CETATEXT000046676996 J6_L_2022_12_00021MA01509 CETAT texte/juri/admin/CETA/TEXT/00/00/46/67/69/CETATEXT000046676996.xml Texte CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 01/12/2022, 21MA01509, Inédit au recueil Lebon 2022-12-01 CAA de MARSEILLE 21MA01509 1ère chambre C M. PORTAIL SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES M. Philippe D'IZARN DE VILLEFORT M. ROUX Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. J... E..., M. I... E..., M. F... E..., et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 28 mars 2018 par laquelle le conseil municipal de Paradou a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Mme G... C... épouse D..., Mme H... C... et M. B... C... ont déclaré reprendre l'instance à la suite du décès de M. A... C.... Par un jugement n° 1804141 du 11 février 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande et mis à leur charge la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 avril 2021, le 26 décembre 2021 M. E... et autres, représentés par la SCP CGCB et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 11 février 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 28 mars 2018 par laquelle le conseil municipal du Paradou a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Paradou la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il ne répond pas à deux moyens ; - la délibération du 28 janvier 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées ; - toutes les personnes publiques associées n'ont pas été consultées sur le projet arrêté ; - le commissaire enquêteur a omis d'analyser les observations du public et de rendre un avis personnel et motivé ; - les modifications apportées au projet après l'enquête ont porté atteinte à l'économie générale du projet ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard des articles L. 151-4 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ; - les dispositions du règlement relatives au risque incendie et au risque inondation ne sont pas justifiées ; - le classement de leur terrain en zone d'aléa fort au titre du risque d'incendie procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de leur terrain en zone d'aléa résiduel au titre du risque d'inondation procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le zonage Nh est entaché d'une erreur de droit et relève d'un détournement de pouvoir et d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de leur propriété en zone Nh relève d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'objectif 2b que contient le PADD est incompatible avec les principes posés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, de même que le règlement qui interdit les constructions nouvelles en zone UD tout en instituant une zone 1AUb ; - la somme mise à leur charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative n'est pas justifiée et est excessive. Par des mémoires en défense enregistrés le 29 novembre 2021 et 4 janvier 2022, la commune du Paradou, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. E... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. E... et autres ne sont pas fondés. Un mémoire a été enregistré le 6 janvier 2022, présenté pour les requérants, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Djabali, représentant M. E... et autres, et de Me Masson représentant la commune du Paradou. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 28 janvier 2015, le conseil municipal du Paradou a décidé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par une délibération du 7 juin 2017, il a arrêté le plan local d'urbanisme. Après l'enquête publique qui s'est tenue du 27 octobre 2017 au 26 novembre 2017, il a approuvé ce plan par une délibération du 28 mars 2018. M. E... et autres relèvent appel du jugement du 11 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, M. E... et autres ont soulevé dans leur demande présentée devant les premiers juges le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé était insuffisant au regard des exigences résultant de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, notamment celle consistant à exposer dans ce document les dispositions qui favorisent la densification des espaces bâtis ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Si dans leur mémoire enregistré au greffe du tribunal le 8 avril 2020, répliquant à l'argument opposé en défense par la commune qui indiquait que le rapport exposait la consommation passée des espaces naturels, agricoles ou forestiers, ils ont fait valoir que tant ces dernières informations que celles relatives à la densification des espaces bâtis ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers étaient dispersées dans ce document, ils ne peuvent être regardés comme ayant soulevé une nouvelle branche du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges auraient entaché le jugement attaqué d'une irrégularité en s'abstenant d'y répondre. 