Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 497929

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 septembre et 16 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), le Syndicat des avocats de France (SAF), l'Association pour le droit des étrangers (ADDE), la Fédération des Associations de Solidarité avec Tou.te.s les Immigré.e.s (FASTI), l'Association Nationale d'Assistance aux Frontières pour les personnes Étrangères (Anafé), la Ligue des droits de l'Homme (LDH), l'Association Droits Ici Et Là-bas (DIEL), la Coalition Internationale des Sans Papiers et Migrants (CISPM) et La Cimade demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-813 du 8 juillet 2024 relatif aux cas d'assignation à résidence ou de placement en rétention des demandeurs d'asile prévus par l'article 41 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration ; 2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : " Les dispositions de l'article 8, paragraphe 3 de la directive 2013/33/UE dite " directive Accueil ", interprétées au regard de l'article 6 de la Charte des droits fondamentaux et de l'article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, doivent-elles être interprétés comme autorisant une législation qui permet, lorsqu'une mesure d'assignation à résidence est insuffisante et au terme d'une appréciation au cas par cas, le placement en rétention administrative d'un demandeur d'asile à la seule condition que son comportement constitue une menace à l'ordre public et sans qu'une décision d'éloignement n'ait été prise à son encontre ' ". 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 62 ; - la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ; - la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2025-1140 QPC du 23 mai 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public, La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s ; Considérant ce qui suit : 1. L'article 41 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration a complété le titre II du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par un chapitre III relatif aux cas d'assignation à résidence ou de placement en rétention du demandeur d'asile. Le Groupe d'information et de soutien des immigré·e·s (GISTI), le Syndicat des avocats de France (SAF), l'Association pour le droit des étrangers (ADDE), la Fédération des Associations de Solidarité avec Tou.te.s les Immigré.e.s (FASTI), l'Association Nationale d'Assistance aux Frontières pour les personnes Étrangères (Anafé), la Ligue des droits de l'Homme (LDH), l'Association Droits Ici Et Là-bas (DIEL), la Coalition Internationale des Sans Papiers et Migrants (CISPM) et La Cimade demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 8 juillet 2024 pris pour l'application de ces dispositions législatives. Sur les dispositions du décret attaqué relatives à la rétention : 2. Par sa décision n° 2025-1140 QPC du 23 mai 2025 statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants à l'occasion de leur recours contre le décret attaqué, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution les dispositions de l'article L. 523-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile permettant de placer en rétention, d'une part, un demandeur d'asile dont le comportement constitue une menace à l'ordre public et, d'autre part, un étranger en situation irrégulière présentant une demande d'asile à une autorité administrative autre que celle mentionnée à l'article L. 521-1 du même code lorsqu'il présente un risque de fuite, et a estimé qu'aucun motif ne justifiait de reporter les effets de cette déclaration d'inconstitutionnalité. 3. Il en résulte que les articles R. 523-8 à R. 523-14, le dernier alinéa de l'article R. 531-2, les mots " ou placé en rétention " au deuxième alinéa de l'article R. 531-23, le 1° bis de l'article R. 591-1 et le 6° bis de l'article R. 591-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, issus du décret attaqué et pris pour l'application des dispositions déclarées contraires à la Constitution, sont privés de base légale. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête dirigés contre ces dispositions ni d'apprécier la nécessité de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, les requérants sont fondés à en demander l'annulation. Sur les dispositions du décret attaqué relatives à l'assignation à résidence : En ce qui concerne la légalité externe : 4. Il ressort de la copie de la minute de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, produite au dossier par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, que le décret attaqué ne contient pas de disposition qui différerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d'Etat. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l'examen par le Conseil d'Etat des projets de décret doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 7 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale : " 1. Les demandeurs peuvent circuler librement sur le territoire de l'État membre d'accueil ou à l'intérieur d'une zone qui leur est attribuée par cet État membre. La zone attribuée ne porte pas atteinte à la sphère inaliénable de la vie privée et donne suffisamment de latitude pour garantir l'accès à tous les avantages prévus par la présente directive. / 2. Les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur pour des raisons d'intérêt public ou d'ordre public ou, le cas échéant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale. / (...) / 4. Les États membres prévoient la possibilité d'accorder aux demandeurs une autorisation temporaire de quitter le lieu de résidence visé aux paragraphes 2 et 3 et/ou la zone qui leur a été attribuée visée au paragraphe 1. (...) / Le demandeur ne doit pas demander d'autorisation pour se présenter devant les autorités et les tribunaux si sa présence y est nécessaire. / (...) ". 