BVerfG, Beschluss vom 21.11.2023 – 1 BvL 6/21 – Anrechnung von Zahlungen Dritter wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Arzneimittel auf Entschädigungen nach dem…

KVRE458132401 ECLI:DE:BVerfG:2023:ls20231121.1bvl000621 BVerfG 1. Senat 20231121 1 BvL 6/21 Beschluss Art 3 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG, Art 100 Abs 1 GG, Art 18 Abs 1 AEUV, § 13 Abs 1 S 1 ContStifG, § 15 Abs 2 S 2 ContStifG vom 26.06.2013, § 15 Abs 2 S 2 ContStifG vom 21.02.2017, ContStifGÄndG 3, ContStifGÄndG 4, Art 21 Abs 2 EUGrdRCh vorgehend BVerwG, 31. März 2021, Az: 5 C 2/20, Vorlagebeschluss DEU Bundesrepublik Deutschland Anrechnung von Zahlungen Dritter wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Arzneimittel auf Entschädigungen nach dem Conterganstiftungsgesetz (ContStifG) und auf die Conterganrente gem § 15 Abs 2 S 2 ContStifG idF vom 26.06.2013 und vom 21.02.2017 verfassungsgemäß - keine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art 14 Abs 1 GG) oder des Gleichheitssatzes (Art 3 Abs 1 GG) 1. Sozialrechtliche Ansprüche genießen nur dann grundrechtlichen Eigentumsschutz, wenn es sich um vermögenswerte Rechtspositionen handelt, die dem Rechtsträger nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts privatnützig zugeordnet sind, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhen und seiner Existenzsicherung dienen.

Inhaltsverzeichnis A. Sachbericht B. Zulässigkeit C. Entscheidung über die Rechtsfrage I. Regelungsgehalt von § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG II. Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG 1. Schutzbereich

A.

1 Das Vorlageverfahren betrifft § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Conterganstiftung für behinderte Menschen (Conterganstiftungsgesetz - ContStifG) in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 26. Juni 2013 (BGBl I S. 1847) und in der Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 21. Februar 2017 (BGBl I S. 263). Die seit dem 1. August 2013 geltende Vorschrift bestimmt, dass Zahlungen, die wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate von Anderen, insbesondere von ausländischen Staaten, geleistet werden, auf die nach dem Conterganstiftungsgesetz zu zahlende Kapitalentschädigung und die Conterganrente angerechnet werden. Im Zentrum der Vorlage steht die Vereinbarkeit der Vorschrift mit Art. 14 Abs. 1 GG und mit Art. 3 Abs. 1 GG.

I.

2 1.a) In den Jahren 1958 bis 1962 kamen weltweit etwa 10.000 Kinder von Müttern, die während der Schwangerschaft thalidomidhaltige Schlaf- und Beruhigungsmittel der Chemie Grünenthal GmbH (nachfolgend: Grünenthal) eingenommen hatten, mit schweren Fehlbildungen ihrer Gliedmaßen und anderen Körperschäden zur Welt, ungefähr die Hälfte davon in Deutschland. Die Eltern der contergangeschädigten Kinder machten deswegen Schadensersatzforderungen gegen Grünenthal geltend.

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Das Stiftungsgesetz sah die Errichtung einer rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts (nachfolgend: Conterganstiftung) vor, deren Zweck es war, Leistungen an contergangeschädigte Kinder zu erbringen (§ 2 Nr. 1 StHG) sowie darüber hinaus allgemein Menschen mit Behinderungen, vor allem solchen unter 21 Jahren, Hilfe zu gewähren (§ 2 Nr. 2 StHG). Die Stiftung wurde aus Bundesmitteln mit einem Vermögen von 100 Millionen DM ausgestattet (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 StHG), wovon 50 Millionen DM für Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen zu verwenden waren (§ 12 StHG). In die Stiftung flossen ferner die 100 Millionen DM zuzüglich Zinsen, zu deren Zahlung sich Grünenthal verpflichtet hatte (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 StHG).

Diese Mittel waren ausschließlich für die Contergan-Schadensfälle zu verwenden (§ 10 Abs. 1 StHG). Damit wurden die der Versorgung der Conterganopfer gewidmeten Mittel in der Gesamthöhe von 150 Millionen DM zu zwei Dritteln von Grünenthal und zu einem Drittel aus Steuermitteln aufgebracht.

5 Das Gesetz sah unabhängig von der Teilnahme am Vergleich (Rn. 3) Leistungen an Personen vor, deren Fehlbildungen mit der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate von Grünenthal - nicht aber von durch Lizenznehmer oder Dritte in eigener Verantwortung hergestellten und vertriebenen Präparaten (vgl. BTDrucks VI/926, S. 8) - durch die Mutter während der Schwangerschaft in Verbindung gebracht werden konnten (vgl. § 13 StHG). Die Leistungen waren abhängig von der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen und bestanden in einer einmaligen Kapitalentschädigung in Höhe von mindestens 1.000 DM und höchstens 25.000 DM sowie einer monatlichen Rente von mindestens 100 DM und höchstens 450 DM (§ 14 Abs. 2 Sätze 1 und 2 StHG). In leichten Fällen waren die Leistungen auf eine Kapitalentschädigung beschränkt (§ 14 Abs. 2 Satz 3 StHG).

6 Bei der Regelung der Auswirkungen dieser sogenannten Stiftungslösung auf die zivilrechtlichen Ansprüche der Geschädigten differenzierte das Gesetz nach ausländischen (§ 18 StHG) und inländischen (§ 23 StHG) Sachverhalten. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften lauteten: § 18 Sonderregelung insbesondere für Auslandsfälle

7 Die Gewährung von Leistungen aus dem Stiftungsgesetz an Leistungsberechtigte mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland wurde an die vorherige Abgabe einer Verzichtserklärung geknüpft, weil der Gesetzgeber es als zweifelhaft ansah, ob der in § 23 StHG für Inlandssachverhalte vorgesehene Ausschluss von Ansprüchen auch gegenüber Berechtigten außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes wirken würde (vgl. BTDrucks VI/926, S. 9).

8 d)Durch Urteil vom 8. Juli 1976 entschied das Bundesverfassungsgericht über drei Verfahren, die die Verfassungsmäßigkeit des Stiftungsgesetzes betrafen. Während zwei Normenkontrollverfahren die Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 82 Abs. 2 GG zum Gegenstand hatten, richtete sich eine Verfassungsbeschwerde gegen die Ersetzung der ursprünglichen Vergleichsansprüche durch das Gesetz.

9 Mit Urteil vom 8. Juli 1976 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Regelung zum Inkrafttreten (§ 29 StHG) für mit dem Grundgesetz vereinbar und wies die Verfassungsbeschwerde gegen das Stiftungsgesetz zurück (vgl. BVerfGE 42, 263 ff.). Das Gericht prüfte die Umformung der privatrechtlichen Vergleichsforderungen in gesetzliche Leistungsansprüche unter Überführung der Vergleichssumme in das Stiftungsvermögen am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 42, 263 <293>). Es stellte fest, dass die der Gewährleistung des Eigentums zukommende sichernde und abwehrende Bedeutung in besonderem Maße für schuldrechtliche Ansprüche gelten müsse, die den Charakter eines Äquivalents für Einbußen an Lebenstüchtigkeit besäßen. Für die Betroffenen seien solche Forderungen für die weitere Lebensgestaltung von hervorragender und unter Umständen von existentieller Bedeutung. Die in der Person des Einzelnen entstandenen und auch durchsetzbaren Ansprüche seien demgemäß in ihrer Zuordnung und in ihrem Bestand in der Hand des Berechtigten durch die grundgesetzliche Garantie gewährleistet. Der Schutz erfasse den Anspruch jedenfalls in seinem Kernbestand, wenn auch nicht unbedingt in allen seinen Einzelheiten und Modalitäten. Immerhin stehe er nicht zur uneingeschränkten Disposition des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 42, 263 <293>).

10 Das Bundesverfassungsgericht befand, dass die Substanz des Wertanspruchs den am Vergleich Beteiligten durch die Stiftungslösung erhalten geblieben sei (vgl. BVerfGE 42, 263 <301>). Das für die Entstehung der Ansprüche aus dem Vergleichsvertrag typische Eingebundensein des Einzelnen in die Vielzahl der Geschädigten habe dieser Rechtsposition ihren besonderen Charakter verliehen (vgl. BVerfGE 42, 263 <301>). Nachdem die Zugehörigkeit zur Gemeinschaft den Anspruch erst realisierbar gemacht habe, treffe den Einzelnen eine begrenzte Pflicht, eine Neuordnung der Berechtigung hinzunehmen, die auf eine Stärkung der Rechtsposition aller ziele. Sofern dabei für Einzelne punktuell gewisse Nachteile auftreten sollten, müssten sie gegen die insgesamt erzielten Vorteile abgewogen werden (vgl.

BVerfGE 42, 263 <301 f.>). Alle nach dem Vergleich Berechtigten nähmen gewissermaßen in ungebrochener Fortsetzung ihrer Gläubigerstellung an dem gesetzlich geordneten Verteilungsverfahren teil (vgl. BVerfGE 42, 263 <302 f.>). Durch den Wechsel auf der Schuldnerseite sei die Gewähr für die Erfüllung der Ansprüche keineswegs schwächer geworden; schon im Hinblick auf ihren Entstehungsgrund fielen die Vergleichsansprüche unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 42, 263 <303>). Unzutreffend sei die Auffassung des Beschwerdeführers, es hätten Einzelne im Vergleichswege Rechte erworben, an denen nun auch andere partizipieren wollten. Der Beschwerdeführer sei von vornherein Teil der Schicksalsgemeinschaft der Contergangeschädigten gewesen, deren adäquate Versorgung das Problem des Verhältnisses des einzelnen Kindes zu den anderen von der Katastrophe Betroffenen im Blick auf die Begrenztheit der Mittel erst hervorgerufen habe (vgl.

