Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 380091, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 mai 2014, 1er août 2014 et 2 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Eni SpA et Eni Gas et Power France SA demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-328 du 12 mars 2014 modifiant le décret n° 2006-1034 du 21 août 2006 relatif à l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 380336, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 mai 2014 et 27 juillet 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union professionnelle des industries privées du gaz (Uprigaz) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-328 du 12 mars 2014 modifiant le décret n° 2006-1034 du 21 août 2006 relatif à l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel ainsi que l'arrêté du 11 mars 2014 modifiant l'arrêté du 7 février 2007 relatif aux profils et aux droits unitaires de stockage ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. .................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ; - le règlement (UE) n° 994/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 ; - la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 ; - le code de commerce ; - le code de l'énergie ; - le décret n° 2006-366 du 27 mars 2006 ; - le décret n° 2006-1034 du 21 août 2006 ; - l'arrêté du 7 février 2007 relatif aux profils et aux droits unitaires de stockage ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Marie-Gabrielle Merloz, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat des sociétés Eni SpA et Eni Gas et Power France SA ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 mars 2016, présentée pour les sociétés Storengy et TIGF ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la recevabilité des interventions en défense des sociétés Storengy et TIGF : 2. Considérant que les sociétés Storengy et Total Infrastructures Gaz France (TIGF), en leur qualité d'opérateurs de stockage, justifient d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée ; qu'ainsi leur intervention est recevable ; Sur le cadre juridique du litige : 3. Considérant que le stockage de gaz naturel, régi par les dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-16 du code de l'énergie, qui transposent la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE du 26 juin 2003, constitue l'un des moyens d'assurer la continuité de l'approvisionnement des clients en gaz ; que ces dispositions organisent un accès aux stockages de gaz dans le cadre des obligations de service public qui incombent aux fournisseurs ; que l'article L. 421-4 du même code impose notamment à chaque fournisseur de gaz l'obligation de détenir en France, au 31 octobre de chaque année, des stocks de gaz naturel suffisants, compte tenu de ses autres instruments de modulation, pour remplir pendant la période comprise entre le 1er novembre et le 31 mars ses obligations contractuelles d'alimentation directe ou indirecte de clients mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 421-3 du code ; que l'article L. 421-5 du même code garantit l'accès des fournisseurs aux stockages souterrains de gaz naturel ; que le décret du 21 août 2006 relatif à l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel, désormais codifié aux articles R. 421-1 et suivants du code de l'énergie, est pris en application de l'article L. 421-7 et précise les conditions dans lesquelles est organisé l'accès à ces stockages en prévoyant, d'une part, l'attribution à chaque fournisseur de gaz naturel de droits de stockage, déterminés en fonction de son portefeuille de clients, pour lui permettre d'alimenter ces clients pendant la période hivernale et, d'autre part, la détermination d'obligations pesant sur les fournisseurs, qui doivent notamment détenir un minimum de stocks en début de période hivernale ; 4. Considérant que le décret du 12 mars 2014, contesté par les requêtes enregistrées sous les n°s 380091 et 380336, modifie le décret du 21 août 2006 ; qu'en particulier, son article 9 modifie les règles de déclaration et de détention des stocks de gaz naturel des fournisseurs ; qu'en vertu des dispositions issues de ce décret, d'une part, les obligations de stockage incombant aux fournisseurs sont calculées en fonction de " droits de stockage " correspondant non plus seulement à la consommation annuelle de leurs " clients domestiques " et de leurs clients assurant des missions d'intérêt général, comme le prévoyait le décret dans sa version antérieure, mais aussi à la consommation des clients raccordés au réseau de distribution n'ayant pas accepté contractuellement une fourniture interruptible ; qu'en contrepartie, le décret attaqué diminue le taux des obligations de stockage de 85 % à 80 % des droits de stockage ; que, d'autre part, afin de garantir le respect de l'obligation de stockage ainsi imposée aux fournisseurs, le décret attaqué crée une obligation de détention de capacités de stockage acquises au titre des droits de stockage correspondant à l'obligation de détention des stocks au 31 octobre de chaque année ; que ces obligations sont définies non plus seulement en volume, mais également en " débit de soutirage " afin d'assurer la sécurité de la fourniture de gaz en cas de pointe de consommation ; que l'article 13 du décret du 21 août 2006, dans sa rédaction issue du décret du 12 mars 2014, soumet chaque fournisseur à l'obligation de souscrire, au plus tard le 1er mai de chaque année, une déclaration établissant qu'il est en mesure, notamment, de satisfaire à ses obligations en matière