6. Aux termes de l'article L. 523-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'autorité administrative peut assigner à résidence (...) le demandeur d'asile dont le comportement constitue une menace à l'ordre public. / L'étranger en situation irrégulière qui présente une demande d'asile à une autorité administrative autre que celle mentionnée à l'article L. 521-1 peut faire l'objet des mesures prévues au premier alinéa du présent article afin de déterminer les éléments sur lesquels se fonde sa demande d'asile. (...) " Aux termes de l'article L. 523-3 du même code : " En cas d'assignation à résidence sur le fondement de l'article L. 523-1, les articles L. 732-1, L. 732-3, L. 732-7, L. 733-1 et L. 733-3 sont applicables. Le manquement aux prescriptions liées à l'assignation à résidence est sanctionné dans les conditions prévues aux articles L. 824-4 et L. 824-5. " Aux termes de l'article R. 523-6 du même code, issu du décret attaqué : " L'autorité qui a ordonné l'assignation à résidence du demandeur d'asile en application de l'article L. 523-1 définit les modalités d'application de la mesure dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l'article R. 733-1. / Lorsque la présence du demandeur aux convocations de l'autorité administrative compétente et aux entretiens prévus aux titres II et III du présent livre nécessaires au traitement de sa demande est susceptible de méconnaître les obligations résultant de la mesure, l'autorité mentionnée au premier alinéa remet au demandeur un sauf-conduit sur demande de ce dernier, pour lui permettre de s'y rendre. " 7. D'une part, en adoptant les dispositions reproduites au point précédent, le législateur a entendu éviter notamment que des étrangers en situation irrégulière se prévalent du droit d'asile dans le seul but de faire obstacle à leur éloignement du territoire national. L'assignation à résidence prévue par l'article L. 523-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile répond dès lors à des raisons d'intérêt public ou d'ordre public au sens des dispositions du paragraphe 2 de l'article 7 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 justifiant qu'un Etat membre puisse décider du lieu de résidence du demandeur. Par suite, le moyen tiré, par voie d'exception, de ce que cette possibilité d'assignation à résidence méconnaît l'article 7, paragraphe 2, de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 8. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article R. 523-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que l'autorité administrative qui a ordonné l'assignation à résidence est tenue de remettre au demandeur d'asile, sur sa demande, un sauf-conduit lui permettant de ne pas honorer les obligations résultant de son assignation à résidence pour se rendre aux convocations de l'autorité administrative ou aux entretiens nécessaires au traitement de sa demande d'asile. Par suite, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que ces dispositions imposeraient au demandeur de solliciter, en méconnaissance du dernier alinéa du paragraphe 4 de l'article 7 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013, une autorisation pour se rendre à ces convocations et entretiens. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 31 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale : " 8. Les États membres peuvent décider, dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, d'accélérer une procédure d'examen (...) lorsque : /

1. a)le demandeur n'a soulevé, en soumettant sa demande et en exposant les faits, que des questions sans pertinence au regard de l'examen visant à déterminer s'il remplit les conditions requises pour obtenir le statut de bénéficiaire d'une protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE ; ou /
2. b)le demandeur provient d'un pays d'origine sûr au sens de la présente directive ; ou /
3. c)le demandeur a induit les autorités en erreur en ce qui concerne son identité et/ou sa nationalité, en présentant de fausses indications ou de faux documents ou en dissimulant des informations ou des documents pertinents qui auraient pu influencer la décision dans un sens défavorable ; ou
4. d)il est probable que, de mauvaise foi, le demandeur a procédé à la destruction ou s'est défait d'un document d'identité ou de voyage qui aurait aidé à établir son identité ou sa nationalité ; ou /
5. e)le demandeur a fait des déclarations manifestement incohérentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles qui contredisent des informations suffisamment vérifiées du pays d'origine, ce qui rend sa demande visiblement peu convaincante quant à sa qualité de bénéficiaire d'une protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE ; ou /
6. f)le demandeur a présenté une demande ultérieure de protection internationale qui n'est pas irrecevable conformément à l'article 40, paragraphe 5 ; ou /
7. g)le demandeur ne présente une demande qu'afin de retarder ou d'empêcher l'exécution d'une décision antérieure ou imminente qui entraînerait son éloignement ; ou /
8. h)le demandeur est entré ou a prolongé son séjour illégalement sur le territoire de l'État membre et, sans motif valable, ne s'est pas présenté aux autorités ou n'a pas présenté une demande de protection internationale dans les délais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entrée ; ou /
9. i)le demandeur refuse de se conformer à l'obligation de donner ses empreintes digitales conformément au règlement (UE) no 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d'Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement (UE) no 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et aux demandes de comparaison avec les données d'Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives ; ou /