BVerfGE 42, 263 <303>). Das Stiftungsgesetz entspringe dem Bedürfnis nach Hilfe durch die Gemeinschaft für die unverschuldet in eine schwere Notlage geratenen Einzelnen. Jedes geschädigte Kind solle unabhängig von der Teilnahme am Vergleich an den Mitteln teilhaben, die für die Gesamtheit der Geschädigten bestimmt seien (vgl. BVerfGE 42, 263 <303 f.>). Mit Blick auf die vom Gesetzgeber insgesamt intendierte Verbesserung der Gesamtkonzeption sei die inhaltliche Ausgestaltung der einzelnen Vorschriften des Stiftungsgesetzes nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 42, 263 <305>). Die durch die Arzneimittelkatastrophe Geschädigten hätten einen "Schuldner" erhalten, der fähig und bereit sei, Verpflichtungen nachzukommen, die sich aus der Überführung der verfassungsrechtlich geschützten Ansprüche auf die Stiftung und auch aus dem Sozialstaatsprinzip ergäben (vgl.

BVerfGE 42, 263 <311>). Es obliege aber dem Gesetzgeber, der diesen Schadensbereich aus dem privatautonomen Regelungsbereich herausgenommen und zu einer staatlichen Angelegenheit gemacht habe, auch in Zukunft darüber zu wachen, dass die Leistungen der Stiftung - sei es in Form von Rentenerhöhungen oder in sonstiger Weise - der übernommenen Verantwortung gerecht würden (vgl. BVerfGE 42, 263 <311 f.>).

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12 2. Das Stiftungsgesetz wurde durch das Gesetz über die Conterganstiftung für behinderte Menschen (Conterganstiftungsgesetz - ContStifG) vom 13. Oktober 2005 (BGBl I S. 2967) abgelöst. Dieses wurde bis zum Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2019, der letzten tatsachengerichtlichen Entscheidung im streitgegenständlichen Verfahren, vier Mal geändert, nämlich durch das Erste Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 26. Juni 2008 (BGBl I S. 1078 - nachfolgend: 1. Änderungsgesetz), das Zweite Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 25. Juni 2009 (BGBl I S. 1534 - nachfolgend: 2. Änderungsgesetz), das Dritte Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 26. Juni 2013 (BGBl I S. 1847 - nachfolgend: 3. Änderungsgesetz) und das Vierte Gesetz zur Änderung des Conterganstiftungsgesetzes vom 21. Februar 2017 (BGBl I S. 263 - nachfolgend: 4. Änderungsgesetz).

13 3. Für den entscheidungsrelevanten Zeitraum zwischen Erlass des Bescheids der Conterganstiftung vom 29. Juli 2013 und Ergehen des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2019 stellen sich die im Conterganstiftungsgesetz vorgesehenen Ansprüche der rund 2.700 Leistungsberechtigten (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 4) wie folgt dar:

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Änderungsgesetzes (nachfolgend: ContStifG 2017) die mindestens und höchstens zu gewährenden Leistungen. Die Entscheidung über das Vorliegen eines Schadensfalls und die Bewertung des Schadens erfolgen durch eine beim Stiftungsvorstand eingerichtete Kommission (§ 16 Abs. 2 ContStifG). Auf der Grundlage der Entscheidung und der Bewertung der Kommission setzt der Stiftungsvorstand die Leistungen nach Maßgabe von Richtlinien fest, die das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend erlässt (vgl. § 16 Abs. 6 i.V.m. § 13 Abs. 6 ContStifG). Im relevanten Zeitraum waren das die Richtlinien für die Gewährung von Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen in der Fassung vom 16. Juli 2013 (BAnz AT vom 22.

Juli 2013 B3, nachfolgend: ContSchRL 2013) und vom 9. März 2017 (BAnz AT vom 17. März 2017 B1, nachfolgend: ContSchRL 2017).

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17 Nach dem 4. Änderungsgesetz (vgl. § 13 Abs. 2 Nr. 2 ContStifG 2017) beträgt die Höhe der monatlichen Conterganrente mindestens 662 Euro und höchstens 7.480 Euro. Die nach Schadenspunktzahl gestaffelte Rentenhöhe ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 2 ContSchRL 2017 in Verbindung mit deren Anlage 3.

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20 4. Die hier zur Überprüfung gestellte Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG wurde mit dem 3. Änderungsgesetz eingeführt. § 15 ContStifG 2013 lautete wie folgt: § 15 Sonderregelung für Auslandsfälle

21 Ausweislich der Feststellungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sollte mit der in § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG geregelten Anrechnung auf staatliche Doppelleistungen an Geschädigte reagiert werden, welche die im Auftrag der Conterganstiftung von einer international tätigen Rechtsanwaltssozietät erstellte "Internationale Studie zu Leistungen und Ansprüchen thalidomidgeschädigter Menschen in 21 Ländern" vom 31. Januar 2012 (nachfolgend: Vergleichsstudie) ermittelt hatte (BTDrucks 17/12678, S. 5):

Von den rund 2 700 Leistungsempfängern leben derzeit etwa 10 Prozent im Ausland. Zahlungen, die die im Ausland und in Deutschland lebenden ausländischen Leistungsberechtigten wegen ihrer Thalidomidschädigung erhalten oder erhalten haben, werden derzeit nur dann auf die Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz angerechnet, wenn die Zahlungen von "anderen möglicherweise Verantwortlichen" - also insbesondere von Pharmafirmen - geleistet wurden (§ 15 Absatz 2). Eine von der Conterganstiftung für behinderte Menschen in Auftrag gegebene vergleichende Übersicht zur Erfassung aller Leistungen an thalidomidgeschädigte Menschen in 21 Ländern vom 31. Januar 2012 hat ergeben, dass außer in der Bundesrepublik Deutschland in mindestens zehn weiteren Ländern staatliche Zahlungen in unterschiedlicher Höhe bereits erbracht wurden, laufend geleistet werden oder in Zukunft geleistet werden sollen. Durch diese staatlichen Doppelleistungen sind die in den entsprechenden Ländern oder in Deutschland lebenden ausländischen Betroffenen besser gestellt als die deutschen Geschädigten und die Geschädigten in anderen Ländern ohne staatliche Leistungen.

22 Die Vergleichsstudie war nicht auf staatliche Leistungen beschränkt. Ihr lag der Auftrag der Conterganstiftung zu Grunde, "wertmäßig die Gesamthöhe aller Leistungen an thalidomidgeschädigte Menschen im Einzelfall für die Vergangenheit, Gegenwart und sofern absehbar für die Zukunft" in 21 näher bezeichneten Ländern zu ermitteln (vgl. Vergleichsstudie, S. 2). Die im Gutachtenauftrag aufgeworfenen Fragen umfassten spezielle staatliche Leistungen, Leistungen durch etwaige Verursacher sowie Leistungen durch Dritte (Vergleichsstudie, S. 3 ff.). Die Vergleichsstudie kam zu dem Ergebnis, dass staatliche monatliche Zahlungen in Brasilien, Irland und Italien erfolgten. Staatliche jährliche Zahlungen stellte die Vergleichsstudie für Nordirland und das Vereinigte Königreich fest, wobei die thalidomidhaltigen Präparate in diesen Ländern nicht von Grünenthal, sondern von einem Lizenznehmer stammten, sodass Personen, die durch diese Produkte geschädigt wurden, keine Leistungen von der Conterganstiftung erhielten (vgl. auch Rn. 3). Leistungen durch Dritte legte die Studie nicht dar.

23 Durch das 4. Änderungsgesetz wurde die amtliche Überschrift des sonst unveränderten § 15 ContStifG in "Verzicht, Anrechnung von Zahlungen Dritter" geändert. Ausweislich des Gesetzentwurfs sollte hiermit klargestellt werden, dass § 15 ContStifG nicht nur Fälle mit Auslandsbezug regelt (vgl. BTDrucks 18/10378, S. 16).

II.

24 1. In dem der Vorlage durch das Bundesverwaltungsgericht zugrunde liegenden Ausgangsverfahren wendet sich der Kläger, ein im Jahr 1962 geborener thalidomidgeschädigter irischer Staatsbürger mit Wohnsitz in Irland, gegen die aufgrund von § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG durch die beklagte Conterganstiftung vorgenommene Kürzung monatlicher Conterganrenten. Der Kläger, der bereits an dem ursprünglichen Vergleichsvertrag mit Grünenthal beteiligt war, ist als Thalidomidgeschädigter anerkannt (49,60 von 100 Schadenspunkte nach der medizinischen Punktetabelle). Aufgrund eines mit der Abgabe einer Verzichtserklärung nach § 18 Abs. 1 StHG verbundenen Antrags erhält er seit Oktober 1972 Leistungen nach dem Stiftungsgesetz.

Nach Inkrafttreten des 3. Änderungsgesetzes stand dem Kläger eine monatliche Conterganrente in Höhe von 3.686 Euro zu. Darüber hinaus erhielt er eine monatliche Zahlung von 1.109 Euro nach dem Irish Thalidomide Compensation Scheme. Im Rahmen dieses Entschädigungsprogramms erbringt der irische Staat an betroffene irische Staatsangehörige monatliche Leistungen (Irish Thalidomide Survivor's Care Benefit). Diese von der irischen Regierung im Mai 1973 beschlossenen Leistungen dienen dazu, die nach dem Stiftungsgesetz an irische Staatsangehörige erbrachten Leistungen signifikant zu erweitern (vgl. Compensation for Thalidomide Survivors, Report Prepared for the Minister for Health and Children by the State Claims Agency, April 2010, S. 6).

Mit Bescheid vom 29. Juli 2013 rechnete die Beklagte ab August 2013 die monatliche Zahlung des irischen Staates in Höhe von 1.109 Euro nach § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG an und setzte für die Zeit ab dem 1. September 2013 einen monatlichen Auszahlungsbetrag der Conterganrente in Höhe von 2.577 Euro fest. Den vom Kläger gegen den vorgenannten Bescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte zurück. Die hiergegen mit dem Ziel erhobene Klage, die Conterganrente ohne die Anrechnung der irischen Zahlung zu erhalten, blieb vor dem Verwaltungsgericht Köln und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen erfolglos. Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 2. Juli 2019 richtet sich die Revision des Klägers, mit der er sein Klagebegehren weiterverfolgt.

