BVerfG, Beschluss vom 30.06.2020 – 1 BvR 1679/17, 1 BvR 2190/17 – Teilweise erfolgreiche Verfassungsbeschwerden: Gesetz zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See…

KVRE438502001 ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200630.1bvr167917 BVerfG 1. Senat 20200630 1 BvR 1679/17, 1 BvR 2190/17 Beschluss Art 2 Abs 1 GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG, Art 19 Abs 3 GG, Art 20 Abs 3 GG, § 90 Abs 2 S 1 BVerfGG, EGRL 28/2009, Art 51 Abs 1 S 1 EUGrdRCh, EULeitl 200/2014, EURL 2018/2001, SeeAnlV, Art 2 StromEEAEG/EERÄndG vom 25.05.2020, § 9 WindSeeG, § 10 WindSeeG, § 23 WindSeeG, § 24 Abs 1 WindSeeG, § 26 Abs 1 WindSeeG, § 26 Abs 2 WindSeeG, § 39 Abs 1 WindSeeG, § 41 WindSeeG, § 46 Abs 3 WindSeeG, § 46 Abs 5 WindSeeG, § 66 Abs 1 WindSeeG, § 66 Abs 2 WindSeeG, § 77 Abs 1 S 1 Nr 1 WindSeeG, § 77 Abs 1 S 1 Nr 2 WindSeeG DEU Bundesrepublik Deutschland Teilweise erfolgreiche Verfassungsbeschwerden: Gesetz zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See (Windenergie-auf-See-Gesetz; WindSeeG) aufgrund fehlender Ausgleichsregelung für bereits geplante Offshore-Windparks teilweise mit allgemeinem Vertrauensschutzgebot (Art. 2 Abs 1 iVm Art 20 Abs 3 GG) unvereinbar - kein Verstoß gegen das Recht auf Eigentum (Art 14 Abs 1 GG), die Berufsfreiheit (Art 12 Abs 1 GG) oder den allgemeinen Gleichheitssatz (Art 3 Abs 1 GG) - Verpflichtung des Gesetzgebers zur Schaffung einer Ausgleichsregelung bis 30.06.2021 1. Art. 14 Abs. 1 GG schützt unter Umständen das Vertrauen in den Bestand der Rechtslage als Grundlage von Investitionen in das Eigentum. Das setzt aber eine eigentumsfähige Rechtsposition voraus.

A. Tatbestand I. Hintergrund und Entstehung des Windenergie-auf-See-Gesetzes 1. Sonderbedingungen in der ausschließlichen Wirtschaftszone 2. Rechtsentwicklung bis Inkrafttreten des WindSeeG 3. Zentrale Regelungen des WindSeeG 4. Regelung der Netzanbindung 5. Übergangsregelungen II. Die Beschwerdeführerinnen und deren Projektsituation III. Die Verfassungsbeschwerdeverfahren 1. Rügen der Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1679/17 2. Rügen der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 3. Stellungnahme der Bundesregierung B. Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden I. Beschwerdebefugnis II. Rechtswegerschöpfung und Subsidiarität im weiteren Sinne III. Keine unionsrechtliche Determinierung C. Begründetheit der Verfassungsbeschwerden I. Art. 14 Abs. 1 GG 1. Genehmigung (1 BvR 2190/17)

A.

1 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Vorschriften des Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See (Art. 2 des Gesetzes zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien vom 13. Oktober 2016 <BGBl I S. 2258>; im Folgenden:Windenergie-auf-See-Gesetz<WindSeeG>), durch das die Errichtung von Offshore-Windparks insbesondere in der ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nord- und Ostsee zum 1. Januar 2017 neu geregelt wurde. Die Beschwerdeführerinnen sind Unternehmen, die die Zulassung vonOff-shore-Windparksin der ausschließlichen Wirtschaftszone nach der zuvor geltenden Seeanlagenverordnung (Verordnung über Anlagen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres <SeeAnlV> vom 23.

Januar 1997 <BGBl I S. 57>, im Folgenden auch in der Fassung durch Artikel 1 der Verordnung zur Neuregelung des Rechts der Zulassung von Seeanlagen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres <SeeAnlV 2012> vom 15. Januar 2012 <BGBl I S. 112>) beantragt und danach ihre Planungen und Untersuchungen durchgeführt haben. Der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 wurde bereits eine Genehmigung nach der Seeanlagenverordnung erteilt. Die Beschwerdeführerinnen sehen sich dadurch in ihren Grundrechten verletzt, dass der Verfahrensstand, den sie nach früher geltendem Recht erreicht hatten, einschließlich der bereits erteilten Genehmigung für die Zulassung des Betriebs eines Offshore-Windparks, nach dem Windenergie-auf-See-Gesetz keine rechtliche Bedeutung mehr hat, ohne dass ihnen insoweit ein Ausgleich gewährt würde.

I.

2 Zweck des Windenergie-auf-See-Gesetzes ist es, insbesondere im Interesse des Klima- und Umweltschutzes die Nutzung der Windenergie auf See auszubauen (§ 1 Abs. 1 WindSeeG). Dabei sind die Möglichkeiten der Errichtung und des Betriebs von Windenergieanlagen auf See in der ausschließlichen Wirtschaftszone durch besondere rechtliche Bedingungen geprägt (1). Bis zum Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen erfolgte die Zulassung von Offshore-Windparks in der ausschließlichen Wirtschaftszone nach Prioritätsgesichtspunkten ohne förmliche planerische Grundlage und ohne systematische Koordination mit der Errichtung der Netzanbindung (2). Durch das Windenergie-auf-See-Gesetz ist die Zulassung detaillierter als zuvor geregelt worden; sie erfolgt zwar weiterhin durch ein Planfeststellungsverfahren, dem jetzt aber eine staatlich verantwortete Flächenentwicklung und ein zentrales Ausschreibungsverfahren vorausgehen (3). Anlagenerrichtung und Netzanbindung sind nun aufeinander abgestimmt (4). Das Gesetz enthält verschiedene Übergangsregelungen, deren Voraussetzungen die Beschwerdeführerinnen jedoch nicht erfüllen (5).

3 1. Der rechtliche Rahmen für die Zulassung der Offshore-Projekte in der ausschließlichen Wirtschaftszone ist völkerrechtlich geprägt. Die ausschließliche Wirtschaftszone ist das seewärts an das Küstenmeer angrenzende Meeresgebiet, das nicht zum Hoheitsgebiet des Küstenstaats gehört, in dem der Küstenstaat aber über im Seerechtsübereinkommen geregelte, begrenzte souveräne Rechte verfügt (Art. 55 Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen im Folgenden: <SRÜ> vom 10. Dezember 1982 <BGBl II 1994 S. 1798>). Unter anderem hat der Küstenstaat das souveräne Recht zur Errichtung sowie zur Genehmigung und Regelung der Errichtung, des Betriebs und der Nutzung für Anlagen zur Energieerzeugung aus Wind (Art. 56, 60 SRÜ). Der deutsche Gesetzgeber hat Regelungen für eine öffentlichrechtliche Zulassung solcher Anlagen in der ausschließlichen Wirtschaftszone geschaffen. Privates Eigentum am Meeresboden kann in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht begründet werden.

4 2. Vor Inkrafttreten der hier angegriffenen Regelungen zum 1. Januar 2017 richtete sich die Zulassung der Errichtung und des Betriebs von Windenergieanlagen im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland nach den jeweils gültigen Fassungen der Seeanlagenverordnung auf Grundlage der Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 4a, § 1 Nr. 10a des Seeaufgabengesetzes (Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt <SeeAufgG>, in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 2016 <BGBl I S. 1489>). Die Zulassung erfolgte zunächst durch Genehmigung, später durch Planfeststellungsbeschluss. Zuständige Behörde war, wie heute, das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (im Folgenden: Bundesamt), welches das Verfahren näher ausgestaltete und durch normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften auch materielle Standards für die von den Vorhabenträgern durchzuführenden Untersuchungen vorgab (vgl. insbesondere Bundesamt, Standard Untersuchung der Auswirkungen von Offshore-Windenergieanlagen auf die Meeresumwelt, 2007 und 2013; dasselbe, Standard Baugrunderkundung für Offshore-Windenergieparks, 2008 und 2014; beide in aktueller Fassung jetzt ausdrücklich in § 10 Abs. 1 Satz 3 WindSeeG nachgewiesen und in Bezug genommen).

5 Den behördlichen Zulassungsentscheidungen für Offshore-Windparks lag keine staatliche Flächenplanung zugrunde. Anlagen sind räumlich und zeitlich nach individuellen Investorenentscheidungen geplant worden und entstanden. Es war weder erforderlich noch möglich, Eigentum oder ein sonstiges Nutzungsrecht an der ausgewählten Fläche zu erwerben, um auf dieser ein Zulassungsverfahren in Gang setzen zu können. Auf jeder einzelnen Fläche erfolgte die behördliche Zulassung nach zeitlicher Priorität. Die Zulassung erhielt dasjenige Projekt, für welches das Zulassungsverfahren zuerst abgeschlossen werden konnte. Welche Flächen mit Projekten beplant wurden und zu welchem Zeitpunkt die Projekte zulassungs- und errichtungsreif sein würden, war nicht staatlich gesteuert.

Aus Sicht der Betreiber war das Zulassungsverfahren insofern berechenbar, als sie durch die Prioritätsregel im Wesentlichen vor nachträglicher Konkurrenz um die von ihnen beplante Fläche geschützt waren. Ab 2012 konnte die zuvor faktisch bestehende Vorrangposition auch rechtlich abgesichert werden. Hinsichtlich konkurrierender Anträge sah § 3 SeeAnlV in der seit 2012 geltenden Fassung eine ins Ermessen der Behörde gestellte Konkurrenzregelung vor. Spätere Projekte konnten zurückgestellt werden. Der maßgebliche Zeitpunkt für den möglichen Schutz vor konkurrierenden Anträgen wurde damit in ein frühes Verfahrensstadium vorverlagert. Ausreichend war bereits ein Ersuchen des Vorhabenträgers um Unterrichtung über voraussichtlich beizubringende Unterlagen für die notwendige Umweltverträglichkeitsprüfung.

