III.ÚS 2331/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 2331/23 ze dne 18. 6. 2024 Délka prekluzivní lhůty pro předepsání odvodů za zábor zemědělské půdy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanová, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky Štěrkovny Olomouc, a. s., sídlem Javoříčská 682/12, Olomouc, zastoupené Mgr. Martinem Lorencem, advokátem, se sídlem Krapkova 452/38, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2023, č. j. 8 As 378/2021-34, a rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 9. listopadu 2021, č. j. 65 A 41/2020-32, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2023, č. j. 8 As 378/2021-34 a rozsudkem Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 9. listopadu 2021, č. j. 65 A 41/2020-32, byla porušena stěžovatelčina ústavní práva podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. června 2023, č. j. 8 As 378/2021-34 a rozsudek Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 9. listopadu 2021, č. j. 65 A 41/2020-32, se ruší. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Ministerstvo životního prostředí stěžovatelce dne 19. 8. 2011 udělilo souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen "ZPF"). Rozhodnutím, které nabylo právní moci v červenci 2012, jí Obvodní báňský úřad povolil blíže specifikovanou hornickou činnost. Magistrát města Olomouc rozhodnutím ze dne 1. 11. 2019 předepsal stěžovatelce odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze ZPF v celkové výši 1 343 478 Kč. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala odvolání, které vedlejší účastník zamítl. Stěžovatelka rozhodnutí vedlejšího účastníka napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, který žalobu ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozhodnutím rovněž zamítl. Shodně s krajským soudem se neztotožnil zejména s argumentem stěžovatelky, že pro předepsání odvodů za zábor zemědělské půdy se podle § 148 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen "daňový řád"), uplatní tříletá prekluzivní lhůta, nýbrž pomocí analogie iuris dovodil, že se pro tyto případy uplatní prekluzivní lhůta desetiletá. 2. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená čl. 90 Ústavy, čl. 11 odst. 5 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. II. Argumentace stěžovatelky 3. Stěžovatelka namítá, že úkon směřující ke stanovení a rozhodnutí o odvodu za odnětí zemědělské půdy ze ZPF byl učiněn až po uplynutí nepřiměřeně dlouhé doby (nejméně) sedmi let, tj. až po marném uplynutí tříleté prekluzivní lhůty. Jelikož zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen "zákon o ochraně ZPF"), lhůtu, po jejímž uplynutí by nebylo možné vydat rozhodnutí o vyměření odvodu za odnětí půdy ze ZPF, výslovně nestanoví, odvozuje stěžovatelka délku prekluzivní lhůty od § 148 odst. 1 daňového řádu. Stanovením prekluzivní lhůty v délce deseti let za analogického použití § 148 odst. 5 daňového řádu správní soudy vytvořily neakceptovatelně širokou časovou mez pro vyměření příslušného odvodu, jež odporuje zásadám daného právního odvětví. Podle názoru stěžovatelky lze lhůtu deseti let považovat za pouhé maximum, kdy běh tříleté prekluzivní lhůty nejpozději skončí. Správní soudy tak mezeru v zákoně vyplnily nesprávně a nepřípustně. III. Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatelky 4. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Nejvyšší správní soud, který uvedl, že ústavní stížnost směřuje téměř výhradně proti výkladu zákona o ochraně ZPF (tedy podústavního práva), jenž stěžovatelka považuje za svévolný, a jeho vyjádření se proto zabývá právě touto otázkou. V obecné rovině nejprve připomněl, že zákon o ochraně ZPF chrání ZPF jako základní přírodní bohatství naší země, a to jednak prostřednictvím mechanismu souhlasu s odnětím půdy ze ZPF a jednak stanovením odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně ZPF však neobsahuje žádnou prekluzivní (či promlčecí) lhůtu pro stanovení odvodů za odnětí půdy. Tuto skutečnost Nejvyšší správní soud považoval za problematickou již v rozsudku ze dne 25. 