de stockage ; qu'enfin, le ministre chargé de l'énergie peut, en vertu des dispositions issues du décret attaqué, adresser à tout fournisseur de gaz naturel, au vu de cette déclaration, une mise en demeure de souscrire, dans le délai de deux mois, des capacités de stockage additionnelles, " en tenant compte des autres instruments de modulation dont [le fournisseur] dispose ", lorsqu'il estime que les capacités de stockage détenues sont insuffisantes pour garantir le respect de l'obligation de stockage ; Sur légalité externe des actes attaqués : 5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 462-2 du code de commerce, l'Autorité de la concurrence est " obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet :/ 1° De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ;/ 2° D'établir des droits exclusifs dans certaines zones ;/ 3° D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente " ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 4 ci-dessus que le décret attaqué modifie le décret du 21 août 2006, pris en application de l'article L. 421-7 du code de l'énergie, pour fixer les conditions dans lesquelles est organisé l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel et, notamment, les modalités de mise en oeuvre de l'obligation de détention des stocks prévue à l'article L. 421-4 du même code ; qu'il n'a ni pour objet ni pour effet d'instituer un régime nouveau soumettant l'exercice de l'activité de fourniture de gaz ou l'accès au marché de fourniture de gaz à des restrictions quantitatives ou d'octroyer aux opérateurs de stockage un droit exclusif au sens des dispositions rappelées ci-dessus du code de commerce ou encore de réglementer les prix ; que l'arrêté attaqué n'a pas davantage un tel effet ; que, dès lors, l'Autorité de la concurrence n'avait pas à être consultée et le moyen tiré de ce que le décret et l'arrêté attaqués auraient été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, faute d'une telle consultation, ne peut qu'être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 134-10 du code de l'énergie, la Commission de régulation de l'énergie " est préalablement consultée sur les projets de dispositions à caractère réglementaire relatifs à l'accès aux réseaux publics de transport et de distribution d'électricité, aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel et aux installations de gaz naturel liquéfié et à leur utilisation. Elle est également consultée sur le projet de décret en Conseil d'Etat fixant les obligations d'Electricité de France et des fournisseurs bénéficiant de l'électricité nucléaire historique et les conditions de calcul des volumes et conditions d'achat de cette dernière prévu à l'article L. 336-10 " ; 8. Considérant que si les sociétés requérantes font valoir que les activités de stockage sont intrinsèquement liées aux activités de transport et de distribution de gaz, cette seule circonstance ne peut conduire à regarder les mesures prévues par le décret et l'arrêté attaqués comme étant au nombre de celles qui doivent être obligatoirement soumises pour avis à la Commission de régulation de l'énergie ; que le moyen tiré du défaut de consultation de cette autorité doit, dès lors, être écarté ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 1er du décret du 27 mars 2006 relatif à sa composition et à son fonctionnement, le Conseil supérieur de l'énergie comporte 38 membres ; que l'article 9 de ce même décret précise que le quorum est de 18 membres ; qu'à supposer même que, lors de la séance au cours de laquelle les projets de décret et d'arrêté ont été examinés, trois membres de ce Conseil n'aient pas disposé d'un mandat valide et que quatre autres membres et leurs suppléants aient été absents, le quorum était atteint ; dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de cette instance doit être écarté ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision ; que, par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre cette décision envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau ; qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil supérieur de l'énergie a été saisi en même temps du projet de décret modifiant le décret du 21 août 2006 relatif à l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel et du projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 7 février 2007 relatif aux profils et droits unitaires de stockage pour lesquels il a donné un avis favorable le 10 décembre 2013 ; qu'il a ainsi été saisi de l'ensemble des questions soulevées par le renforcement de l'obligation de stockage prévue par ces textes ; que si le projet de décret adopté diffère de celui qui lui a été soumis, les modifications apportées ne posaient pas de questions nouvelles ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du Conseil supérieur de l'énergie doit donc être écarté ; 11. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution, " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que, s'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que l'exécution du décret attaqué n'appelle aucune mesure que le ministre chargé de l'économie et le ministre du redressement productif auraient été compétents pour signer ou contresigner ; que, par suite, quels que soient les termes des décrets relatifs aux attributions des ministres et bien que le décret attaqué modifie un décret revêtu du contreseing du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué chargé de l'industrie, le contreseing de ces ministres n'était pas requis ; Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions des articles L. 421-4 et L. 421-8 du code de l'énergie : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-4 du code de l'énergie : " Tout fournisseur doit détenir en France, à la date du 31 octobre de chaque année, directement ou indirectement par l'intermédiaire d'un mandataire, des stocks de gaz naturel suffisants, compte tenu de ses autres instruments de modulation, pour remplir pendant la période comprise entre le 1er novembre et le 31 mars ses obligations contractuelles d'alimentation directe ou indirecte de clients mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 421-3 " ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 3 ci-dessus que le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de faire du stockage de gaz l'unique instrument de modulation permettant aux fournisseurs de gaz de remplir leur obligation d'assurer la continuité de la fourniture de gaz à leurs clients ; que le moyen tiré de la méconnaissance, sur ce point, de l'article L. 421-4 du code de l'énergie doit dès lors être écarté ; 13. Considérant, par ailleurs, qu'aux termes de l'article L. 421-8 du code de l'énergie : " Les modalités de l'accès aux capacités de stockage mentionné aux articles L. 421-5 et L. 421-6 et en particulier son prix sont négociés dans des conditions transparentes et non discriminatoires./(...) " ; qu'en dépit du caractère très concentré du marché du stockage français, le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire ou d'empêcher un accès négocié aux stockages conformément au principe fixé par ces dispositions ; En ce qui concerne l'atteinte portée aux libertés économiques : 14. Considérant que le renforcement des obligations des fournisseurs de gaz naturel en matière de stockage prévu par les dispositions du décret attaqué est justifié par un objectif d'intérêt général lié à la sécurité de l'approvisionnement des clients et est proportionné à cet objectif ; qu'en particulier, l'obligation de stockage reste limitée à la période hivernale, du 1er novembre au 31 mars de chaque année, l'élargissement du champ des clients pris en compte est associé à une diminution du taux des droits de stockage à respecter, et, s'il joue un rôle stratégique, le stockage n'exclut pas le recours à d'autres instruments de modulation ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mesure critiquée induirait des coûts supplémentaires de stockage de nature à affecter le bon fonctionnement du marché du gaz ; que, par suite, le décret attaqué ne porte pas une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre ou à la liberté du commerce et de l'industrie, ni à la liberté d'entreprise garantie par l'article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; qu'il ne porte pas davantage atteinte, par lui-même, à la liberté contractuelle des fournisseurs de gaz garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; En ce qui concerne le détournement de pouvoir allégué : 15. Considérant que le détournement de pouvoir allégué au profit de la société Storengy n'est pas établi ; En ce qui concerne les moyens relatifs aux sanctions : 16. Considérant, en premier lieu, que la mise en demeure de souscrire des capacités de stockage additionnelles constitue une simple mesure administrative qui n'est pas assortie de sanction ; qu'ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, le décret attaqué n'a pas institué de nouvelle sanction et les seules sanctions encourues sont celles, mentionnées à l'article L. 421-4 du code de l'énergie, qui sont liées au manquement à l'obligation de détention de stocks suffisants au 31 octobre de chaque année ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne peut qu'être écarté ; 17. Considérant, en deuxième lieu, que le décret attaqué ne modifie ni les sanctions applicables, lesquelles relèvent du seul domaine de la loi, ni les conditions de leur mise en oeuvre ; que le moyen tiré de l'existence d'un cumul illégal de sanctions pécuniaires au titre des articles L. 421-4 et L. 142-32 du code de l'énergie et de la méconnaissance du principe de proportionnalité des peines est, dès lors, inopérant ; 18. Considérant, en troisième lieu, que les sociétés requérantes soutiennent que le décret attaqué confère au ministre chargé de l'énergie un pouvoir d'appréciation trop important, voire discrétionnaire, dans la mise en oeuvre de la procédure de mise en demeure, laquelle est susceptible de déboucher sur des sanctions ; qu'il résulte toutefois des termes du II du nouvel article 13 issu du décret attaqué que l'envoi d'une mise en demeure de souscrire des capacités de stockage additionnelles n'est, ainsi qu'il a été dit, qu'une faculté accordée au ministre chargé de l'énergie ; que celui-ci apprécie si les capacités de stockage détenues par un fournisseur de gaz sont suffisantes au vu des éléments mentionnés dans sa déclaration, qui sont énumérés au I de ce même article, en tenant compte des autres instruments de modulation dont il dispose ; que ces dispositions encadrent de manière suffisamment claire et précise le pouvoir d'appréciation ainsi donné au ministre ; que, comme il vient d'être dit, le non-respect de cette mise en demeure a pour seule conséquence la mise en oeuvre des sanctions prévues à l'article L. 421-4 du code de l'énergie en cas de manquement à l'obligation de détention de stocks suffisants à la date du 31 octobre de chaque année ; que les moyens tirés de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et du principe de proportionnalité garanti par l'article 52 de la Charte des droits fondamentaux ne peuvent, dès