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CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 24VE01521

Vu les autres pièces du dossier. La clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin

  1. Vu : - la Constitution, - le code de l'action sociale et des familles, - le code général des collectivités territoriales, - la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019, - le décret n° 2013-793 du 30 août 2013, - le décret n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, - le décret n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, - le décret n° 2016-1726 du 29 septembre 2016, - le décret n° 2017-739 du 4 mai 2017, - l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Mornet, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Rouikha, représentant le département d'Indre-et-Loire. Considérant ce qui suit :
  2. Dans le cadre de la mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, annoncé le 21 janvier 2013 par le Premier ministre, qui prévoyait une revalorisation de 10 % du RSA en cinq ans, il a été procédé, par les cinq décrets susvisés des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, à des revalorisations successives de 2 % par an du montant forfaitaire du RSA. Estimant que les revalorisations du montant du RSA intervenues entre 2013 et 2017, auxquelles se sont ajoutées les augmentations annuelles liées à l'inflation, prévues par l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, n'ont pas fait l'objet d'une compensation financière effective suffisante, le département d'Indre-et-Loire a demandé à l'État, par un courrier du 17 novembre 2020 reçu le 18 novembre 2020 par les services du Premier ministre, de lui verser la somme de 36 316 202 euros, correspondant à la charge non compensée du coût du RSA depuis 2013, augmentée des intérêts au taux légal. Une décision implicite de rejet est née le 18 janvier 2021 du silence gardé par l'État sur cette demande. Le département d'Indre-et-Loire relève appel du jugement du 11 avril 2024 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 36 316 202 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'absence de compensation financière des revalorisations successives du RSA depuis 2013, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Sur la régularité du jugement attaqué :
  3. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Contrairement à ce que soutient l'appelant, les premiers juges ont suffisamment précisé les raisons pour lesquelles ils ont estimé que les fautes invoquées par le département d'Indre-et-Loire n'étaient pas établies, alors même qu'ils n'ont pas explicitement cité l'article 196 de la loi de finances pour
  4. Le jugement attaqué est donc suffisamment motivé. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
  5. En premier lieu, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement. Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. (...) Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. (...) ".
  6. Si le département d'Indre-et-Loire soutient avoir subi un préjudice financier en raison d'un défaut de compensation des mesures de revalorisation du montant forfaitaire du RSA mises en œuvre par les cinq décrets cités au point 1 du présent arrêt, ces mesures ne constituent pas des créations ou des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Dès lors, le département requérant n'est pas fondé à soutenir que l'État aurait commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation prévue par cet article.
  7. En deuxième lieu, le département d'Indre-et-Loire ne démontre pas en quoi les conditions de financement du surcoût des revalorisations exceptionnelles du RSA entre 2013 et 2017 auraient contribué à dégrader le dispositif de financement de cette allocation. Dès lors, il n'est pas davantage fondé à soutenir que ces revalorisations auraient eu pour effet de dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales tel qu'il est défini par l'article 72 de la Constitution. L'appelant ne saurait utilement se prévaloir, à cet égard, de recommandations issues d'un rapport de la Cour des comptes consacré au RSA en janvier 2022, dépourvues de toute valeur juridique.
  8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. (...) Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 du même code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-
  9. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". Aux termes de l'article L. 1614-3 dudit code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte.
  10. Il résulte de l'instruction que, par un jugement devenu définitif n° 1815544/2-1, 1815545/2-1, 1816740/2-1 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Paris a enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics de prendre un arrêté conjoint, pour les cinq décrets de revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active, dans les conditions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Par un arrêté conjoint du 2 décembre 2020, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé, en année pleine et à compter du 1er septembre 2018, à 1 399 805 208 euros le coût annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés des mesures de revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active adoptées par les cinq décrets en cause, dont 10 002 861 euros pour le département d'Indre-et-Loire. L'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales n'a pas pour objet de décider d'un versement effectif par l'État des sommes qu'il mentionne. Dans ces conditions, le département appelant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre la méconnaissance alléguée des dispositions des articles L. 1614-3 et L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales, prévoyant qu'un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constate dans un délai de six mois les accroissements de charges, et le préjudice invoqué, tenant au défaut de compensation de charges nouvelles. Enfin, le département n'établit pas davantage l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre la prétendue méconnaissance de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, prévoyant un " transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales (...) des ressources nécessaires ", et le défaut effectif de compensation invoqué.