4. 2018, č. j. 4 As 37/2018-28, ve věci Vysoká nad Labem (dále jen "rozsudek ve věci Vysoká"), ve které analogicky k § 148 odst. 5 daňového řádu dovodil použití desetileté lhůty. V posuzované věci tudíž aplikoval již existující judikaturu, přičemž přihlédl mimo jiné i ke skutečnosti, že správní orgány z desetileté prekluzivní lhůty vycházely. V oblasti prekluzivních či promlčecích lhůt by měl být soud opatrný při změnách judikatury, které by vedly k výraznému zkrácení již běžících lhůt. To platí i v případě, že je věřitelem stát. V tomto případě se navíc nejedná o situaci, v níž by státní moc hájila své vlastní výsostné zájmy, ale v podstatné míře hájí také právo všech osob na příznivé životní prostředí. 5. Pro použití analogie považuje Nejvyšší správní soud za rozhodující, aby výsledek (tedy dotvořená norma) byl spravedlivý a přiměřeně vyvážil veškerá dotčená práva a chráněné zájmy. V této souvislosti dospěl k závěru, že tříletou prekluzivní lhůtu stanovenou v § 148 odst. 1 daňového řádu s ohledem na rozdílný charakter plnění, rozdílný účel a především rozdílné řízení o těchto platbách bez dalšího použít nelze. S rozvedením důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí opětovně konstatoval, že většina důvodů pro prodloužení, přerušení či stavení dle § 148 daňového řádu by při postupu podle zákona o ochraně ZPF použitelná nebyla. K tomu přistupuje skutečnost, že daňový řád (logicky) nemyslí na specifika procesu stanovení odvodů ze zákona o ochraně ZPF (např. na potřebu vyčkat na skutečný rozsah zabrané půdy). Jelikož jsou lhůty postavené na určitém zobecnění, je třeba vycházet z toho, že lhůta by měla poskytnout dostatečný prostor pro uplatnění nároku či práva i v komplikovaných případech. Při stanovení lhůty pro zákon o ochraně ZPF musel soud zohlednit, že v řadě případů má správní orgán se stanovením odvodů určitou (nezanedbatelnou) dobu vyčkat. Mechanickým použitím lhůt z daňového řádu by byla prekluze dle zákona o ochraně ZPF podstatně přísnější než podle daňového řádu, k čemuž není důvod. 6. Přestože zákonodárce nezřídka stanovil kratší lhůtu v kombinaci s řadou důvodů pro přerušení, stavení či prodloužení lhůty, desetiletá lhůta je i v těchto případech často použita jako maximální doba, po jejímž uplynutí k prekluzi dojde. Tento komplexnější přístup by byl jistě ze strany zákonodárce možný i v případě zákona o ochraně ZPF. Ze strany soudu však bylo vhodnější použít "jednoduchou" lhůtu, která se již dále nepřerušuje, nestaví ani neprodlužuje. Taková lhůta pak pochopitelně musí být delší. 7. Nejvyšší správní soud analogickým použitím desetileté prekluzivní lhůty překlenul mlčení zákona, svůj postup z výše uvedených důvodů považuje za souladný s ústavním pořádkem. Navrhl proto, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, případně aby ji nálezem zamítl. 8. Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci prostřednictvím soudce zpravodaje sdělil, že se k ústavní stížnosti vyjadřovat nebude. 9. Krajský úřad Olomouckého kraje jakožto vedlejší účastník uvedl, že zejména s ohledem na skutečnost, že zákon o ochraně ZPF prekluzivní lhůtu ke stanovení odvodu nikterak nevymezuje, je třeba desetiletou prekluzivní lhůtu vnímat ve prospěch poplatníka, a nikoli k jeho tíži, jak opačně na několika místech uvádí stěžovatelka. Doplnil, že souhlas s odnětím zemědělské půdy ze ZPF je vydáván příslušným orgánem ochrany ZPF na žádost žadatele a již v době jeho vydání v něm je orientačně vymezena částka, kterou bude žadatel povinen při realizaci svého záměru zaplatit. Žadatel je tedy s touto zákonnou povinností obeznámen ještě před započetím realizace záměru. Dále zdůraznil, že stěžovatelka nesplnila zákonem stanovenou povinnost v čl. II bodu 7 zákona č. 41/2015 Sb., novelizujícího zákon o ochraně ZPF, písemně oznámit realizaci záměru do šesti měsíců ode dne účinnosti novely, tedy od 1. 4. 2015. Kdyby tuto povinnost stěžovatelka splnila, je více než pravděpodobné, že by došlo ke stanovení výše odvodu za odnětí ze ZPF