CETATEXT000036035323 J3_L_2017_11_000001500999 CETAT texte/juri/admin/CETA/TEXT/00/00/36/03/53/CETATEXT000036035323.xml Texte CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 15/11/2017, 15BX00999, Inédit au recueil Lebon 2017-11-15 CAA de BORDEAUX 15BX00999 1ère chambre - formation à 3 excès de pouvoir C Mme GIRAULT SCP CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER Mme Cécile CABANNE M. NORMAND Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : Par deux recours enregistrés respectivement le 5 août 2014 sous le n° 2365 T et le 18 août 2014 sous le n° 2376 T, la société par actions simplifiée Casino Distribution France d'une part, et l'association des commerçants du centre commercial Auchan de Bias d'autre part, ont demandé à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) d'annuler la décision du 8 juillet 2014 par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial de Lot-et-Garonne a accordé à la société civile immobilière Pujols Immo l'autorisation de créer un ensemble commercial de 1 725 m² de surface de vente à l'enseigne Super U sur la commune de Pujols. Par une décision en date du 27 novembre 2014, la commission nationale d'aménagement commercial a admis ces recours et refusé le projet. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée au greffe de la cour le 20 mars 2015, et complétée par un mémoire enregistré le 17 janvier 2017, la commune de Pujols et la société civile immobilière Pujols Immo, toutes deux représentées par la SCP d'avocats CGCB et associés, demandent à la cour dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler la décision du 27 novembre 2014 de la commission nationale d'aménagement commercial refusant la création de l'ensemble commercial en litige ; 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer la demande ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la composition de la commission était irrégulière ; aux termes de l'article R. 751-8 du code de commerce, M. Valdiguié, membre de la Cour des comptes, ne pouvait valablement siéger en qualité de président suppléant de la commission qu'en cas d'absence ou d'empêchement du président titulaire, laquelle ne ressort pas des termes de la décision attaquée ; la commission, laquelle n'a pas produit en défense, doit être considérée comme ayant acquiescé à cette assertion ; - la commission a estimé à tort que le projet n'entraînerait pas de diversification de l'offre commerciale dans la zone de chalandise ; la commune n'est à ce jour dotée d'aucune structure commerciale à dominante alimentaire et sa topographie particulière, soit un bourg médiéval en acropole et une partie basse urbanisée, ne permet pas l'installation de commerces dans un quelconque " centre ville " ; la zone de chalandise ne comprend que cinq enseignes dont deux de type hard discount, un hypermarché de plus de 8 000 m² et seulement deux supermarchés d'une surface de vente comparable à celle du projet en litige ; ce projet permet ainsi d'éviter l'évasion commerciale des habitants de la commune vers Villeneuve-sur-Lot ; il participe à un rééquilibrage de l'offre commerciale, aujourd'hui exclusivement située sur les communes du Nord de la Communauté de Communes du Villeneuvois, à l'échelle intercommunale ; le projet entend également privilégier la réalisation de partenariats avec les artisans et fournisseurs locaux ; il permet enfin la création de 30 emplois pour son exploitation ; par ailleurs, le projet prévoit la création d'un " drive " et d'un service de location de véhicules qui n'existent pas dans tous les magasins de la zone ; le projet s'insère sur le seul site réservé à l'accueil des équipements commerciaux au plan local d'urbanisme de la commune et au projet de Schéma de cohérence territoriale ; - la commission a commis une erreur d'appréciation des effets du projet au titre du développement durable ; le terrain d'assiette est situé en zone à urbaniser du plan local d'urbanisme et n'est affecté par aucun risque hydraulique particulier ; le nombre de places de stationnement prévues est conforme à la réglementation ; la parcelle, relativement réduite, sera plantée sur 10 % de sa surface ; le projet prévoit des mesures spécifiques pour la récupération des eaux ; la gestion de l'éclairage n'est pas contraire à l'objectif de développement durable ; le risque d'étalement urbain, non mentionné par la commission, n'existe pas car le projet est situé en bordure de rocade, à proximité d'équipements créés par la commune et dans un secteur identifié par le projet de SCOT et le plan local d'urbanisme comme une zone de développement commercial ; la circonstance que la commune de Villeneuve-sur-Lot bénéficie de dotations au titre du FISAC ne saurait être de nature à interdire à une commune voisine de procéder également à un développement de sa propre offre commerciale, notamment quand les projets développés sont modestes et éloignés ; - contrairement à l'appréciation de la commission nationale d'aménagement commercial, le projet s'insère harmonieusement dans son environnement ; il n'est pas visible depuis le centre-bourg médiéval et s'intègre parfaitement par rapport au bâti existant caractérisé par la présence d'un centre aquatique ; des mesures d'insertion paysagère ont été prévues, notamment en ce qui concerne la végétalisation des