BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/17 – Vorschriften des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) zur Ausland-Ausland-Telekommunikationsaufklärung teilweise mit…

KVRE436402001 ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200519.1bvr283517 BVerfG 1. Senat 20200519 1 BvR 2835/17 Urteil Art 1 Abs 3 GG, Art 5 Abs 1 S 2 GG, Art 10 Abs 1 GG, Art 19 Abs 1 S 2 GG, Art 19 Abs 3 GG, Art 73 Abs 1 Nr 1 GG, Art 73 Abs 1 Nr 10 GG, § 6 BNDG, § 7 BNDG, § 13 BNDG, § 14 BNDG, § 15 BNDG, § 19 Abs 1 BNDG, § 24 Abs 1 S 1 BNDG, § 24 Abs 2 S 1 BNDG, § 24 Abs 3 BNDG nachgehend BVerfG, 3. November 2020, Az: 1 BvR 2835/17, Gegenstandswertfestsetzung im verfassungsgerichtlichen Verfahren DEU Bundesrepublik Deutschland Vorschriften des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) zur Ausland-Ausland-Telekommunikationsaufklärung teilweise mit Art 10 Abs 1 GG, Art 5 Abs 1 S 2 GG unvereinbar bzw partiell unvereinbar - Fortgeltungsanordnung - Frist für Neuregelung bis 31.12.2021 1. Die Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG ist nicht auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt.

Der Schutz der einzelnen Grundrechte kann sich im Inland und Ausland unterscheiden.

Jedenfalls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehrrechte gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung erstreckt sich auch auf Ausländer im Ausland.

Erforderlich sind danach insbesondere Maßgaben zur Aussonderung der Telekommunikationsdaten von Deutschen und Inländern, eine Begrenzung der zu erhebenden Daten, die Festlegung qualifizierter Überwachungszwecke, die Strukturierung der Überwachung auf der Grundlage eigens festgelegter Maßnahmen, besondere Anforderungen an gezielt personenbezogene Überwachungsmaßnahmen, Grenzen für die bevorratende Speicherung von Verkehrsdaten, Rahmenbestimmungen zur Datenauswertung, Vorkehrungen zum Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen, die Gewährleistung eines Kernbereichsschutzes und Löschungspflichten.

Die Übermittlung setzt eine förmliche Entscheidung des Bundesnachrichtendienstes voraus und bedarf der Protokollierung unter Nennung der einschlägigen Rechtsgrundlage. Vor der Übermittlung an ausländische Stellen ist eine Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den Daten geboten; hierbei bedarf es einer auf die betroffene Person bezogenen Prüfung, wenn es Anhaltspunkte gibt, dass diese durch die Datenübermittlung spezifisch gefährdet werden kann.

Will der Bundesnachrichtendienst von einem Partnerdienst bestimmte Suchbegriffe nutzen, um die Treffer ohne nähere inhaltliche Auswertung automatisiert an diesen zu übermitteln, erfordert dies eine sorgfältige Kontrolle dieser Suchbegriffe sowie der hieran anknüpfenden Trefferfälle. Die bei Auslandsübermittlungen geltenden Vergewisserungspflichten gelten entsprechend. Die gesamthafte Übermittlung von Verkehrsdaten an Partnerdienste setzt einen qualifizierten Aufklärungsbedarf im Hinblick auf eine spezifisch konkretisierte Gefahrenlage voraus. Für den Umgang der Partnerdienste mit den übermittelten Daten sind gehaltvolle Zusagen einzuholen.

Hierfür ist einerseits eine mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen verbundene gerichtsähnliche Kontrolle sicherzustellen, der die wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung unterliegen, sowie anderseits eine administrative Kontrolle, die eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der Überwachung auf seine Rechtmäßigkeit prüfen kann.

Zu gewährleisten ist eine Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit. Hierzu gehören ein eigenes Budget, eine eigene Personalhoheit sowie Verfahrensautonomie. Die Kontrollorgane sind personell wie sächlich so auszustatten, dass sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen können. Sie müssen gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben. Dabei ist auch dafür Sorge zu tragen, dass die Kontrolle nicht durch die "Third Party Rule" behindert wird.

Inhaltsverzeichnis Randnummern A. Sachbericht I. Sach- und Rechtslage 1. Die angegriffenen Vorschriften 2. Einordnung der Befugnisse zur strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung 3. Spezifische Regelungen zu Datenerhebung und -verarbeitung nach §§ 6 ff. BNDG 4. Kooperationen nach §§ 13 ff. BNDG 5. Allgemeine Regeln zu Verarbeitung, Löschung und Übermittlung (§§ 19, 20, 24 BNDG) 6. Dienstvorschriften 7. Die strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärungin der Praxis

A.

1 Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die gesetzlichen Ermächtigungen des Bundesnachrichtendienstes zur sogenannten Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung, zur Übermittlung der dadurch gewonnenen Erkenntnisse an inländische und ausländische Stellen und zu in diesem Zusammenhang ermöglichten Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten. Die angegriffenen Vorschriften wurden, soweit sie die Fernmeldeaufklärung und die Kooperationen betreffen, durch das am 31. Dezember 2016 in Kraft getretene Gesetz zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (BGBl I S. 3346) in das Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl I S. 2954, 2979), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 30.

Juni 2017 (BGBl I S. 2097), eingefügt. Die Gesetzesnovelle diente in Reaktion auf Erkenntnisse und Diskussionen im 1. Untersuchungsausschuss des 18. Deutschen Bundestages (NSA-Untersuchungsausschuss, vgl. Abschlussbericht BTDrucks 18/12850) der Klärung der Rechtslage in Hinblick auf eine bereits zuvor bestehende Praxis des Bundesnachrichtendienstes. Die angegriffenen Vorschriften zur Übermittlung sind demgegenüber älteren Datums und wurden durch die Novelle in ihrem Wortlaut nicht verändert; sie erstrecken sich nun aber auch auf die Übermittlung von Erkenntnissen, die auf den neu gestalteten Aufklärungsbefugnissen beruhen.

I.

2 1. Die unmittelbar oder mittelbar angegriffenen Bestimmungen des BND-Gesetzes und die dort in Bezug genommenen Vorschriften des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG) vom 20. Dezember 1990 (BGBl I S. 2954, 2970) in der angegriffenen Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 (BGBl I S. 3346) lauten wie folgt: § 6 BNDG - Voraussetzungen für die Erhebung und Verarbeitung von Daten

Die Datenerhebung darf nur aus denjenigen Telekommunikationsnetzen erfolgen, die das Bundeskanzleramt zuvor durch Anordnung bestimmt hat.

Suchbegriffe, die zur gezielten Erfassung von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern führen, dürfen darüber hinaus verwendet werden, wenn dies erforderlich ist zur Erkennung und Begegnung von Straftaten im Sinne des § 3 Absatz 1 des Artikel 10-Gesetzes.

Mit der Durchführung einer Maßnahme dürfen nur Personen betraut werden, die nach Maßgabe des Satzes 1 überprüft und belehrt worden sind. Nach Zustimmung des Bundeskanzleramtes kann die Behördenleiterin oder der Behördenleiter des Bundesnachrichtendienstes oder eine Vertreterin oder ein Vertreter die nach Absatz 1 verpflichteten Unternehmen schriftlich auffordern, die Maßnahme bereits vor Abschluss der Sicherheitsüberprüfung durchzuführen. Die nach Absatz 1 verpflichteten Unternehmen haben sicherzustellen, dass die Geheimschutzmaßnahmen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen vom 31. März 2006 (GMBl S. 803), die zuletzt durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 26. April 2010 (GMBl S. 846) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung getroffen werden.

Das Bundeskanzleramt ist über Anordnungen nach Satz 1 zu unterrichten.

Erfolgt die Mitteilung nicht binnen zwölf Monaten nach Erhebung der Daten, bedarf die weitere Zurückstellung der Zustimmung der G10-Kommission. Die G10-Kommission bestimmt die weitere Dauer der Zurückstellung. Fünf Jahre nach Erhebung der Daten kann mit Zustimmung der G10-Kommission endgültig von der Mitteilung abgesehen werden, wenn die Voraussetzungen für die Mitteilung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft nicht eintreten werden. Solange die personenbezogenen Daten für eine Mitteilung oder für eine gerichtliche Nachprüfung der Datenerhebung von Bedeutung sein können, wird die Löschung zurückgestellt und die personenbezogenen Daten werden gesperrt; sie dürfen nur zu diesen Zwecken verwendet werden.

Die Erhebung der Informationen einschließlich personenbezogener Daten und die Verwendung der Suchbegriffe müssen zudem in Einklang mit den außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland stehen.