  11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 196 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 : " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / (...) / III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article ".
  12. D'une part, il résulte de l'instruction que le législateur a instauré trois nouvelles ressources au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour
  13. Il ressort des dispositions précitées de l'article 196 de la loi du 29 décembre 2019 de finances pour 2020 que ces dispositifs mis en place ont, ou ont eu, pour objet la compensation des dépenses exposées en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation de RSA résultant des cinq décrets précités. Dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, le Conseil constitutionnel a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant le dispositif de compensation péréquée, la faculté de porter de 3,8 à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux et le fonds de solidarité en faveur des départements, le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du revenu de solidarité active alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Il a considéré, en conséquence, que les dispositions de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 n'ont qu'une valeur interprétative. Il s'en déduit que, contrairement à ce que soutient le département d'Indre-et-Loire, le législateur a prévu la mise en place de dispositifs de compensation financière des revalorisations exceptionnelles du RSA issues des cinq décrets des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai
  15. D'autre part, le département d'Indre-et-Loire soutient que les trois dispositifs mis en place par la loi de finances pour 2014 sont destinés à permettre l'exercice, par les départements, de leurs compétences s'agissant des trois allocations spécifiques de solidarité des départements, et ne peuvent être regardés comme assurant la compensation des surcoûts liés aux revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment des données chiffrées apportées en défense par le ministre de l'intérieur, qui ne sont pas contestées par le département appelant, que le coût des revalorisations du montant forfaitaire du revenu de solidarité active s'est élevé, pour ce dernier, à 30 157 370 euros sur la période allant du 1er septembre 2013 au 31 août 2018, et à 10 002 861 euros en 2019, première année complète d'application des cinq décrets en cause. Or, il a bénéficié de ressources de compensation nouvelles pour un montant sensiblement supérieur s'élevant à 72 056 110 euros, pour la période allant de 2014 à
  16. Il résulte des mêmes données que le solde net entre les ressources de compensation et les charges nouvelles résultant des effets des cinq décrets susvisés est positif pour le département d'Indre-et-Loire, à hauteur de 41 898 740 euros pour cette période, et de 8 451 058 euros pour l'année
  17. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une mesure d'expertise, le département appelant, qui n'établit pas que ces ressources nouvelles n'auraient pas permis de compenser les dépenses procédant des revalorisations issues desdits décrets, ne démontre ni qu'une faute aurait été commise par l'État en ne respectant pas les obligations de compensation fixées par les articles précités L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, ni qu'il aurait subi un préjudice.
  18. En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que l'État a effectivement prévu des dispositifs de compensation des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Par suite, et en tout état de cause, le département d'Indre-et-Loire n'est pas fondé à soutenir que l'État aurait commis une faute en ne respectant pas des annonces contenues dans un discours prononcé par le Premier ministre le 11 décembre 2012 dans le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, qui ne constituaient pas un engagement précis et inconditionnel, distinct des obligations législatives évoquées précédemment.
  19. Il résulte de tout ce qui précède que le département d'Indre-et-Loire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige :
  20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au département d'Indre-et-Loire au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête du département d'Indre-et-Loire est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département d'Indre-et-Loire, au ministre d'État, ministre de l'intérieur, et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2025, à laquelle siégeaient : - Mme Mornet, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Aventino, première conseillère, - M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre
  21. La présidente rapporteure, G. MornetL'assesseure la plus ancienne, B. AventinoLa greffière, I. Szymanski La République mande et ordonne au ministre d'État, ministre de l'intérieur, et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24VE01521

Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.