Conseil d'État, 4ème chambre, 455185

Vu les procédures suivantes : D'une part, la commune de Scionzier (Haute-Savoie) a demandé à la cour administrative d'appel de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir l'avis défavorable à la création d'un ensemble commercial d'une surface de vente de 10 211 m2, sur le territoire de cette commune, émis le 10 juin 2020 par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). D'autre part, la société civile immobilière (SCI) Scionzier a demandé à la même cour d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 10 septembre 2020 par lequel le maire de Scionzier a refusé de lui accorder un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour créer cet ensemble commercial. Par un arrêt n° 20LY02574-20LY03115 du 17 juin 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a, d'une part, rejeté la requête de la commune de Scionzier et, d'autre part, fait droit à la demande de la SCI Scionzier puis a enjoint, respectivement, à la CNAC de rendre un avis favorable au projet et au maire de Scionzier de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire. I. Sous le n° 455185, par un pourvoi, enregistré le 3 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la CNAC demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt. II. Sous le n° 455325, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 août et 14 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa requête ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la SCI Scionzier la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Aurélien Gloux-Saliou, maître des requêtes, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de la SCI Scionzier, à la SCP Fabiani, Pinatel, avocat de la commune de Scionzier, et à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société civile immobilière (SCI) Scionzier a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commune de Scionzier, afin de créer un ensemble commercial constitué notamment d'un hypermarché et d'une galerie marchande, d'une surface de vente totale de 10 211 m2, ainsi que d'un point de retrait automobile ou " drive " de cinq pistes de ravitaillement. Plusieurs sociétés exploitant des surfaces commerciales dans la zone de chalandise du projet et plusieurs associations, dont l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie ", ont formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) un recours contre l'avis favorable émis le 10 janvier 2020 par la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Savoie. Le 10 juin 2020, la CNAC a émis un avis défavorable au projet. Par un arrêté du 10 septembre 2020, le maire de Scionzier a refusé de délivrer à la SCI Scionzier le permis de construire sollicité. Par un arrêt du 17 juin 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a, d'une part, rejeté le recours formé par la commune de Scionzier contre l'avis défavorable de la CNAC et, d'autre part, sur requête de la SCI Scionzier, annulé l'arrêté du maire, enjoint à la CNAC de rendre un avis favorable au projet et au maire de Scionzier de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire et, enfin, mis à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à la société SCI Scionzier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Les pourvois de la CNAC et de l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " sont dirigés contre le même arrêt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le pourvoi formé par la Commission nationale d'aménagement commercial : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. " Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. " 4. En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial. 5. Contrairement à ce que soutient la CNAC, la circonstance qu'elle soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement. Par suite, le moyen d'erreur de droit ainsi soulevé par la CNAC doit être écarté. 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux, et qu'il en va ainsi quel que soit le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il résulte de ces mêmes dispositions qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial. 8. Aux termes du V de l'article L. 751-7 du code de commerce : " La Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres. " Aux termes de l'article R. 751-8 du même code : " Le président représente la commission. Il signe les décisions et avis rendus par la commission. Il signe les mémoires produits dans le cadre de recours juridictionnels formés contre ces décisions ou contre les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale (...) ". Aux termes de l'article R. 751-10 du code : " Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé du commerce (...) ". Aux termes de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, régissant la représentation de l'Etat devant le Conseil d'Etat : " L'Etat est dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. / Les recours et les mémoires, lorsqu'ils ne sont pas présentés par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet. " 9. Il résulte des dispositions citées aux points 6 et 8 que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale. Si le secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial est assuré par les services du ministre chargé du commerce, la commission n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres, qui n'ont pas le pouvoir de réformer ses avis et décisions. En vertu des dispositions du code de commerce citées au point 6, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial a qualité pour représenter l'Etat devant les juridictions administratives dans ces litiges et peut signer, par dérogation aux dispositions du second alinéa de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, les recours et mémoires présentés devant le Conseil d'Etat au nom de l'Etat, lesquels sont dispensés du ministère d'avocat au Conseil d'Etat conformément à ce que prévoit le premier alinéa du même article. 10. Par suite, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit au regard des articles L. 752-17 du code de commerce, L. 425-4 du code de l'urbanisme et L. 761-1 du code de justice administrative en jugeant que l'Etat devait être regardé comme une partie à l'instance et en mettant à sa charge la somme de 2 000 euros au profit de la SCI Scionzier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 11. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi de la CNAC doit être rejeté. Sur le pourvoi formé par l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " : 12. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : /

1. a)La localisation du projet et son intégration urbaine ; /
2. b)La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; /
3. c)L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; /
4. d)L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; /
5. e)La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; /
6. f)Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : /
7. a)La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; /
8. b)L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; /
9. c)Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche (...) ; / 3° En matière de protection des consommateurs : /
10. a)L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; /
11. b)La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; /
12. c)La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; /
13. d)Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. " Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En ce qui concerne la conformité du projet aux objectifs fixés à l'article L. 752-6 : 13. En premier lieu, il ressort des termes de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel a relevé que le projet d'ensemble commercial litigieux, situé sur le territoire de la commune de Scionzier, était lié à la fermeture d'un autre ensemble commercial, d'une surface de vente de 11 190 m2, situé dans le quartier des Ewües sur le territoire de la commune limitrophe de Cluses, seul un supermarché de 2 200 m2 de surface de vente devant être créé à ce précédent emplacement et seule une pharmacie devant y subsister, tandis que des logements avaient vocation à remplacer l'ancienne surface commerciale. La cour a ensuite retenu que le projet de la SCI Scionzier est implanté au centre du bassin clusien et dessert les principales zones d'habitation de plusieurs communes, notamment, pour la plus proche, Scionzier, et, pour la plus éloignée, Marnaz, située à 5,1 km du nouvel ensemble commercial. En déduisant de ces circonstances, non arguées elles-mêmes de dénaturation, que la CNAC avait entaché son avis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet conduirait à éloigner des lieux de vie l'ensemble commercial implanté dans le tissu urbain de Cluses, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. 14. En deuxième lieu, en estimant que le projet d'ensemble commercial n'était pas de nature à accentuer la vacance commerciale de la commune de Cluses et que la circonstance que cette commune a bénéficié d'une subvention au titre du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce en 2018 n'était pas à elle seule de nature à établir l'existence d'un tel impact, la cour administrative d'appel a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation. 15. En troisième lieu, si l'association requérante soutient que les infrastructures actuelles ne permettent pas de supporter le trafic supplémentaire induit par le projet, la cour administrative d'appel a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation en relevant qu'un nouvel accès routier à l'ouest du site d'implantation du projet devait être achevé avant son ouverture et que le principe d'une voie de contournement, au niveau de la sortie autoroutière desservant le site, avait été approuvé par la commune de Scionzier et le conseil départemental de la Haute-Savoie. 16. En quatrième lieu, en estimant que les travaux routiers d'accessibilité au site permettraient de compléter les pistes cyclables et les cheminements piétons déjà existants et que l'incertitude résultant de consultations en cours avec la communauté de communes Cluses Arves et Montagne quant à la localisation d'un arrêt de bus plus proche du site ne permettait pas d'établir que la desserte du projet serait insatisfaisante, la cour administrative d'appel a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation. 17. En cinquième lieu, après avoir relevé que le pétitionnaire s'était engagé à créer un nouvelle zone humide d'environ 600 m2 pour compenser une surface potentielle de zone humide de 630 m2 sur le site du projet et que celui-ci prévoyait la création de 4 536 m2 d'espaces verts de pleine terre, soit environ 18,5 % du terrain d'assiette, c'est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation que la cour administrative d'appel a jugé que la CNAC avait entaché son avis d'erreur d'appréciation en estimant que les espaces verts ne représentaient qu'une surface insuffisante du terrain d'assiette du projet. En ce qui concerne l'injonction adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial : 18. S'il résulte des dispositions citées au point 3 et de ce qui a été dit aux points 4 et 5, que le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, prononcer une injonction à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable. 19. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, dans les motifs de son avis défavorable rendu le 10 juin 2020, la CNAC ne s'est prononcée que sur deux des objectifs fixés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, la censure, par l'arrêt attaqué, des motifs retenus par la CNAC pour rendre un avis défavorable n'impliquait pas nécessairement que la commission émît un avis favorable sur le projet, nonobstant la circonstance qu'elle n'avait invoqué devant la cour aucun nouveau motif pour s'opposer au projet. La cour administrative d'appel a, dès lors, commis une erreur de droit en lui enjoignant, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de rendre un tel avis. 20. Il résulte de tout ce qui précède que l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " n'est fondée à demander l'annulation que de l'article 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon qu'elle attaque. 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, dans la mesure de la cassation prononcée. 22. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 21 mars 2023, le maire de Scionzier a délivré à la SCI Scionzier un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, pour un nouveau projet consistant à construire et exploiter, sur le même terrain, un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 7 533 m², constitué d'un hypermarché d'une surface de vente de 6 000 m², d'une galerie marchande d'une surface de vente de 1 423 m², d'un kiosque d'une surface de vente de 110 m² et d'un " drive " comprenant cinq pistes de ravitaillement. Par un arrêt du 19 septembre 2024, devenu irrévocable, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête formée contre cet arrêté. Il s'ensuit qu'il n'y a plus lieu de se prononcer sur les conclusions aux fins d'injonction présentées par la SCI Scionzier. Sur les conclusions présentées devant le Conseil d'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Il n'y a, dans les circonstances de l'espèce, pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 17 juin 2021 est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'injonction présentées par la SCI Scionzier devant la cour administrative d'appel de Lyon. Article 3 : Le surplus du pourvoi de l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie " est rejeté. Article 4 : Le pourvoi de la Commission nationale d'aménagement commercial est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la commune de Scionzier présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Les conclusions de la SCI Scionzier présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : La présente décision sera notifiée à l'association " En toute franchise - département de la Haute-Savoie ", à la commune de Scionzier, à la société civile immobilière Scionzier et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.