Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 491539, par une requête, deux mémoires complémentaires, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 6 février, 6 juin et 24 juin 2024 et les 30 mai, 8 juillet et 16 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur (Plastalliance) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 7 décembre 2023 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 491636, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 février et 23 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union française des industries des cartons, papiers et celluloses (Copacel), l'Association française des distributeurs de papiers et d'emballages (AFDPE), la Fédération des entreprises du bureau et du numérique (EBEN), la société Sylvamo France et la société Papeteries de Clairefontaine demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 7 décembre 2023 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 494022, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 6 mai et 19 novembre 2024 et le 6 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération Carton ondulé de France et la Fédération française du cartonnage demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 7 décembre 2023 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 ; - la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ; - la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ; - la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 ; - le code de commerce ; - le code de l'environnement ; - la loi n° 2023-305 du 24 avril 2023 ; - le décret n° 2021-517 du 29 avril 2021 ; - le décret n° 2023-906 du 28 septembre 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Antoine Berger, auditeur, - les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur (Plastalliance) et à la SCP Gouz-Fitoussi, avocat de la fédération Carton ondulé de France et autre ; Vu les notes en délibéré, enregistrées les 22 septembre et 2 octobre 2025, présentées par le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur, et la note en délibéré, enregistrée le 29 septembre 2025, présentée par l'Union française des industries des cartons, papiers et celluloses et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes du syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur (Plastalliance), de l'Union française des industries des cartons, papiers et celluloses (Copacel) et autres et de la fédération Carton ondulé de France et autre sont dirigées contre le même arrêté. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. En application du I de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, il peut, notamment, être fait obligation à tout producteur de produits générateurs de déchets, au titre du principe de responsabilité élargie du producteur, de pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui proviennent de ces produits, ainsi que d'adopter une démarche d'écoconception des produits, de favoriser l'allongement de leur durée de vie en assurant au mieux à l'ensemble des réparateurs professionnels et particuliers concernés la disponibilité des moyens indispensables à une maintenance efficiente, de soutenir les réseaux de réemploi, de réutilisation et de réparation, de contribuer à des projets d'aide au développement en matière de collecte et de traitement de leurs déchets et de développer le recyclage de ces déchets. Les producteurs s'acquittent de leur obligation soit en mettant en place collectivement des éco-organismes agréés, dont ils assurent la gouvernance et auxquels ils transfèrent leur obligation en leur versant, en contrepartie, une contribution financière, soit par la mise en œuvre d'un système individuel de collecte et de traitement agréé. En application du II du même article, les éco-organismes et systèmes individuels sont agréés s'ils établissent qu'ils disposent des capacités techniques, de la gouvernance et des moyens financiers et organisationnels pour répondre aux exigences d'un cahier des charges, fixé par arrêté du ministre chargé de l'environnement, qui précise notamment les objectifs et modalités de mise en œuvre des obligations en matière de conception, production et distribution de produits générateurs de déchets et fixe des objectifs distincts de réduction des déchets, de réemploi, de réutilisation, de réparation, d'intégration de matière recyclée, de recyclabilité et de recyclage. Ces objectifs doivent être cohérents avec ceux que mentionne l'article L. 541-1 du même code. 3. Aux termes de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 24 avril 2023 portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers et des producteurs de papier : " Relèvent du principe de responsabilité élargie du producteur en application du premier alinéa du I de l'article L. 541-10 : / 1° Les emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les ménages, y compris ceux susceptibles de l'être et ceux consommés hors foyer, les imprimés papiers, à l'exception des livres, émis, y compris à titre gratuit, par des donneurs d'ordre ou pour leur compte et les papiers à usage graphique, à destination des utilisateurs finaux qui produisent des déchets ménagers et assimilés (...) ". Plastalliance, Copacel et autres et Carton ondulé de France et autre demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 7 décembre 2023 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique. Eu égard à leur argumentation, les requérants doivent être regardés comme n'en demandant l'annulation qu'en tant qu'il fixe le cahier des charges des éco-organismes qui figure en annexe I à cet arrêté. Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : 4. En premier lieu, aux termes du cinquième alinéa du II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, relatif aux modalités de participation du public aux décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement : " Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. " Il ressort des pièces du dossier que la consultation du public sur le projet d'arrêté a été ouverte du 3 au 25 novembre 2023 et que l'arrêté litigieux a été signé le 7 décembre 2023, soit douze jours plus tard. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce délai aurait été insuffisant pour permettre la prise en considération des observations et propositions déposées par le public lors de la consultation. Le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux devrait être annulé dès lors que la consultation du public aurait été irrégulière doit donc être écarté. 5. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux serait entaché d'un vice de procédure en raison de l'absence de publication de l'avis rendu par le conseil national d'évaluation des normes manque en fait. Par ailleurs, le moyen tiré de ce que le conseil national d'évaluation des normes aurait méconnu les règles de quorum définies à l'article 4 de son règlement intérieur n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 6. En troisième lieu, aux termes du XI de l'article D. 541-6-1 du code de l'environnement : " La commission [inter-filières] est consultée pour avis notamment sur : / - les projets d'arrêtés portant cahiers des charges impartis aux éco-organismes ou systèmes individuels de chaque filière (...) ". Il ressort des comptes-rendus des séances de la commission inter-filières que la commission a été saisie, le 19 octobre 2023, d'un premier projet d'arrêté, puis, le 9 novembre suivant, d'un projet modifié et que nombre des dispositions du projet d'arrêté ont fait l'objet d'une discussion et d'un vote séparés. La circonstance que ces comptes-rendus ne mentionnent pas explicitement l'ensemble des dispositions contenues dans le projet d'arrêté soumis à la commission est sans incidence sur la régularité de la consultation opérée. Par ailleurs, il ne résulte pas des dispositions précitées que la saisine de la commission doive, à peine d'irrégularité, être accompagnée de l'étude d'impact du projet de texte qui lui est soumis. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de la commission inter-filières doit être écarté. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 462-2 du code de commerce : " L'Autorité de la concurrence est obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : / 1° De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ; / 2° D'établir des droits exclusifs dans certaines zones ; / 3° D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente. " Le cahier des charges défini par l'arrêté attaqué encadre les missions de l'éco-organisme agréé de la filière à responsabilité élargie des producteurs des emballages ménagers, des imprimés papiers et des papiers à usage graphique, précise les modalités de fixation des éco-contributions dues par les producteurs et des primes et pénalités pouvant leur être appliquées en fonction de la réduction, du réemploi et du recyclage de leurs déchets, et impose à l'éco-organisme de définir des gammes standards d'emballages réemployables, de mettre en œuvre des actions pour atteindre les objectifs de réduction, de réemploi et de recyclage des différentes catégories de déchets et de réemploi et de réutilisation des emballages ménagers en substitution au plastique à usage unique et de prendre en charge certains types de déchets. Ces dispositions n'ont donc ni pour objet ni pour effet de placer les producteurs d'emballages ménagers, d'imprimés papiers et de papiers à usage graphique dans l'une des trois situations énumérées à l'article L. 462-2 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière faute de consultation de l'Autorité de la concurrence doit être écarté. 8. En cinquième lieu, si le paragraphe 7 de l'article 15 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur dispose que " Les Etats membres notifient à la Commission toute nouvelle disposition législative, réglementaire ou administrative qui prévoit des exigences visées au paragraphe 6 ainsi que les raisons qui se rapportent à ces exigences ", ce même paragraphe précise expressément que " La notification n'empêche pas les Etats membres d'adopter les dispositions en question ". Par suite, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait illégal faute de notification à la Commission européenne sur le fondement de ces dispositions. 