Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 508075

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 508075, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 septembre et 9 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO) demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le document de cadrage transmis le 8 août 2025 par le Premier ministre aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel pour qu'elles modifient la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage, agréée par arrêté du 19 décembre 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 508441, par une requête un mémoire en réplique, enregistrés les 22 septembre et 9 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution du document de cadrage transmis le 8 août 2025 par le Premier ministre aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel pour qu'elles modifient la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage, agréée par arrêté du 19 décembre 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ....................................................................................

3° Sous le n° 508462, par une requête, enregistrée le 22 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération française démocratique du travail (CFDT) demande au Conseil d'Etat :

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ....................................................................................

4° Sous le n° 508464, par une requête, enregistrée le 22 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération française démocratique du travail (CFDT) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

-le code du travail ;

-le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

-le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, maîtresse des requêtes ;

-les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, Goulez, avocat de la Confédération générale du travail - Force ouvrière, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de Confédération générale du travail et à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy avocat de la Confédération française démocratique du travail.

Considérant ce qui suit :

1.En vertu de l'article L. 5422-20 du code du travail, les mesures d'application des dispositions de ce code relatives au régime d'assurance chômage font l'objet d'accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés et agréés dans les conditions définies aux articles L. 5422-20-1 à L. 5422-24 du même code. L'article L. 5422-20-1 de ce code dispose que, préalablement à la négociation de ces accords et après concertation avec les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, le Premier ministre transmet à ces organisations un document de cadrage qui précise les objectifs de la négociation en ce qui concerne la trajectoire financière, le délai dans lequel cette négociation doit aboutir et, le cas échéant, les objectifs d'évolution des règles du régime d'assurance chômage.

En vertu du second alinéa de l'article L. 5422-22 du même code, l'agrément de l'accord est subordonné, d'une part, à sa conformité aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur et, d'autre part, à sa compatibilité avec la trajectoire financière et, le cas échéant, les objectifs d'évolution des règles du régime d'assurance chômage définis dans le document de cadrage. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 5422-25 de ce code : " Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement et aux partenaires sociaux (...), au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière de l'assurance chômage, précisant notamment les mesures mises en œuvre pour contribuer à l'atteinte de l'équilibre financier à moyen terme et celles susceptibles de l'être. / Si ce rapport fait état d'un écart significatif entre la trajectoire financière du régime d'assurance chômage et la trajectoire financière prévue par l'accord mentionné à l'article L. 5422-20, ou si la trajectoire financière décidée par le législateur dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques évolue significativement, le Premier ministre peut demander aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel de prendre les mesures nécessaires pour corriger cet écart en modifiant l'accord mentionné au même article L. 5422-20, dans un délai qu'il détermine.

A cette fin, le Premier ministre transmet un document de cadrage aux organisations précitées dans les conditions fixées à l'article L. 5422-20-1 ". En vertu du dernier alinéa du même article, lorsqu'aucun accord remplissant les conditions fixées à l'article L. 5422-22 du même code n'est conclu, le Premier ministre peut mettre fin à l'agrément de l'accord qu'il avait demandé aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel de modifier. Les mesures d'application des dispositions législatives régissant l'assurance chômage sont alors déterminées par décret en Conseil d'Etat, en vertu du dernier alinéa de l'article L. 5422-20 du même code.

2.Il ressort des pièces des dossiers que, sur le fondement de ces dispositions, le Premier ministre a demandé aux organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel de modifier la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage, agréée par arrêté du 19 décembre 2024, en leur transmettant à cette fin, le 8 août 2025, un document de cadrage précisant les objectifs de la négociation en ce qui concerne la trajectoire financière, le délai dans lequel cette négociation doit aboutir et les objectifs d'évolution des règles du régime d'assurance chômage. Par deux requêtes, la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO), d'une part, et la Confédération française démocratique du travail (CFDT), d'autre part, demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir ce document de cadrage. Par deux autres requêtes, les mêmes requérantes demandent chacune au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de ce document de cadrage. Il y a lieu de joindre ces quatre requêtes pour y statuer par une même décision.

3.Il résulte des dispositions citées au point 1 que le document de cadrage transmis par le Premier ministre aux organisations représentatives d'employeurs et de salariés en application des dispositions de l'article L. 5422-20-1 du code du travail, que ce soit préalablement à la négociation d'un accord d'assurance chômage dont l'agrément arrive à son terme ou aux fins de modification d'un accord d'assurance chômage en cours d'exécution, a le caractère d'un acte préparatoire et ne constitue pas, par lui-même, une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la ministre du travail, de la santé, des solidarités, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées est fondée à soutenir que les conclusions des requérantes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du document de cadrage litigieux sont irrecevables et qu'elles doivent être rejetées pour ce motif, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens des requêtes.

4.Les conclusions des mêmes requérantes tendant à ce que l'exécution du document de cadrage soit, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur requête en annulation de ce document étant devenues sans objet, il n'y a pas lieu d'y statuer.

5.Les interventions de la Confédération générale du travail, étant formées à l'appui de conclusions irrecevables, sont elle-même irrecevables.

6.Enfin, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.

D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de la Confédération générale du travail au soutien des requêtes de la Confédération générale du travail - Force ouvrière ne sont pas admises.

Article 2 : Les requêtes n° 508075 et n° 508462 sont rejetées.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes n° 508441 et n° 508464.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Confédération générale du travail - Force ouvrière, à la Confédération française démocratique du travail, au Premier ministre et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré à l'issue de la séance du 13 octobre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, Mme Claire Legras, M. Vincent Mahé, conseillers d'Etat et Mme Ariane Piana-Rogez, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 17 octobre 2025.

Le Président :

Signé : M. Pierre Collin La rapporteure :

Signé : Mme Ariane Piana-Rogez La secrétaire :

Signé : Mme Paule Troly

Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.