10. j)il existe de sérieuses raisons de considérer que le demandeur représente un danger pour la sécurité nationale ou l'ordre public de l'État membre, ou le demandeur a fait l'objet d'une décision d'éloignement forcé pour des motifs graves de sécurité nationale ou d'ordre public au regard du droit national. " 10. Aux termes de l'article L. 523-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers : " (...) la demande d'asile de l'étranger assigné à résidence (...) sur le fondement de l'article L. 523-1 est examinée par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides selon la procédure accélérée, conformément au 3° de l'article L. 531-24 ". Aux termes de l'article L. 523-5 de ce code : " Si l'Office français de protection des réfugiés et apatrides considère qu'il ne peut examiner la demande selon la procédure accélérée mentionnée à l'article L. 523-4 ou s'il reconnaît à l'étranger la qualité de réfugié ou lui accorde le bénéfice de la protection subsidiaire, il est mis fin à la mesure prise sur le fondement de l'article L. 523-1. " Aux termes de l'article L. 531-24 du même code : " L'Office français de protection des réfugiés et apatrides statue en procédure accélérée dans les cas suivants : / (...) / 3° Le demandeur est assigné à résidence (...) en application de l'article L. 523-1 (...) ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 531-29 du même code : " Dans les cas prévus au 3° de l'article L. 531-24 (...), l'office statue dans un délai de quatre-vingt-seize heures (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article R. 523-2 du même code, issu du décret attaqué : " La décision d'assignation à résidence prise en application du dernier alinéa de l'article L. 523-1 à l'encontre d'un étranger en situation irrégulière qui présente une demande d'asile est édictée sur la base d'une évaluation individuelle afin de déterminer les éléments sur lesquels se fonde sa demande. Elle prend en compte l'état de vulnérabilité du demandeur au sens de l'article L. 522-3. ". Aux termes du second alinéa de l'article R. 531-23 de ce code, dans sa rédaction résultant du décret attaqué : " Lorsque l'Office français de protection des réfugiés et apatrides examine une demande d'asile en procédure accélérée, il statue dans un délai de quinze jours à compter de l'introduction de la demande. / Lorsqu'un étranger placé ou maintenu en rétention présente une demande d'asile dans les conditions prévues aux articles L. 754-2 et L. 754-3 et lorsqu'un demandeur d'asile est assigné à résidence (...) en application de l'article L. 523-1, la demande est examinée par l'office dans un délai de quatre-vingt-seize heures à compter de sa réception ". 11. D'une part, en se bornant à affirmer, sans l'étayer, que le délai de 96 heures imparti à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides pour examiner une demande d'asile en cas d'assignation à résidence sur le fondement de l'article L. 523-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne pourra être respecté en pratique compte tenu des délais nécessaires aux différentes étapes d'examen de la demande d'asile, les associations requérantes n'établissent pas qu'un tel délai, dont la brièveté se justifie au regard de l'exigence de règlement rapide de la situation des demandeurs d'asile assignés à résidence, serait entaché d'erreur d'appréciation. 12. D'autre part, si le critère de la " menace à l'ordre public ", retenu à l'article L. 523-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, correspond au critère du " danger pour l'ordre public " permettant, en vertu du
11. j)du paragraphe 8 de l'article 31 de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 reproduit au point 9, d'accélérer la procédure d'examen de la demande d'asile, la circonstance qu'un étranger en situation irrégulière présente une demande d'asile à une autre autorité administrative que celle chargée de son enregistrement n'est, en revanche, pas par elle-même au nombre des cas prévus par ce même paragraphe dans lesquels il est permis d'accélérer la procédure d'examen de la demande d'asile. Elle n'implique en particulier pas à elle seule que cette demande ne soit présentée qu'afin de retarder ou d'empêcher l'exécution d'une décision imminente qui entraînerait l'éloignement du demandeur, et ne saurait par suite relever de son g). Dès lors, les associations requérantes sont fondées à soutenir, par voie d'exception, que l'article L. 531-24 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile méconnaît l'article 31 de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 en tant qu'il prévoit l'examen accéléré de la demande d'asile présentée par un étranger en situation irrégulière à une autorité administrative autre que celle chargée de son enregistrement. 13. Il résulte des dispositions reproduites au point 10, notamment de l'article L. 523-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qu'un demandeur d'asile ne peut être assigné à résidence si l'examen de sa demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ne peut être accéléré. Dès lors que la demande d'asile présentée par l'étranger assigné à résidence en application du 2ème alinéa de l'article L. 523-1 de ce code ne peut être soumise à la procédure accélérée, les dispositions de cet alinéa ne sauraient recevoir application. Par suite, le second alinéa de l'article R. 523-2 de ce code, pris pour l'application de ces dispositions législatives, doit être annulé, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête dirigé contre ces dispositions. 14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation du second alinéa de l'article R. 523-2, des articles R. 523-8 à R. 523-14, du dernier alinéa de l'article R. 531-2, des mots " ou placé en rétention " au deuxième alinéa de l'article R. 531-23, du 1° bis de l'article R. 591-1 et du 6° bis de l'article R. 591-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, issus du décret du 8 juillet 2024 relatif aux cas d'assignation à résidence ou de placement en rétention des demandeurs d'asile prévus par l'article 41 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration. Sur les conclusions des associations requérantes présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 3 000 euros à verser aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le second alinéa de l'article R. 523-2, les articles R. 523-8 à R. 523-14, les mots " ou placé en rétention " au deuxième alinéa de l'article R. 531-23, le dernier alinéa de l'article R. 531-2, le 1° bis de l'article R. 591-1 et le 6° bis de l'article R. 591-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont annulés. Article 2 : L'Etat versera la somme globale de 3 000 euros aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée au Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s, premier requérant dénommé, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre.