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CETATEXT000007442652 J1XLX2001X11X0000000709 CETAT texte/juri/admin/CETA/TEXT/00/00/07/44/26/CETATEXT000007442652.xml Texte Cour administrative d'appel de Paris, 1e chambre, du 27 novembre 2001, 98PA00709, inédit au recueil Lebon 2001-11-27 Cour administrative d'appel de Paris 98PA00709 1E CHAMBRE C M. LENOIR Mme MASSIAS (1ère chambre A) VU la requête enregistrée au greffe de la cour le 20 mars 1998 et le mémoire complémentaire enregistré le 26 juin 1998 présentés pour la SOCIETE FINANCIERE de la PORTE MAILLOT (SOFIM), dont le siège est situé 1, square Chaptal 92300 LEVALLOIS-PERRET, par Mes RAQUIN et LAMORLETTE, avocats ; la société SOFIM demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n 9519154/7 en date du 29 octobre 1997 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande de condamnation de la ville de Paris à l'indemniser des conséquences dommageables de la nullité de la convention d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Porte Maillot ; 2 ) de constater la nullité de la convention d'aménagement conclue entre la SOFIM et la ville de Paris le 2 mars 1989 ; 3 ) de condamner la ville de Paris à lui verser une indemnité d'un montant de 437.289.136,17 F majorée des intérêts légaux calculés à compter du 20 décembre 1994 ainsi qu'une indemnité représentant les frais financiers relatifs à l'immobilisation de la soulte versée à la ville, soit une somme de 79.605.538,30 F ; 4 ) de prononcer la capitalisation des intérêts ; 5 ) de condamner la ville de Paris à lui verser une somme de 250.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU les autres pièces produites et jointes au dossier ; VU le code de l'urbanisme ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU le code de justice administrative ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2001 : - le rapport de M. LENOIR, premier conseiller, - les observations de Me Y..., avocat, pour la société SOFIM et celles de Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour la ville de Paris, - et les conclusions de Mme MASSIAS, commissaire du Gouvernement ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la ville de Paris a, par deux délibérations adoptées le 11 juillet 1988, décidé de créer une zone d'aménagement concerté dite "Porte Maillot" et a adopté le plan d'aménagement s'y appliquant ; que ladite zone avait pour but, dans un secteur délimité entre la Porte Dauphine et la Porte des Ternes, de procéder au réaménagement de la place de la Porte Maillot, de relier la ville au bois de Boulogne, de procéder à la couverture du périphérique, d'édifier des installations sportives et des espaces verts et de permettre la réalisation d'un centre d'affaires à vocation internationale grâce à la construction de plusieurs immeubles de bureaux et d'un hôtel de luxe ; que, par une autre délibération en date du 16 décembre 1988, le Conseil de Paris a autorisé le maire de Paris à signer avec la société financière de la Porte Maillot (SOFIM) une convention concernant la réalisation de la zone d'aménagement concertée "Porte Maillot" ; que la signature de cette convention a été effectuée le 2 mars 1989, la SOFIM étant chargée, conformément aux dispositions de l'article L.311-1 du code de l'urbanisme, de réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains ; que, néanmoins, par un jugement en date du 8 avril 1991, le tribunal administratif de Paris a annulé les délibérations précitées ; que ce jugement a été confirmé en appel par un arrêt du Conseil d'Etat du 8 novembre 1993 ; qu'à la suite de ce jugement, la ville de Paris et la SOFIM ont poursuivi leurs relations afin de permettre la mise au point d'un nouveau projet de zone d'aménagement concerté ; que, toutefois, la ville a décidé de suspendre ledit projet à compter du mois de juin 1994 et y a définitivement renoncé en 1996 ; que la SOFIM a demandé réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'ensemble des opérations relatives à la mise en oeoeuvre puis à l'abandon de la ZAC de la Porte Maillot ; qu'elle fait appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a intégralement rejeté cette demande ; qu'elle chiffre, dans le dernier état de ses écritures, le montant total de son préjudice à la somme de 516.894.674,47 F ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant que, contrairement à ce que soutient la Ville de Paris, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la lecture du mémoire introductif déposé en première instance, que la SOFIM a invoqué, au titre de l'ensemble du préjudice qu'elle aurait subi, la responsabilité de la Ville de Paris sur le fondement de la faute, de l'enrichissement sans cause et de la rupture d'égalité devant les charges publiques pour préjudice anormal et spécial ; que, par suite, la Ville de Paris n'est pas fondée à soutenir que la requérante aurait invoqué en appel un fondement de responsabilité relevant d'une cause juridique distincte de ceux invoqués en première instance ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'en première instance, la société SOFIM a invoqué divers fondements de mise en jeu de la responsabilité de la Ville de Paris parmi lesquels celui de l'enrichissement sans cause dont aurait bénéficié cette dernière en raison des études et prestations diverses qu'elle a réalisées tant pour la mise en oeuvre du programme de la zone d'aménagement concerté que pour l'étude d'un nouveau projet modifié, envisagé après l'intervention du jugement du 8 avril 1991 ; que le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce chef de responsabilité ; que, dès lors, et compte tenu de cette omission, le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 29 octobre 1997 doit être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société SOFIM devant le tribunal administratif de Paris ; Sur la recevabilité de la demande présentée par la société SOFIM : Considérant qu'il ressort de la lecture de la demande préalable adressée par la société SOFIM à la Ville de Paris le 20 décembre 1994 que celle-ci porte la signature des deux cogérants de cette société dont la qualité est expressément mentionnée ; qu'ainsi, la Ville de Paris n'est pas fondée à soutenir que la demande présentée devant le tribunal administratif de Paris aurait été irrecevable faute d'avoir été précédée d'une réclamation préalable émise régulièrement ; Sur la responsabilité de la Ville de Paris : En ce qui concerne la responsabilité pour faute : Considérant qu'il ressort de l'instruction que la délibération en date du 16 décembre 1988 par laquelle le Conseil de Paris a autorisé le maire à signer la convention du 2 mars 1989 avec la société SOFIM a été annulée pour un motif tiré de l'incompatibilité de l'opération envisagée avec les objectifs définis au schéma directeur de la Ville de Paris ; que l'illégalité ainsi commise, qui a pour conséquence d'entraîner la nullité de la convention du 2 mars 1989 et l'impossibilité pour la société requérante de se prévaloir de ses clauses contractuelles, est de nature à engager la responsabilité pour faute de la Ville de Paris envers la société SOFIM ; que, dès lors que la décision de création d'une zone d'aménagement concerté est toujours prise par une personne publique, la Ville de Paris ne peut s'exonérer de cette responsabilité en faisant valoir, d'une part, qu'elle n'a pas eu l'initiative du projet et, d'autre part, que la réalisation de ce projet a été confiée à une personne privée ; qu'elle ne peut pas non plus invoquer le fait que l'aménageur a conçu le projet comme intégrant un important programme de bureaux dans la mesure où elle ne pouvait ignorer les dispositions restrictives fixées par son propre schéma directeur en matière d'implantation, dans l'Ouest de Paris, de locaux de cette nature et où elle a souscrit sans réserve à ce programme sans avoir mis en garde l'aménageur contre les risques résultant de l'option ainsi retenue d'un programme massif de constructions de locaux à caractère commercial ; Considérant, en conséquence, que la responsabilité pour faute de la Ville de Paris est engagée au titre de la période s'étendant de la signature de la convention d'aménagement, soit le 2 mars 1989, à la date de notification du jugement du 8 avril 1991, laquelle peut en l'espèce être fixée au 24 avril 1991 ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société SOFIM, qui, ainsi qu'elle le précise elle-même, a repris le projet primitivement initié par les sociétés constituant son capital, a participé directement à la conception de la zone d'aménagement concerté et a notamment conçu ce projet comme incluant un très important programme de constructions à usage de bureaux, lequel programme a été à l'origine de l'incompatibilité avec les dispositions du schéma directeur de la Ville de Paris ; qu'elle ne pouvait prétendre ignorer que le programme en question était contraire à la politique de rééquilibrage en faveur de l'Est parisien invoquée depuis de nombreuses années par les autorités municipales ; que, de plus, en sa qualité de professionnel de l'immobilier, elle ne pouvait ignorer les aléas qui pèsent nécessairement sur la réalisation d'un programme tel que celui qui était projeté en l'espèce ; qu'en conséquence, il y a lieu de ne mettre à la charge de la ville de Paris que la moitié du préjudice indemnisable ; Considérant qu'il n'y a pas lieu de prendre en compte les dépenses que la société SOFIM déclare avoir exposées antérieurement au 2 mars 1989 dans la mesure où elle ne peut invoquer, au titre de cette période, aucune faute imputable à la Ville de Paris, laquelle a donné suite aux propositions qui lui avaient été faites par les promoteurs du projet en signant la convention du 2 mars 1989 ; Considérant que, en ce qui concerne la période postérieure au 24 avril 1991, la société SOFIM ne détenait aucun droit à la création et à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté après l'annulation pour illégalité des délibérations précitées du 11 juillet 1988 et du 16 décembre 1988 ; que, par ailleurs, il ne ressort pas de la lecture des pièces du dossier qu'elle aurait fait l'objet de pressions de la part de la Ville de Paris pour l'obliger à poursuivre sa collaboration avec cette dernière afin de mettre en oeuvre un nouveau projet de zone d'aménagement concerté ; qu'au contraire, il ressort de la lecture de la lettre qu'elle a adressée à cette collectivité le 27 février 1992 qu'elle a décidé volontairement, d'une part, d'entreprendre les nouvelles études nécessaires à la réalisation de ce nouveau projet et, d'autre part, de renoncer à se prévaloir de la nullité de la convention du 2 mars 1989 ; que, de même la SOFIM ne peut faire état de promesses non tenues dans la mesure où la ville a respecté les engagements pris en ce qui concerne la modification du régime juridique applicable aux constructions de bureaux dans le secteur de la Porte Maillot et le lancement d'une nouvelle procédure de zone d'aménagement concerté et n'a jamais garanti que le projet envisagé serait mené à terme ; qu'enfin, la société requérante ne peut pas arguer de la faute qu'aurait commise la ville de Paris en conservant l'ensemble des acomptes versés par elle au titre du paiement de la soulte prévue par la convention du 2 mars 1989 dans la mesure où, ainsi qu'il l'a été précisé ci-dessus, elle a volontairement décidé de ne pas se prévaloir de la nullité de ladite convention après l'intervention du jugement du tribunal administratif ; que, dans ses conditions, la SOFIM n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de la Ville de Paris se trouvait engagée du fait des opérations menées après le 24 avril 1991 pour la mise au point d'un nouveau projet de zone d'aménagement concerté ; En ce qui concerne l'enrichissement sans cause de la Ville de Paris : Considérant, premièrement, que si la SOFIM fait valoir que la Ville de Paris n'aurait pu, sans l'apport des différents études et travaux menés antérieurement à la date du 2 mars 1989, constituer les dossiers de présentation de la zone d'aménagement concerté tels qu'ils ont été soumis à l'approbation du Conseil de Paris et à l'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments ainsi fournis aient pu, à eux seuls, permettre la mise au point du dossier de présentation et que la ville se soit contentée de reprendre, sans y apporter sa propre contribution, un travail élaboré préalablement par l'aménageur ; que les travaux et études en question, essentiellement destinés à la préparation du projet devant être soumis au choix de la Ville de Paris, ont principalement été utiles à la SOFIM qui les a utilisés pour convaincre la Ville de Paris de la retenir comme aménageur privé chargé de la réalisation du projet ; qu'enfin, la SOFIM n'établit pas qu'elle aurait procédé, au cours de la période considérée, à l'édification d'ouvrages ayant été ultérieurement repris par la Ville de Paris ; qu'ainsi, la société requérante n'est pas fondée à demander que soit mise en cause la responsabilité de la Ville de Paris sur le fondement de l'enrichissement sans cause au titre de la période antérieure au 2 mars 1989 ; Considérant, en deuxième lieu, que si, en ce qui concerne la période postérieure au 24 avril 1991, la SOFIM soutient que la ville de Paris aurait bénéficié d'un enrichissement sans cause compte tenu de l'utilité s'attachant aux travaux de conception du nouveau projet de zone d'aménagement concerté, il ne résulte pas de l'instruction que la collectivité ait retiré un avantage quelconque des études et prestations entreprises à cette occasion par la société SOFIM dans la mesure où le projet en cause n'a pas été repris, à ce jour, par la Ville de Paris ; qu'il n'apparaît pas, en particulier, que les études réalisées au titre de la couverture du périphérique aient été ou puissent être reprises dans le cadre d'un programme distinct ; que, par ailleurs, et hormis la construction d'un pavillon, à vocation provisoire, destiné à l'information du public ainsi qu'à la promotion du projet, la SOFIM n'a réalisé aucun ouvrage qui aurait été repris par la suite par la Ville Paris ; que, dans ces conditions, la société SOFIM n'est pas fondée à se prévaloir de l'enrichissement sans cause de la Ville de Paris pour demander, sur ce fondement, la condamnation de cette dernière au titre de la période postérieure au 24 avril 1991 ; En ce qui concerne la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques : Considérant que si la responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, au cas où une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner au détriment d'une personne physique ou morale un préjudice spécial et d'une certaine gravité, il n'en est pas ainsi en l'espèce dès lors que, en sa qualité de professionnel de l'immobilier, la requérante ne pouvait ignorer les aléas qui pesaient sur la réalisation d'un programme immobilier de cette importance d'autant qu'elle connaissait l'incertitude juridique ayant entaché le premier dossier, qu'elle était informée de l'opposition d'une partie de la population à la réalisation du projet et qu'elle ne pouvait ignorer le retournement de la conjoncture dans le secteur immobilier, perceptible dès 1991 ; qu'ayant assumé ce risque en connaissance de cause, elle ne saurait utilement soutenir qu'elle a subi un préjudice anormal et spécial aboutissant à ce que la Ville de Paris supporte les conséquences onéreuses résultant pour elle de la renonciation au deuxième projet de zone d'aménagement concerté du secteur de la Porte Maillot ; Sur le préjudice : Considérant que, pour ce qui concerne la période de responsabilité définie ci-dessus, la société SOFIM a droit, à due concurrence du pourcentage de responsabilité retenu à l'encontre de la Ville de Paris, au remboursement des différentes dépenses exposées inutilement dans le cadre de l'exécution de la convention du 2 mars 1989, pour autant que les dépenses en question soient directement liées à cette exécution et que le préjudice en résultant soit la conséquence de l'illégalité fautive affectant la validité de la convention précitée ; que, cependant, elle ne saurait prétendre obtenir, en sus, le remboursement de dépenses qu'elle estime avoir été, durant cette période, utiles à la ville dans la mesure où il ne résulte pas de l'instruction que cette dernière aurait utilisé les études et analyses effectuées afin de mettre en oeoeuvre un projet nouveau et aurait bénéficié du transfert d'ouvrages réalisés par la SOFIM ; que, sous ces réserves, la requérante a droit au remboursement des dépenses engagées au titre des différentes études techniques et architecturales établies pour la mise en oeoeuvre du programme de la zone d'aménagement concerté, des honoraires versés au maître d'ouvrage délégué, des frais de gestion directement liés à la conduite du projet, des frais de commercialisation et de communication, des dépenses liées à la mise en place de constructions provisoires, des frais financiers liés à la constitution de cautions et à l'immobilisation des capitaux, et notamment, des acomptes versés au titre du paiement de la soulte prévue par la convention du 2 mars 1989 ; Considérant, cependant, que les pièces figurant au dossier ne permettent pas d'apprécier la réalité et l'imputabilité des dépenses invoquées par la société SOFIM ainsi que leur lien avec l'opération d'aménagement concerté de la Porte Maillot ; que, de même, l'état du dossier ne permet pas de vérifier si, comme le soutient la Ville de Paris, les dépenses en question correspondent à des prestations effectuées au prix du marché ; qu'il y a lieu, en conséquence, d'ordonner une expertise confiée à un seul expert qui aura pour mission : - d'examiner les pièces produites par la SOFIM et de déterminer, en fonction de la date de réalisation des prestations, celles qui se rattachent à la période de responsabilité qui s'étend du 2 mars 1989 au 24 avril 1991 ; - de préciser, pour ce qui concerne le poste intitulé "dépenses principales", si les documents fournis par la SOFIM ont trait à des travaux ou opérations mis à la charge de celle-ci par la convention d'aménagement et s'ils se rapportent à des études commandées par cette société ou ayant fait l'objet d'un rachat de sa part et, si oui, à quelle date ; - de donner avis sur le caractère probant des factures ainsi que sur le coût des prestations réalisées au regard de la nature du travail fourni et du prix du marché ; - de fournir à la cour, pour ce qui concerne le poste intitulé "frais financiers", toutes précisions sur l'origine et le montant des capitaux qui ont permis à la SOFIM de financer les dépenses engagées, d'indiquer si ces capitaux ont été rémunérés et, si oui, dans quelles conditions, d'indiquer si le taux d'indemnisation réclamé peut être retenu compte tenu du mode de financement obtenu, de chiffrer le montant de ces frais pour la période de responsabilité retenue ; - d'indiquer à la cour, pour ce qui concerne le poste intitulé "frais financiers sur soulte", correspondant à la perte financière subie du fait de l'immobilisation des acomptes versés à la Ville de Paris au titre de la soulte due en paiement du prix des terrains et volumes cédés, l'origine des fonds qui ont permis le paiement de cette soulte, d'indiquer si le taux d'indemnisation réclamé peut être retenu compte tenu du mode financement de ces acomptes, de chiffrer le montant de ces frais pour la période retenue ; - plus généralement, de fournir à la cour tous les éléments lui permettant d'apprécier la réalité et le montant des dépenses qui ont été directement engagées par la SOFIM au titre de l'exécution de la convention du 2 mars 1989 ;Article 1er : Le jugement n 9519154/7 en date du 29 octobre 1997 du tribunal administratif de Paris est annulé.Article 2 : La Ville de Paris est déclarée responsable, pour la période qui s'étend du 2 mars 1989 au 24 avril 1991, dans la proportion de 50 %, du préjudice subi par la société SOFIM à la suite de l'annulation de la délibération du 16 décembre 1989 et de la nullité de la convention d'aménagement du 2 mars 1989 qui en résulte.Article 3 : Il sera, avant de statuer sur la demande d'indemnité de la société SOFIM, procédé, par un expert désigné par le président de la cour, à une expertise aux fins précisées dans les motifs du présent arrêt.Article 4 : Tous droits et moyens sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt, y compris les frais exposés et non compris dans les dépens, sont réservés pour y être statué en fin d'instance.Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 60-01-02-02 RESPONSABILITE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE - FAITS SUSCEPTIBLES OU NON D'OUVRIR UNE ACTION EN RESPONSABILITE - FONDEMENT DE LA RESPONSABILITE - RESPONSABILITE POUR FAUTE Code de l'urbanisme L311-1