façades, la couleur du toit du magasin ou le positionnement en façade de l'enseigne, en partenariat avec l'architecte des bâtiments de France dont l'avis n'était pourtant nullement requis ; eu égard à ses caractéristiques architecturales et à la proximité d'un centre aqua-ludique comprenant des toboggans de couleur bleue, le projet n'aura pas d'impact visuel manifeste sur la vue depuis le centre-bourg médiéval ; - outre les avantages liés à la diversification de l'offre, au développement de l'activité économique et à la création d'emplois, le projet comporte des aménagements propres à limiter le flux des véhicules particuliers ; les avis du conseil général et de la communauté de communes du Villeneuvois démontrent que la voie et les accès sont dimensionnés et qu'elle dispose d'une autorisation pour réaliser un tourne-à-gauche ; - les pièces du dossier établissent que le projet comporte des avantages significatifs au titre de la limitation des consommations et des pollutions ; par ailleurs, le projet est raccordé aux transports en commun et aux voies cyclables ; - la sécurité du consommateur est assurée ; le terrain d'assiette du projet est exempt de tout risque naturel ou technologique ; il propose des infrastructures permettant de limiter les risques d'accident de la circulation et des aménagements dédiés aux piétons et aux vélos, dont une voie douce en site propre ; il permet, outre la modernisation de l'appareil commercial, le rééquilibrage de l'offre avec le nord du territoire de la communauté de Communes du Villeneuvois et évité le risque que les consommateurs subissent une augmentation des prix ; les habitants de Pujols disposeraient, enfin, d'un établissement commercial de proximité leur permettant d'éviter de se rendre au nord de la communauté de communes pour réaliser des achats alimentaires de base. - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ne peut être utilement invoqué dès lors que la commission nationale d'aménagement commercial ne l'a pas retenu ; les parcelles concernées par le projet étaient classées en zone d'urbanisation future dans le POS approuvé en décembre 1981 et le sont restées après l'approbation du plan local d'urbanisme en 2012, qui a classé les parcelles en zone 1AUYa ; ces terrains étaient et restent à ce jour constructibles, et aucune dérogation au titre de l'article L. 122-2 n'était nécessaire. Un mémoire en production de pièces, enregistré le 17 avril 2015, a été présenté par la commission nationale d'aménagement commercial. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2015, l'association des commerçants du centre commercial Auchan Bias, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérantes d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association fait valoir que : - la jurisprudence estime qu'en application de l'article R. 751-8 du code de commerce, le membre de la Cour des comptes peut valablement présider la séance de la commission lorsque son président est absent ou empêché, sans que cette mention n'ait à figurer dans la décision ; il ressort par ailleurs du procès-verbal de la séance de la commission nationale d'aménagement commercial du 27 novembre 2014 que M. Lagrange, président désigné par le décret du 20 mai 2009, était absent lors de la réunion ; - le projet emporte des effets négatifs en matière d'aménagement du territoire ; les effets du projet sur la diversification de l'offre doivent être appréciés à l'échelle de la zone de chalandise et non de la seule commune d'implantation du projet ; or, dans un rayon de 3 kilomètres autour du projet, pas moins de cinq enseignes proposent une vaste sélection de produits alimentaires et non-alimentaires, notamment l'Intermarché de Villeneuve-sur-Lot, lequel est d'une surface de vente équivalente et offre les mêmes services ; - le projet emporte des effets négatifs pour l'animation de la vie locale ; il est erroné d'affirmer que la commune serait dépourvue de centralité, alors qu'elle possède un centre-ville historique en vertu duquel elle est labellisée " un des plus beaux villages de France " ; l'implantation du projet dans la partie basse de la commune, caractérisée par une alternance de terrains naturels ou agricoles et de constructions, aurait incontestablement pour effet d'accroître l'étalement urbain ; le projet aura nécessairement un impact sur les centres villes des communes de Bias et de Villeneuve-sur-Lot ; un comité de centre-ville a d'ailleurs été créé au sein de la communauté d'agglomération afin de remédier à la baisse d'attractivité de ces commerces de proximité ; la création d'emplois aurait un effet nul compte tenu des suppressions d'emplois à craindre résultant de la fragilisation des commerces existants ; l'implantation d'un supermarché en forme de boîte et visible de la partie haute de la ville risque également d'entraîner des conséquences néfastes sur le bourg médiéval même de Pujols et sa fréquentation touristique ; enfin, le projet ne participe pas au rééquilibrage de l'offre commerciale à l'échelle intercommunale alors qu'il s'implantera à proximité des équipements existants ; - le projet emporte des effets négatifs sur le flux de véhicules ; le dossier de demande ne permet pas d'établir que le projet sera neutre au regard des flux de transports ; les aménagements de voirie destinés