Die Mitglieder des Unabhängigen Gremiums sowie die stellvertretenden Mitglieder des Unabhängigen Gremiums sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Vorsitzende oder Vorsitzender und eine Beisitzerin oder ein Beisitzer sind Richterinnen am Bundesgerichtshof oder Richter am Bundesgerichtshof, die weitere Beisitzerin oder der weitere Beisitzer ist eine Bundesanwältin beim Bundesgerichtshof oder ein Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof. Zwei stellvertretende Mitglieder sind Richterinnen am Bundesgerichtshof oder Richter am Bundesgerichtshof, ein stellvertretendes Mitglied ist eine Bundesanwältin beim Bundesgerichtshof oder ein Bundesanwalt beim Bundesgerichtshof.

3 Die in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes lauten wie folgt: § 10 BVerfSchG - Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten

5 Zur Erfüllung seines Aufklärungsauftrags bedient sich der Bundesnachrichtendienst verschiedener Informationsquellen. Diese lassen sich in vier Säulen gliedern, nämlich die Sammlung und Auswertung allgemeinverfügbarer Quellen, die Auswertung von - überwiegend mittels Satelliten gewonnenem - Bildmaterial, die Sammlung und Auswertung von Informationen, die durch menschliche Quellen gewonnen wurden, und die von der Abteilung Technische Aufklärung durchgeführte Telekommunikationsüberwachung ("signals intelligence", SIGINT), zu der die verfahrensgegenständliche strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gehört. Nach Angaben der Bundesregierung beruhen etwa 50 Prozent der vom Bundesnachrichtendienst insgesamt generierten Meldungen aus Aufkommen der Abteilung Technische Aufklärung, wobei wiederum 36 Prozent der Meldungen und damit durchschnittlich 260 am Tag aus der streitgegenständlichen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung stammen.

6 Die angegriffenen Vorschriften regeln die sogenannte strategische Telekommunikationsüberwachung. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auf Telekommunikationsübertragungswege oder -netze bezogen ist und darauf zielt, aus der Gesamtheit der in den Netzen übermittelten Telekommunikationsdaten diejenigen herauszufiltern, die eine nachrichtendienstliche Relevanz besitzen. Dementsprechend hat sie zwangsläufig eine große Streubreite und ist typischerweise nicht an konkrete Anlässe oder Verdachtsmomente geknüpft. Stattdessen wirkt sie im Vorfeld und bezweckt in erster Linie die Gewinnung von Anhaltspunkten, Verdachtsmomenten, allgemeinen Erkenntnissen und Lagebildern zu Themen, die durch das Auftragsprofil der Bundesregierung (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG, üblicherweise abgekürzt "APB"; näher unten Rn. 9) als für das außen- und sicherheitspolitische Handeln der Bundesrepublik bedeutsam ausgewiesen sind. Daneben sind mit dem Mittel der strategischen Telekommunikationsüberwachung jedoch auch auf konkrete Einzelpersonen bezogene Aufklärungsmöglichkeiten eröffnet und bezweckt.

7 Neben der hier angegriffenen Befugnis zur strategischen Überwachung der Telekommunikation von im Ausland befindlichen Ausländern verfügt der Bundesnachrichtendienst - zusätzlich zur Befugnis zu Beschränkungen in Einzelfällen - über eine Befugnis zur strategischen Überwachung des internationalen Telekommunikationsverkehrs, also der Telekommunikation zwischen im Ausland befindlichen Ausländern auf der einen und Inländern oder Deutschen auf der anderen Seite. Diese Befugnisse sind - hier nicht streitgegenständlich - im Artikel 10-Gesetz vom 26. Juni 2001 (BGBl I S. 1254, 2298), zuletzt geändert durch Artikel 12 des Gesetzes vom 17. August 2017 (BGBl I S. 3202), geregelt und dabei rechtlich anders ausgestaltet. Andere Behörden, insbesondere das Bundesamt für Verfassungsschutz als inländischer Nachrichtendienst, verfügen über solche Befugnisse nicht.

8 3. Die angegriffenen Vorschriften treffen spezifische Regeln sowohl für die Erhebung von Daten vom Inland aus und deren Verarbeitung (§ 6 BNDG) als auch für die weitere Verarbeitung vom Ausland aus erhobener Daten (§ 7 Abs. 1 BNDG). Eine ausdrückliche Befugnisnorm zur Erhebung personenbezogener Daten vom Ausland aus regelt § 7 BNDG bewusst nicht und enthält das BND-Gesetz auch anderweitig nicht. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass es hierfür einer Eingriffsgrundlage nicht bedürfe und Datenerhebungen allein auf die Aufgabennorm in § 1 Abs. 2 BNDG gestützt werden könnten, weil hier keine Bindung an die Grundrechte des Grundgesetzes bestehe (vgl. BTDrucks 18/9041, S. 25).

9 Aufklärungsfokus, -tiefe und -prioritäten der durch die angegriffenen Vorschriften begründeten Überwachungsmaßnahmen werden durch das vom Bundeskanzleramt im Einvernehmen mit den anderen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik tätigen Bundesministerien (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG) festgelegte, der Geheimhaltung unterliegende Auftragsprofil der Bundesregierung konkretisiert. Daneben existieren nach Angaben der Bundesregierung in der Praxis auch kurzfristige Einzelaufträge seitens des Bundeskanzleramts. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNDG eröffnet dem Dienst auch unabhängig von Aufträgen der Bundesregierung die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen.

10 Erhoben werden dürfen dabei alle Informationen und Daten aus Netzen, die durch Anordnung des Bundeskanzleramts festgelegt werden ("Netzanordnung", vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2, § 9 Abs. 1, 3 und 4 BNDG). Eine Ausnahme gilt nur für Daten aus Telekommunikationsverkehren unter Beteiligung von Deutschen oder Inländern (§ 6 Abs. 4 BNDG); die Vorschrift wird in der Praxis so verstanden, dass zunächst auch deren Daten erfasst werden dürfen, diese dann aber ohne inhaltliche Auswertung nach Möglichkeit ausgefiltert werden müssen. Umfasst sind sowohl Verkehrs- und Inhaltsdaten aus Telekommunikationsvorgängen zwischen Personen als auch - nach Angaben der Bundesregierung zu der Handhabung der Vorschrift in der Praxis - andere in den Netzen transportierte Daten aus Mensch-zu-Maschine- oder Maschine-zu-Maschine-Kommunikation, wie beispielsweise automatisch abgesetzte Lokalisationsdaten eingeschalteter Mobiltelefone.

Inhaltsdaten der Telekommunikation dürfen nur auf Basis von Suchbegriffen erhoben werden, die zur Aufklärung von auf die gesetzlichen Aufklärungszwecke bezogenen Sachverhalten geeignet und erforderlich sind (§ 6 Abs. 2 BNDG). Die gezielte Erfassung der Telekommunikation von Unionsbürgern und öffentlichen Stellen der Europäischen Union oder ihrer Mitgliedstaaten unterliegt besonderen materiellen (§ 6 Abs. 3 BNDG) und teilweise auch verfahrensrechtlichen (§ 9 Abs. 2 und 5 BNDG) Bedingungen. Eine Datenerhebung und -verarbeitung zu Zwecken der Wirtschaftsspionage ist nicht erlaubt (§ 6 Abs. 5 BNDG). Verkehrsdaten, zu denen in der Praxis ersichtlich nicht nur die Daten aus Telekommunikation zwischen Personen, sondern auch sonstige in den Netzen transportierte personenbezogene (Meta-)Daten gezählt werden, dürfen bevorratend für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten gespeichert werden (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BNDG) und unterliegen währenddessen einer nicht näher geregelten Verarbeitung und Auswertung.

Im Fall einer konkret festzustellenden nachrichtendienstlichen Erforderlichkeit kann auch eine längere Speicherung gerechtfertigt sein (§ 6 Abs. 6 Satz 2 BNDG). § 7 BNDG regelt die weitere Verarbeitung vom Ausland aus erhobener Telekommunikationsdaten; die Befugnis zu deren Erhebung selbst regelt er nicht, sondern setzt sie voraus.

11 Soweit technisch erforderlich, sind Anbieter von Telekommunikationsdiensten nach § 8 BNDG auf entsprechende Ausleitungsanordnung zur Ermöglichung und Mitwirkung an der Datenerfassung verpflichtet. § 9 BNDG regelt das Verfahren der Anordnung der zu erfassenden Netze sowie der Festlegung von Suchbegriffen in besonderen Fällen zum Schutz vor einer gezielten Erfassung bestimmter Akteure in der Europäischen Union, einschließlich einer gewissen Kontrolle dieser Vorgaben durch das nach § 16 BNDG einzurichtende Unabhängige Gremium. Nach § 10 Abs. 1 BNDG sind erhobene Daten zu kennzeichnen und unterliegen gemäß § 10 Abs. 2 bis 5 BNDG in Fällen unzulässiger Erhebung der Löschung. Abweichend davon trifft § 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG besondere Verfahrensvorgaben für den Fall, dass eine unverzügliche Löschung von Kommunikation unter nachträglich erkannter Beteiligung von Deutschen oder Inländern unterbleibt. Rechtliche Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs der persönlichen Lebensgestaltung sind in § 11 BNDG geregelt.