Unvorhersehbar blieben für die Vorhabenträger indessen die Dauer des Zulassungsverfahrens und die praktische Realisierung der Netzanbindung, ohne die ein Offshore-Windpark nicht betrieben werden kann (näher unten Rn. 10 ff.).

6 Ergangene Zulassungsentscheidungen waren befristet und mit Bedingungen und Auflagen versehen. Insbesondere wurde behördlich festgelegt, dass die Zulassung erlischt, wenn innerhalb einer von der Behörde gesetzten Frist nicht mit der Errichtung oder dem Betrieb der Anlage begonnen wurde. Das Bundesamt legte in der Zulassungsentscheidung neben einer Frist für den Baubeginn der Anlage auch sogenannte Meilensteine fest, die rechtstechnisch als auflösende Bedingungen ausgestaltet waren. Danach mussten die Vorhabenträger bereits vor Baubeginn weitere Planungen und Nachweise erbringen. Wurden diese Meilensteinvorgaben nicht eingehalten, erlosch die Zulassung automatisch, sofern die Behörde die Frist nicht verlängerte. Zweck der Befristung war vor allem, eine Vorratshaltung von Zulassungsentscheidungen ("Claim-Sicherung") zu vermeiden und für eine zügige Errichtung von Offshore-Windparks zu sorgen.

7 3. Heute regelt das hier streitgegenständliche Windenergie-auf-See-Gesetz den Ausbau der Offshore-Windenergie durch ein mehrstufiges Verfahren, dem förmliche Planungen zugrunde liegen und in dem die Vorhabenträger in zentralen Ausschreibungsverfahren bestimmt werden. Eine Umstellung auf ein Ausschreibungssystem zur Ermittlung der finanziellen Förderung erneuerbarer Energien bis spätestens 2017 war bereits durch § 2 Abs. 5 des Gesetzes für den Ausbau erneuerbarer Energien von 2014 (Erneuerbare-Energien-Gesetz <EEG 2014> vom 21. Juli 2014 <BGBl I S. 1066>) angekündigt worden. Nachdem am 14. April 2016 ein Referentenentwurf zum Windenergie-auf-See-Gesetz vorlag, beschloss der Deutsche Bundestag das Gesetz am 13. Oktober 2016. Am 1. Januar 2017 trat es in Kraft.

8 Der Ausbau von Offshore-Windparks, die an das Netz angeschlossen werden, und der Ausbau der für die Übertragung des darin erzeugten Stroms erforderlichen Offshore-Anbindungsleitungen sollen nun aufeinander abgestimmt und hierdurch ein Gleichlauf der jeweiligen Planungen, Zulassungen, Errichtungen und Inbetriebnahmen erreicht werden (§ 1 Abs. 2 Satz 3 WindSeeG). Dem Ausbau der Windenergienutzung auf See liegt danach eine staatlich verantwortete Planung für die ausschließliche Wirtschaftszone zugrunde ("Flächenentwicklungsplan", §§ 4 ff. WindSeeG). Es erfolgt eine staatliche Voruntersuchung von im Flächenentwicklungsplan festgelegten Flächen in der dort bestimmten Reihenfolge; dabei sollen die Eignung der Flächen festgestellt und einzelne Untersuchungsgegenstände vorab geprüft werden, um das anschließende Planfeststellungsverfahren für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf See auf diesen Flächen zu beschleunigen (§§ 9 ff.

WindSeeG). Teile dieser staatlichen Voruntersuchung sind nach § 10 Abs. 1 WindSeeG insbesondere die Untersuchungen der Meeresumwelt und des Baugrunds, welche die Vorhabenträger unter Geltung der Seeanlagenverordnung zuvor nach den vom Bundesamt herangezogenen Standards noch selbst durchführen mussten (oben Rn. 4). Sodann ermittelt die Bundesnetzagentur für jede voruntersuchte Fläche durch Ausschreibung, welches Unternehmen einen Zuschlag für die Windparkerrichtung erhält (§§ 16 ff. WindSeeG). Nur wer den Zuschlag erhalten hat (§ 23 WindSeeG), hat für diese Fläche nach § 24 Abs. 1 WindSeeG das ausschließliche Recht auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (§§ 45 ff. WindSeeG), einen Anspruch auf Vergütung für den künftig erzeugten Strom und auf Anschluss der Windenergieanlagen an die Offshore-Anbindungsleitung sowie auf die zugewiesene Netzanbindungskapazität.

Kein anderes als das im vorausgegangenen Ausschreibungsverfahren für eine Fläche erfolgreiche Unternehmen kann also auf dieser Fläche ein Vorhaben betreiben.

9 § 24 Abs. 1 WindSeeG hat folgenden Wortlaut: § 24 Rechtsfolgen des Zuschlags

10 4. Die Vorschriften über die Zulassung eines Offshore-Windparks sind im Zusammenhang mit der Regelung der Netzanbindung zu sehen. Die Errichtung eines Offshore-Windparks ist wirtschaftlich sinnlos, wenn keine Anbindung an das Stromnetz besteht. Die Regelungen über die Netzanbindung von Offshore-Windparks unterlagen zahlreichen Änderungen. Bis zum Jahr 2006 mussten die Betreiber von Offshore-Windparks auf eigene Kosten für den Anschluss des Windparks an das Übertragungsnetz sorgen. Nachdem Ende 2006 § 17 Abs. 2a EnWG 2006 eingeführt worden war (Artikel 7 Nr. 3 des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben <EnWG 2006> vom 9. Dezember 2006 <BGBl I S. 2833, 2847>, im Jahr 2011 um § 17 Abs. 2b EnWG ergänzt, Artikel 2 Nr. 3 des Gesetzes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze vom 28. Juli 2011 <BGBl I S. 1690>), bestanden zwar zunächst ein individueller Anschluss- und Errichtungsanspruch für den Betreiber von Offshore-Windenergieanlagen gegen den Übertragungsnetzbetreiber sowie ein Anspruch auf eine betriebsbereite Anbindungsleitung zum Zeitpunkt der Fertigstellung der Offshore-Anlage. Zu einer konsequenten, zeitnahen Anbindung kam es gleichwohl nicht.

11 Mit der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes von 2012 (Drittes Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften <EnWG 2012> vom 20. Dezember 2012 <BGBl I S. 2730>) wurden § 17 Abs. 2a und 2b EnWG 2006 gestrichen und die §§ 17a ff. EnWG 2012 eingeführt. An die Stelle des Netzanbindungsanspruchs des Anlagenbetreibers trat eine Regelung über die diskriminierungsfreie Zuteilung von Kapazität auf der Grundlage des sogenannten Offshore-Netzentwicklungsplans. Die Neuregelung diente der besseren Koordination des Baus von Offshore-Windparks und der Errichtung von Netzanbindungsleitungen. Für Anlagen, die nach altem Recht bis zum 29. August 2012 eine unbedingte oder bedingte Netzanbindungszusage erhalten hatten, war § 17 Abs. 2a und 2b EnWG a.F. weiter anwendbar (§ 118 Abs. 12 EnWG 2012). Die Beschwerdeführerinnen hatten keine solche Netzanbindungszusage erhalten. Für diesen Fall fehlender Netzanbindungszusage ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich der Anbindungsanspruch nach altem Recht für die Anlagen noch nicht so weit konkretisiert habe, dass schutzwürdiges Vertrauen auf die Errichtung der Netzanbindung zu einem konkreten Zeitpunkt hätte entstehen können (vgl. BTDrucks 17/10754, S. 34).

12 Die im Zuge der nun geplanten Kapazitätszuteilung von den Übertragungsnetzbetreibern erstellten Offshore-Netzentwicklungspläne 2013 und 2014 sahen für die in mehrere Zonen aufgeteilte ausschließliche Wirtschaftszone unterschiedliche Anbindungszeiträume vor. Eine Anbindung der Zone 3, auf die sich abgesehen von den Projekten der Beschwerdeführerinnen zu 15) bis 17)im Verfahren 1 BvR 1679/17die Projekte aller weiteren Beschwerdeführerinnen beziehen, war dort erst in der Langfristplanung zwischen 2023/24 und 2033/34 vorgesehen. Eine Anbindung der Zone 4 (Beschwerdeführerinnen zu 15) bis 17) im Verfahren 1 BvR 1679/17) war bis zum Jahr 2033/34 nicht geplant. Mit der Bestätigung des Offshore-Netzentwicklungsplans 2025 durch die Bundesnetzagentur am 25. November 2016 wurde an der Anbindung der Zone 3 im Wesentlichen für den gleichen Zeitraum (2025 bis 2035) festgehalten (Bundesnetzagentur, Bestätigung vom 25. November 2016, Az.: 613-8572/1/1). Eine Anbindung der Zone 4 war weiterhin bis zum Jahr 2035 nicht vorgesehen.

13 Das Windenergie-auf-See-Gesetz sieht die Erstellung eines Flächenentwicklungsplans zur Bestimmung der zu entwickelnden und dann auszuschreibenden Flächen für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf See vor (§§ 4 ff. WindSeeG). Gemäß § 4 Abs. 2 WindSeeG trifft der Flächenentwicklungsplan neben den Festlegungen der Flächen auch Festlegungen für die erforderlichen Offshore-Anbindungsleitungen. Ziel ist unter anderem, Offshore-Anbindungsleitungen im Gleichlauf mit dem Ausbau der Stromerzeugung aus Windenergieanlagen auf See zu planen, zu errichten, in Betrieb zu nehmen und zu nutzen. Für die Windparkbetreiber folgt der Anbindungsanspruch unmittelbar aus dem Erfolg im Ausschreibungsverfahren (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 WindSeeG).

14 5. Für den Übergang von der Seeanlagenverordnung zum nunmehr geltenden Windenergie-auf-See-Gesetz sind verschiedene Regelungen maßgeblich, die allerdings auf die Beschwerdeführerinnen keine Anwendung finden.

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16 Nach § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG ist die Seeanlagenverordnung auch auf Anlagenentsprechend weiter anzuwenden, die noch nicht in Betrieb genommen waren, aber bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 in Betrieb genommen werden sollen und über eine unbedingte Netzanbindungszusage nach § 118 Abs. 12 EnWG oder über eine Zuweisung von Anschlusskapazität nach § 17d Abs. 3 Satz 1 EnWG jeweils in der vor dem 1. Januar 2017 geltenden Fassung verfügen.Die Projekte der Beschwerdeführerinnen erfüllen auch diese Voraussetzungen nicht.

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18

19 § 26 WindSeeG lautet wie folgt: § 26 Ausschreibungen für bestehende Projekte

20 Einige der Beschwerdeführerinnen erfüllen zwar die in § 26 Abs. 2 Nr. 1 WindSeeG genannten Anforderungen an den Verfahrensstand. Keine Beschwerdeführerin erfüllt aber das in § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG genannte ‒ zusätzliche ‒ räumliche Kriterium, weil alle Projekte außerhalb der danach allein maßgeblichen Zonen 1 und 2 (Cluster 1 bis 8) liegen. Deshalb sind die Projekte der Beschwerdeführerinnen keine bestehenden Projekte im Sinne des § 26 WindSeeG und können nicht an den in §§ 26 ff. WindSeeG geregelten Übergangsausschreibungen teilnehmen.

21

22 § 39 Abs. 1 und § 41 WindSeeG lauten wie folgt: § 39 Eintrittsrecht für den Inhaber eines bestehenden Projekts

24 § 46 Abs. 3 und 5 WindSeeG lautet: § 46 Verhältnis der Planfeststellung zu den Ausschreibungen […]

II.

25 Die Beschwerdeführerinnen sind Projektgesellschaften, deren Unternehmenszweck die Entwicklung und teilweise auch der eigene Betrieb eines Offshore-Windparks ist. Die Projekte liegen überwiegend in Zone 3 der ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee, lediglich die der Beschwerdeführerinnen zu 15) bis 17) im Verfahren 1 BvR 1679/17liegen in Zone 4. Keines der Projekte ist in Betrieb gegangen. Auch Baumaßnahmen wurden bislang nicht durchgeführt. Für das Projekt der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 wurde eine Genehmigung erteilt. Die anderen Beschwerdeführerinnen haben keine Zulassung erhalten.

26 1. Die Anträge auf Zulassung der Windparks stellten die Beschwerdeführerinnen überwiegend im Jahr 2008, die Beschwerdeführerinnen zu 15) bis 17) im Verfahren 1 BvR 1679/17 schon im Jahr 2001, die Beschwerdeführerinnen zu 7) und 11) im Verfahren 1 BvR 1679/17 erst 2010. Im Zuge der Zulassungsverfahren haben alle Beschwerdeführerinnen in den Jahren 2009 bis 2011 die Basisaufnahme der Umwelt des Vorhabengebiets durchgeführt (oben Rn. 4). Außer den Beschwerdeführerinnen zu 7) und 11) im Verfahren 1 BvR 1679/17haben wohl alle Beschwerdeführerinnen auch eine Baugrundvoruntersuchung vorgenommen (oben Rn. 4) und Gutachten zur Umweltverträglichkeitsprüfung vorgelegt. Die Projekte der Beschwerdeführerinnen zu 12) bis 14) im Verfahren 1 BvR 1679/17 und der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 sind im Zulassungsverfahren bereits öffentlich erörtert worden.

Die meisten anderen Beschwerdeführerinnen tragen vor, dass auch ihre Projekte erörterungsfähig seien, der Fortgang des Verfahrens aber durch die Zulassungsbehörde verzögert worden sei. Im Juni 2012 erfolgte eine Veränderungssperre für Teile des Gebiets der ausschließlichen Wirtschaftszone zur Sicherung der Planungen des Offshore-Netzentwicklungsplans. Dies betrifft die Projektgebiete der Beschwerdeführerinnen zu 3) und 4) im Verfahren 1 BvR 1679/17. Im März 2015 teilte das Bundesamt durch Rundschreiben mit, dass Planfeststellungsverfahren für Windkraftwerke der Zonen 3 bis 5, in denen alle hier betroffenen Projekte liegen, nicht weiter fortgeführt würden, da keine zeitnahe Netzanschlussperspektive bestehe.

27 2. Für das Projekt der Beschwerdeführerin im Verfahren1 BvR 2190/17erteilte das Bundesamt am 12. Juni 2013 eine Genehmigung nach der Seeanlagenverordnung. Am 31. Oktober 2014 erfolgte die erste Freigabe zum Vollzug der Genehmigung. Eine Nebenbestimmung zu der Genehmigung regelt, dass sie "erlischt, wenn nicht bis zum 31.12.2019 mit den Bauarbeiten für die Installation der Anlagen begonnen wird oder die in Anlage 3 aufgeführten Nachweise nicht zu den in der Anlage bestimmten Terminen erbracht worden sind". Die Nebenbestimmung diente nach der Begründung des Genehmigungsbescheids der Verhinderung von exklusiven Flächenreservierungen ohne den nachvollziehbaren ernsten Willen zur Realisierung des Projekts. Nach Nr. 1 des zugehörigen Meilensteinplans (oben Rn. 6) mussten bis zum 30. Juni 2017 das "Basic Design" und das Schallschutzkonzept eingereicht werden. Da dies sinnvollerweise erst geschehen könne, wenn die Realisierung des Offshore-Windparks absehbar sei, hatte die Beschwerdeführerin zwar eine Verschiebung des Termins für den spätesten Baubeginn und eine Verlängerung der Fristen zur Erfüllung der Meilensteine beantragt. Dies lehnte das Bundesamt mit Bescheid vom 16. Juni 2017 jedoch ab, da das Verfahren durch § 46 Abs. 3 WindSeeG beendet worden sei. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch ist bislang nicht entschieden.

28 3. Eine Netzanbindungszusage war für keines der hier betroffenen Projekte der Beschwerdeführerinnen erteilt worden (näher oben Rn. 11).

29 4. Den Beschwerdeführerinnen sind im Rahmen ihrer Projekte jeweils Aufwendungen in Höhe von mehreren Millionen Euro entstanden. Den Hauptanteil der bisherigen Aufwendungen bilden die bei der Erkundung der betroffenen Meeresgebiete und für Gutachten zur Boden- und Naturbeschaffenheit angefallenen Kosten. Die Gesamtkosten für die Errichtung eines Windparks werden auf 1 bis 1,5 Milliarden Euro geschätzt (vgl. BTDrucks 17/4890, S. 261).

III.

30 1. Die Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1679/17 wenden sich gegen § 46 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG, der laufende Planfeststellungsverfahren in den hier betroffenen Bereichen der ausschließlichen Wirtschaftszone gesetzlich beendet.

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33 Die rechtlichen Besonderheiten in der ausschließlichen Wirtschaftszone machten den Rückgriff auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb notwendig. Mangels zivilrechtlicher Anknüpfungspunkte in der ausschließlichen Wirtschaftszone seien die Beschwerdeführerinnen andernfalls ohne verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz, obwohl sie wirtschaftlich betrachtet erhebliche vermögensrechtliche Positionen hielten, die mit konkret geschaffenen und nutzbaren Werten in Millionenhöhe einhergingen.Der Gesetzgeber habe zunächst einen gesetzlichen Anspruch auf die gewerbliche Tätigkeit des Baus und Betriebs von Offshore-Windkraftwerken in der ausschließlichen Wirtschaftszone geschaffen. Die Vorhabenträger hätten durch eigene Investitionen einen geschützten Bestand herbeigeführt. Das gehe über "bloße Erwerbschancen" weit hinaus. Nun schlage der Gesetzgeber ihnen ihre Vorhaben zielgerichtet aus der Hand.

34 Auch die verfahrensrechtliche Stellung, die sie im Planfeststellungsverfahren erlangt hätten, sei Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG. Ihre Vorrangposition sei eine öffentlichrechtliche Anwartschaft auf die exklusive Nutzung des Seegebiets. Ihre Investitionen seien Grund und Bedingung der Vorrangposition gewesen. Für die atomrechtliche Genehmigung habe das Bundesverfassungsgericht Eigentumsschutz im Ergebnis verneint, weil dort an das zivilrechtliche Eigentum angeknüpft werden konnte. Im Zulassungsverfahren der Seeanlagenverordnung in der ausschließlichen Wirtschaftszone komme der Vorrangposition hingegen eine flächenbezogene öffentlichrechtliche Nutzungszuweisungsdimension zu. Auf die Fortführung des Verfahrens hätten sie vertrauen dürfen. Die Planfeststellungsbehörde habe kein eigenständiges Versagungsermessen, wenn dem Vorhaben unter dem Blickwinkel der planerischen Abwägung keine rechtlichen Hindernisse mehr entgegenstünden, was nicht der Fall gewesen sei. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur 13. Atomgesetznovelle ergebe sich zudem die besondere Schutzbedürftigkeit der Beschwerdeführerinnen wegen frustrierter Investitionen.

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36 § 46 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG sei zur Erreichung der legitimen Gesetzesziele nicht erforderlich. Die energiepolitischen Fernziele der Bundesregierung machten auf lange Sicht weiterhin die Errichtung von Offshore-Windkraftwerken in den Zonen 3 und 4 notwendig. Der Gesetzgeber hätte die entsprechenden Planfeststellungsverfahren weiterlaufen lassen können. Schon ab dem Jahr 2030 müssten nach seinen Planungen auch in weiteren Zonen Windkraftwerke ans Netz gehen, die jetzt durch § 46 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG vorerst verhindert würden. Jedenfalls sei der Eingriff ohne Ausgleichs- und Übergangsregelung unangemessen. Die Behörden hätten sicherstellen können, dass der Ausbau der Offshore-Windkraft zeitlich gestreckt und so das Ausbauziel eingehalten werde. Der Ausschluss der Zonen 3 und 4 sei dafür nicht erforderlich. Der Gesetzgeber hätte darüber hinaus die Kraftwerke der Zonen 3 und 4 an den Übergangsausschreibungen teilhaben lassen können, anstatt sie von diesen schlechthin auszuschließen. Ein milderes, gleich effektives Mittel wäre auch ein bloßes Eintrittsrecht entsprechend § 39 WindSeeG gewesen. Ein solches Eintrittsrecht sei auch für Ausschreibungen jenseits des Jahres 2030 möglich und sinnvoll, da der Ausbaubedarf auch in den von den Beschwerdeführerinnen beplanten Zonen schon jetzt konkret absehbar sei.

37 Die angegriffene Regelung verstoße auch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Es liege eine unechte Rückwirkung vor, die der echten Rückwirkung nahestehe und daher verschärften Anforderungen unterliege. Legitime Gründe des Gemeinwohls für die unechte Rückwirkung des Gesetzes bestünden nicht. Ein allgemeines Interesse an einem Systemwechsel sei hierfür nicht ausreichend. Das enttäuschte Vertrauen wiege schwer. Dies ergebe sich schon daraus, dass der Staat Anreize für diese Investitionen gesetzt habe. Das Vertrauen der Beschwerdeführerinnen sei hier dadurch weiter verfestigt worden, dass vorausgegangene Rechtsänderungen stets Übergangsregelungen vorgesehen hätten. Nun stehe zu erwarten, dass der Staat sich die Erkenntnisse und Untersuchungen der Beschwerdeführerinnen für die zentrale Entwicklung aneigne und zu Nutzen mache.

Die Beschwerdeführerinnen hätten werthaltiges Datenmaterial geschaffen. Es seien Umweltuntersuchungen durchgeführt worden. Alle Baugrund-, Wind- und Wasserdaten seien ermittelt und an das Bundesamt berichtet worden. Den Daten komme damit der gleiche Nutzwert zu wie den Daten bestehender Projekte. Gegenüber den bestehenden Projekten, die an Übergangsausschreibungen teilnehmen dürften und nach § 39 WindSeeG durch ein Eintrittsrecht eine weitere Realisierungschance erhielten, liege zudem eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung vor. Auch insoweit sei die Küstennähe kein zulässiges Kriterium; vielmehr hätte etwa nach der erforderlichen Trassenlänge unterschieden werden müssen.

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40 2. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2190/17 ist gegen Teil 3 desWindenergie-auf-See-Gesetzesgerichtet (§§ 14 bis 43 WindSeeG), soweit damit auch bereits genehmigte Windenergieanlagen von der Teilnahme an Ausschreibungen für bestehende Projekte ausgenommen sind, sowie gegen § 46 Abs. 3 bis 6, § 66 und § 71 WindSeeG. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.

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42 Es lägen besondere Vertrauenstatbestände vor, die als unechte Rückwirkung erhöhte Rechtfertigungsanforderungen begründeten. Durch den politisch verlautbarten Willen zur Energiewende und die gesetzgeberische Verfestigung in den letzten Jahren sei eine breite Vertrauensgrundlage geschaffen worden. Es sei politischer Wille gewesen, private Investitionen anzuregen. Der Vertrauenstatbestand habe sich durch die erteilte Genehmigung besonders verfestigt. Die nunmehr eingeführte gesetzliche Cluster- und Zoneneinteilung berücksichtige Vertrauensschutzgesichtspunkte aber nicht. Sie sei von Zufällen der ersten Projektplanungen abhängig. Auch seien die von der Beschwerdeführerin im Rahmen des Genehmigungsverfahrens erhobenen Daten nicht wertlos geworden.

43 Die vollständige Entwertung ihrer Rechtsposition sei unverhältnismäßig. Den Regelungen fehle schon die Eignung, ihr Ziel zu erreichen, weil dasWindenergie-auf-See-Gesetzihr bereits genehmigtes Projekt von den Ausschreibungen ausnehme. Dies schwäche den mit dem Gesetz bezweckten Wettbewerb. Das Gesetz sei zudem nicht erforderlich, weil ein gleich geeignetes aber zugleich milderes Mittel zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden habe. Insbesondere hätte ihre Beeinträchtigung wenigstens abgemildert werden können, wenn die Definition bestehender Projekte im Sinne des § 26 Abs. 2 WindSeeG auf genehmigte Projekte im Cluster 10 ausgeweitet worden wäre, in dem auch ihr Projekt gelegen ist.

44 Die angegriffenen Regelungen seien zudem nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Beschwerdeführerin habe im Vertrauen auf die bestehende Rechtslage eine konkrete Vermögensdisposition getroffen und dadurch eine verfestigte Rechtsposition erlangt. Die Genehmigung habe sie aufgrund erheblichen finanziellen wie tatsächlichen Aufwands erhalten. Das sei eine marktfähige Rechtsposition, über die sie habe verfügen können. Demgegenüber fehlten überwiegende Gemeinwohlinteressen für eine rückwirkende Änderung. Jedenfalls hätten die für das zentrale Modell benötigten "weißen Flächen" in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht ohne eine Ausgleichsregelung geschaffen werden dürfen. Die Planungs- und Entwicklungskosten in Höhe von mindestens 12 Millionen Euro seien eine erhebliche Vertrauensinvestition, die ausgleichsfähig und -pflichtig sei. Im Übrigen verstoße das Gesetz auch gegen die unionsrechtlichen Maßstäbe des Vertrauensschutzes.

45 b)Die Ausgestaltung der Übergangsregelung (§§ 26 ff. WindSeeG) verstoße weiterhin gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die rückwirkende Entwertung ihrer Rechtsposition treffe die Beschwerdeführerin mit besonderem Gewicht, weil nur ihr Projekt trotz bestehender Genehmigung von den Übergangsausschreibungen ausgeschlossen sei. Die räumliche Nähe zur Küste sei ein sachwidriges unverhältnismäßiges Differenzierungskriterium und werde bei näherer Betrachtung auch nicht konsequent beachtet. Dass das Potenzial der Zonen 1 und 2 ausreiche, um den angestrebten Netzausbau in der Übergangsphase zu erreichen, rechtfertige die Ungleichbehandlung nicht. Die räumliche Differenzierung konterkariere die Anerkennung der Projekte aufgrund ihres Planungsstandes. So könnten an der Übergangsausschreibung Projekte teilnehmen, die weit weniger fortgeschritten seien als ihr eigenes Projekt. Indem die Beschwerdeführerin wie die anderen Projekte in Zone 3 gestellt werde, behandle der Gesetzgeber wesentlich Ungleiches ohne sachlichen Grund gleich.

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48 3. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

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51 Die Verfassungsbeschwerde sei auch mangels Rechtswegerschöpfung unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen hätten sich nicht gegen die Ankündigung des Bundesamts vom 6. März 2015 gewehrt, dass in den Zonen 3, 4 und 5 der ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee bis auf Weiteres keine Planfeststellungsverfahren für dort gelegene Vorhaben und insbesondere keine Antragskonferenzen und Erörterungstermine durchgeführt würden. Sie hätten Verpflichtungsklage auf Planfeststellung in Form der Untätigkeitsklage erheben können.

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54 Ein Vertrauen, in großer Entfernung zur Küste mit der Errichtung von Windenergieanlagen auf See beginnen zu dürfen, sei nicht schutzwürdig. Zudem sei vorhersehbar gewesen, dass die Fortentwicklung der gesetzlichen Grundlagen weiter andauern würde. Insbesondere sei erwartbar gewesen, dass für die Zulassung einer Anlage die räumliche Nähe zur Küste ausschlaggebend werden könnte. Die Küstennähe sei das entscheidende Kriterium für ökonomische und ökologische Effizienz. Es sei sachgerecht, die räumliche Grenze des Vertrauensschutzes gerade zwischen Zone 2 und Zone 3 zu ziehen, da das Potenzial der Zonen 1 und 2 ausreiche, um das gewählte Ausbauziel zu erreichen. Die Anknüpfung an das bereits zuvor verwendete Kriterium der Küstennähe sei auch dem Bemühen um Vertrauensschutz geschuldet. Die Cluster entsprächen der bereits eingeführten Einteilung. Sie bildeten die Küstenentfernung in typisierender Betrachtung ab. Auch vor Inkrafttreten des Windenergie-auf-See-Gesetzes sollten zuerst die küstennäheren Zonen 1 und 2 an das Stromnetz an Land angebunden werden.

55 Es sei nicht geboten, jenseits der Zonen 1 und 2 ein Eintrittsrecht im Sinne von § 39 WindSeeG zu gewähren. Das Eintrittsrecht sei ein Ausgleich für die Überlassung erhobener Daten, die das Bundesamt nun in den Voruntersuchungen nutzen könne und die dadurch letztlich allen an der Ausschreibung der Fläche im zentralen Modell teilnehmenden Bietern zur Verfügung stünden. Es setze die Datenüberlassung nach § 41 WindSeeG voraus. Diese sei aber nur für Flächen sinnvoll, die absehbar im zentralen Modell ausgeschrieben und entsprechend untersucht würden. Daher sei das Eintrittsrecht auf Projekte der Zonen 1 und 2 begrenzt. Hingegen seien die Daten, über welche die Inhaber von Projekten außerhalb der Cluster 1 bis 8 verfügten, wertlos und müssten daher nicht mit einem Eintrittsrecht kompensiert werden.

56 Ein Vertrauen, laufende Planfeststellungsverfahren mit einer Anlagenzulassung beenden zu können, sei schon angesichts des Planungsermessens der Planungsbehörde nicht schutzwürdig. Auch die Investitionen genössen keinen Vertrauensschutz. Die Beschwerdeführerinnen hätten auf eigenes Risiko gehandelt. Vertrauensschutz sei im Fall der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 auch deshalb ausgeschlossen, weil die Genehmigung nur befristet erteilt und Verfahrensfristen nicht eingehalten worden seien.

57 Jedenfalls scheide Vertrauensschutz aus, weil die Verabschiedung des Windenergie-auf-See-Gesetzes unionsrechtlich veranlasst sei. Zudem überwiege das Änderungsinteresse des Gesetzgebers. Außerdem fördere die Einführung wettbewerblicher Verfahren die Preisgünstigkeit und die Verbraucherfreundlichkeit der Energieversorgung.

B.

58 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie die Vorschriften über die Beendigung laufender Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren und das Verbot der Verlängerung bestehender Genehmigungen (§ 46 WindSeeG) und die Umstellung auf zentrale Ausschreibungen (§§ 14 bis 43 WindSeeG) betreffen. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 zusätzlich angegriffenen Regelungen des § 66 und des § 71 WindSeeG fehlt ihr jedoch die Beschwerdebefugnis.

I.

59 Die Beschwerdeführerinnen sind überwiegend beschwerdebefugt.

60 1. Eine Verfassungsbeschwerde ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG zulässig, wenn die Beschwerdeführerin behauptet, durch die öffentliche Gewalt in einem ihrer Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzt zu sein und dies zumindest möglich erscheint (vgl. BVerfGE 129, 49 <67>; stRspr). Richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz, setzt die Beschwerdebefugnis voraus, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (vgl. BVerfGE 79, 1 <13 f.>; stRspr). Dass die Beschwerdeführerinnen hier keine natürlichen, sondern juristische Personen sind, steht nach Art. 19 Abs. 3 GG der Möglichkeit einer Verletzung der in diesen Verfahren geltend gemachten Grundrechte nicht entgegen.

61 2. Die Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1679/17 begründen die Möglichkeit einer Verletzung der Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG hinreichend. Nach ihrem Vortrag erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ihnen der nach altem Recht erreichte Verfahrensstand bereits eine grundrechtlich geschützte Position vermittelte, in welche die beanstandeten Regeln eingriffen. Sie sind selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, weil ihre nach der Seeanlagenverordnung begonnenen Planfeststellungsverfahren unmittelbar durch Gesetz beendet wurden (§ 46 Abs. 3 WindSeeG).

62 3. Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 ist nur hinsichtlich eines Teils der von ihr angegriffenen Vorschriften beschwerdebefugt.

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II.

66 Die Verfassungsbeschwerden genügen den Anforderungen an die Rechtsweg-erschöpfung und der Subsidiarität im weiteren Sinne. Ein Rechtsweg unmittelbar gegen die angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen ist den Beschwerdeführerinnen nicht eröffnet. Sie hätten auch nicht auf sonstige Weise versuchen müssen, zunächst vor den Fachgerichten Rechtsschutz zu erlangen.

67 1. Der in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt, dass Beschwerdeführer auch über das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs im engeren Sinne hinaus zunächst alle nach Lage der Dinge zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung schon im fachgerichtlichen Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 63, 77 <78>; 134, 106 <115>; stRspr). Auf eine Anrufung der Fachgerichte müssen sich die selbst, unmittelbar und gegenwärtig durch ein Gesetz Betroffenen jedoch nur dann verweisen lassen, wenn hiervon eine Vertiefung oder Verbreiterung des tatsächlichen oder rechtlichen Materials zu erwarten ist, das für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes von Bedeutung sein kann. Die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist deshalb dann nicht geboten, wenn von der vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens weder die Klärung von Tatsachen noch die Klärung von einfachrechtlichen Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen wäre, sondern deren Beantwortung allein von der Auslegung und Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt (vgl. BVerfGE 88, 384 <400>; 91, 294 <306>; 98, 218 <244>; zur Subsidiarität gegenüber einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage BVerfGE 143, 246 <322 Rn. 211>; 150, 309 <326 f. Rn. 44>).

68 2. Danach war die Anrufung der Fachgerichte im Verfahren 1 BvR 1679/17 nicht geboten.

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71 3. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2190/17 steht der Grundsatz der Subsidiarität im Ergebnis ebenfalls nicht entgegen. Zwar war der Beschwerdeführerin hier bereits eine Genehmigung erteilt worden, gegen deren Erlöschen durch Fristablauf sie derzeit noch fachgerichtlichen Rechtsschutz sucht. Auch insoweit musste jedoch nicht erst der Abschluss des fachgerichtlichen Verfahrens abgewartet werden. Die Genehmigung dürfte einfachrechtlich nicht fortbestehen, weil sie durch Fristablauf unwirksam geworden ist (oben Rn. 23). Vor allem aber wäre der Beschwerdeführerin mit einer fortbestehenden Genehmigung für sich genommen nicht gedient. Sie benötigt einen Planfeststellungsbeschluss nach neuem Recht (§ 45 Abs. 1 WindSeeG), der nicht durch einen Planfeststellungsbeschluss oder eine Genehmigung nach der Seeanlagenverordnung ersetzt werden kann. Zudem verschafft ihr die Genehmigung keinen Zuschlag, den sie aber für einen Anspruch auf Netzanbindung und Marktprämie benötigt (vgl. §§ 24, 37 WindSeeG).

III.

72 Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht ein unionsrechtlicher Hintergrund nicht entgegen, da die beanstandeten Vorschriften nicht zwingende Vorgaben des Unionsrechts ins deutsche Recht umsetzen (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 121, 1 <15>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 42 ‒ Recht auf Vergessen I; Beschluss des Ersten Senats vom 27. Mai 2020 - 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 -, Rn. 84 - Bestandsdatenauskunft II; stRspr).Weder die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (ABl EU Nr.

L 140 vom 5. Juni 2009, S. 16) noch die nachfolgende Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl EU Nr. L 328 vom 21. Dezember 2018, S. 82) haben hier zu einer Rechtsvereinheitlichung geführt.Die thematisch einschlägigen Leitlinien der Europäischen Kommission (Mitteilung der Kommission ‒ Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020, ABl EU Nr. C 200 vom 28. Juni 2014, S. 1) sehen zwar für die Gewährung von Beihilfen zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen Ausschreibungsregelungen vor, denen die hier zu überprüfenden Vorschriften teilweise ähneln.

Eine unionsrechtliche Determinierung der angegriffenen Vorschriften ergibt sich daraus aber schon deshalb nicht, weil es sich bei den Regeln des deutschen Rechts - anders als vom Gesetzgeber ursprünglich in Betracht gezogen (vgl. BTDrucks 18/8860, S. 5, 146 a.E., 154, 156 f.) - nicht um eine Beihilfe im Sinne des Unionsrechts handelt (vgl. EuGH, Urteil vom 28. März 2019 - C-405/16 P - EU:C:2019:268, Rn. 80).

C.

73 Die Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise begründet. Soweit das Windenergie-auf-See-Gesetz die Zulassung von Offshore-Windparks auf ein grundlegend neues Regelungssystem umstellt und hierdurch die nach früher geltendem Recht erledigten Verfahrensschritte einschließlich erlangter Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüsse ihre rechtliche Bedeutung verlieren, ist dies mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar (I). Darin liegt auch kein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG (II). Allerdings ist die mit der Umstellung einhergehende unechte Rückwirkung nicht in jeder Hinsicht mit dem allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatz (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) vereinbar (III). Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt hingegen nicht vor (IV).

I.

74 Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die angegriffenen Regelungen betreffen keine eigentumsrechtlich geschützte Position. Unter den Schutz der Eigentumsgarantie fallen grundsätzlich alle vermögenswerten Rechte, die Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zum privaten Nutzen ausüben dürfen (vgl. BVerfGE 131, 66 <79> m.w.N.; stRspr). Die der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 erteilte Genehmigung bildet aber ebenso wenig Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG wie die von den Beschwerdeführerinnen des Verfahrens 1 BvR 1679/17 nach früher geltendem Recht erlangten Verfahrenspositionen.

75 1. Die der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 nach der Seeanlagenverordnung erteilte Genehmigung ist keine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition.

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77 Auch die nach der Seeanlagenverordnung erteilten Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüssedienten mit der Feststellung der Rechtskonformität der geplanten Anlage der Überwindung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, nicht aber der Schaffung von Eigentumspositionen. Der Betrieb eines Offshore-Windparks kann unter anderem Gefahren für die Tier- und Pflanzenwelt, die Meeresumwelt insgesamt und für die Schifffahrt verursachen. Funktion des Zulassungsverfahrens für solche Windparks war und ist daher insbesondere, zu prüfen, ob solche Gefahren dem Vorhaben entgegenstehen. Dass dabei von einer Windenergieanlage auf See geringere Gefahren ausgehen als von einem Atomkraftwerk, hat hierfür keine Bedeutung. Im Urteil zum Atomausstieg wurde mit der Feststellung, es handele sich um eine Genehmigung zum Betrieb gefährlicher Anlagen (vgl. BVerfGE 143, 246 <328 Rn. 231>), nicht zum Ausdruck gebracht, dass eine solche Genehmigung gerade wegen der besonderen Gefährlichkeit von Atomkraftwerken keinen Eigentumsschutz genieße. Vielmehr wurde die Funktion der öffentlichrechtlichen Anlagenzulassung hervorgehoben, die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Bestimmungen zum Schutz der durch den Betrieb gefährdeten Güter, also das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen festzustellen. Eben diese Funktion hatte aber auch die Zulassungsentscheidung nach der Seeanlagenverordnung.

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84 2. Ist schon eine bereits erteilte Genehmigung kein Eigentum im Sinne des Grundgesetzes, sind die der Genehmigung vorausliegenden bloßen Verfahrenspositionen, welche die Beschwerdeführerinnen in dem Verfahren 1 BvR 1679/17 nach der Seeanlagenverordnung erreicht haben, erst recht kein Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG. Auch dass bereits die bloßen Verfahrenspositionen Gegenstand privatrechtlicher Verträge waren, bedeutet für sich genommen nicht, dass sie in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG einzubeziehen wären (oben Rn. 79).

85 3. Die nach der Seeanlagenverordnung erreichte Verfahrensposition ist auch nicht mit Blick auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.

86 Ob das im Fachrecht als sonstiges Recht gemäß § 823 Abs. 1 BGB anerkannte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb auch Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießt, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offengelassen (vgl. BVerfGE143, 246 <331 f. Rn. 240> m.w.N.). Der Schutz des Gewerbebetriebs kann jedenfalls nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt (vgl. grundlegend BVerfGE 58, 300 <353>), und erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern; bloße Umsatz- und Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfGE 143, 246 <331 Rn. 240> m.w.N.).

87 Wirtschaftliche Grundlage war hier der nach früherem Recht erreichte Verfahrensstand, der nach den Darlegungen der Beschwerdeführerinnen erhebliche vermögenswerte Positionen begründete. Dieser Verfahrensstand ist jedoch ungeachtet seines Marktwerts gerade nicht Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG (oben Rn. 75 ff., 84). Inwiefern die aus der Rechtsänderung resultierende praktische Erschwerung des Gewerbebetriebs verfassungsgemäß ist, richtet sich vielmehr nach Art. 12 Abs. 1 GG(unten Rn. 89 ff.); ob die Beschwerdeführerinnen ohne jeden Ausgleich hinnehmen müssen, dass ihre bisherigen Planungen infolge der Rechtsänderung für sie nutzlos werden, bestimmt sich nach allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG (unten Rn. 121 ff.).

88 4. Die von den Beschwerdeführerinnen getätigten Investitionen an sich bilden ebenfalls kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG. Sie sind für sich genommen schlicht Ausgaben. Zwar schützt das Eigentumsgrundrecht unter bestimmten Voraussetzungen davor, dass Investitionen in das Eigentum durch Rechtsänderungen entwertet werden. In Art. 14 Abs. 1 GG hat der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes für die vermögenswerten Güter insofern eine eigene Ausprägung gefunden. Das Eigentumsgrundrecht schützt damit auch berechtigtes Vertrauen in den Bestand der Rechtslage als Grundlage von Investitionen in das Eigentum und seiner Nutzbarkeit; ob und inwieweit ein solches Vertrauen berechtigt ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (BVerfGE 143, 246<383 Rn. 372> m.w.N.). In jedem Fall setzt dieser eigentumsspezifische Vertrauensschutz für Investitionsentscheidungen aber eine eigentumsfähige Rechtsposition voraus, die faktisch durch Investitionen im Vertrauen auf den Bestand der Rechtslage geschaffen oder schon existierende Vertrauensgrundlage für Investitionen gewesen sein kann.Hingegen können nicht umgekehrt Investitionen selbst eine durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Position bilden, wenn - wie hier - kein Eigentum besteht.

II.

89 Auch Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Das mit einem Zulassungsvorbehalt verbundene Verbot des Betriebs von Windenergieanlagen auf See greift zwar in die Berufsfreiheit der Betreiber vonOffshore-Windparksein, ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt; das gilt auch, soweit hierdurch eine nach früherem Recht erteilte Anlagenzulassung oder auch nur ein danach erreichter Verfahrensstand ihre rechtliche Bedeutung verlieren (1). Sieht man die angegriffenen Regelungen darüber hinaus auch als selbständigen Eingriff in die bereits ausgeübte Tätigkeit als bloße Entwicklerinnen von Windenergieanlagen auf See an, ist dieser Eingriff ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt (2).

90 1. Soweit die angegriffenen Vorschriften des Windenergie-auf-See-Gesetzes den Betrieb von Offshore-Windparks in der ausschließlichen Wirtschaftszone im Grundsatz unterbinden und nur im Fall eines Zuschlags (§§ 23, 34 WindSeeG) im Wege behördlicher Einzelzulassung erlauben und die Vorschriften damit zugleich eine nach altem Recht erteilte Anlagenzulassung wie auch den bloßen Verfahrensstand wirkungslos werden lassen, verstoßen sie nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

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96 Hingegen schützt die Berufsfreiheit nicht gegen jede Regelung, die Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeitbeeinflusst (vgl. BVerfGE 148, 40 <50 f. Rn. 27>). Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG richtet sich nicht gegen jedwede auch nur mittelbar wirkende Beeinträchtigung des Berufs. Es genügt nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfalten (vgl. BVerfGE 113, 29 <48> m.w.N.). Weil nahezu jede Norm oder deren Anwendung unter bestimmten Voraussetzungen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit haben kann, drohte das Grundrecht sonst, konturlos zu werden (vgl. BVerfGE 97, 228 <253 f.>; stRspr).

97 Jedoch können unter bestimmten Voraussetzungen auch Normen, die sich nicht unmittelbar auf die Berufstätigkeit beziehen, in die Berufsfreiheit eingreifen. So entfaltet Art. 12 Abs. 1 GG seine Schutzwirkung auch gegenüber Normen, die eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfGE 113, 29 <48>; stRspr).

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101 Konkret zielt das Gesetz sowohl auf größere Wirtschaftlichkeit des Ausbaus der Windenergie auf See durch Steigerung der Kosteneffizienz als auch auf die Verbesserung der Planungssicherheit für Offshore-Windenergieanlagen durch bessere Koordination und Steuerung. Zum einen soll die beabsichtigte Steigerung der installierten Leistung von Windenergieanlagen auf See stetig und kosteneffizient erfolgen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 WindSeeG). Zum anderen sollen der Ausbau von Windenergieanlagen auf See und der Ausbau der für die Übertragung des darin erzeugten Stroms erforderlichen Offshore-Anbindungsleitungen aufeinander abgestimmt und ein Gleichlauf der jeweiligen Planungen, Zulassungen, Errichtungen und Inbetriebnahmen erreicht werden (§ 1 Abs. 2 Satz 3 WindSeeG).Die beiden hier zum Ausdruck gebrachten Gesetzesziele sind schon für sich genommen legitime Gemeinwohlzwecke. Zudem dienen sie mittelbar wiederum dem übergreifenden Gesetzeszweck des Ausbaus und der Nutzung der Windenergie auf See und sind so ebenfalls vom verfassungsrechtlichen Umwelt- und Klimaschutzgebot (Art. 20a GG) getragen.

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103 Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass durch die zentralen Regelungselemente des Windenergie-auf-See-Gesetzes eine bessere Steuerung und Kosteneffizienz bei dem Ausbau der erneuerbaren Energien erreicht werden kann (vgl. BTDrucks 18/8860, insbesondere S. 1, 150, 266 f.), ist plausibel. Zentrale Mechanismen des Gesetzes sind die staatliche Voruntersuchung (§§ 9 ff. WindSeeG) der im Flächenentwicklungsplan (§§ 4 ff. WindSeeG) ausgewiesenen Flächen, die Ausschreibung der voruntersuchten Flächen (§§ 16 ff., 26 ff. WindSeeG), das exklusive Planfeststellungsrecht der Bezuschlagten (§ 24 Abs. 1 Nr. 1, §§ 45 ff. WindSeeG) und deren Netzanbindungs- und Nutzungsanspruch (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 WindSeeG). Dabei dienen der Planungssicherheit vor allem die Regelungen zur zentralen Vorerschließung der Flächen und deren rechtliche Verknüpfung mit dem konkreten Planfeststellungsverfahren und der Netzanbindung. Größere Wirtschaftlichkeit soll vor allem durch die Ausschreibung, aber wiederum auch durch die staatliche Voruntersuchung der Flächen erzielt werden.

104 Durch diese Instrumente können die Ziele des Gesetzes zumindest gefördert werden. Zum einen wird mit dem zentralen Ausschreibungsmodell auf Grundlage staatlicher Vorerkundung die Ungewissheit der früher schwer steuerbaren Flächenauswahl und der Netzanbindung vermieden, weil eine strukturierte Netzanbindung bereits über die Rechtsfolgen der Ausschreibung und des Zuschlags gewährleistet ist. Offenkundig lässt sich die Errichtung von Windparks auf See so besser mit deren Netzanbindung koordinieren und wird den Vorhabenträgern höhere Planungssicherheit geboten. Erkennbar ist zum anderen, dass die Umstellung zur Kostensenkung führen kann. Dass die staatliche Voruntersuchung der Flächen Kosten vermeidet, ist plausibel, weil verhindert wird, dass nicht geeignete Flächen im Ausschreibungsverfahren berücksichtigt werden (vgl. BTDrucks 18/8860, S. 266). Auch die grundsätzliche Eignung der Ausschreibung, Wettbewerb zu fördern und kosteneffiziente Projekte zum Zuge kommen zu lassen, steht außer Frage.

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108 (a) Gesetzliche Regelungen, die für sich genommen die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, können gleichwohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, wenn sie keine Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, die eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben. Eine Übergangsregelung, insbesondere das spätere Inkrafttreten des neuen Rechts, kann nicht zuletzt in Fällen notwendig sein, in denen die Beachtung neuer Berufsausübungsregelungen nicht ohne zeitaufwendige und kapitalintensive Umstellungen des Betriebsablaufs möglich ist und die bislang in erlaubter Weise ausgeübte Berufstätigkeit bei unmittelbarem Inkrafttreten der Neuregelung zeitweise eingestellt werden müsste oder aber nur zu unzumutbaren Bedingungen fortgeführt werden könnte (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; stRspr).

109 Ob und inwiefern darüber hinaus eine Übergangsregelung auch dann verfassungsrechtlich geboten sein kann, wenn die gesetzliche Neuregelung lediglich Tätigkeiten unzulässig macht, die in der Vergangenheit noch nicht ausgeübt wurden, die aber schon in einem förmlichen behördlichen Verfahren zugelassen waren, bedarf keiner abschließenden Klärung. Art. 12 Abs. 1 GG verlangt jedenfalls im Fall der hier erteilten Genehmigung und erst recht im Fall bloßer Verfahrenspositionen keine Übergangsregelung (unten Rn. 111 ff.).

110 (b) Art. 12 Abs. 1 GG bietet von vornherein nicht den von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Vertrauensschutz wegen frustrierter Investitionen. Die Beschwerdeführerinnen halten einen solchen Schutz für erforderlich, weil ihre Investitionen in die nach altem Recht durchgeführten Anlagenplanungen im Rahmen des neuen Rechts ohne Wert sind. In der durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit findet der nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz von Investitionsvertrauen (vgl. BVerfGE 143, 246 <383 ff. Rn. 372 ff.>, oben Rn. 88) jedoch grundsätzlich keine Entsprechung. Art. 14 Abs. 1 GG bietet einen gewissen Schutz dagegen, dass Investitionen in das Eigentum durch Rechtsänderungen entwertet werden, weil er das Eigentum in der Hand von Alteigentümern generell auch als Dispositionsgrundlage schützt (vgl. BVerfGE 143, 246 <383 Rn. 372>). Wird hingegen mit Blick auf eine künftige unternehmerische Tätigkeit investiert, fehlt es an einer dem Sacheigentum entsprechend verfestigten Position, deren grundrechtlich geschützter Bestand zugleich unmittelbar Investitionssicherheit bieten könnte. Damit sind die Betroffenen aber nicht schutzlos gestellt. Es bleibt ihnen insoweit der allgemeine Vertrauensschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG (unten Rn. 121 ff.).

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112 (b) Ob darüber hinaus eine Übergangsregelung verfassungsrechtlich auch dann geboten sein kann, wenn die Anlage bei Inkrafttreten des Windenergie-auf-See- Gesetzes noch nicht in Betrieb genommen war, der Vorhabenträger aber bereits die behördliche Zulassung nach der Seeanlagenverordnung erhalten hatte, kann hier dahinstehen, weil im Ergebnis jedenfalls die Beschwerdeführerinnen eine solche Übergangsregelung nach Art. 12 Abs. 1 GG nicht beanspruchen können.

113 (aa) § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG enthält auch für Anlagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Windenergie-auf-See-Gesetzes am 1. Januar 2017 noch nicht in Betrieb genommen waren, eine Übergangsregelung. Die Beschwerdeführerinnen erfüllen die Voraussetzungen auch dieser Übergangsregelung jedoch nicht. § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG erfasst Projekte mit einer günstigen Netzanbindungsperspektive. Nach dieser Vorschrift sind Anlagen, die erst bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 in Betrieb genommen werden sollen, die aber bereits über eine unbedingte Netzanbindungszusage nach § 118 Abs. 12 EnWG oder über eine Zuweisung von Anschlusskapazität nach § 17d Abs. 3 Satz 1 EnWG a.F. verfügen, zu behandeln wie bereits in Betrieb genommene Anlagen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WindSeeG). Auch insoweit sind die bisherigen Bestimmungen der Seeanlagenverordnung zunächst weiter anzuwenden. Auf die Beschwerdeführerinnen findet dies jedoch keine Anwendung. Sie verfügten insbesondere über keine Netzanbindungszusage. Ob die in § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG getroffene Übergangsregelung für Projekte mit günstiger Netzanbindungsperspektive durch Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geboten ist, ist hier nicht entscheidungserheblich.

114 (bb) Jedenfalls verlangt Art. 12 Abs. 1 GG nicht, dass weitergehende Übergangsregelungen auch für Situationen wie die der Beschwerdeführerinnen getroffen werden. Zwar hat die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 nach der Seeanlagenverordnung bereits eine Genehmigung erhalten. Die Bedeutung der nach der Seeanlagenverordnung erteilten Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüsse war für sich genommen jedoch spezifisch begrenzt, und die Situation der Beschwerdeführerinnen daher unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht mit der Situation der Betreiber laufender Anlagen vergleichbar, deren Vertrauen in die Fortführbarkeit ihrer bereits ausgeübten Berufstätigkeit den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG genießt.

115 Obwohl die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 eine Genehmigung nach der Seeanlagenverordnung erhalten hatte, war sie von einer Realisierung und Inbetriebnahme der Anlage noch weit entfernt. Das gilt erst recht für die Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1679/17. In praktischer Hinsicht fehlte es an der erforderlichen Netzanbindung. Damit konnte von der Anlagengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden. Die Netzanbindung ist kein nebensächlicher Umstand, sondern zentrale Voraussetzung für den Betrieb einer Windenergieanlage auf See. Das Netzanbindungserfordernis relativiert die Bedeutung der nach altem Recht erteilten Zulassung erheblich, weil mit dieser eine zeitnahe Netzanbindungsperspektive nicht sicher verbunden war.

Tatsächlich war in den konkreten Verfahren der Beschwerdeführerinnen auch kaum mit einer baldigen Netzanbindung und Realisierung ihrer Projekte zu rechnen. Eine sogenannte Netzanbindungszusage hatten sie nicht erhalten. Seit der nach § 17 Abs. 2a und 2b EnWG 2006 bestehende Netzanbindungsanspruch durch §§ 17a ff. EnWG 2012 von einer diskriminierungsfreien Zuteilung von Kapazität auf der Grundlage des Offshore-Netzentwicklungsplans abgelöst worden war, musste in den Zonen 3 und 4, in denen die Projekte der Beschwerdeführerinnen liegen, erst recht mit erheblichen Verzögerungen gerechnet werden. Der in den Netzanbindungsplänen im Jahr 2016 zuletzt genannte zeitliche Rahmen sah eine Anbindung in den Zonen 3 und 4 erst ab dem Jahr 2025 bis zum Jahr 2035 vor (oben Rn. 12).

116 Rechtlich war der dauerhafte Bestand der Zulassung gerade wegen der Netzanbindungsproblematik und der damit verbundenen Verzögerung von vornherein mit erheblichen Unsicherheiten belastet. Zulassungsentscheidungen nach der Seeanlagenverordnung waren auflösend bedingt (oben Rn. 6). Zur Erhaltung ihrer Genehmigung hätte die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 bis zum 30. Juni 2017 die vom Bundesamt festgesetzten "Meilensteine" realisieren müssen. So hätte der Bau bis spätestens 31. Dezember 2019 beginnen müssen (oben Rn. 27).DieRealisierungsfristen hätten zwar verlängert werden können. Dies stand im Ermessen der Behörde. Im Genehmigungsbescheid der Beschwerdeführerin war jedoch zugleich angekündigt, dass bei längerer Verzögerung möglicherweise ein gänzlich neues Genehmigungsverfahren durchgeführt werden müsse. Gerade wegen der zögerlichen Netzanbindung war daher ungewiss, ob die Zulassung über einen hinreichenden Zeitraum Bestand haben würde, um im Zeitpunkt der Netzanbindung noch wirksam zu sein.

117 Wegen dieser besonderen Umstände einer nach der Seeanlagenverordnung erteilten Zulassung waren Anlagenprojekte, die noch nicht in Betrieb genommen waren, jedenfalls wenn sie die Voraussetzungen von § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG nicht erfüllten (oben Rn. 113), unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht mit einer ausgeübten Berufstätigkeit in Form des Betriebs einer bereits errichteten Anlage vergleichbar. Der spezifische Vertrauensschutz, den Art. 12 Abs. 1 GG jenen gewährt, die eine künftig unzulässige Tätigkeit bereits in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben, gilt dem Vertrauen in die Fortführbarkeit gerade dieser bereits ausgeübten Berufstätigkeit und kommt den Beschwerdeführerinnen daher nicht zugute. Soweit es ihnen aber um den Schutz getätigter Investitionen geht, bestimmt sich dieser - wenn und weil keine Eigentumspositionen betroffen sind (oben Rn. 88) - allein nach den Grundsätzen rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes (unten Rn. 121 ff.).

118 2. Auch soweit die angegriffenen Regelungen des Windenergie-auf-See- Gesetzes Unternehmen betreffen, die ihre Tätigkeit auf die Entwicklung von zulassungsfähigen Anlagen beschränken, ohne diese später selbst betreiben zu wollen, verstoßen sie nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

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Das Windenergie-auf-See-Gesetz macht diese Tätigkeit insbesondere nicht unzulässig. Die Projektplanung ist den Beschwerdeführerinnen unter den geänderten Rahmenbedingungen weiterhin möglich. Die Änderung der Zulassungsbedingungen und der Wechsel zu einem Ausschreibungs- und dem anschließenden Zulassungsverfahren modifiziert den Planungsrahmen und entfaltet so mittelbar Rückwirkungen auf die Entwicklertätigkeit. Vor allem könnten sich die Chancen verringern, die bisherige Planung erfolgreich zu vermarkten. Die Berufsfreiheit schützt jedoch grundsätzlich nicht vor bloßen Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten (BVerfGE 148, 40 <50 Rn. 27>).

Wenn Normen lediglich mittelbar die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, liegt ein Eingriff in die Berufsfreiheit nur dann vor, wenn die Vorschriften in ihrer Zielsetzung und ihren mittelbar-faktischen Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen (vgl. BVerfGE 148, 40 <51 Rn. 28>) oder objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfGE 113, 29 <48>).

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III.

121 Die durch die angegriffenen Vorschriften des Windenergie-auf-See-Gesetzes erfolgte Systemumstellung ist mit dem allgemeinen Vertrauensschutzgebot des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG (1) nicht vollständig vereinbar. Die Bestimmungen entfalten unechte Rückwirkung (2), die verfassungsrechtlich nicht in jeder Hinsicht gerechtfertigt ist (3).

122 1. a) Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG enthält ein allgemeines Vertrauensschutzgebot (vgl. BVerfGE 128, 90 <105>; stRspr). Allgemeiner Vertrauensschutz ist damit nicht nur objektivrechtlich durch das Rechtsstaatsprinzip garantiert, sondern zugleich eine subjektivrechtliche Grundrechtsverbürgung. Die Grundrechte wie auch das Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen (BVerfGE 132, 302 <317 Rn. 41>). Dieser allgemeine Vertrauensschutz ergänzt spezifische Vertrauensschutzverbürgungen der besonderen Freiheitsrechte. Insbesondere für unternehmerische Tätigkeit sind zunächst der eigentumsspezifische Vertrauensschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG einschließlich eines davon umfassten Schutzes von Investitionsvertrauen (vgl. BVerfGE 143, 246 <383 Rn. 372>; oben Rn. 88) und das in Art. 12 Abs. 1 GG enthaltene Gebot relevant, die Neuregelung einer zuvor in erlaubter Weise ausgeübten Berufstätigkeit durch Übergangsregelungen zumutbar auszugestalten (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; oben Rn. 108). Soweit die Voraussetzungen eines solchen grundrechtsspezifischen Vertrauensschutzes nicht erfüllt sind, kommt allgemeiner Vertrauensschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG in Betracht.

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124 Ist eine Rechtsänderung konkret vorhersehbar, ist ein Vertrauen in den Fortbestand des Rechts - freilich erst ab dem Zeitpunkt der konkreten Vorhersehbarkeit - von vornherein unberechtigt und verfassungsrechtlich nicht weiter schutzwürdig (vgl. BVerfGE 126, 369 <393 f.>; 127, 31 <50>; vgl. zu weiteren Konstellationen von vornherein unberechtigten Vertrauens BVerfGE 135, 1 <21 f. Rn. 61 f.> m.w.N.).

125 Auch wenn eine Rechtsänderung nicht konkret vorhersehbar ist, muss aber im Grundsatz mit Rechtsänderungen gerechnet werden. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, die Adressaten grundsätzlich vor Enttäuschungen ihrer in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage gesetzten Erwartungen zu bewahren.Andernfalls wäre der dem Gemeinwohl verpflichtete Gesetzgeber in wichtigen Bereichen gelähmt und an der Wahrnehmung seiner demokratischen Verantwortung gehindert. Der Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse und der Veränderung politischer Präferenzen wäre damit in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung entschieden.Soweit nichtbesondere Momente der Schutzwürdigkeithinzutreten, genießt die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (BVerfGE 127, 61 <76>; 132, 302 <319 f. Rn. 45> m.w.N.; stRspr). Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz (BVerfGE145, 20 <94 Rn. 189>). Eine Garantie der Erfüllung aller Investitionserwartungen besteht nicht (BVerfGE 143, 246 <383 Rn. 372>; vgl. BVerfGE 145, 20 <94 Rn. 189>).

126 Aufschluss darüber, ob besondere Momente der Schutzwürdigkeit des Vertrauens bestehen (vgl. BVerfGE 127, 61 <76>; 132, 302 <319 f. Rn. 45>), also nicht bloß die allgemeine Erwartung betroffen ist, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, kann das Kriterium der Rückwirkung geben. Entfaltet ein Gesetz Rückwirkung, ist dies ein Hinweis darauf, dass doch schutzwürdige Stabilitätserwartungen enttäuscht sein könnten (unten Rn. 127 ff.).

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131 (b) (aa) Normen mit unechter Rückwirkung sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen(BVerfGE 148, 217 <255 Rn. 136>; stRspr).

132 (bb) Ist danach im konkreten Fall für die Verfassungsmäßigkeit einer ansonsten zu rechtfertigenden unechten Rückwirkung entscheidend, ob die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen, sind das Vertrauen der Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage und die gerade mit der Rückwirkung verfolgten Interessen der Allgemeinheit abzuwägen(vgl. BVerfGE 132, 302 <320 Rn. 46>). Dafür kommt es auf der einen Seite darauf an, in welchem Maße das Vertrauen in den Fortbestand des alten Rechts schutzwürdig ist und wie schwer das Interesse der Betroffenen am Fortbestand des alten Rechts wiegt. Auf der anderen Seite entscheidet das Gewicht des Interesses der Allgemeinheit an der unecht rückwirkenden Änderung des Rechts.

Je schutzwürdiger das durch die Rückwirkung enttäuschte Vertrauen und je gewichtiger das Bestandsinteresse der Betroffenen ist, desto eher überwiegt dies das vom Gesetzgeber verfolgte Interesse der Allgemeinheit an einer unecht rückwirkenden Änderung des Rechts. Für die Gewichtung der Gründe des Gesetzgebers bleibt aber von Bedeutung, dass Normen mit unechter Rückwirkung grundsätzlich zulässig sind (vgl. BVerfGE 148, 217 <255 Rn. 136>), gerade weil der Gesetzgeber weiten Spielraum benötigt, um in demokratischer Verantwortung seinen Gemeinwohlverpflichtungen gerecht werden zu können (vgl. BVerfGE 127, 61 <76>; 131, 47 <57>; 132, 302 <319 f. Rn. 45>; 143, 246 <383 f. Rn. 372>). Insbesondere ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten, bei Systemwechseln und der Umstellung von Rechtslagen die Betroffenen von jeder Belastung zu verschonen oder jeglicher Sonderlast mit einer Übergangsregelung zu begegnen (BVerfGE 131, 47 <57 f.>; 143, 246 <383 f.

Rn. 372>).

133 (cc) Bei der für die Abwägung erforderlichen Beurteilung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens können unterschiedliche Faktoren zum Tragen kommen. Es kommt darauf an, ob sich Anhaltspunkte für eine besondere Stabilität des zuvor geltenden Rechts finden, die Anlass zu der Annahme geben konnten, in absehbarer Zeit müsse nicht mit einer kompensations- und ausgleichsfreien, unecht rückwirkenden Rechtsänderung zum Nachteil der Betroffenen gerechnet werden. Ein Hinweis auf eine gewisse Stabilität einer günstigen Rechtslage kann darin liegen, dass zu Investitionen ermutigt wird; je deutlicher dies konkret ausgesprochen wird, umso eher ist das Vertrauen der Betroffenen schutzwürdig, dass die ihrer Investition zugrunde liegende Rechtslage einen gewissen Bestand haben wird (vgl.

BVerfGE 143, 246 <384 f. Rn. 376>; 145, 20 <94 Rn. 189>; s. auch schon BVerfGE 30, 392 <404>). Das Vertrauen in den Bestand der Rechtslage kann auch dann besonderes Gewicht haben, wenn eine Vorschrift geändert wird, die ihrerseits bereits aus Vertrauensschutzgründen den Übergang zu einer neuen Rechtslage geregelt hatte (vgl. BVerfGE 143, 246 <369 Rn. 336> m.w.N.). Umgekehrt kann in Rechtsgebieten, in denen es ohnehin häufig oder gar in regelmäßigen Abständen zu Rechtsänderungen kommt, auf den Bestand der Rechtslage weniger vertraut werden als in stabileren Rechtsgebieten (vgl. BVerfGE 71, 230 <252>; 95, 64 <92>). Maßgeblich kommt es auch darauf an, wie sich die konkrete rechtliche Situation der Betroffenen nach altem Recht weiterentwickelt hätte.

Je weniger gewiss dies schon nach altem Recht war, umso weniger schutzwürdig ist das Vertrauen in den Fortbestand der günstigen Rechtslage und umgekehrt.

134 2. Die angegriffenen Vorschriften des Windenergie-auf-See-Gesetzes haben keine echte Rückwirkung (a). Sie entfalten jedoch insofern unechte Rückwirkung, als nach der Seeanlagenverordnung in Gang gesetzte Prozesse, die zum Betrieb von Offshore-Windparks führen sollten, durch das Windenergie-auf-See-Gesetz vollständig abgebrochen wurden und das neue Recht den von den Beschwerdeführerinnen bereits erledigten Verfahrensschritten keinerlei Bedeutung mehr zumisst (b).

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140 Betroffene Rechtsposition in diesem Sinne ist hier die Summe der nach altem Recht zur Erfüllung der damals geltenden Zulassungsanforderungen getätigten Verfahrensschritte, insbesondere der von den Beschwerdeführerinnen durchgeführten Planungen und Untersuchungen. Nach altem Recht hatten die Beschwerdeführerinnen im durch das Bundesamt strukturierten Zulassungsverfahren bereits zahlreiche Schritte auf dem Weg zur Zulassung und Realisierung ihrer Vorhaben getan. Die Beschwerdeführerinnen hatten mithin nicht einfach auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertraut, sondern hatten das gesetzlich vorgesehene Zulassungsverfahren beschritten und abgeschichtete Verfahrensschritte getätigt, wie die Basisaufnahme der Meeresumwelt und die Baugrundvorerkundung, vereinzelt auch schon Erörterungstermine im Planfeststellungsverfahren. Die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 hatte das Genehmigungsverfahren sogar schon vollständig durchlaufen.

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