Beim Verwaltungsgericht Köln sind nach Mitteilung des Klägervertreters weitere gleich gelagerte Klageverfahren irischer Contergangeschädigter anhängig.

25 2. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1 BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG in der Fassung des 3. Änderungsgesetzes und in der Fassung des 4. Änderungsgesetzes mit Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar ist.

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29 Aus dem Kausalitätserfordernis ("wegen") folge, dass nur solche Zahlungen eines ausländischen Staates anzurechnen seien, die wegen der Thalidomidschädigung erbracht würden. Allgemeine Vergünstigungen oder Sozialleistungen des ausländischen Staates, die neben den Thalidomidgeschädigten auch anderen Bedürftigen zukämen, erfasse § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG hingegen nicht. Aufgrund der Begrenzung auf "Zahlungen" fielen unter die anzurechnenden Leistungen im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG auch keine Sachleistungen oder sonstigen Begünstigungen des ausländischen Staates, wie etwa Steuererleichterungen, und zwar auch dann nicht, wenn diese nur der Gruppe der Thalidomidgeschädigten zugutekämen.

30 Die Vorschrift erfasse schließlich nur solche Zahlungen ausländischer Staaten, die ab Inkrafttreten des 3. Änderungsgesetzes am 1. August 2013 "geleistet" worden seien. Zuvor erbrachte Zahlungen unterlägen nicht der Anrechnung, unabhängig davon, ob sie von dem ausländischen Staat als laufende (monatliche) Zahlungen oder als Einmalzahlungen erbracht worden seien.

31 cc)Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG lägen vor. Der Kläger sei Berechtigter im Sinne von § 12 Abs. 1 ContStifG und erhalte wegen seiner Thalidomidschädigung eine monatliche Geldleistung eines ausländischen Staates. Im Fall der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift sei die Revision des Klägers zurückzuweisen; denn in diesem Fall seien die monatlichen Zahlungen, die der Kläger vom irischen Staat erhalten habe und erhalte, ab dem 1. August 2013 auf die ihm bewilligte Conterganrente anzurechnen. Wäre § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG hingegen verfassungswidrig, werde die Revision des Klägers Erfolg haben, weil dem Kläger auch für die Zeit ab dem 1. August 2013 die Conterganrente in ungeschmälerter Höhe zustehe.

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34 Die von § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG erfassten Sachverhalte fielen auch nicht in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union könne zwar ein Sachverhalt, in dem eine der Grundfreiheiten ausgeübt werde, in den Anwendungsbereich der Verträge im Sinne des Art. 18 Abs. 1 AEUV einbezogen werden (unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 11. Juni 2020, TÜV Rheinland LGA Products und Allianz IARD, C-581/18, EU:C:2020:453, Rn. 46 f.). Für Unionsbürger komme eine Berufung auf das insoweit allein in Betracht zu ziehende allgemeine Freizügigkeitsrecht des Art. 21 Abs. 1 AEUV aber nur in Betracht, wenn die Betroffenen von diesem Recht tatsächlich Gebrauch gemacht hätten oder Gebrauch machen wollten und durch die nationale Maßnahme in diesem Recht beeinträchtigt würden (unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 11. Juni 2020, TÜV Rheinland LGA Products und Allianz IARD, C-581/18, EU:C:2020:453, Rn. 49). Das sei jedoch erkennbar nicht der Fall; denn den Betroffenen gehe es nicht um das Gebrauchmachen von Grundfreiheiten, sondern um die ungeschmälerte Fortgewährung einer nach nationalem Recht gewährten Leistung.

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39 Die Conterganrente sei auch jeweils in der vom Gesetzgeber festgelegten Höhe in vollem Umfang eigentumsrechtlich geschützt. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich, dass sich der Schutz der Conterganrente nicht nur auf einen Teil des vom Gesetzgeber zugestandenen Betrages erstrecke oder sich mit zunehmendem Zeitablauf verringere. Zwar lasse sich, soweit ein Substanzverlust vermieden werde, aus dem Eigentumsschutz kein Anspruch auf ein bestimmtes Leistungsniveau herleiten. Die Eigentumsgarantie reiche aber so weit, wie der Gesetzgeber die Conterganrente aufgrund seiner übernommenen staatlichen Verantwortung tatsächlich gewährt habe. Das gelte auch, soweit der Gesetzgeber den Rentenanspruch nicht nur mit Blick auf die übernommene Haftungsverantwortung ausgestaltet habe, sondern zu einem unbestimmten Teil auch aufgrund von sozialstaatlichen Erwägungen.

Denn die Conterganrente beruhe jedenfalls wesentlich auf der staatlich übernommenen (Haftungs-)Verantwortung und stelle sich insofern als fortwirkender Entschädigungsanspruch dar, der mit seinem Individualcharakter zugleich den eigentumskonstituierenden personalen Bezug des Berechtigten zum Rentenanspruch ausmache. Anders als die Beklagte meine, könne die Conterganrente nicht in einen von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten und einen hiervon nicht geschützten Teil aufgespalten werden, weil die Conterganrente in ihrer jeweiligen gesetzlichen Höhe Ausdruck der Aufgabe des Gesetzgebers sei, darüber zu wachen, dass die Leistungen der Stiftung der mit der Stiftungslösung übernommenen staatlichen Verantwortung gerecht würden (unter Verweis auf BVerfGE 42, 263 <312>), um auf diese Weise sowohl der allgemeinen Preissteigerung als auch - vor allem - der sich im Laufe der Zeit ändernden Bedarfssituation der Leistungsberechtigten Rechnung zu tragen.

Auch der Umstand, dass die Conterganrente zeitgleich mit der Einführung der Anrechnungsregelung signifikant erhöht worden sei, beeinträchtige nicht die Reichweite des eigentumsrechtlichen Schutzes.

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Jedenfalls sei der Eigentumseingriff nicht angemessen. Die Conterganrenten seien mit Blick auf ihre hervorragende und unter Umständen existenzielle Bedeutung für die weitere Lebensgestaltung der Betroffenen in einem hohen Maße schutzbedürftig (mit Verweis auf BVerfGE 42, 263 <293>), zumal sich aus dem Stiftungsgesetz die gesetzgeberische Zielsetzung ergebe, den Betroffenen die Conterganrente ungeschmälert zukommen zu lassen. Überdies stehe der Anrechnung das Verbot des Vorteilsausgleichs entgegen, das aufgrund der haftungsrechtlichen Verwurzelung des Rentenanspruchs greife. Gegenüber dem gewichtigen Interesse der Betroffenen auf ungeschmälerten Rentenbezug trete das einzig zu berücksichtigende öffentliche Interesse an Einsparungen für die öffentlichen Haushalte in den Hintergrund.

Zu einem anderen Ergebnis gelange man aber selbst dann nicht, wenn man zusätzlich das öffentliche Interesse an der Vermeidung von Doppelleistungen und an der Gleichstellung der Geschädigten berücksichtige, zu dessen Erreichung die Anrechnungsregelung nicht geeignet sei. Insoweit sei zugunsten des Eigentumsschutzes auch zu erwägen, dass die Anrechnungsregelung für die Betroffenen zu einer vollständigen Entwertung der ausländischen Rentenzahlungen führe.

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III.

43 Zu dem Vorlagebeschluss haben die Beteiligten des Ausgangsverfahrens, der Bund Contergangeschädigter und Grünenthalopfer e.V., der Contergannetzwerk Deutschland e.V. und die Grünenthal-Stiftung zur Unterstützung von Thalidomidbetroffenen Stellung genommen.

44 Zuvor war an diejenigen, denen die Gelegenheit zur Stellungnahme eröffnet worden war, mit Ausnahme der Grünenthal-Stiftung zur Unterstützung von Thalidomidbetroffenen, ein umfassender Fragenkatalog versandt worden, unter anderem zur Anzahl der leistungsberechtigten Personen im In- und Ausland, zu Art, Umfang und Entwicklung der seit Inkrafttreten des Stiftungsgesetzes gewährten Leistungen, zur Handhabung der Anrechnungsvorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG und zu allgemeinen Sozialleistungen und sonstigen Vergünstigungen für thalidomidgeschädigte Menschen. Die Grünenthal-Stiftung zur Unterstützung von Thalidomidbetroffenen war gebeten worden, zu Art, Umfang und Hintergrund der von ihr an Betroffene erbrachten Sach- und Geldleistungen Stellung zu nehmen.

45 Im Ergebnis hält die Conterganstiftung die vorgelegte Regelung für verfassungskonform. Die übrigen Stellungnahmen mit Ausnahme derjenigen der Grünenthal-Stiftung zur Unterstützung von Thalidomidbetroffenen, die sich zur Verfassungskonformität nicht äußert, halten die Regelung für verfassungswidrig.

46 1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, die Ermittlung der konkreten Lebens- und Versorgungsbedingungen ausländischer Betroffener durch den Gesetzgeber sei defizitär. Dass tatsächlich eine staatliche Doppelleistung bestehe, sei speziell mit Blick auf die in Irland bestehende Versorgungs- und Lebenssituation nicht nachgewiesen. Irische und deutsche Sozialleistungen seien nicht vergleichbar, weil die Leistungssysteme anders strukturiert seien. Viele der contergangeschädigten Iren erhielten vom irischen Staat keine weiteren Leistungen für Menschen mit Behinderungen. Die Erkenntnisse der Vergleichsstudie seien unsubstantiiert. Letztlich habe der Gesetzgeber ohne nähere Kenntnis der Versorgungssituation Contergangeschädigter im Ausland schwerwiegend in deren Rechte eingegriffen. Auch sei es unzumutbar, wenn der Gesetzgeber mit der Anrechnung der bis dahin anrechnungsfreien ausländischen Leistungen die ausweislich des 3. Änderungsgesetzes für notwendig gehaltene Rentenerhöhung weitgehend wieder zunichtemache.

47 2. Der Bund Contergangeschädigter und Grünenthalopfer ist der Auffassung, § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Besserstellung der ausländischen Berechtigten könne schon deswegen nicht vorliegen, weil es sich bei der Conterganrente um eine Entschädigungsleistung und nicht um eine Sozialleistung handele. Auch fehle es an einer tragfähigen Tatsachengrundlage für die Annahme einer Besserstellung, weil die Vergleichsstudie keinen Gesamtvergleich der Leistungen angestellt habe. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG folge daraus, dass die ausländischen Leistungsberechtigten von der Anrechnung betroffen seien, während die deutschen Leistungsberechtigten die Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz in ungeschmälerter Höhe beziehen könnten, ohne dass Leistungen Dritter, wie etwa sonstige Sozialleistungen des deutschen Staates oder in der Vergangenheit erbrachte Einzelleistungen anderer Staaten, angerechnet würden. Dies führe dazu, dass Personen mit gleich bewerteten Schädigungsfolgen in Abhängigkeit von ihrer Gruppenzugehörigkeit Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz in unterschiedlicher Höhe erhielten.

48 3. Das Contergannetzwerk Deutschland macht sich die Rechtsauffassung des Vorlagebeschlusses zu eigen.

49 4. Nach Auffassung der Conterganstiftung liegt kein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG vor. Der Anspruch auf die erhöhte Conterganrente unterfalle schon nicht dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts. Das Bundesverfassungsgericht habe zwar entschieden, dass die in einen gesetzlichen Anspruch gegen den Staat umgeformten privatrechtlichen Ansprüche der Berechtigten aus dem Vergleichsvertrag von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt seien. Der Eigentumsschutz reiche aber nur so weit, wie der Gesetzgeber zum Werterhalt dieser Ansprüche verpflichtet sei. Da der deutsche Staat mit der Stiftungslösung keine schadensersatzrechtliche Verantwortung übernommen habe, seien abseits der Vergleichsregelung eventuell bestehende Haftungsansprüche der thalidomidgeschädigten Personen nicht in öffentlich-rechtliche Ansprüche umgewandelt worden.

Unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG falle daher nicht der Substanzerhalt eines der Höhe nach unbegrenzten Schadensersatzanspruchs, sondern lediglich der Substanzerhalt der auf 100 Millionen DM begrenzten Ansprüche der thalidomidgeschädigten Personen aus dem Vergleich. § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG stelle daher schon keinen Eigentumseingriff dar, jedenfalls sei ein solcher gerechtfertigt. Insbesondere sei die Anrechnungsregelung zur Vermeidung von Doppelleistungen geeignet. Dem Gesetzgeber gehe es nicht darum, eine aufgrund einer "Gesamtbetrachtung" festgestellte Besserstellung der ausländischen Leistungsberechtigten zu beseitigen, sondern eine Besserstellung bei der Conterganrente und bei der Kapitalentschädigung gerade durch staatliche Doppelleistungen zu vermeiden.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Conterganrente einerseits und den Zahlungen ausländischer Staaten andererseits eine die Geeignetheit ausschließende unterschiedliche Zweckbestimmung erblicke, verkenne es, dass die in die Stiftungslösung überführten Ansprüche aus dem Conterganstiftungsgesetz gerade keine Schadensersatzansprüche seien. Der Gesetzgeber habe nicht die Verantwortung für die Schadensfälle übernommen, sondern die Leistungen aus sozialstaatlichen Erwägungen gewährt und aufgestockt. Die Anrechnungsvorschrift verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz. Es liege schon keine Ungleichbehandlung vor; denn § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG gelte für alle Empfänger von Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz.

Dass die Rechtsfolgen der Anrechnungsregelung sich nicht auf alle Normunterworfenen gleich auswirkten, führe nicht zu einer wesentlichen Ungleichheit der Normunterworfenen. Selbst wenn man eine Ungleichbehandlung bejahe, sei die Differenzierung verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil ein Verstoß gegen das insoweit allein maßstäbliche Willkürverbot nicht ersichtlich sei. Der Gesetzgeber sei mit Blick auf Praktikabilitätserwägungen auch nicht zur Berücksichtigung der unterschiedlichen Leistungssysteme der sozialen Fürsorge in Deutschland und im Ausland verpflichtet gewesen. Eine verlässliche Ermittlung und Bewertung dieser Umstände sei nicht zu leisten.

50 5. Die Grünenthal-Stiftung zur Unterstützung von Thalidomidbetroffenen führt aus, sie fördere Maßnahmen anerkannter Geschädigter in den Bereichen Autonomie der Lebensführung, Mobilität, Kommunikation und medizinische Versorgung. Nach Durchführung einer bewilligten Maßnahme leiste sie den hierfür in Rechnung gestellten Betrag direkt an den Leistungserbringer. Zahlungen an Betroffene erfolgten nicht.

B.

51 Die Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts ist zulässig.

I.

52 Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist.

53 1. Die Begründung muss mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 153, 310 <333 Rn. 55> m.w.N.; 161, 163 <245 Rn. 216>; stRspr). Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 138, 1 <15 Rn. 41> m.w.N.; 161, 163 <245 Rn. 216>).

54 2. Das vorlegende Gericht muss von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 138, 1 <13 f. Rn. 37> m.w.N.). Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage auseinandersetzen, insbesondere auch mit der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 138, 1 <15 f. Rn. 42> m.w.N.).

55 3. Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern (vgl. BVerfGE 85, 329 <333 f.>; 86, 71 <77>; 124, 251 <262>) und vertretbar begründen, dass es diese nicht für möglich hält (vgl. BVerfGE 121, 108 <117> m.w.N.).

II.

56 Diesen Anforderungen genügt der Vorlagebeschluss.

57 1.Das vorlegende Gericht legt die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Rechtsfrage hinreichend dar. Es hat ausreichend begründet, dass sich der Kläger trotz seiner ausländischen Staatsangehörigkeit und seines Wohnsitzes im Ausland auf das Eigentumsgrundrecht berufen kann, das eine Beschränkung auf Deutsche nicht kennt. Auch hat es dargelegt, dass die vom Kläger empfangenen Leistungen des irischen Staates "wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate von Anderen, insbesondere von ausländischen Staaten" geleistete Zahlungen darstellen, die im Falle der Gültigkeit des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG zwingend auf die Conterganrente anzurechnen sind, während eine Anrechnung bei Ungültigkeit der Norm ausscheidet. Auf die Frage, ob die vom Vorlagegericht vertretene tatbestandliche Beschränkung des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG auf Zahlungen ausländischer Staaten der Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zugrunde zu legen ist, kommt es nicht an, weil die an den Kläger vom irischen Staat geleistete Zahlung auch bei Zugrundelegung dieser Rechtsauffassung dem Anwendungsbereich der Vorschrift unterfällt.

58 2. Das Vorlagegericht hat auch seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG hinreichend dargelegt. Zwar hat es den Zweck des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG unrichtig erfasst, wenn es davon ausgeht, die Norm bezwecke eine Gleichstellung der Geschädigten hinsichtlich der allgemeinen sozialen Absicherung und nicht nur hinsichtlich der wegen der Thalidomidschädigung erhaltenen Zahlungen (vgl. hierzu Rn. 119 f.). Hieraus folgt indes kein Darlegungsmangel, weil das Gericht die Geeignetheit der Anrechnungsvorschrift mit Blick auf die ihr von ihm beigelegte Zwecksetzung zwar abgelehnt, sie aber hilfsweise in die Prüfung der Angemessenheit eingestellt hat. Unschädlich ist auch, dass das Vorlagegericht der Forderung nach einer Gesamtbetrachtung im Rahmen der Geeignetheit Sachaufklärungspflichten zugrunde legt, die das Grundgesetz dem Gesetzgeber nicht auferlegt (Rn. 109 ff.). So hat der Senat - worauf das Vorlagegericht selbst hinweist - in seiner jüngeren Rechtsprechung festgestellt, dass eine selbständige, von den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unabhängige Sachaufklärungspflicht aus dem Grundgesetz generell nicht folgt (vgl. BVerfGE 143, 246 <343 Rn. 273>; 146, 71 <113 Rn. 127>; 157, 30 <161 Rn. 240>). Ein Darlegungsmangel folgt hieraus indes nicht, weil das Vorlagegericht die Geeignetheit der Anrechnungsvorschrift seinen Hilfserwägungen zugrunde legt.

59 3. Das vorlegende Gericht hat auch die Unmöglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG vertretbar begründet. Ausgehend von der Rechtsauffassung der Vorlage, wonach § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG wegen der verschiedenen Zwecksetzungen der deutschen Conterganrente und der ausländischen Leistungen zur Vermeidung von Doppelleistungen nicht geeignet sei, legt die Vorlage ausreichend dar, dass eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG nur Zahlungen mit einem haftungsrechtlichen Hintergrund erfasse, dem eindeutigen gesetzgeberischen Willen widerspräche, alle Leistungen ausländischer Staaten zu erfassen.

III.

60 Es besteht kein Vorrang des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV, der der Zulässigkeit der konkreten Normenkontrolle entgegenstünde (vgl. dazu BVerfGE 116, 203 <214>; 160, 1 <16 Rn. 44>). Sind sowohl die verfassungsrechtliche als auch die unionsrechtliche Rechtslage umstritten, besteht zwischen beiden Zwischenverfahren keine feste Rangfolge. Das Vorlagegericht entscheidet vielmehr nach eigenem Ermessen über das weitere Vorgehen (vgl. BVerfGE 116, 202 <214 f.>; 129, 186 <203>; 160, 1 <16 Rn. 44 f.>).

61 Unabhängig davon ist eine klärungsbedürftige Frage des Unionsrechts vorliegend auch nicht ersichtlich. Die allein in Betracht kommenden unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote der Art. 18 Abs. 1 AEUV und Art. 21 Abs. 2 GRCh sind nicht anwendbar.

62 Der Anwendung von Art. 18 Abs. 1 AEUV steht - wie vom Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt (Rn. 33 f.) - entgegen, dass das Conterganstiftungsrecht nicht in den Anwendungsbereich der Verträge fällt. Weder liegt eine unionsrechtliche Regelung vor, noch erfasst eine der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerten Grundfreiheiten den Sachverhalt. Nach Art. 18 Abs. 1 AEUV ist unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Das unionsrechtliche Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist nicht umfassend angelegt, sondern gilt im Einklang mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung lediglich im Anwendungsbereich der Verträge (vgl.

BVerfGE 113, 273 <298>). Auch nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt die Anwendung des Art. 18 Abs. 1 AEUV voraus, dass der betroffene Sachverhalt entweder unionsrechtlich geregelt ist oder einen konkreten Bezug zur Wahrnehmung einer der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerten Grundfreiheiten aufweist (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juli 2017, C-566/15, Erzberger, EU:C:2017:562, Rn. 25; vom 11. Juni 2020, TÜV Rheinland LGA Products und Allianz IARD, C-581/18, EU:C:2020:453, Rn. 36 und 45 ff.). Für eine Anwendung des Verbotes der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit in Fallgestaltungen, in denen von Kompetenzen der Europäischen Union nicht durch Sekundärrecht Gebrauch gemacht worden ist (vgl. von Bogdandy, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 18 AEUV Rn. 34 <September 2010>), gibt es keinen Raum.

Anlass zur Anwendung dieses Verbotes besteht nicht, soweit die Europäische Union von den ihr zugewiesenen Kompetenzen keinen Gebrauch gemacht hat und die Verwirklichung eines unionsrechtlich gewährten Rechts oder Grundsatzes nicht betroffen ist.

63 Nach den überzeugenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts (Rn. 35) ist auch der Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 2 GRCh nicht eröffnet. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gilt die Charta ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Wenn die unionsrechtlichen Vorschriften in dem betreffenden Sachbereich keine Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf den verfahrensgegenständlichen Sachverhalt schaffen, sind die Grundrechte der Union im Verhältnis zu einer nationalen Regelung unanwendbar (vgl. EuGH, Beschluss vom 7. September 2017, Demarchi Gino, C-177/17 und C-178/17, EU:C:2017:656, Rn. 21). So verhält es sich hier.

C.

64 § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG ist nicht verfassungswidrig. Er ist in dem ihm zukommenden Regelungsgehalt (I) mit dem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) der von der Anrechnung betroffenen Bezieherinnen und Bezieher von Conterganrenten (II) und mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) (III) vereinbar.

I.

65 Der Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG ist nicht auf Zahlungen ausländischer Staaten beschränkt.

66 1. Das Bundesverfassungsgericht ist an die Auslegung der vorgelegten fachgerichtlichen Norm durch das vorlegende Gericht nicht gebunden. Es hat vielmehr den Regelungsgehalt der zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellten Bestimmung selbständig zu ermitteln (vgl. BVerfGE 98, 145 <154> m.w.N.; 110, 412 <438>; stRspr).

67 2. Der Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG ist nicht auf Zahlungen ausländischer Staaten beschränkt. Für eine solche enge Auslegung, die im Wortlaut nicht angelegt ist (a), sprechen weder die amtliche Überschrift (b) noch die Gesetzesmaterialien (c) oder der systematische Kontext (d) oder der Sinn und Zweck der Norm (e).

68

69

BTDrucks 18/10378, S. 16). Dass sich dieses Klarstellungsbedürfnis nicht auf § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG bezog, sondern (nur) auf § 15 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 ContStifG, ist fernliegend, weil der Gesetzgeber bei Verabschiedung des 4. Änderungsgesetzes bereits auf eine insgesamt über vierzigjährige Rechtsanwendungspraxis letztgenannter Normen und ihrer im Jahr 1972 in Kraft getretenen Vorgängervorschriften § 18 Abs. 1 und 2 StHG zurückblickte. Es drängt sich vielmehr der Schluss auf, dass das gesetzgeberische Klarstellungsbedürfnis durch den erst vier Jahre zuvor eingeführten § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG ausgelöst worden war und der Gesetzgeber einer Verengung der Anrechnungsvorschrift auf Fälle mit Auslandsbezug entgegentreten wollte.

70

71

72 Aus einem vom vorlegenden Gericht angenommenen Grundsatz der ungeschmälerten Leistungsgewährung lässt sich eine tatbestandliche Beschränkung des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG gerade auf Leistungen ausländischer Staaten schon deshalb nicht überzeugend herleiten, weil die Conterganrente nicht nur bei der Anrechnung von Leistungen Dritter, sondern auch bei der Anrechnung von Leistungen ausländischer Staaten geschmälert wird. Darüber hinaus kann ein allgemeiner, die Auslegung des § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG bestimmender Grundsatz der ungeschmälerten Leistungsgewährung aus § 18 Abs. 2 ContStifG nicht herausgelesen werden. § 18 Abs. 2 ContStifG regelt die Konkurrenz von allgemeinen sozial- und unterhaltsrechtlichen Ansprüchen einerseits und solchen aus dem Sonderrecht des Conterganstiftungsgesetzes andererseits.

Insoweit gilt, dass Leistungen nach diesem Gesetz nicht an die Stelle der in anderen Gesetzen vorgesehenen Leistungen treten, sondern diese ergänzen (vgl. zu § 2 StHG: BTDrucks VI/926, S. 7). Diese Wertung ist indes nicht auf § 15 Abs. 2 ContStifG übertragbar, der nicht das Verhältnis der Leistungen nach dem Conterganstiftungsgesetz zu allgemeinen Leistungsansprüchen regelt, sondern zu anderen spezifisch "wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate" gewährten Leistungen. § 18 ContStifG und § 15 Abs. 2 ContStifG folgen unterschiedlichen Rationalitäten: Während § 18 ContStifG die Aufstockung der als unzureichend empfundenen allgemeinen Sozialleistungen sicherstellen will, soll § 15 Abs. 2 ContStifG die Leistungen nach diesem Gesetz auf den zur Aufstockung notwendigen Umfang begrenzen.

In dieser Konstellation belegt die in § 15 Abs. 2 Satz 1 ContStifG - anknüpfend an die Vorgängervorschrift des § 18 Abs. 2 StHG - geregelte Anrechnung von Zahlungen, die wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate bereits von anderen möglicherweise Verantwortlichen geleistet worden sind, dass beim Zusammentreffen von spezifisch wegen der Thalidomidschädigung gewährten Leistungen ein Grundsatz der ungeschmälerten Leistungsgewährung nicht gilt. An diese gesetzgeberische Grundkonzeption knüpft § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG an, der "zusätzlich zu der bisherigen Regelung" eine Anrechenbarkeit von Leistungen vorsieht, die wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate von Anderen geleistet werden (vgl.

BTDrucks 17/12678, S. 5).

73

II.

74 Die Conterganrente unterfällt in ihrem nach dem 3. und 4. Änderungsgesetz geltenden Bestand dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG (1). § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG führt nicht zu einer Enteignung (2), greift aber als Inhalts- und Schrankenbestimmung in die Eigentumsrechte der Conterganrentenbezieher ein (3). Der Eingriff ist gerechtfertigt (4).

75 1. Die Conterganrente unterfällt dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG. Ausgehend von den verfassungsrechtlichen Maßstäben (a) unterfällt der Anspruch auf die Conterganrente in seinem nach dem 3. und 4. Änderungsgesetz geltenden Bestand dem Eigentumsschutz (b). Dieser umfasst auch den Schutz vor einer Anrechnung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG (c).

76

77 Art. 14 Abs. 1 GG schützt dabei nicht nur das zivilrechtliche Sacheigentum, sondern alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass dieser die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf (vgl. BVerfGE 112, 93 <107>; 123, 186 <258>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 24. November 2022 - 2 BvR 1424/15 -, Rn. 107).

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79

BVerfGE 69, 272 <301>). Auch Beiträge, die dem Sozialversicherungsträger von Dritten zu Gunsten des Leistungsberechtigten zugeflossen sind, sind den eigentumsrelevanten Eigenleistungen des Leistungsberechtigten in aller Regel zuzurechnen (vgl. BVerfGE 69, 272 <302>). Der Umfang der Eigenleistung ist vor allem für die weitere Frage wesentlich, inwieweit der Gesetzgeber Inhalt und Schranken einer unter die Eigentumsgarantie fallenden Position regeln kann (vgl. BVerfGE 58, 81 <112>; 69, 272 <301>). Ansprüche auf Sozialleistungen, die ausschließlich darauf beruhen, dass der Staat sie in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht durch Gesetz eingeräumt hat, unterfallen nicht dem Schutz des Art. 14 GG (vgl.

BVerfGE 53, 257 <292>; 69, 272 <301 f.>). Ein sozialrechtlicher Anspruch kann nicht je nach dem Zeitpunkt, in dem er fällig wird, unterschiedlicher Beurteilung hinsichtlich der Frage unterliegen, ob er auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruht; vielmehr ist eine Gesamtbetrachtung erforderlich (vgl. BVerfGE 69, 272 <302>). Hinsichtlich der Bestimmung zur Existenzsicherung kommt es nicht darauf an, ob ein Grundrechtsträger nach seinem Vermögensstand individuell mehr oder weniger auf den Bezug der sozialrechtlichen Leistung angewiesen ist. Es geht vielmehr um die objektive Feststellung, ob eine öffentlich-rechtliche Leistung ihrer Zielsetzung nach der Existenzsicherung der Berechtigten zu dienen bestimmt ist.

Nicht das Bedürfnis des Einzelnen, sondern der Umstand ist entscheidend, dass eine Position der großen Mehrzahl der Staatsbürgerinnen und Staatsbürger zur existentiellen Sicherung dient (vgl. BVerfGE 53, 257 <290>; 69, 272 <304>; BVerfGK 14, 287 <290 f.>).

80

Das Verhältnis von Zuteilungs- und Entziehungsakt ist nicht anhand der Regelungstechnik zu bestimmen (vgl. BVerfGE 49, 382 <393>; 58, 300 <336>), sondern ausgehend von der gesetzgeberischen Gesamtkonzeption (vgl. BVerfGE 42, 263 <299 f.>; 71, 230 <250>). Das folgt aus dem Charakter von Art. 14 GG als normgeprägtem Grundrecht, das dem Gesetzgeber den Auftrag überantwortet, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Eine gemischte Umgestaltung stellt eine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, wenn Entziehungs- und Zuteilungsakt nach der gesetzgeberischen Konzeption untrennbar zusammengehören (vgl. bezogen auf die Ersetzung privatrechtlicher Ansprüche durch öffentlich-rechtliche Ansprüche nach dem StHG: BVerfGE 42, 263 <300>), wenn also jedenfalls einer der beiden Akte mit dem anderen stehen und fallen soll.

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85 (a) Eine Eigenleistung der Geschädigten liegt in der wirtschaftlichen Überführung ihrer zivilrechtlichen Ansprüche in die Stiftung und der Einvernahme der zu ihrer Abgeltung geleisteten Zahlung von 100 Millionen DM durch die Stiftung. Denn das Stiftungsgesetz, das den Geschädigten den Anspruch auf die Conterganrente gewährte, führte zum Erlöschen sämtlicher Ansprüche gegen Grünenthal wegen des Schadensfalls (§ 23 StHG) und knüpfte das Inkrafttreten des Gesetzes an die Zahlung der zur Abgeltung der Ansprüche vertraglich vereinbarten 100 Millionen DM durch Grünenthal an die Stiftung (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 29 StHG). Die Abgabe einer Verzichtserklärung vorausgesetzt (§ 18 Abs. 1 StHG), fand eine entsprechende wirtschaftliche Überführung auch von Ansprüchen Geschädigter außerhalb Deutschlands statt. Das Erlöschen der Ansprüche und die staatliche Einvernahme der Vergleichszahlung bewirkten auf Kosten und zu Gunsten der Geschädigten eine gesetzliche Neuordnung (vgl. BVerfGE 42, 263 <299>), nämlich die Entstehung der sozialrechtlichen Position des § 14 StHG, die in verändertem Umfang als eine solche gemäß § 13 ContStifG fortbesteht.

86 Der Qualifikation der überführten Ansprüche als Eigenleistung steht nicht entgegen, dass der Betrag von 100 Millionen DM nicht von den Contergangeschädigten selbst, sondern von Grünenthal aufgebracht worden ist. Beiträge Dritter, die dem Sozialleistungsträger zu Gunsten des Leistungsberechtigten zugeflossen sind, sind den eigentumsrelevanten Eigenleistungen des Leistungsberechtigten zuzurechnen (vgl. BVerfGE 69, 272 <302>). Damit ist die vorliegende Konstellation vergleichbar, weil die Zahlung von Grünenthal wirtschaftlich an die Stelle einer Erfüllung der aus dem Vergleich folgenden Ansprüche und der möglicherweise bestehenden deliktischen Ansprüche nicht vergleichsbeteiligter Geschädigter trat und der Stiftung daher zu Gunsten der Geschädigten zufloss.

87 (b) Die Eigenleistung der Geschädigten ist für den Rentenanspruch nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ContStifG auch nicht unerheblich. Insbesondere führt der Umstand, dass sich das Verhältnis zwischen Eigenleistung und staatlicher Gewährung seit Inkrafttreten des Stiftungsgesetzes deutlich verschoben hat, nicht zur Unerheblichkeit der erbrachten Eigenleistung.

88 (aa) Im Lichte der dargestellten Maßstäbe (Rn. 79) war die Eigenleistung für das Entstehen des Conterganrentenanspruchs nach § 14 StHG erheblich, denn bei Inkrafttreten des Stiftungsgesetzes beruhte die Conterganrente ganz überwiegend auf der Eigenleistung der Geschädigten. Das ergibt sich daraus, dass die zur Abgeltung der privatrechtlichen Ansprüche von Grünenthal eingebrachten 100 Millionen DM die materielle Basis für die im Gesetz verbürgten Ansprüche darstellten (vgl. BVerfGE 42, 263 <286>), ohne deren Einbringung das Stiftungsgesetz nicht hätte in Kraft treten können (vgl. § 29 StHG). Es folgt zum anderen daraus, dass die Leistungen wegen Contergan-Schadensfällen zu zwei Dritteln aus diesen Mitteln finanziert wurden und nur zu einem Drittel aus Steuermitteln (vgl. § 12 StHG).

89 (bb) Ihre Erheblichkeit hat die Eigenleistung für den als § 13 Abs. 1 Satz 1 ContStifG fortbestehenden Rentenanspruch nicht dadurch verloren, dass sich das Verhältnis zwischen erbrachter Eigenleistung und staatlicher Gewährung seit Inkrafttreten des Stiftungsgesetzes stetig verschoben hat, weil in mehrfacher Hinsicht relevante Veränderungen eingetreten sind. Sie bestehen auf der Eigenleistungsseite, weil die Conterganrenten vollständig aus dem Bundeshaushalt finanziert werden, seit die von Grünenthal ursprünglich zur Verfügung gestellten Mittel im Jahr 1997 aufgebraucht worden sind (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 4; vgl. auch § 4 Abs. 1 Nr. 1 ContStifG). Das gilt trotz der am 15. Juli 2009 eingebrachten weiteren Zuwendung von Grünenthal in Höhe von 50 Millionen Euro (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 3 ContStifG), weil diese Mittel nach § 11 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a ContStifG für die jährlichen Sonderzahlungen zu verwenden sind, was einen Einsatz zur Finanzierung der Conterganrenten ausschließt. Auf der Seite der staatlichen Gewährung ergeben sich die relevanten Veränderungen daraus, dass das Niveau der Conterganrenten zwischen 1972 und 2013 um das 30-fache und damit weit über einen Inflationsausgleich angehoben wurde.

90 Trotz des veränderten Verhältnisses zwischen Eigenleistung und staatlicher Gewährung beruht auch die hier streitgegenständliche Conterganrente nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ContStifG in ihrem nach dem 3. und 4. Änderungsgesetz geltenden Bestand auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung der Geschädigten. Nach der erforderlichen zeitpunktunabhängigen Gesamtbetrachtung (Rn. 79) hat die Conterganrente den durch die Einbringung der Ansprüche vermittelten personalen Bezug weder durch ihre zwischenzeitliche Finanzierung aus Steuermitteln noch durch ihre substanzielle Anhebung verloren. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen findet sich kein Grundsatz, dem zufolge ein einmal gegebener, durch Überführung zivilrechtlicher Ansprüche in staatliche Verantwortung entstandener personaler Bezug eines einheitlich zu betrachtenden Eigentumsanspruchs aufgrund hinzutretender staatlicher Leistungen entfallen könnte.

Dagegen spricht bereits der vom Bundesverfassungsgericht formulierte Gedanke der übernommenen Verantwortung, wonach der Staat, der die Aufgabe der Hilfeleistung für die Contergangeschädigten übernommen hat, auch in Zukunft darüber zu wachen hat, dass die Leistungen der Stiftung - sei es in Form von Rentenerhöhungen oder in sonstiger Weise - der übernommenen Verantwortung gerecht werden (vgl. BVerfGE 42, 263 <312>). Hieraus ergibt sich, dass die Contergangeschädigten mit der wirtschaftlichen Überführung ihrer zivilrechtlichen Ansprüche in die Stiftung nicht nur den Rentenanspruch in seinem ursprünglichen Umfang erworben haben, sondern auch eine in die Zukunft reichende Verantwortung des Staates, die von den Geschädigten erlittenen Einbußen an Lebenstüchtigkeit auszugleichen.

Daher beruhen die erhöhten Rentenleistungen, welche Ausdruck dieser Verantwortung sind (vgl. zum 2. Änderungsgesetz BTDrucks 16/12413, S. 11), auch auf dieser Eigenleistung.

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94 Die Erhöhung des in § 13 Abs. 1 Satz 1 ContStifG verbürgten Rentenanspruchs und die gleichzeitig verabschiedete Anrechnung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG stellen im Lichte des oben dargestellten Maßstabs zum Schutzbereich bei gemischten Umgestaltungen (Rn. 80) keine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung dar. Denn die Aufstockung des Rentenanspruchs und die Anrechnungsvorschrift bedingen einander nicht in einer solchen Weise, dass die vom Gesetzgeber verfolgte Gesamtlösung schon rechtstechnisch mit beiden Tatbeständen stehen und fallen würde. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass beide Maßnahmen mit Blick auf die vom Gesetzgeber verfolgte Gesamtlösung sachlich untrennbar wären. Hierfür spricht zunächst, dass § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG den Rentenanspruch nicht nur beschränkt auf den aufgestockten Rentenbetrag der Anrechnung unterwirft, sondern in vollem Umfang. Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Anrechnungsvorschrift nicht als auf die Rentenerhöhung bezogene Grenze konzipiert hat, die bereits die Gewährung der Rentenerhöhung auf den nach Anrechnung verbleibenden Saldo beschränken würde. Vielmehr formuliert § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG einen unabhängig von der Erhöhung zu betrachtenden Tatbestand, der aus einer ganz eigenen Rationalität - Verhinderung von Doppelleistungen - zu einer Kürzung des Rentenanspruchs führt.

95 Auch die Entwurfsbegründung legt eine Untrennbarkeit beider Maßnahmen nicht nahe, wenn sie beide Ziele des Gesetzes - Umsetzung der Handlungsempfehlungen der Heidelberger Studie (Ziff. I.1) und Anrechnung von Zahlungen ausländischer Staaten (Ziff. I.2) - getrennt aufführt und zur Erläuterung und Begründung der einen Maßnahme nicht auf die jeweils andere Maßnahme Bezug nimmt (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 4 ff.). Eine Untrennbarkeit lässt sich auch nicht mit dem Argument begründen, die Finanzierung der Rentenerhöhung sei nach dem Gesamtkonzept untrennbar an die durch die Anrechnungsvorschrift generierten Einsparungen geknüpft. Zwar stellt die Entwurfsbegründung in den Ausführungen zu den Haushaltsausgaben die durch die Rentenerhöhung verursachten Ausgaben und die durch die Anrechnung prognostizierten Einsparungen einander gegenüber. Eine vom Gesetzgeber unter dem Gesichtspunkt der Finanzierung als zwingend angesehene Verknüpfung der Rentenerhöhung mit der Anrechnungsvorschrift lässt sich hieraus indes nicht entnehmen, zumal die Höhe der Einsparungen ausdrücklich als "schwer zu beziffern" angesehen wurde (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 6). Dafür, dass der Gesetzgeber davon ausging, erst durch die Erhöhung der Conterganrente im Rahmen des 3. Änderungsgesetzes sei ein Leistungsniveau erreicht worden, das eine Kürzung als rechtlich hinnehmbar erscheinen lasse, bietet die Entwurfsbegründung keinen Anhalt.

96 2. § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG führt nicht zu einer Enteignung der von der Anrechnung Betroffenen.

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Auch der Umstand, dass die Anrechnungsregelung die Conterganstiftung letztlich finanziell entlastet, gebietet keine andere Betrachtung. Denn es ergibt durchaus einen Unterschied, ob Eigentumspositionen etwa wegen sozialer Unverträglichkeit entzogen werden oder deswegen, weil die öffentliche Hand sie auf sich selbst oder Dritte überleiten will, um sie zur Aufgabenwahrnehmung zu nutzen (vgl. BVerfGE 143, 246 <337 Rn. 256>). Hier ist eine Entziehung der Rechtsposition wegen sozialer Unverträglichkeit gegeben, weil § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG Eigentumspositionen nicht überleitet, sondern lediglich in der Höhe des anzurechnenden Betrags zum Erlöschen bringt, um die mit der Doppelleistung verbundene finanzielle Besserstellung einzelner Geschädigter zu vermeiden (vgl.

BTDrucks 17/12678, S. 5).

101 3. § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG, der den Rentenauszahlungsanspruch nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ContStifG in Höhe des Abzugspostens zum Erlöschen bringt, greift als Inhalts- und Schrankenbestimmung in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum der Bezieherinnen und Bezieher der Conterganrenten ein. Der Eingriff wird auch nicht durch die gleichzeitige Erhöhung der Conterganrente beseitigt.

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104 4. § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (a) an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Norm erweist sich nicht wegen Verstoßes gegen formelle Anforderungen an die Gesetzgebung als verfassungswidrig (b). Die Gestaltung von Inhalt und Schranken ist verhältnismäßig (c).

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106 Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers sind indessen nicht für alle Sachbereiche gleich. Die Frage, wie weit der Gesetzgeber Inhalt und Schranken einer unter die Eigentumsgarantie fallenden Position bestimmen darf, lässt sich nicht unabhängig davon beantworten, aus welchen Gründen der Eigentümer eine solche Position erworben hat und ob sie durch einen personalen oder einen sozialen Bezug geprägt ist (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>; 58, 81 <112>; 102, 1 <17>; 112, 93 <109>; stRspr). Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es wegen dieses personalen Bezugs einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfGE 53, 257 <292>; 143, 246 <341 Rn. 268> m.w.N.).

Im Rahmen der Abwägung ist daher zunächst zu berücksichtigen, dass die Eigentumsgarantie dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen soll (vgl. BVerfGE 68, 193 <222>; 104, 1 <8>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18 u.a. -, Rn. 70). Die der Gewährleistung des Eigentums zukommende sichernde und abwehrende Bedeutung muss in besonderem Maße für schuldrechtliche Ansprüche gelten, die den Charakter eines Äquivalents für Einbußen an Lebenstüchtigkeit besitzen (vgl. BVerfGE 42, 263 <293>; 112, 93 <107>). Zugleich soll nach Art. 14 Abs. 2 GG der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (vgl.

BVerfGE 134, 242 <290 f. Rn. 167 f.>; 143, 246 <323 Rn. 216>). Daher ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (vgl. BVerfGE 70, 191 <201>; 102, 1 <16 f.>; 143, 246 <341 Rn. 268>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18 u.a. -, Rn. 71). Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wird insbesondere durch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt (vgl. BVerfGE 70, 191 <201>; 112, 93 <110>; 126, 331 <360>; 143, 246 <341 Rn. 268>).

107 Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie ist zudem der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen, der in Art. 14 Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter eine eigene Ausprägung erfahren hat (vgl. BVerfGE 101, 239 <257>; 117, 272 <294>; 122, 374 <391>; 143, 246 <341 Rn. 268>). Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen (vgl. BVerfGE 31, 275 <284 ff., 289 f.>; 36, 281 <293>; 42, 263 <LS 4 und S. 294>; 58, 300 <351>; 143, 246 <342 Rn. 269>). Selbst die völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung bisher bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen kann unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sein (vgl.

BVerfGE 78, 58 <75>; 83, 201 <213>; hierauf verweisend BVerfGE 102, 1 <16>; 143, 246 <342 Rn. 269>). Der Gesetzgeber unterliegt dabei jedoch besonderen verfassungsrechtlichen Schranken (vgl. BVerfGE 83, 201 <212>; 102, 1 <16>). Der Eingriff in die nach früherem Recht entstandenen Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 31, 275 <290>; 70, 191 <201 f.>; 143, 246 <342 Rn. 269> m.w.N.). Die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird (vgl.

BVerfGE 42, 263 <294 f.>; 58, 300 <351>; 143, 246 <342 Rn. 269>). Auch das zulässige Ausmaß des Eingriffs hängt vom Gewicht des dahinterstehenden öffentlichen Interesses ab (vgl. BVerfGE 83, 201 <212>; 143, 246 <342 Rn. 269>).

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Schon deshalb geht Entscheidungen von erheblicher Tragweite grundsätzlich ein Verfahren voraus, das der Öffentlichkeit zudem durch die Berichterstattung seitens der Medien hinreichend Gelegenheit bietet, Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären. Das Grundgesetz vertraut so darauf, dass ohne Statuierung einer eigenständigen Sachaufklärungspflicht die Transparenz und der öffentliche Diskurs im parlamentarischen Verfahren hinreichende Gewähr für eine jeweils ausreichende Tatsachengrundlage der gesetzgeberischen Entscheidung bieten. Denn auch das Fehlen einer selbständigen Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren befreit den Gesetzgeber nicht von der Notwendigkeit, seine Entscheidungen in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere den Grundrechten, zu treffen und sie insoweit - etwa im Blick auf die Verhältnismäßigkeitsanforderungen - auf hinreichend fundierte Tatsachen und Wirkzusammenhänge zu stützen (vgl.

BVerfGE 143, 246 <343 ff. Rn. 273 ff.> m.w.N.; 157, 30 <161 f. Rn. 240>). Ausreichend ist, dass diese bei objektiver Betrachtung die gesetzgeberische Entscheidung zu tragen vermögen.

110 Vorliegend besteht keine Sonderkonstellation, die von Verfassungs wegen die Notwendigkeit selbständiger Sachaufklärungspflichten im Gesetzgebungsverfahren begründen könnte. Die Lage des Gesetzgebers bei Verabschiedung des 3. Änderungsgesetzes unterscheidet sich nicht strukturell vom Regelfall anderer Gesetzgebungsvorhaben, bei denen für komplexe Lebenssachverhalte ausgehend von Wertungen und Abwägungsentscheidungen eine Regelung zu treffen ist.

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112 Nach ständiger Rechtsprechung des Senats schreibt die Verfassung nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen ist, sondern lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen Kompromiss (vgl. BVerfGE 137, 34 <73 f. Rn. 77>; 143, 246 <345 Rn. 279>; 157, 30 <162 f. Rn. 241>). Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes beziehen sich grundsätzlich nicht auf seine Begründung, sondern auf die Ergebnisse eines Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BVerfGE 139, 148 <180 Rn. 61>; 143, 246 <345 Rn. 279>; 157, 30 <162 f. Rn. 241> m.w.N.). Erforderlich ist nicht, dass das Gesetz schlüssig begründet ist, sondern dass es schlüssig begründet werden kann (vgl. BVerfGE 137, 34 <73 Rn. 77>; 157, 30 <163 Rn. 241>). Erst das objektive Fehlen von Zwecksetzungen, die von Verfassungs wegen anzuerkennen sind, führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit (vgl. BVerfGE 48, 227 <237>; 75, 246 <268>; 130, 131 <144>; 163, 107 <139 Rn. 87>). Ein solcher Fall liegt hier offensichtlich nicht vor.

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BVerfGE 144, 20 <212 f. Rn. 555>; 157, 223 <263 Rn. 106>; 161, 63 <93 Rn. 57>). Insoweit sind insbesondere, aber nicht ausschließlich, solche Zwecke bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung zu berücksichtigen, die nach dem gesetzgeberischen Willen naheliegen oder aber im verfassungsgerichtlichen Verfahren von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen vorgebracht werden (vgl. BVerfGE 112, 226 <244>; 120, 82 <115>; 140, 65 <79 f. Rn. 33>; 163, 107 <138 Rn. 87>). Die Berücksichtigung unbenannter oder erst nach Verabschiedung des Gesetzes objektiv hinzugetretener Zwecke findet allerdings dort ihre Grenze, wo das eindeutige gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht würde.

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117 (a) Nach der Begründung des Gesetzentwurfs dient die Regelung dem Ziel, Doppelleistungen zu vermeiden, insbesondere solche durch Zahlungen ausländischer Staaten (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 5). Daneben tritt der vom Gesetzgeber nicht erwähnte, aber naheliegende Zweck, wegen der Thalidomidschädigung gewährte Zahlungen auf das in § 13 Abs. 2 ContStifG festgelegte Leistungsniveau zu begrenzen.

118 Die Vermeidung eines Doppelbezugs sozialrechtlicher Leistungen ist in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung jedenfalls dann als legitimer Zweck anerkannt, wenn die konkurrierenden Leistungen einander ihrem Sinn nach ausschließen (vgl. BVerfGE 31, 185 <190>) oder wenn sie dieselbe Zweckbestimmung aufweisen (vgl. BVerfGE 79, 87 <98>; 110, 412 <441>; vgl. zur Beamtenversorgung: BVerfGE 76, 256 <357>; 145, 249 <288 Rn. 82>). Es liegt im Allgemeininteresse, Mehrfachversorgungen, die unter bestimmten Bedingungen zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Doppelbelastung der öffentlichen Haushalte führen können, tunlichst zu vermeiden und eine als sachwidrig empfundene Überversorgung zu beseitigen.

Eine gesetzliche Regelung darf auch sicherstellen, dass vergleichbare deutsche und ausländische Leistungen nur einmal gewährt werden (vgl. zu Kinderzulagen an deutsche Grenzgänger in der Schweiz: BVerfGE 110, 412 <440>). Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts besteht kein verfassungsrechtlicher Grundsatz, wonach die als Doppelleistung angesehenen Ansprüche in dogmatischer Hinsicht vergleichbar sein müssten (vgl. zur Einordnung von Rentenansprüchen und beamtenrechtlichen Versorgungsansprüchen als Doppelleistung: BVerfGE 76, 256 <357>). Auch im Verhältnis zu einer ausländischen Leistung - deren dogmatisch zutreffende Einordnung im Verhältnis zu einer inländischen Leistung naturgemäß mit Schwierigkeiten behaftet ist - reicht es aus, dass beide Leistungen in ihrer Funktion tatsächlich miteinander vergleichbar sind (vgl.

BVerfGE 110, 412 <441>).

119 (b) Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs soll § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG zudem verhindern, dass die im Ausland oder in Deutschland lebenden ausländischen Betroffenen bessergestellt werden als deutsche Geschädigte und Geschädigte in anderen Staaten ohne staatliche Leistungen (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 5).

120 Dabei bezieht sich die vom Gesetzgeber beabsichtigte Gleichstellung einzelner Geschädigter allein auf die Erfassung von Leistungen, die wegen der Thalidomidschädigung gewährt werden. Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG bezwecke eine Gleichstellung der Geschädigten hinsichtlich ihrer allgemeinen sozialen Absicherung, trägt nicht. Schon seinem eindeutigen Wortlaut nach regelt § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG allein die Konstellation, in der die Conterganrente mit einer anderen, ebenfalls wegen der Thalidomidschädigung gewährten Leistung zusammentrifft. Für eine Berücksichtigung der allgemeinen sozialen Absicherung der Anrechnungsbetroffenen ist tatbestandlich kein Raum.

Auch die Systematik zeigt, dass § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG keine Gleichstellung hinsichtlich der allgemeinen sozialen Absicherung bezweckt. Denn die Anrechnungsvorschrift ist systematisch als Begrenzung des Rentenanspruchs nach § 13 ContStifG konzipiert, dessen Höhe sich allein nach der Schwere des Körperschadens und der hierdurch hervorgerufenen Körperfunktionsstörungen richtet (§ 13 Abs. 2 Satz 1 ContStifG) und schädigungsunabhängige Kriterien, namentlich die ansonsten bestehende soziale Absicherung der Geschädigten, ausblendet. Ist die allgemeine soziale Absicherung der Geschädigten aber schon bei der Leistungsgewährung ohne Belang, bestehen systematisch keine Gründe für die Annahme, dieses Kriterium sei für die die Leistung begrenzende Anrechnungsvorschrift maßgeblich.

Auch der Gesetzentwurf stützt die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Zwecksetzung nicht, sondern spricht deutlich dagegen. Bereits die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die mit der Anrechnungsvorschrift adressierte Besserstellung von Doppelleistungsempfängern (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 5) erfordere nach dem allgemeinen Sprachgebrauch einen Gesamtvergleich aller relevanten Leistungen, überzeugt nicht. Denn der Begriff der Besserstellung setzt zwar eine vergleichende Betrachtung voraus, gibt aber nicht vor, auf welchen Gegenstand sie sich zu beziehen hat. Gegen eine Einbeziehung des allgemeinen Sozialleistungsniveaus in die gesetzgeberisch gewollte Vergleichsbetrachtung spricht demgegenüber der Hinweis in der Entwurfsbegründung, durch die staatlichen Doppelleistungen seien die in den entsprechenden Staaten oder in Deutschland lebenden ausländischen Betroffenen bessergestellt als deutsche Geschädigte und Geschädigte in anderen Staaten ohne staatliche Leistungen (vgl.

BTDrucks 17/12678, S. 5). Wenn der Gesetzgeber davon ausgeht, durch die staatlichen Doppelleistungen seien selbst deutsche - im internationalen Vergleich sozial sehr gut abgesicherte - Geschädigte schlechter gestellt, so legt dies nahe, dass der Vergleich sich nach der Vorstellung des Gesetzgebers auf die wegen der Thalidomidschädigung erhaltenen Zahlungen beschränkt, sodass die gesetzgeberische Zwecksetzung der Vermeidung einer Besserstellung nicht der vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen entspricht.

121 Aus alledem ergibt sich, dass § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG das Ziel verfolgt, alle Geschädigten hinsichtlich der wegen der Thalidomidschädigung gewährten Leistungen gleichzustellen. Mit Blick auf die Wertungen des Art. 3 Abs. 1 GG, der für ungleiche Belastungen wie für ungleiche Begünstigungen gilt (vgl. BVerfGE 110, 412 <431>; 148, 147 <183 Rn. 94>; 161, 163 <252 Rn. 239>), ist dieser Zweck verfassungsrechtlich legitim.

122 (c) Ausgehend von den genannten Zwecken liegt es nahe, dass der Gesetzgeber auch das legitime Ziel verfolgt hat, die Leistungsfähigkeit der Solidargemeinschaft zu erhalten (vgl. hierzu BVerfGE 44, 70 <90>; 109, 96 <111>; 123, 186 <263>) und die Sozialausgaben zur bestmöglichen Versorgung all jener Menschen zu tätigen, deren Lebensweg mit Einbußen an Lebenstüchtigkeit behaftet ist. Dass es sich bei dem durch die Anrechnung eingesparten Betrag nach den Schätzungen des Gesetzentwurfs lediglich um ungefähr eine Million Euro pro Jahr handelt (vgl. hierzu BTDrucks 17/12678, S. 6), steht der Legitimität dieses Ziels nicht entgegen.

123 (d) Darüber hinaus dient die Anrechnung ersichtlich auch dem Ziel, durch die Anrechnung Einsparungen für die öffentlichen Haushalte im vorgenannten Umfang zu erzielen (vgl. BTDrucks 17/12678, S. 6). Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts steht einem solchen Gesetzeszweck nicht entgegen, dass mit dem 3. Änderungsgesetz die Leistungen des Conterganstiftungsgesetzes deutlich ausgeweitet worden sind. Denn es ist ohne Weiteres denkbar und hier auch naheliegend, dass der Gesetzgeber die Mittel für von ihm unerwünschte Doppelleistungen einsparen, gleichzeitig aber zusätzliche Mittel für die als notwendig erachtete Rentenerhöhung aufbringen wollte. Hieran ist er nicht von Verfassungs wegen gehindert. Denn der wirtschaftliche und sparsame Einsatz öffentlicher Mittel ist verfassungsrechtlich ein legitimes Ziel (vgl. BVerfGE 79, 127 <153>; 91, 228 <240>; BVerfGK 12, 308 <325>).

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127 (a) Die gesetzliche Regelung knüpft an zu verhindernde Doppelleistungen an. Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG hat der Gesetzgeber solche Zahlungen als Doppelleistung der Anrechnung unterworfen, die "wegen der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate" erfolgen. Diese Zahlungen stellen eine Doppelleistung dar, deren Verhinderung nach den oben dargestellten Maßstäben (Rn. 118) legitim ist. Die gesetzgeberische Konzeption knüpft an den wirtschaftlichen Zweck und die Funktion der Leistung an, spezifisch und ausschließlich für die durch thalidomidhaltige Präparate erlittene Schädigung einen Ausgleich zu gewähren. Gegen eine allein an diese Kriterien anknüpfende, unabhängig von der dogmatischen Einordnung erfolgende Identifikation einer Doppelleistung ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern (vgl. BVerfGE 76, 256 <357>; 110, 412 <441>).

128 Von diesen Grundsätzen Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem spezifischen Entstehungsgrund der Rentenansprüche im vorliegenden Fall. Denn anders als das Bundesverwaltungsgericht meint, schließt die "haftungsrechtliche Verwurzelung" des Rentenanspruchs eine Vergleichbarkeit mit den ausländischen Zahlungen, die "allein aus fürsorglichen beziehungsweise im weiteren Sinne sozialstaatlichen Motiven und insoweit freiwillig" erbracht werden, nicht aus. Der Vergleichbarkeit beider Ansprüche steht weder ein verfassungsrechtlich verankertes Verbot der Anrechnung von allgemeinen Sozialleistungen auf Ansprüche mit Entschädigungsfunktion (aa) noch ein aus dem haftungsrechtlichen Hintergrund des Anspruchs folgendes Verbot des Vorteilsausgleichs entgegen (bb).

129 (aa) Aus dem vom Bundesverwaltungsgericht angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Asylbewerberleistungsgesetz vom 11. Juli 2006 (BVerfGE 116, 229) lässt sich eine Unzulässigkeit der Anrechnung der ausländischen Zahlungen auf die Conterganrente nicht herleiten.

130 Diese Entscheidung weist nicht auf ein generelles verfassungsrechtliches Verbot hin, Ansprüche mit haftungsrechtlichem Hintergrund bei der Gewährung staatlicher Fürsorgeleistungen zu berücksichtigen oder - wie es für die vorliegende Konstellation in Betracht käme - umgekehrt. Die dem Beschluss zugrundeliegende Konstellation ist auf die hier zu entscheidende Fragestellung schon deshalb nicht übertragbar, weil sie die Anrechnung von Leistungen mit unterschiedlicher Zweckbestimmung zum Gegenstand hatte, nämlich einerseits von Leistungen der Unterhaltssicherung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und andererseits von Leistungen zum Ausgleich der durch einen Schadensfall erlittenen körperlichen und seelischen Beeinträchtigungen nach § 253 Abs. 2 BGB. Um eine Anrechnung von Schmerzensgeldzahlungen auf allgemeine Fürsorgeleistungen - oder umgekehrt - geht es vorliegend aber nicht. Denn auf die Conterganrente wird keine allgemeine Sozialleistung eines ausländischen Staates angerechnet, sondern eine ebenfalls spezifisch wegen des Schadensfalls gewährte Leistung. Aus diesem Grund ließe sich aus dem genannten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (Rn. 129) auch dann nichts für die Verfassungswidrigkeit von § 15 Abs. 2 Satz 2 ContStifG herleiten, wenn man ihn über den Bereich zivilrechtlicher Schmerzensgeldansprüche hinaus auf sozialrechtliche Ansprüche mit haftungsrechtlichem Hintergrund ausdehnen wollte.

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