à sécuriser et à fluidifier l'accès à l'ensemble commercial dont les appelants font état n'apparaissent pas certains, en l'absence de renseignement sur le mode de financement, les modalités juridiques et le calendrier de ces travaux ; la communauté d'agglomération ne peut valablement émettre un avis favorable de principe pour un aménagement (tourne-à-gauche) sur une voie dont elle n'est ni propriétaire, ni gestionnaire ; aucun élément ne vient garantir la réalisation, à l'ouverture de l'ensemble commercial, de cet aménagement de voirie alors que ce dernier est nécessaire pour assurer un accès sécurisé au site et éviter l'encombrement du trafic sur la voirie à proximité du bâtiment ; - le projet emporte des effets négatifs en matière de développement durable ; la jurisprudence confirme qu'un projet ayant pour conséquence d'imperméabiliser des surfaces naturelles ou agricoles et d'accentuer l'étalement urbain est contraire aux objectifs fixés par la loi en matière d'aménagement du territoire et de développement durable ; la commission nationale n'a pas entendu fonder son refus sur un prétendu risque hydraulique mais a simplement relevé que la création d'un parking de plain-pied conduirait à imperméabiliser un terrain d'environ 11 000 m² ; la référence aux problématiques de récupération des eaux pluviales vise une des lacunes supplémentaires du projet, tenant en particulier à l'imprécision du dossier de demande sur ce point mise en avant par la direction départementale des territoires, lequel renvoie à la réalisation d'une étude ultérieure ; l'insuffisance des dispositifs de gestion d'éclairage est également pointée par la direction départementale des territoires ; le terrain d'implantation sera visible depuis le centre historique ; ni l'habillage en bois du bâtiment conçu sur le modèle d'une " boîte ", ni les " efforts de végétalisation " mis en avant par le pétitionnaire ne favoriseront, comme l'a estimé la commission, l'insertion de celui-ci dans son environnement et ne permettront de diminuer l'impact visuel du centre commercial et de son parc de stationnement ; la fréquence des bus desservant le site apparaît insuffisante pour inciter les clients à se rendre en bus au centre commercial ; aucun élément ne vient garantir la réalisation de la voie réservée aux piétons et cyclistes évoquée dans le dossier ; - le projet emportera des effets négatifs sur la sécurité des consommateurs ; ainsi qu'il a été dit précédemment, les requérantes n'apportent aucun élément de nature à justifier du caractère certain de la réalisation des aménagements de voirie ; le projet, situé à proximité d'équipements commerciaux existants, ne viendra pas compenser le déficit d'équipement identifié au sud du périmètre de la communauté d'agglomération ; - à titre subsidiaire, la commission était tenue de refuser le projet ; la commune de Pujols n'est pas couverte par un SCOT et il n'est pas établi que la zone dans laquelle est envisagé le projet ait été constructible avant l'entrée en vigueur de la loi Urbanisme et Habitat ; dans ce contexte, aucune autorisation d'exploitation commerciale ne pouvait être délivrée dans cette zone en l'absence de la dérogation prévue à l'article L. 122-2-1 du code de l'urbanisme ; or, la pétitionnaire ne justifie nullement d'une telle dérogation. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 décembre 2016 et 26 janvier 2017, la société par actions simplifiée Casino Distribution France, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire de la SCI Pujols Immo et de la commune de Pujols d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - M. D...Valdiguié était, à la date de la réunion de la commission nationale d'aménagement commercial le 27 novembre 2014, membre titulaire en qualité de conseiller maître honoraire de la Cour des comptes, en application du décret du 10 avril 2012 ; conformément à l'article R. 751-8 du code de commerce, il avait compétence pour suppléer le président de la commission, sans que l'empêchement ou l'absence du président titulaire doive faire 1'objet d'une mention expresse dans la décision attaquée ; - en considérant que le projet n'entraîne pas de diversification de l'offre commerciale de la zone de chalandise ni ne participe à l'animation de la vie locale, la commission nationale d'aménagement commercial n'a commis aucune erreur d'appréciation ; ce projet de 1 800 m² de surface de vente, situé à 2 kilomètres au nord du bourg médiéval et à proximité de la rocade sud de Villeneuve-sur-Lot, concurrencera fortement l'activité commerciale du centre-ville de cette commune, laquelle dispose de nombreux commerces de proximité et a récemment obtenu des subventions au titre du FISAC ; ce projet est d'autant moins justifié qu'à l'échelle du territoire, l'augmentation de 2% de la population entre 2006 et 2011 sur l'ensemble de la zone de chalandise est faible et que cette dernière est déjà pourvue d'une offre commerciale dense ; - la commission n'a commis aucune erreur d'appréciation en considérant que le projet emporterait des effets négatifs en termes de développement durable ; le projet est situé sur un terrain d'assiette d'une surface de 10 951 m² à l'état naturel ; en prévoyant une surface hors oeuvre nette de 3 612 m² et une surface de parking de 3 305 mètres carrés, le projet