9. En sixième lieu, l'article 5, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information dispose que : " Sous réserve de l'article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique (...) ". Selon l'article 1er, paragraphe 1, point f, de cette même directive, une règle technique s'entend d'" une spécification technique ou autre exigence (...), y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation (...), de même que (...) les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l'importation, la commercialisation ou l'utilisation d'un produit (...) ". Le iii du même f précise que constituent notamment des règles techniques de facto " les spécifications techniques ou d'autres exigences ou les règles relatives aux services liées à des mesures fiscales ou financières qui affectent la consommation de produits ou de services en encourageant le respect de ces spécifications techniques ou autres exigences ou règles relatives aux services ". Enfin, selon le paragraphe 1, point d, du même article, une " autre exigence " s'entend d'" une exigence, autre qu'une spécification technique, imposée à l'égard d'un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l'environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d'utilisation, de recyclage, de réemploi ou d'élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation ". 10. Aux termes de l'article L. 541-10-3 du code de l'environnement : " Les contributions financières versées par les producteurs (...) sont modulées, lorsque cela est possible au regard des meilleures techniques disponibles, pour chaque produit ou groupe de produits similaires, en fonction de critères de performance environnementale (...). / La modulation prend la forme d'une prime accordée par l'éco-organisme au producteur lorsque le produit remplit les critères de performance et celle d'une pénalité due par le producteur à l'éco-organisme lorsque le produit s'en s'éloigne. Les primes et pénalités sont fixées de manière transparente et non discriminatoire. / (...) La modulation est soumise à l'avis du ministre chargé de l'environnement. Elle peut être fixée par arrêté du ministre chargé de l'environnement après avis de la commission inter-filières (...) ". L'article R. 541-99 du même code dispose que : " Pour l'application de l'article L. 541-10-3 relatif aux modulations des contributions financières versées par les producteurs, dans un délai de six mois à compter de la date de son agrément, l'éco-organisme détermine les critères de performance environnementale pertinents pour les produits ou groupes de produits relevant de son agrément et dont l'usage est similaire. Pour chacun de ces critères, il estime les performances pouvant être atteintes au regard des meilleures techniques disponibles et les différentiels de coûts correspondants. Il élabore une proposition de programme pluriannuel d'évolution des primes et pénalités fondée sur cette estimation ou sur d'autres critères de référence qu'il propose. / Chaque éco-organisme transmet les éléments mentionnés au précédent alinéa pour accord au ministre chargé de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article 2.2 du cahier des charges défini par l'arrêté litigieux, relatif à l'élaboration de modulations : " Dans les conditions prévues à l'article R. 541-99 et après consultation de son comité technique de l'écoconception, l'éco-organisme propose, pour les emballages ménagers d'une part, pour les imprimés papiers et papiers à usage graphique d'autre part, au ministre chargé de l'environnement, des primes et pénalités associées aux critères de performance environnementale pertinents portant au moins sur les critères précisés ci-dessous, lorsque la nature des produits le justifie. / L'éco-organisme peut proposer, dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, des primes et pénalités associées aux autres critères de performance environnementale mentionnés à l'article L. 541-10-3 (...) ". Enfin, l'article 2.2.2 du cahier des charges fixe les critères auxquels devront obéir les primes et pénalités relatives aux emballages ménagers proposées par l'éco-organisme et soumises pour avis au ministre chargé de l'environnement. 11. Il résulte des dispositions citées au point 10 que l'article 2.2.2 du cahier des charges se borne à prévoir la mise en place de primes et pénalités selon des critères de performance environnementale, mais n'impose, par lui-même, aucune prescription dont l'observation serait obligatoire pour la commercialisation des produits. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que ces primes et pénalités auraient une incidence significative, directe ou indirecte, sur la consommation ou la commercialisation des produits concernés. Dès lors, cet article ne saurait être regardé comme ayant pour effet d'instituer une règle technique de jure ou de facto au sens des dispositions citées au point 9. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article 2.2.2 du cahier des charges aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière faute d'avoir été notifié à la Commission européenne, en violation de la directive (UE) 2015/1535 précitée, doit être écarté. 12. En septième lieu, aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. " Aux termes de l'article 108, paragraphe 3, du même traité : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. " 13. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la qualification d'aide d'État au sens de l'article 107 du traité suppose la réunion de quatre conditions, à savoir qu'il existe une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État, que cette intervention soit susceptible d'affecter les échanges entre les États membres, qu'elle accorde un avantage sélectif à son bénéficiaire et qu'elle fausse ou menace de fausser la concurrence. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 que le régime de responsabilité élargie des producteurs de produits générateurs de déchets institué par le législateur implique que ceux-ci pourvoient ou contribuent à la prévention et à la gestion de ces déchets, le cas échéant, s'ils choisissent de s'acquitter de cette obligation de manière collective, via des contributions à un éco-organisme. Si, en application des dispositions de l'arrêté litigieux citées au point 10, l'éco-organisme, à qui il appartient de définir le montant global des contributions nécessaire pour couvrir ses charges et leur répartition entre les metteurs sur le marché, peut instaurer des modulations prenant notamment la forme de " primes " réduisant le montant des contributions de certains producteurs à l'éco-organisme, ces primes ne sont pas accordées par l'Etat ou au moyen de ressources d'Etat. Par suite, le syndicat Plastalliance n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté litigieux aurait pour effet d'instaurer une aide d'Etat et qu'il serait entaché d'un vice de procédure faute d'avoir été notifié à la Commission européenne en application des dispositions citées au point 12. Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : 14. En premier lieu, aux termes du VII de l'article L. 541-10-18 du code de l'environnement : " Sans préjudice des autres critères de modulation prévus à l'article L. 541-10-3, la modulation des contributions financières versées par les producteurs dont les produits sont soumis au régime de responsabilité élargie du producteur en application du 1° de l'article L. 541-10-1 prend la forme d'une prime accordée par les éco-organismes agréés lorsque ces produits contribuent à une information d'intérêt général du public sur la prévention et la gestion des déchets, en particulier sur le geste de tri, notamment par la mise à disposition gratuite d'encarts d'information, sous réserve que ces produits respectent des critères de performance environnementale et que les dispositifs d'information d'intérêt général du public prévus au présent alinéa ne conduisent pas à augmenter la quantité d'emballages ou de papier graphique mis sur le marché. (...) / Les modalités de mise à disposition gratuite des encarts d'information, leurs caractéristiques techniques et les critères de performance environnementale mentionnés au même premier alinéa sont définis par décret ". En application de ces dispositions, le décret du 28 septembre 2023 portant diverses dispositions relatives à la fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers, d'imprimés papiers et de papiers à usage graphique a introduit dans le code de l'environnement un article D. 543-352 qui dispose que : " I. - La valorisation d'un encart mis à disposition sur un emballage, un imprimé papier ou un papier à usage graphique donné est établie à 50 % du tarif public. / II. - La prime mentionnée au VII de l'article L. 541-10-18 ne peut représenter plus de 20 % du montant annuel total de la contribution due par produit par un même adhérent au titre de la gestion des déchets d'emballages ménagers et des déchets d'imprimés papiers ou de papiers à usage graphique, à l'exception des publications de presse pour lesquelles elle peut atteindre 100 % (...) ". L'article 2.2.1 du cahier des charges contesté dispose que : " L'éco-organisme met en place une prime pour les emballages ménagers et les imprimés papiers et papiers à usage graphique qui contribuent à une information d'intérêt général du public sur la prévention et la gestion des déchets dans les conditions et selon les modalités prévues par le décret n° 2023-906 du 28 septembre 2023 portant diverses dispositions relatives à la fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs d'emballages ménagers, d'imprimés papiers et de papiers à usage graphique ". Il résulte de ces dispositions que l'éco-organisme met en place, pour les producteurs d'emballages ménagers, d'imprimés papiers et de papiers à usage graphique qui contribuent, par la mise à disposition gratuite d'encarts d'information, à une information du public sur la prévention et la gestion des déchets, une prime qui peut, pour les publications de presse, atteindre 100 % de l'éco-contribution dont elles sont redevables. 15. Premièrement, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions de l'article L. 541-10-18 du code de l'environnement ne font pas obstacle à ce que la prime qu'elles instituent puisse atteindre un montant égal à celui de la contribution annuelle due par un producteur, ainsi que le prévoit l'article D. 543-352 du même code. 16. Deuxièmement, l'article 8 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets permet aux Etats membres de prendre des mesures pour soumettre les producteurs au régime de responsabilité élargie des producteurs, qui peuvent notamment prévoir que la gestion des produits renvoyés et les déchets qui subsistent après l'utilisation de ces produits est à leur charge et qu'ils en assument la responsabilité financière. Aux termes de l'article 8 bis, paragraphe 4, de cette même directive : " 4. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les contributions financières versées par le producteur du produit pour se conformer à ses obligations de responsabilité élargie : /
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.