lors, qu'être écartés ; En ce qui concerne le moyen relatif au principe de sécurité juridique : 19. Considérant que l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante ; qu'en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; que, toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle ; qu'il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ; 20. Considérant que les nouvelles modalités de l'obligation de stockage imposée aux fournisseurs de gaz naturel résultant du décret attaqué sont entrées en vigueur le 15 mars 2014 ; que les sociétés requérantes soutiennent que l'absence de mesures transitoires pour la mise en oeuvre de leur obligation déclarative, qui doit être respectée au 1er mai, et l'application immédiate des nouvelles dispositions, pendant les campagnes de souscription des capacités de stockage, conduisent à une situation préjudiciable pour les fournisseurs de gaz naturel et les exposent à de lourdes sanctions ; que, toutefois, les seules sanctions encourues sont celles qui sont liées au manquement à l'obligation de détention de stocks suffisants au 31 octobre de chaque année, ce qui laissait aux fournisseurs, comme l'admettent d'ailleurs les sociétés requérantes, environ six mois pour se conformer à leurs nouvelles obligations, compte tenu des dates limites de souscription du troisième tour de réservation des capacités de stockage dans les conditions fixées par les articles 8 et 9 de l'arrêté du 7 février 2007 relatifs aux profils et aux droits unitaires de stockage ; qu'en dehors des trois tours de réservation ainsi prévus, les articles 8 et 14 du décret du 21 août 2006, tels que modifiés par le décret attaqué, permettent aussi d'attribuer des capacités de stockage supplémentaires par une mise sur le marché ; que la circonstance qu'à la date du 1er mai, les fournisseurs de gaz naturel n'auraient pu établir dans leur déclaration qu'ils étaient en mesure de satisfaire à leurs nouvelles obligations de stockage les exposait seulement au risque que le ministre chargé de l'énergie les mette en demeure, dans un délai de deux mois, de souscrire des capacités de stockage additionnelles ; qu'eu égard à l'intérêt public qui s'attachait à la préservation de la sécurité de l'approvisionnement en gaz pour l'hiver 2014-2015, et alors que les fournisseurs de gaz naturel avaient déjà été informés des axes de réforme envisagés dans le cadre de la large consultation publique lancée par le Gouvernement, l'application immédiate des nouvelles obligations de stockage ne peut être regardée comme portant une atteinte excessive aux intérêts des fournisseurs de gaz ; que, par suite, le décret litigieux n'appelait pas de dispositions transitoires destinées à en différer ou à en aménager l'application ; que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne le droit de l'Union européenne : Quant aux moyens tirés de la méconnaissance du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : 21. Considérant qu'aux termes de l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation./(...)" ; que le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de restreindre l'activité des fournisseurs de gaz situés sur le territoire de l'Union et proposant leurs services sur le territoire national ; 22. Considérant, par ailleurs, que l'obligation de stockage sur le territoire national telle que définie par le décret attaqué, ne constitue pas, par elle-même, une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives aux importations et aux exportations prohibées par les articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dès lors que ce décret ne comporte aucune disposition s'appliquant spécifiquement aux fournisseurs important ou exportant du gaz naturel ; Quant aux moyens tirés de la méconnaissance de la directive 2009/73/CE du Parlement et du Conseil du 13 juillet 2009 : 23. Considérant, d'une part, que le paragraphe 2 de l'article 3 de la directive du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE exige notamment que les obligations de service public imposées par les Etats membres soient " clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz naturel de la Communauté un égal accès aux consommateurs nationaux " et, d'autre part, que le paragraphe 11 du même article prévoit que les Etats membres doivent notifier à la Commission, tous les deux ans, toute modification apportée aux mesures prises pour remplir les obligations de service public, que celles-ci nécessitent ou non une dérogation à la directive ; que, toutefois, le décret attaqué, qui réglemente l'accès aux stockages souterrains de gaz naturel, lesquels constituent un des moyens mis en oeuvre pour satisfaire à l'obligation de service public que constitue la continuité de la fourniture, n'a pas en lui-même pour objet de définir une obligation de service public ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de la directive mentionnée ci-dessus est inopérant ; Quant au moyen tiré de la méconnaissance du paragraphe 1 de l'article 2 et du paragraphe 2 de l'article 8 du règlement (UE) n° 994/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 : 24. Considérant, d'une part, que le paragraphe 1 de l'article 2 du règlement du 20 octobre 2010 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel et abrogeant la directive 2004/67/CE du Conseil définit les " clients protégés " comme désignant " tous les ménages qui sont connectés à un réseau de distribution de gaz " ; qu'il précise que les Etats membres peuvent en outre inclure dans cette définition : "
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.