3. D'autre part, contrairement à ce que les requérants soutiennent, eu égard à la formulation de leurs écritures contenues dans leur mémoire enregistré au greffe du tribunal le 3 avril 2020, ils ne peuvent être regardés comme ayant soulevé un nouveau moyen tiré de l'incompatibilité de l'interdiction de construire prescrite selon eux par le règlement de la zone UD et de la création concomitante d'une zone 1AUb avec les objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, notamment celui de l'utilisation économe des espaces. Les intéressés se bornaient en effet à soutenir que l'objectif qu'ils imputent à la commune de vouloir interdire les lotissements est incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2, et le tribunal a répondu à ce moyen au point 32 du jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil départemental et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4 (...) ". 5. Les requérants, qui se prévalent uniquement de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, maintiennent en appel le moyen tiré de l'absence de notification de la délibération à huit des personnes et organismes associés à l'élaboration du plan local d'urbanisme. La commune du Paradou a produit copie des bordereaux d'envoi de la délibération du 28 janvier 2015 prescrivant la révision du PLU, datés du 3 mars 2015, signés et transmis à la région Provence-Alpes-Côte d'azur, au département des Bouches-du-Rhône, à la chambre d'agriculture des Bouches-du-Rhône, à la chambre de commerce et d'industrie du Pays d'Arles, à la chambre de métiers d'Arles au syndicat mixte du pays d'Arles, établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe de la commune, et à la communauté de communes de la vallée des Baux Alpilles, établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre. Alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de cette délibération, un service de transports urbains ait été organisé sur la commune, celle-ci avait conservé, en tout état de cause, sa compétence en ce domaine, sur le fondement de l'article L. 1231-1 du code des transports. Si la délibération du 7 juin 2017 arrêtant le PLU ne fait pas mention de réunions de concertation, le dossier du PLU comporte un document récapitulant certains avis émis au sujet du PLU arrêté, lesquels n'ont fait aucune remarque concernant les conditions dans lesquelles elles avaient été associées, d'autres avis émis dans ce même cadre faisant référence à cette concertation. La délibération du 17 février 2016 actant qu'un débat a eu lieu sur les orientations générales du PADD fait mention de la présentation du projet de PADD à l'ensemble des personnes et organismes associés. Dans ces conditions, la circonstance que les bordereaux précités aient été signés par un agent de la commune et non par le maire ne contredit pas la réalité de la notification de la délibération du 28 janvier 2015 à l'ensemble des personnes publiques et organismes mentionnés à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme et est sans incidence sur la régularité de la procédure. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (...) " Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. (...) " Aux termes de l'article L. 132-9 de ce code : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : (...) 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ". 7. M. E... et autres ne contestent plus en appel que la réalité de la notification de la délibération du 7 juin 2017 arrêtant le PLU aux autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, à l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat, à la chambre de commerce et d'industrie territoriale et à l'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophe de la commune. 8. Le rapport de présentation mentionne que le seul service de transport en commun desservant la commune du Paradou est, en fonctionnement une partie de l'année, une ligne de transport routier interurbain de voyageurs. Il résulte du VII de l'article 15 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République que la compétence correspondante a été transférée aux régions à compter du 1er janvier 2017 sous réserve de l'existence d'un syndicat mixte de transports ayant la qualité d'autorité organisatrice en matière de transports urbains et de transports non urbains conservant cette qualité. La commune du Paradou a produit les accusés de réception du pli recommandé signé notifiant la délibération du 7 juin 2017 à la région Provence-Alpes-Côte d'azur et, en tout état de cause, au département des Bouches-du-Rhône. Elle a aussi produit l'accusé de réception du pli notifiant cette délibération à la chambre de commerce et d'industrie du Pays d'Arles. Par ailleurs, il ressort d'une lettre du président de la communauté de communes de la vallée des Baux Alpilles du 4 septembre 2017 que cet établissement, compétent en matière de programme local de l'habitat, a reçu notification de cette délibération, de même que le syndicat mixte du pays d'Arles, établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe de la commune, qui a émis un avis le 2 octobre 2017. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme doit être écarté. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 10. Il résulte des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a reproduit au sein d'un document intitulé " procès-verbal de synthèse d'enquête publique ", annexé à son rapport, l'intégralité des observations recueillies au cours de l'enquête publique, portées sur le registre ou adressées par courrier électronique. Il les a analysées en les regroupant en onze thèmes avant de les soumettre pour avis à la commune du Paradou. Il a en fin de compte émis un avis motivé favorable au projet assorti d'une réserve. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur auraient méconnu les exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 12. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au PLU après l'enquête visaient à remédier à diverses insuffisances du projet de PLU arrêté signalées par les personnes publiques et organismes associés à son élaboration, en vue de permettre une prise en compte plus précise de documents ou de l'existence d'un risque, d'améliorer la rédaction du règlement, quelques modifications du zonage ou du règlement ayant en outre été adoptées pour satisfaire à des demandes formulées au cours de l'enquête. Les modifications qu'ils signalent portant sur la définition des orientations d'aménagement et de programmation du Meindray et du Mas ne portent en réalité que sur la présentation en première page du nombre de logements projetés, identique dans le plan arrêté et le plan approuvé. En dépit de leur nombre, les modifications précitées, qui n'affectent ni les prévisions d'ensemble du projet initial, ni le parti d'urbanisation et d'aménagement, ont pu régulièrement être adoptées sans qu'une nouvelle enquête publique ne soit rendue nécessaire. 13. En cinquième lieu, aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. (...) ". La révision du plan d'occupation des sols de la commune du Paradou a été décidée par une délibération de son conseil municipal du 28 janvier 2015. Dès lors, en application de ces dispositions et en l'absence au dossier de délibération expresse du conseil municipal optant pour l'application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée du 28 mars 2018. 14. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". Aux termes de l'article R. 123-2-1 du même code, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015 : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. (...) 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. ". 15. Le tome 1 du rapport de présentation comporte un diagnostic répondant aux exigences résultant de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Si M. E... et les autres requérants soutiennent que ce diagnostic n'a pas été établi au regard de prévisions économiques et démographiques trop anciennes par rapport à la date à laquelle le PLU a été arrêté le 7 juin 2017, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données prises en compte dans ce rapport de présentation seraient dépourvues de pertinence ni que des données actualisées auraient été disponibles. Ces données ne sont au demeurant pas seulement extraites des résultats des recensements généraux de la population organisés en 2007 et 2012 mais également d'études économiques postérieures. Le rapport expose les orientations du PADD et les démarches ayant conduit aux choix retenus pour établir le PADD, en distinguant entre les choix effectués pour le village et ceux effectués pour les espaces naturels et les espaces agricoles. Si le rapport de présentation RP procède à une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur une période de 10 ans, il ne récapitule pas les dispositions qui favorisent la densification des espaces bâtis et la limitation de la consommation de ces espaces, il justifie la délimitation d'une zone UB par la volonté de densifier cet espace à proximité du centre de vie en adéquation avec les différents pôles d'habitat et constate que l'augmentation des espaces naturels est notamment due à un reclassement de certaines zones urbaines et à urbaniser en zone naturelle. Il expose les motifs de la délimitation des secteurs soumis au risque d'inondation, en se référant notamment à deux cartes, figurant en annexe. Il justifie également les principales règles, notamment celles qui sont relatives aux types de constructions autorisées et au taux d'emprise. En se bornant à faire état de " l'incohérence " de l'étude environnementale, qui comporte un résumé non technique et une table des matières, les requérants n'établissent pas son insuffisance. Par ailleurs, il ne résulte ni des dispositions du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 cité au point 13, ni d'autres dispositions que le rapport doive mentionner les raisons pour lesquelles le conseil municipal s'est abstenu d'adopter une délibération en vue de rendre applicable au PLU les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. 16. Le rapport de présentation localise sur une carte les deux parkings situés dans le village. Les requérants ne démontrent, ni même ne soutiennent que des possibilités de mutualisation des capacités de stationnement existeraient en l'espèce. Eu égard en particulier à la taille de la commune du Paradou, le rapport n'est pas insuffisant alors même qu'il ne précise pas le nombre de places offertes aux véhicules motorisés, aux véhicules hybrides et électriques et aux vélos ouverts au public. 17. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015 : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.