12 4. §§ 13 bis 15 BNDG regeln die Kooperation des Bundesnachrichtendienstes mit ausländischen Nachrichtendiensten einschließlich der automatisierten Übermittlung von Daten an ausländische öffentliche Stellen. Die Vorschriften erlauben - weithin unter Verweis auf die soeben erläuterten Vorgaben zur Datenerhebung (§ 14 Abs. 2 BNDG) - insoweit zunächst eine Datenerhebung zur strategischen Telekommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst auch zugunsten kooperierender Nachrichtendienste (§ 14 BNDG). Grundlage sind eine näher geregelte gemeinsame Absichtserklärung (§ 13 BNDG) und die dort niedergelegten Kooperationsziele. Erlaubt ist dabei insbesondere der Abgleich der vom Bundesnachrichtendienst erfassten Telekommunikationsdaten mit von Partnerdiensten benannten Suchbegriffen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 BNDG).

Darauf aufbauend ermächtigen die Vorschriften den Bundesnachrichtendienst dann - nach besonderen inhaltlichen und verfahrensmäßigen Maßgaben (§ 15 Abs. 1 und 2 BNDG), zu denen die automatische Ausfilterung der inländischen und internationalen Kommunikation gehört - zur automatisierten Übermittlung der anhand fremdbenannter Suchbegriffe selektierten Datenverkehre an Kooperationspartner. Daneben ist auch eine automatisierte Übermittlung unselektiert erhobener Verkehrsdaten zulässig (§ 15 Abs. 1 BNDG). Die Entgegennahme und Verarbeitung von Daten, die ausländische Dienste im Rahmen von Kooperationen erheben und an den Bundesnachrichtendienst übermitteln, sind durch §§ 14 f. BNDG nicht spezifisch geregelt.

13 5. Neben diesen besonderen Erhebungs-, Verarbeitungs-, Speicher-, Löschungs- und Übermittlungsregelungen für den Bereich der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gelten die allgemeinen, durch die Gesetzesnovelle vom 23. Dezember 2016 nicht veränderten Vorschriften des BND-Gesetzes zur Nutzung, Verarbeitung, Speicherung, Berichtigung, Löschung und Übermittlung beim Bundesnachrichtendienst vorhandener personenbezogener Daten (§§ 19, 20, 24 BNDG). Danach darf der Bundesnachrichtendienst die aus der Ausland-Ausland-Aufklärung stammenden personenbezogenen Daten speichern, verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 19 Abs. 1 BNDG). Er muss sie berichtigen und löschen, wenn sie unrichtig oder zur Erfüllung seiner Aufgaben nicht mehr erforderlich sind, wobei die hierbei vorausgesetzten Prüffristen bis zu zehn Jahre betragen können (§ 20 Abs. 1 BNDG, § 12 BVerfSchG). § 24 BNDG und die dort in Bezug genommenen Normen des Bundesverfassungsschutzgesetzes ermächtigen den Bundesnachrichtendienst zur Übermittlung der von ihm gewonnenen Informationen, insbesondere personenbezogener Daten, an näher aufgeführte in- und ausländische Stellen im Einzelfall.

14 6. Die näheren Einzelheiten des Erhebungs- und Verarbeitungsprozesses, der Kontrollzuständigkeiten innerhalb des Dienstes sowie der Datenübermittlung im Rahmen von Kooperationen sind in Dienstvorschriften zu regeln, die der Zustimmung des Bundeskanzleramts bedürfen (§ 6 Abs. 7, § 15 Abs. 3 Satz 5 BNDG). Auch über diese gesetzlichen Vorgaben hinaus sind die technischen und praktischen Einzelheiten des gesamten Erhebungs- und Auswertungsprozesses, der Kooperationen sowie der Datenübermittlung durch nichtöffentliche Dienstvorschriften geregelt. Dem Senat lagen bei der Entscheidung die "Dienstvorschrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die strategische Fernmeldeaufklärung des BND (DV SIGINT)" - mit vereinzelten Schwärzungen -, die "Dienstvorschrift zur Übermittlung von Informationen durch den Bundesnachrichtendienst (DV Übermittlung)", die "Dienstvorschrift zum Auftragsprofil der Bundesregierung (DV APB)" und die "Dienstvorschrift über den Abschluss internationaler Absprachen mit ausländischen Nachrichtendiensten (DV Internationale Absprachen - AND)" vor.

15 7. Bereits vor Erlass der angegriffenen Befugnisse sowie seitdem in deren Ausübung hat sich eine Praxis der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung herausgebildet, die in verschiedene Schritte gegliedert ist.

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17 Auf die durch das Bundeskanzleramt angeordneten Netze können sich dann insbesondere konkrete Ausleitungsanordnungen des Bundesnachrichtendienstes gegenüber Telekommunikationsdiensteanbietern nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG richten. § 8 BNDG ermöglicht die Erfassung leitungsgebundener Telekommunikation im Inland auf Grundlage von an Telekommunikationsdiensteanbieter gerichteten Ausleitungsanordnungen des Bundesnachrichtendienstes. Diese Ausleitungsanordnungen haben besondere praktische Bedeutung. Nach Angaben der Bundesregierung befinden sich von den weltweit hunderten Internetknotenpunkten, an denen die das Internet ausmachenden Teilnetze miteinander verschaltet sind, 27 Knotenpunkte in Deutschland, darunter der zur Zeit weltweit größte und von der Lage her wichtige Knotenpunkt DE-CIX in Frankfurt am Main.

18 Im Rahmen einer Netzanordnung des Bundeskanzleramts (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BNDG), aber auch im Rahmen der die Netzanordnungen teilweise umsetzenden Ausleitungsanordnungen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG) können mehrere Netze gleichzeitig zur Erfassung angeordnet werden, was auch der Praxis entspricht. Hierbei werden oftmals deutlich mehr Netze mit einer wesentlich größeren Kapazität zur Erfassung angeordnet als tatsächlich Daten abgerufen werden. Nach Angaben der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung greift der Bundesnachrichtendienst durchschnittlich auf ungefähr zehn Prozent der insgesamt zur Erfassung angeordneten Netzkapazität tatsächlich zu, um die darin enthaltenen Daten zu verarbeiten und auszuwerten.

Soweit sich der Bundesnachrichtendienst bei der Erfassung im Inland einer Mitwirkung nach § 8 BNDG verpflichteter Telekommunikationsdiensteanbieter bedient, erfolgt die Auswahl der tatsächlich überwachten Netze in der Weise, dass der Dienst von den in der Ausleitungsanordnung enthaltenen Netzen beim jeweiligen Anbieter einzelne Netze, Teilnetze oder Übertragungsstrecken über sogenannte Statustabellen zur Ausleitung anfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 - 6 A 3.16 -, Rn. 5). Nach Angaben in der schriftlichen Stellungnahme des Branchenverbands eco - Verband der Internetwirtschaft e.V. haben die am Internetknotenpunkt DE-CIX installierten technischen Systeme des Bundesnachrichtendienstes derzeit die Kapazität, etwa fünf Prozent des hier durchgeleiteten Telekommunikationsverkehrs zu erfassen und zu verarbeiten.

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Dazu werden die erfassten Telekommunikationsverkehre anhand verschiedener metadatenbezogener Formalkriterien (z.B. Verwendung einer deutschen Toplevel-Domain) auf einen Inlands- oder Deutschenbezug überprüft und zusätzlich mit einer beim Bundesnachrichtendienst geführten Liste ("G 10- Positivliste") von Telekommunikationskennungen abgeglichen, die Inländern oder Deutschen zugeordnet werden können. Der Grad der Verlässlichkeit dieser Filterung ist ebenso wie die derzeitigen technischen Möglichkeiten besserer Filterung zwischen den Beteiligten strittig. Nach Angaben der Bundesregierung lassen sich IP-Adressen mit einer Sicherheit von 98 Prozent ländergenau zuordnen. Um auch solchen Datenverkehr unter Beteiligung von Inländern oder Deutschen zu erkennen, der beispielsweise aufgrund der Zwischenschaltung im Ausland gelegener Server oder der Nutzung von Hotspots ausschließlich ausländischen IP-Adressen zuzuordnen ist, bezieht der Bundesnachrichtendienst in seine Filterung zusätzlich weitere Formalkriterien und Metadaten ein.

Welche Fehlerquote für die Einordnung eines Verkehrs als reiner Auslandsverkehr daraus insgesamt folgt, ist nicht bekannt.

20 Die Bundesregierung macht geltend, dass die Zahl der Telekommunikationsverkehre, bei denen die Beteiligung von deutschen Staatsangehörigen oder Inländern durch die Filterprozesse zunächst nicht erkannt, dann aber später im Rahmen der weiteren Auswertung und Datenverwendung dem Bundesnachrichtendienst offenbar wird, in der Praxis sehr gering sei. Bei der händischen Auswertung der durch Suchbegriffe selektierten Telekommunikationsverkehre, bei der rund 270.000 täglich erhobene Inhaltsverkehre durch ein Bündel vielfältiger Kriterien auf rund 260 relevante Meldungen reduziert würden (unten Rn. 24 f.), werde täglich im Durchschnitt tatsächlich nur ein Telekommunikationsverkehr bekannt, dessen Inländer- oder Deutschenbezug elektronisch nicht erkannt worden sei. Nach Angaben der Bundesregierung wurde bisher nur ein einziger Fall verzeichnet, in dem eine Löschung eines nachträglich erkannten Telekommunikationsverkehrs mit Inlands- oder Deutschenbezug mit Genehmigung der G10-Kommission unterblieb (§ 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG).

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23 Bei den Selektoren werden inhaltliche und formale Begriffe unterschieden, wobei der Bundesnachrichtendienst ganz überwiegend (nach Angaben der Bundesregierung ungefähr zu 90 Prozent) formale Suchbegriffe verwendet. Dies sind Kommunikationsmerkmale, wie beispielsweise Anschlusskennungen oder E-Mail- Adressen, die nachrichtendienstlich für relevant erachteten Personen, Entitäten, Gruppen oder Phänomenen zugeordnet werden können. Mittels solcher Suchbegriffe kann der Bundesnachrichtendienst aus den erfassten Datenströmen alle Telekommunikation identifizieren und zur Speicherung aussondern, die an die als Suchbegriff verwendete Kennung oder Adresse gerichtet ist, von ihr stammt oder sie enthält. Nach Angaben der Bundesregierung dienen circa fünf Prozent der Suchbegriffe dem Zweck, gezielt Erkenntnisse zu einzelnen Personen in Hinblick auf gegenüber ihnen zu ergreifende Maßnahmen zu erlangen; in den übrigen Fällen sind die hinter den gesteuerten Suchbegriffen stehenden Personen nur zum Teil bekannt, ohne dass sie selbst und ihr Verhalten im Fokus des Aufklärungsinteresses stehen.

24 Auf diesem Weg selektiert der Bundesnachrichtendienst aus dem erfassten Datenvolumen mittels einer sechsstelligen Zahl von Suchbegriffen die Inhaltsdaten von täglich circa 270.000 Telekommunikationsvorgängen zwischen Menschen (E-Mail, Telefonat, Chat-Nachrichten) und speichert sie zur weiteren händischen Auswertung. Diese Zahl setzt sich aus vom Inland aus erhobenen Verkehren (circa 60 Prozent) und Auslandserfassungen (circa 40 Prozent) sowie einer niedrigen fünfstelligen Zahl von Telekommunikationsverkehren zusammen, die dem Dienst von kooperierenden ausländischen Nachrichtendiensten zugeleitet werden. Zusätzlich erfasst und speichert der Bundesnachrichtendienst täglich eine um mehrere Größenordnungen höhere Menge von Verkehrsdaten.

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27 Dementsprechend benutzt der Bundesnachrichtendienst im Rahmen von Kooperationen, aber auch für die eigene Fernmeldeaufklärung, in erheblichem Umfang von den Partnerdiensten benannte Suchbegriffe. Dies betrifft etwa 50 bis 60 Prozent der Suchbegriffe, die der Bundesnachrichtendienst aktuell zur Erfassung verwendet. Dabei nutzt der Dienst jedoch keine Suchbegriffe, deren Bedeutung, Funktionsweise oder Typus ihm unbekannt sind. Vielmehr verlangt er nach der einschlägigen Dienstvorschrift und Angaben der Bundesregierung zu jedem von einem Partnerdienst benannten Suchbegriff nähere Angaben, die in eine elektronische Prüfung der Suchbegriffe integriert werden. Daneben prüft er die von ausländischen Diensten benannten Suchbegriffe vor ihrer Verwendung elektronisch auf einen Deutschen- oder Inländerbezug, auf einen Verstoß gegen die Grenzen gezielter Erfassungen nach § 6 Abs. 3 BNDG, auf einen Verstoß gegen Interessen der Bundesrepublik Deutschland sowie auf bestimmte, in Hinblick auf die jeweilige Kooperation und ihre Ziele definierte Formalkriterien. Zusätzlich führt der Bundesnachrichtendienst für jede Kooperation monatlich eine in der Dienstvorschrift definierte Mindestanzahl händischer Stichproben durch, wobei die tatsächliche Zahl der Stichproben nach eigenen Angaben über das durch die Dienstvorschrift gebotene Maß hinausgeht und monatlich ungefähr 300 Suchbegriffe betrifft.

28 Die gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1a BNDG vor einer automatischen Übermittlung gebotene elektronische Ausfilterung inländischer und internationaler Telekommunikation geschieht in der Praxis nach dem oben erläuterten Muster. Zudem werden hierbei Filterverfahren zur Aussonderung solcher Erfassungen angewandt, deren Übermittlung einen Verstoß gegen deutsche Interessen befürchten ließe (§ 15 Abs. 1 Nr. 1b BNDG). Zur Überprüfung der Funktionstüchtigkeit dieser automatischen Filterverfahren (§ 15 Abs. 3 BNDG) führt der Bundesnachrichtendienst nach Angaben der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung wiederum händische Stichproben durch, deren monatliche Mindestanzahl je Kooperation ebenfalls in der Dienstvorschrift festgelegt ist und die sich in der Praxis monatlich auf etwa 25 bis 40 übermittelte Erfassungen erstreckt.

29 Die Übermittlung von Daten an Partnerdienste nach § 15 Abs. 1 BNDG ist eingerahmt durch die nach § 13 Abs. 3 Nr. 4 bis 6 BNDG zwingend in der Kooperationsvereinbarung vorzusehenden Verwendungsbeschränkungen und Zusicherungen zur Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Datenumgangs und zur Datenlöschung. Der Inhalt der dementsprechend in der Absichtserklärung vorzusehenden Klauseln ist durch die einschlägige Dienstvorschrift vorgegeben.Ebenfalls zur Sicherung eines rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Umgangs mit den Daten versieht der Bundesnachrichtendienst nach der einschlägigen Dienstvorschrift und den Angaben der Bundesregierung jede Einzelübermittlung (§ 24 BNDG) ins Ausland mit einem Zusatz, der Verwendungsbeschränkungen und -verbote enthält.

30 8. Eingebettet sind diese Abläufe in besondere und allgemeine Regelungen zu Transparenz, Aufsicht und Kontrolle. Intern bestehen zunächst eine Kennzeichnungspflicht für erhobene Daten (§ 10 Abs. 1 BNDG) und besondere Protokollierungspflichten bei unzulässigen Datenverarbeitungen (§ 10 Abs. 6, § 11 Satz 4 BNDG) oder bei der automatischen Übermittlung an ausländische Kooperationspartner (§ 15 Abs. 2 BNDG). Seitens der Betroffenen bestehen Auskunftsrechte, die allerdings die Darlegung eines besonderen Interesses voraussetzen und sich nicht auf die Herkunft der Daten erstrecken (§ 22 BNDG). Benachrichtigungspflichten sind nur bei einer unzulässigen Erfassung und anschließenden Speicherung von Daten aus Telekommunikation unter Beteiligung von Inländern oder Deutschen vorgesehen (§ 10 Abs. 4 Satz 2 BNDG); gegenüber betroffenen Ausländern im Ausland sind auch bei Fällen unzulässiger Datenerhebung oder -verarbeitung keine Benachrichtigungen vorgeschrieben.

31 Als besonderes Kontrollorgan errichtet § 16 BNDG das Unabhängige Gremium, dem durch die §§ 6 bis 15 BNDG einzelne Kontrollbefugnisse zugewiesen sind. Eine allgemeine datenschutzrechtliche Kontrolle obliegt dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (§§ 32, 32a BNDG). Für die Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes ist dabei ein Referat seiner Behörde zuständig. Zusätzlich greifen die besondere Kontrollzuständigkeit der G10-Kommission bei einer Zurückstellung einer Mitteilung nach § 10 Abs. 4 BNDG, die allgemeine parlamentarische Kontrolle seitens des Parlamentarischen Kontrollgremiums und seines Ständigen Bevollmächtigten sowie einzelne Befugnisse, die diesem Gremium in Bezug auf die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung eingeräumt sind (§ 6 Abs. 7 Satz 3, § 13 Abs. 5 Satz 2 BNDG).