entraînera une imperméabilisation démesurée pour un ensemble commercial de 1 800 m² de surface de vente ; le demandeur ne précise pas les moyens mis en oeuvre pour récupérer les eaux pluviales pour le fonctionnement de la station de lavage ; l'engagement d'éteindre les lumières et l'éclairage de l'enseigne en dehors des heures d'ouverture ne figure pas dans le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale ; - l'insertion paysagère du bâtiment comporte des lacunes justifiant le refus prononcé par la commission nationale d'aménagement commercial ; le service instructeur devant la commission départementale a relevé, à juste titre, que le dossier développe peu la stratégie de composition paysagère en fonction du contexte, des aménagements d'infrastructure, de créations d'écrans au soleil et au vent ; le projet se situe à proximité immédiate d'un bourg médiéval, labellisé comme " un des plus beaux villages de France " et sur un terrain actuellement à l'état naturel ; - la règle de constructibilité limitée des grandes surfaces commerciales fixée par l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme vise les communes non couvertes par un SCOT et situées notamment à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ; il n'est pas contesté que le projet en litige remplit ces conditions, et les appelantes ne démontrent pas, en l'absence de production du règlement du POS approuvé en 1981, que cette zone à urbaniser n'était pas strictement inconstructible ; la commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait en tout état de cause délivrer aucune autorisation d'exploitation commerciale dans cette zone en l'absence de la dérogation prévue à l'article L. 122-2-1 du code de l'urbanisme ; - la desserte du projet n'est pas satisfaisante ; il va engendrer une augmentation importante du trafic générant des risques supplémentaires pour les usagers de la route sur des axes de desserte déjà importants ; la commission ne disposait pas, à la date où elle a statué, des garanties concernant la réalisation des aménagements routiers devant desservir le site ; la desserte par les transports en commun, limitée à un arrêt de bus situé à 150 mètres du site, est insuffisante ; l'ouverture d'une nouvelle ligne de bus n'a pas été décidée par la collectivité territoriale compétente ; - les déplacements supplémentaires générés par le projet auront pour conséquence l'émission de gaz à effet de serre. Par ordonnance du 26 janvier 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 27 février 2017 à 12 heures. Une demande de pièces en date du 2 octobre 2017 a été adressée à la commune de Pujols pour compléter l'instruction. Par lettre du 2 octobre 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office le moyen tiré de la compétence liée dans laquelle se trouvait la commission nationale d'aménagement commercial pour refuser le projet de la SCI Pujols Immo dès lors que la parcelle en litige n'était pas ouverte à l'urbanisation et qu'aucune dérogation n'avait été demandée à l'autorité en charge de l'élaboration du SCOT du Villeneuvois. Par un mémoire, enregistré le 6 octobre 2017, la commune de Pujols et la SCI Pujols Immo ont présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. Elles font valoir que la zone NA du plan d'occupation des sols est une zone d'urbanisation ouverte où les parcelles sont constructibles notamment pour la réalisation de construction à usage d'habitation, de commerces, de bureaux ou de dépôts sous les réserves définies par l'article 1 NA. La rédaction du plan d'occupation des sols caractérisant l'existence d'une ouverture de l'urbanisation de la zone avant 2003, la création de l'ensemble commercial n'entrait pas dans le champ de l'article L. 122-2 III du code de l'urbanisme. Par un mémoire, enregistré le 11 octobre 2017, la SAS Distribution Casino France a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public. Elle souligne, d'abord, l'absence de communication du document graphique du plan d'occupation des sols qui aurait permis d'écarter tout doute sur le classement des parcelles. Ensuite, elle fait valoir que les dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme ne permettent la délivrance d'une autorisation d'urbanisme commercial que dans l'hypothèse où le document d'urbanisme applicable prévoit que les constructions à usage de commerce sont admises sous conditions. En l'absence de transmission du schéma d'organisation d'ensemble mentionné par l'article NA 1 du plan d'occupation des sols, les requérantes ne démontrent pas que les constructions à usage de commerce ne sont pas interdites par le plan d'occupation des sols. En dernier lieu, en l'absence de communication d'éléments suffisants concernant l'application de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme à la CNAC, cette dernière avait compétence liée pour refuser le projet. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 octobre 2017 : - le rapport de Mme Cécile Cabanne ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., représentant la commune de Pujols et la SCI Pujols Immo, de MeC..., représentant la Sas Distribution Casino France et de MeA..., représentant l'association des commerçants du centre commercial Auchan Bias. Considérant ce qui suit :
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.