32 Nach Angaben der ehemaligen Vorsitzenden des Unabhängigen Gremiums und des Bundesdatenschutzbeauftragten wird die Kontrolltätigkeit beider Organe unter Berufung auf Geheimhaltungsbedürfnisse der kooperierenden Dienste und mit ihnen geschlossene Vertraulichkeitsvereinbarungen ("Third Party Rule") praktisch eingeschränkt.

II.

33 Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer eine Verletzung des Fernmeldegeheimnisses nach Art. 10 GG. Soweit sie journalistisch tätig sind, machen sie darüber hinaus eine Verletzung der Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geltend, da das BND-Gesetz für die strategische Überwachung ausländischer Telekommunikation keine besondere Regelung zum Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen der Presse und ihren Informanten enthalte. Schließlich rügen die Beschwerdeführerin zu 1) und die Beschwerdeführer zu 3) bis 5) eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie als in einem Mitgliedstaat ansässige juristische Person beziehungsweise Unionsbürger nicht denselben Schutz wie Deutsche genössen.

34 1. Alle Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer tragen in tatsächlicher Hinsicht vor, von den Ermächtigungen und dem darauf gründenden Handeln des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung betroffen zu sein. Die Beschwerdeführerin zu 1) ist eine Nichtregierungsorganisation mit Sitz in Frankreich, die sich international für die Pressefreiheit und die Sicherheit von Journalisten vor Repressalien einsetzt und diesen und ihren Angehörigen in diesem Rahmen auch konkrete sachliche und personelle Hilfe in Problemsituationen (z.B. bei Inhaftierung oder Verfolgung) leistet. Die Beschwerdeführerin zu 2) ist in Aserbaidschan und die Beschwerdeführer zu 3) bis 7) sind in Deutschland, im Vereinigten Königreich, in Slowenien, in Mexiko und in Nordmazedonien wohnhafte, dort und andernorts investigativ tätige und berichtende Journalisten mit ausländischer Staatsangehörigkeit, wobei der Beschwerdeführer zu 6) seine Tätigkeit für die journalistische Abteilung einer mexikanischen Nichtregierungsorganisation ausübt. Der Beschwerdeführer zu 8) ist ein in Guatemala wohnhafter deutscher Staatsangehöriger, der als Rechtsanwalt für ein dortiges Menschenrechtsbüro sowie für die Internationale Juristenkommission mit Sitz in Genf tätig ist.

35 Sämtliche Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer geben an, privat oder im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit in großem Umfang elektronische Telekommunikationsdienste, insbesondere E-Mails, Telefon und Instant-Messenger, zu nutzen. Sie würden regelmäßig zu Themen arbeiten und mit Personen in Regionen kommunizieren, die naheliegenderweise in den Fokus einer Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes gelangen könnten. Insbesondere bezögen die Beschwerdeführerin zu 2) und die Beschwerdeführer zu 3) bis 7) als investigativ tätige Journalisten einen erheblichen Teil der benötigten Kenntnisse von Informanten, mit denen sie in weitem Umfang mit kommunikationstechnischen Mitteln kommunizierten. Bei diesen Quellen handele es sich oftmals um staatliche oder privatwirtschaftliche Bedienstete, Angehörige illegaler Organisationen oder deren Kontaktpersonen, die sich durch ihre Mitwirkung vielfach erheblichen Risiken aussetzten. Auch die Beschwerdeführerin zu 1) und der Beschwerdeführer zu 8) stünden im Rahmen ihrer satzungsmäßigen oder beruflichen Tätigkeit regelmäßig mit solchen Personen in Kontakt.

36 2. Hinsichtlich der Zulässigkeit tragen die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer vor, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit von Maßnahmen auf Grundlage der angegriffenen Vorschriften betroffen seien. Da bereits in der mit einem Suchbegriffsabgleich oder einer Speicherung der Verkehrsdaten einhergehenden Erfassung ihrer Telekommunikationsdaten ein Grundrechtseingriff liege, müssten sie nur darlegen, mit einiger Wahrscheinlichkeit überhaupt in die Erfassung des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen der Ausland-Ausland-Aufklärung zu gelangen. Dies sei, wie eine statistische Beispielsrechnung verdeutliche, angesichts der Streubreite der Maßnahmen und des sehr hohen Telekommunikationsaufkommens sämtlicher Beschwerdeführer der Fall.

Selbst wenn man verlange, dass deren Telekommunikation mit einiger Wahrscheinlichkeit beim Suchbegriffsabgleich zur weiteren Auswertung selektiert würde, seien sie tatsächlich betroffen, da sich ihre Tätigkeit durchweg auf Themen und Gebiete beziehe, an denen ein gesteigertes Interesse der deutschen Ausland-Ausland-Aufklärung naheliege. Trotz der beim Bundesnachrichtendienst vorgenommenen Anstrengungen zur automatischen Ausfilterung der Kommunikation unter Beteiligung von Inländern und Deutschen sei auch der Beschwerdeführer zu 8) mit einiger Wahrscheinlichkeit von der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung tatsächlich betroffen. Denn es sei davon auszugehen, dass der Bundesnachrichtendienst ihn als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person nicht als grundrechtsberechtigt ansehe.

37 Eine vorherige Geltendmachung eines Auskunftsanspruchs nach § 22 BNDG sei unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität nicht erforderlich, da dieser Anspruch allein gespeicherte Daten erfasse und somit keinen Aufschluss über eine zurückliegende Erfassung, Erhebung, vorübergehende Speicherung oder weitere Verarbeitung von Telekommunikationsdaten der Beschwerdeführer auf Grundlage der angegriffenen Vorschriften liefere. Eine vorherige Klärung und Aufbereitung des Streitstoffs vor den Fachgerichten, wie sie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kennzeichenerfassung (BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 40 ff.>) aus Subsidiaritätsgesichtspunkten grundsätzlich verlangt werde, sei hier angesichts der faktischen und rechtlichen Grenzen des Rechtsschutzes vor dem Bundesverwaltungsgericht in Konstellationen der strategischen Telekommunikationsüberwachung nicht möglich.

38 3. Die Beschwerdeführer zu 6) und 8) seien als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person nicht vom Grundrechtsschutz des Art. 10 GG ausgeschlossen. Auch Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person könnten grundrechtsberechtigt sein. Art. 10 Abs. 1 GG schütze die Vertraulichkeit der Kommunikation vor Einbrüchen seitens der Staatsgewalt, unabhängig davon, in welcher Funktion die Beteiligten kommunizierten. Zudem ließen sich berufliche und private Kommunikation nicht ex ante voneinander trennen, da berufliche Anschlüsse und Adressen oftmals auch privat genutzt würden.

39 4. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) tragen weiter vor, dass die gerügten Grundrechte - jedenfalls in ihrer abwehrrechtlichen Dimension - auch Ausländer im Ausland gegenüber der deutschen Staatsgewalt berechtigten. Bei diesen Grundrechten handele es sich nicht um solche, die auf Deutsche beschränkt seien. Eine Kollision mit dem Völkerrecht durch Anerkennung einer Grundrechtsberechtigung von Ausländern im Ausland stehe nicht zu befürchten. Wenn überhaupt, verstoße die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gegen Völkerrecht, nicht aber deren grundrechtliche Einhegung. Die Garantie der Grundrechte stehe nicht unter der Bedingung eines besonderen Unterworfenseins unter staatliche Hoheitsgewalt. Selbst wenn man dieser Kompensationsthese folge, bestünden im Fall der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung spezifische Risiken gerade für Ausländer im Ausland, die eine Erstreckung des Art. 10 GG auf diese rechtfertigten. Ohnehin sei die Trennung des inländischen und internationalen Telekommunikationsverkehrs von rein ausländischer Telekommunikation derart unsicher, dass die fundamentale Frage des Grundrechtsschutzes davon nicht sinnvoll abhängig gemacht werden könne. Für die Unionsbürger unter den Beschwerdeführern ergebe sich ein zwingender Grund für die Anerkennung der Grundrechtsberechtigung zudem aus dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit.

40 5. In Anbetracht der Grundrechtsberechtigung auch von Ausländern im Ausland seien die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig. Sie verletzten zunächst schon das Zitiergebot gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Im Übrigen griffen die Regelungen unverhältnismäßig in ihre Grundrechte ein. Angesichts der erheblichen Eingriffsintensität der durch sie ermöglichten strategischen Überwachung seien die möglichen Aufklärungsziele unzureichend begrenzt und gewichtig. Insbesondere seien auch die Grenzen gezielter Erfassungen ungenügend und fehlten solche bei Nicht-Unionsbürgern gänzlich. Angesichts der aus Verkehrsdaten generierbaren, mitunter höchst sensiblen Informationen sei die Befugnis zu ihrer pauschalen Erhebung, Vorhaltung und keinen Schwellen und Anlässen unterliegenden Auswertung ebenfalls - insbesondere mit Blick auf die Vorratsdatenspeicherungsentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts - grundrechtlich nicht zu rechtfertigen.

Auf Auswertungsebene fehle es an Maßgaben zum Schutz besonderer Vertraulichkeitsbeziehungen, insbesondere von Journalisten und Rechtsanwälten. Erhebliche Defizite bestünden schließlich im Bereich der unabhängigen Kontrolle. Zuständigkeiten und Kontrollrahmen des Unabhängigen Gremiums seien zu restriktiv gefasst. Zudem sei die Kontrolle in dysfunktionaler Weise zwischen verschiedenen Organen aufgespalten und insgesamt nicht ausreichend wirksam, um den faktisch fehlenden Individualrechtsschutz zu ersetzen. Die Befugnisse zur Datenübermittlung in Einzelfällen genügten nicht den aktuellen, insbesondere in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum BKA-Gesetz (BVerfGE 141, 220) entfalteten Anforderungen.

Dies gelte vor allem hinsichtlich ihrer Übermittlungsschwellen und verfahrensmäßiger Sicherungen gegenüber einer rechtsstaatswidrigen Datenverwendung auf Empfängerseite. Die gerügten Mängel beträfen sämtlich auch die nachrichtendienstlichen Kooperationen. In gesteigerter Form betreffe dies dort die elektronische Ausleitung von Daten an Partnerdienste, in deren Rahmen Übermittlungsschwellen gänzlich wegfielen. Das Regime der vom Ausland aus praktizierten Fernmeldeaufklärung sei schließlich nur höchst rudimentär, lückenhaft und unbestimmt geregelt.

41 Die Beschwerdeführer haben zur Unterstützung ihres Vortrags zur mangelnden automatischen Trennbarkeit inländischer, internationaler und ausländischer Telekommunikation ein technisches Gutachten eingereicht, dessen Inhalt sie sich zu eigen machen.

III.

42 Zur Verfassungsbeschwerde haben Stellung genommen: die Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung, die jeweils amtierenden Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie der 6. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts.

43 1. Die Bundesregierung ist dem Verfahren beigetreten. In tatsächlicher Hinsicht betont sie die außerordentliche Bedeutung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes für die Versorgung der Bundesregierung mit den von ihr benötigten Informationen und Entscheidungsgrundlagen. In rechtlicher Hinsicht hält sie die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

44

Eine Vollüberwachung der Telekommunikation bestimmter Personen oder Regionen sei vor dem Hintergrund der begrenzten Aufklärungsaufgabe und der technischen Kapazitäten des Bundesnachrichtendienstes weder intendiert noch möglich. Vielmehr greife der Bundesnachrichtendienst nur auf ein verschwindend kleines Fenster der weltweiten Telekommunikation zu und fokussiere seine Kapazitäten auf wesentliche auftragsrelevante Ziele. Eine weitergehende gesetzliche Konkretisierung und abschließende Aufzählung der möglichen Ziele der Ausland-Ausland-Aufklärung, insbesondere im Bereich der Kooperationen, seien nicht sinnvoll, da dann die notwendige Flexibilität und Themenfülle fehle. Ebenfalls sei eine gesonderte Anordnung jedes einzelnen Suchbegriffs in einem formalisierten Verfahren im Bereich der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung vor dem Hintergrund ihrer dynamischen Erfordernisse und der Anzahl von Themen und Ländern im Auftragsprofil weder praktisch vorstellbar noch sinnvoll.

Unabdingbar sei auch das Vorhalten von unselektiert erhobenen Verkehrsdaten für einen gewissen Zeitraum, da sich nur über die zeitliche Vergleichbarkeit dieser Daten Lageentwicklungen, Netzwerke oder Verhaltensmuster analysieren ließen und die Fähigkeit zur raschen Aufklärung neuer Entwicklungen ("Kaltstartfähigkeit") einen gewissen Bestand vorgehaltener Daten voraussetze. Die technischen Verfahren der automatischen Ausfilterung und Löschung von Telekommunikationsverkehren unter Beteiligung von Deutschen oder Inländern würden stetig weiterentwickelt und seien bereits jetzt höchst verlässlich. So würden aus dem erfassten Datenaufkommen zunächst im Wege der IP-Typfilterung sämtliche IP-Verkehre, die einer in Deutschland lokalisierbaren IP-Adresse zuzuordnen seien, ausgefiltert und verworfen.

Anschließend werde die erfasste Kommunikation anhand weiterer Formalkriterien (beispielsweise Verwendung einer deutschen sogenannten Toplevel-Domain) automatisch auf einen Inlands- oder Deutschenbezug durchsucht (DAFIS Stufe 1). Zusätzlich werde sämtliche erfasste Telekommunikation automatisch mit einer stetig fortgeführten und aktualisierten Positivliste abgeglichen (DAFIS Stufe 2), auf der Teilnehmer- oder Anschlusskennungen vermerkt seien, von denen bekannt sei, dass sie Deutschen oder Inländern zuzuordnen sind ("G 10-Positivliste"). Zudem werde auch im Rahmen der händischen Auswertung nachträglich als solche erkannte inländische oder internationale Telekommunikation aussortiert. Im Hinblick auf nachrichtendienstliche Kooperationen führt die Bundesregierung aus, dass der Bundesnachrichtendienst zur Erfüllung seines Auftrags auf die Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten zwingend angewiesen sei.

Dabei müsse er unbedingt auch die "Third Party Rule" respektieren, da andernfalls die Aufkündigung nachrichtendienstlicher Kooperationen seitens der Partner drohe.

45

Darüber hinaus hätten die Beschwerdeführer den gegenüber einer Verfassungsbeschwerde vorrangigen Auskunftsanspruch nach § 22 BNDG nicht geltend gemacht und auch den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht beschritten. Die Verfassungsbeschwerde sei schließlich insgesamt verfristet, da die bereits vorher bestehende Praxis des Bundesnachrichtendienstes durch die angegriffenen Regelungen nur ausdrücklich normiert und beschränkt worden sei. Zumindest gelte die Verfristung für alle Vorschriften, die - wie die Übermittlungsermächtigungen - bereits vor der angegriffenen Gesetzesnovelle bestanden hätten.

46

47 Für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) ergebe sich das aus dem Umstand, dass die gerügten Grundrechte zugunsten von Ausländern im Ausland keinen Schutz gewährten. Das Bundesverfassungsgericht habe die Frage der Geltung des Fernmeldegeheimnisses zugunsten von Ausländern im Ausland in seiner Entscheidung zur strategischen Überwachung nach dem Artikel 10-Gesetz im Jahr 1999 (BVerfGE 100, 313) ausdrücklich offen gelassen. Die Frage sei differenziert und orientiert am jeweiligen Umfang der Verantwortung und Verantwortlichkeit der deutschen Staatsgewalt zu behandeln. Die Grundrechte des Grundgesetzes seien ausweislich der Präambel grundsätzlich auf das deutsche Staatsgebiet und Staatsvolk beschränkt. Eine Einräumung subjektiver Grundrechtspositionen zugunsten von Ausländern im Ausland stelle eine Anmaßung auswärtiger Rechtsetzungsgewalt dar und verletze das völkerrechtliche Territorialprinzip. Jenseits des Hoheitsbereiches der Bundesrepublik träten die für den Bundesnachrichtendienst handelnden Personen ausländischen Staatsangehörigen nicht als Hoheitsgewalt gegenüber. Dann sei es folgerichtig, auch die Grundrechtsberechtigung nicht auf sie zu erstrecken. Eine Grundrechtserstreckung auf Ausländer im Ausland berge zudem die Gefahr von Schutzasymmetrien, da sich dann die Grundrechte, nicht aber die nach dem Territorialprinzip auf das Inland beschränkten Eingriffsbefugnisse auf sie erstreckten.

48 Für die Beschwerdeführer zu 6) und 8) ergebe sich die mangelnde Grundrechtsbetroffenheit aus dem Umstand, dass sie sich in ihrer Stellung als Funktionsträger ausländischer juristischer Personen nicht auf Grundrechte des Grundgesetzes berufen könnten. Art. 19 Abs. 3 GG räume eine Grundrechtsberechtigung unter den dort genannten Voraussetzungen ausdrücklich nur inländischen juristischen Personen ein. Da juristische Personen überhaupt nur über natürliche Personen als deren Organe und Vertreter handeln könnten, laufe diese Festlegung in Hinblick auf das Fernmeldegeheimnis leer, wenn sich die für ausländische juristische Personen in dienstlicher Funktion handelnden und kommunizierenden natürlichen Personen, hier also die Beschwerdeführer zu 6) und zu 8), gegenüber staatlichen Überwachungsmaßnahmen auf dieses Grundrecht berufen könnten. Das gelte auch, wenn der Funktionsträger Deutscher sei.

49

Auch unterliege der Überwachungszugriff des Bundesnachrichtendienstes bereits aus technischen und kapazitätsmäßigen Gründen erheblichen Grenzen, die zur Verhältnismäßigkeit der Regelung beitrügen. Der Verweis auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherung sei verfehlt, da es sich hier weder um eine Vollerfassung handele, noch die Ziele der Auslandsaufklärung mit den dortigen präventivpolizeilichen Zwecken vergleichbar seien. Die Forderung nach einer über den Kernbereichsschutz hinausgehenden Privilegierung zugunsten bestimmter Berufsgruppen gehe über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinweg, wonach solche Ausnahmen selbst im präventivpolizeilichen Bereich regelmäßig nicht grundrechtlich geboten seien.

Zusätzliche Einhegungen und Strukturierungen der nachrichtendienstlichen Tätigkeit ergäben sich außerdem aus den einschlägigen Dienstvorschriften. Steuerung und Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes seien durch das Auftragsprofil der Bundesregierung und das Zusammenspiel der verschiedenen Kontrollorgane, insbesondere durch die stark ausgebaute Fachaufsicht beim Bundeskanzleramt, gewährleistet.

50 2. Die Bayerische Staatsregierung hebt die sicherheitspolitische Bedeutung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung hervor und unterstützt mit ergänzendem Rechtsvortrag die Argumentation der Bundesregierung zur mangelnden Grundrechtsberechtigung von Ausländern im Ausland. Das Grundgesetz habe ausweislich seiner Präambel nicht den Anspruch, eine Weltordnung zu errichten, sondern beschränke seine Geltung grundsätzlich auf das deutsche Volk und das Gebiet der Bundesrepublik. Zudem differenziere das Grundgesetz ausdrücklich zwischen den als vorstaatlich zu denkenden universalen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG) und den "nachfolgenden Grundrechten". Die Menschenwürde sei als unveräußerliche Grundlage beiden Festlegungen vorgezogen, was ein abgestuftes Konzept der Grundrechtswirkungen außerhalb der Bundesrepublik systematisch nahelege.

Schließlich sei es Aufgabe der jeweiligen ausländischen Rechtsordnungen, die Personen auf ihrem Staatsgebiet vor einer gegebenenfalls nach den dortigen Maßstäben rechtswidrigen Überwachung durch andere Staaten zu schützen, was vor den dortigen Gerichten mit den jeweils zu Gebot stehenden Rechtsbehelfen geltend zu machen sei. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet, so dass sie keinen Anlass gebe, die Frage der Grundrechtsberechtigung abschließend zu klären. Aufgrund des automatisierten und gerade nicht individualisierten Charakters der Maßnahmen sei bereits der Eingriffscharakter der strategischen Fernmeldeaufklärung zweifelhaft, jedenfalls aber von relativ geringem Gewicht. Für diese eher geringfügigen Eingriffe bildeten die angegriffenen Regelungen eine hinreichende Rechtsgrundlage.

51 3. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheitbemängelt - ebenso wie seine Amtsvorgängerin - insbesondere die unzureichende Umsetzung verfassungsrechtlicher Kontrollvorgaben in der Praxis. Es gebe teilweise ungeklärte und gespaltene Zuständigkeiten, es fehlten Sanktionsmöglichkeiten und es mangele an Austauschmöglichkeiten mit anderen Kontrollorganen. Auch bestünden unzureichende proaktive Informationspflichten und große Wissensasymmetrien gegenüber dem Bundesnachrichtendienst. In Bezug auf im Ausland von anderen Diensten erlangte Daten sei eine Datenschutzkontrolle oftmals unmöglich, da der Bundesnachrichtendienst den Zugriff auf diese Daten unter Berufung auf die "Third Party Rule" verwehre. Auch sei es in der Praxis dazu gekommen, dass Beanstandungen des Bundesdatenschutzbeauftragten übergangen worden seien, ohne dass Möglichkeiten bestanden hätten, sie zumindest an die Öffentlichkeit zu bringen.

52 Auch in der Sache bestünden gegenüber den angegriffenen Regelungen erhebliche Bedenken, insbesondere mit Blick auf deren gesetzliche Bestimmtheit. Konkret fehle es etwa an einer Pflicht zur stetigen Anpassung der Filtersysteme an den jeweiligen Stand der Technik. Ebenfalls sei das Regime objektiver und unabhängiger Kontrolle insgesamt unzureichend und insbesondere nicht dazu geeignet, den aufgrund der Geheimheit der Maßnahmen in Ermangelung von Benachrichtigungspflichten faktisch fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz zu ersetzen.

53 4. Der für das Sicherheitsrecht zuständige 6. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts erklärt, mit den angegriffenen Vorschriften noch nicht unmittelbar befasst gewesen zu sein. Lediglich im Rahmen des rechtlichen Vorgehens gegen die in der Vergangenheit beim Bundesnachrichtendienst geführte VERAS-Datei habe sich der Senat mittelbar mit den §§ 6 ff. BNDG befasst und insbesondere klargestellt, dass Daten aus der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung wegen des Ausschlusses durch § 6 Abs. 4, § 10 Abs. 4 BNDG für die auch Inländer betreffende VERAS-Datei nicht genutzt werden dürften. Eine Entscheidung über die im März 2018 beim Bundesverwaltungsgericht eingegangene Klage der DE-CIX Management GmbH gegen eine Anordnung nach § 8 BNDG sei noch nicht absehbar.

IV.

54 Im Vorfeld der mündlichen Verhandlung haben in Antwort auf einen Fragenkatalog des Bundesverfassungsgerichts zu den technischen Gegebenheiten internationaler Telekommunikationsnetze sowie zu den Möglichkeiten und Dimensionen der Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes schriftliche Stellungnahmen abgegeben: die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, der eco-Verband der Internetwirtschaft e.V., die T-Systems International GmbH und der Chaos Computer Club e.V.

55 In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer, die Bundesregierung, der Bundesnachrichtendienst, das Parlamentarische Kontrollgremium, die G10-Kommission und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. Als Sachverständige haben der ehemalige IT-Sicherheitsbeauftragte der Bundesregierung Martin Schallbruch und der Barrister und Queen's Counsel Dr. Tom Hickman, Standing Counsel beim britischen Investigatory Powers Commissioner's Office, ausgesagt. Als Sachkundige Dritte wurden die ehemalige Vorsitzende des Unabhängigen Gremiums Richterin am Bundesgerichtshof Gabriele Cirener, der eco - Verband der Internetwirtschaft e.V., die T-Systems International GmbH und der Chaos Computer Club e.V. angehört.

B.

56 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

I.

57 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer Rechtssatzverfassungsbeschwerde gegen Überwachungs- und Übermittlungsbefugnisse des Bundesnachrichtendienstes für die Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung. Unmittelbar richten sich ihre Angriffe gegen die die Behörde jeweils ermächtigenden Befugnisnormen, mittelbar aber auch gegen die weiteren Regelungen, mit denen der Gesetzgeber diese Befugnisse zur Gewährleistung ihrer Verhältnismäßigkeit flankiert und ohne die ihre Verfassungsmäßigkeit nicht beurteilt werden kann. Bei verständiger Auslegung der Verfassungsbeschwerde erstrecken sich ihre Angriffe damit unmittelbar zunächst auf §§ 6, 7 und §§ 13 bis 15 BNDG, wobei zur Beurteilung dieser Normen insbesondere auch die §§ 9 bis 11 und §§ 16, 20, 22, 32, 32a BNDG in die Prüfung einzubeziehen sind; in der Sache wird damit über deren Anwendbarkeit und verfassungsrechtliche Tragfähigkeit als Ausgestaltung der angegriffenen Befugnisse mitentschieden. Darüber hinaus wenden sich die Beschwerdeführer gegen § 19 Abs. 1 und § 24 BNDG einschließlich der insoweit in Bezug genommenen weiteren Vorschriften, soweit sie auf den Umgang mit den aus der strategischen Überwachung nach §§ 6, 7, 13 bis 15 BNDG stammenden Daten Anwendung finden.

II.

58 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.

59 1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 3 Abs. 1 GG. Sie machen geltend, dass die angegriffenen Vorschriften ihnen gegenüber Telekommunikationsüberwachungen ermöglichten und damit in ihr Grundrecht auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses eingriffen. Dabei legen sie näher dar, dass das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG keine Beachtung gefunden habe und die Vorschriften auch den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit in verschiedener Hinsicht nicht genügten. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 7) berufen sich weiter auf eine Verletzung ihres Grundrechts der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da die Überwachungsmaßnahmen auch gegen sie als Journalisten gerichtet werden könnten und insoweit keine Schutzvorkehrungen getroffen seien. Darüber hinaus wenden sich die Beschwerdeführerin zu 1) als in der Europäischen Union ansässige juristische Person des Privatrechts sowie die Beschwerdeführer zu 3) und 5) als Unionsbürger dagegen, von solchen Überwachungsmaßnahmen nicht in gleicher Weise ausgenommen zu sein wie deutsche Staatsangehörige und Inländer. Sie sehen hierin einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

60 Mit diesem Vorbringen sind - bezogen auf den sachlichen Schutzgehalt - mögliche Grundrechtsverletzungen substantiiert geltend gemacht. Das gilt nicht nur in Bezug auf die Datenerhebung, sondern auch in Bezug auf die Datenverwendung und -übermittlung, die als eigene Grundrechtseingriffe an den Grundrechten zu messen sind, die für die Datenerhebung einschlägig waren (vgl. BVerfGE 100, 313 <359 f.; 391>; 141, 220 <327 Rn. 285>; stRspr).

61 2. Eine Beschwerdebefugnis ist für die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) auch nicht deshalb zu verneinen, weil sie sich als ausländische juristische Person oder als im Ausland lebende Ausländer auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen. Ob und wieweit sich Staatsangehörige anderer Staaten gegenüber Maßnahmen der deutschen Staatsgewalt auch im Ausland auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen können, ist bisher nicht abschließend geklärt. In seiner Entscheidung vom 14. Juli 1999 hat das Bundesverfassungsgericht dies weder positiv beantwortet noch ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 100, 313 <362 ff.>). Damit erscheint eine Grundrechtsverletzung jedenfalls möglich.

62 3. Zu verneinen ist die Beschwerdebefugnis auch nicht für die Beschwerdeführerin zu 1), weil sie eine juristische Person mit Sitz im Ausland ist. Die Beschwerdeführerin legt insoweit hinreichend dar, dass für sie jedenfalls möglicherweise die Anwendungserweiterung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen aus der Europäischen Union zur Geltung kommt (a). Auch liegen die Voraussetzungen der wesensmäßigen Anwendbarkeit nach Art. 19 Abs. 3 GG für die geltend gemachten Grundrechte vor (b).

63

64 Danach kommt eine Erweiterung des Grundrechtsschutzes auf die Beschwerdeführerin als ausländische juristische Person zumindest in Betracht. Ein schutzbedarfsbegründender Inlandsbezug der Beschwerdeführerin zu 1) kann sich vorliegend daraus ergeben, dass die angegriffenen Vorschriften eine Überwachung vom Inland aus ermöglichen und zudem ein Interesse deutscher Behörden an der Auslandstätigkeit überwachter Personen zur Geltung bringen; damit rückt auch die Beschwerdeführerin spezifisch in deren Aufklärungsfokus.

65 Auch unterfällt die Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Sinne der genannten Anwendungserweiterung möglicherweise dem Anwendungsbereich des Unionsrechts. In Betracht kommt dies etwa deshalb, weil die Beschwerdeführerin durch die Entgegennahme grenzüberschreitender Dienstleistungen in Ausübung ihrer durch Art. 56 AEUV gewährleisteten passiven Dienstleistungsfreiheit von ihren primärrechtlich gewährleisteten Grundfreiheiten Gebrauch macht. Allerdings fällt insbesondere die nationale Sicherheit nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten, so dass ein Tätigwerden im Anwendungsbereich des Unionsrechts jedenfalls im Hinblick auf Teile des Aufgabenprofils des Bundesnachrichtendienstes ausgeschlossen sein könnte.

Ob und wieweit das der Fall ist, ist auch unionsrechtlich noch nicht geklärt (vgl. Vorabentscheidungsersuchen des Investigatory Powers Tribunal London [Vereinigtes Königreich], eingereicht am 31. Oktober 2017, Privacy International, C-623/17, ABl EU 2018/C 022/41; Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d'État [Frankreich], eingereicht am 3. August 2018, La Quadrature du Net u.a., C-511/18, ABl EU 2018/C 392/10und French Data Network u.a., C-512/18, ABl EU 2018/C 392/11 zur Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation - Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation -, (ABl EU 2002/L 201/37, im Folgenden: RL 2002/58/EG).

66 Ob oder wieweit nach alledem der Anwendungsbereich des Unionsrechts tatsächlich eröffnet ist, bedarf für die Frage der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde keiner Entscheidung. Denn die Beschwerdeführerin zu 1) hat jedenfalls die Möglichkeit einer Verletzung eines für sie verfassungsbeschwerdefähigen Rechts aufgezeigt (vgl. BVerfGE 125, 39 <73>; 129, 78 <91>). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedarf es nicht, da die Verfassungsbeschwerde danach jedenfalls zulässig ist; die Frage ist auch für die Begründetheit nicht entscheidungserheblich (unten Rn. 328).

67

68 4. Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu 6) und 8) wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass sie Funktionsträger ausländischer juristischer Personen sind, die nach Art. 19 Abs. 3 GG selbst nicht grundrechtsberechtigt sind.

69 Personen, die geltend machen, in ihren eigenen Grundrechten verletzt zu sein, sind nicht deshalb vom Grundrechtsschutz des Grundgesetzes ausgeschlossen, weil sie als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person handeln (zutreffend Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <153>; anders dagegen Ziffern 2.4.5, 3.2.6 der Dienstvorschrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die strategische Fernmeldeaufklärung des BND vom 7. März 2019 [DV SIGINT]; Karl/Soiné, NJW 2017, S. 919 <920>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 8 für Funktionsträger juristischer Personen mit hoheitlichen Aufgaben). Zwar können Funktionsträger nur eigene Grundrechte geltend machen, nicht aber als Sachwalter Grundrechte der juristischen Personen, für die sie handeln. Soweit sie jedoch in eigenen Grundrechten betroffen sind, entfällt ihr Schutz nicht deswegen, weil sie Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person sind, die sich ihrerseits nach Art. 19 Abs. 3 GG nicht auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen kann (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <153>). Das gilt auch, wenn hierdurch der von ihnen geltend gemachte Schutz im Einzelfall zugleich reflexhaft der juristischen Person zugutekommt. Eine Zurücknahme des jeder Person als Individuum zugesagten Grundrechtsschutzes ist insbesondere nicht geboten, um eine Aushöhlung des Art. 19 Abs. 3 GG zu vermeiden.

Art. 19 Abs. 3 GG hat nicht die Aufgabe sicherzustellen, dass gegenüber ausländischen juristischen Personen unbegrenzt hoheitliche Maßnahmen ergriffen werden können, sondern zielt auf eine Erweiterung des individuellen Grundrechtsschutzes auf juristische Personen. Wenn diese Erweiterung auf juristische Personen des Inlands beschränkt bleibt, nimmt das den umfassenden Grundrechtsschutz natürlicher Personen nicht zurück.

70 Danach sind auch die Beschwerdeführer zu 6) und 8) beschwerdebefugt. Sie berufen sich wie die anderen Beschwerdeführer auf eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG durch eine heimliche Überwachung ihrer Telekommunikation auf der Grundlage der angegriffenen Vorschriften. Das Telekommunikationsgeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG wahrt als spezielle Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und des Rechts am eigenen Wort die Vertraulichkeit individueller Kommunikation als solche (vgl. BVerfGE 106, 28 <35 ff.>; Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 10 Rn. 15, 18). Es dient dabei nicht vorrangig dem materiellen Geheimnisschutz, sondern unabhängig von ihrem Inhalt, ihren Umständen oder ihrer Funktion dem Schutz der individuellen Kommunikationsteilnehmer (vgl.

BVerfGE 100, 313 <357>; 106, 28 <35 ff.>; siehe auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 1991 - 1 BvR 382/85 -, NJW 1992, S. 815 <816>). In Frage stehen damit eigene Grundrechte der Beschwerdeführer, deren Anwendbarkeit durch die Funktionen, die sie für juristische Personen wahrnehmen, nicht berührt wird. Entsprechendes gilt auch für den Beschwerdeführer zu 6), soweit dieser eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG rügt. Auch er beruft sich auf Grundrechtsschutz, der ihm als Journalisten durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar als Person zugesagt ist, unabhängig davon, ob er dabei für ein Presseunternehmen oder eine sonstige Organisation tätig ist (vgl. BVerfGE 117, 244 <258 ff.>).

III.

71 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Ihre Verfassungsbeschwerde erfüllt damit die Anforderungen für Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz.

72