Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme C... D..., M. B... D... et M. A... D... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 17 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune du Fenouiller a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 2004330 du 11 juillet 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 septembre 2023 et 31 juillet 2024 et un mémoire enregistré le 10 octobre 2024, non communiqué, M. D... et autres, représentés par Me De Baynast, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 17 février 2020 du conseil municipal de la commune du Fenouiller en tant qu'elle classe en zones A et Ap l'ensemble du lieudit Le Roc précédemment classé en zone UCb, et notamment la parcelle cadastrée section A n°1434 ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Fenouiller le versement à chacun d'eux de la somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale ; la commune devait nécessairement considérer le secteur du Roc comme constituant un secteur déjà urbanisé, au sens des dispositions du 2° de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, puisque identifié par le schéma de cohérence territoriale et en tirer les conséquences qui s'imposaient ; - le classement en zone agricole du lieudit Le Roc est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il présente les caractéristiques d'un secteur déjà urbanisé, au sens du 2° de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; - le classement en zone agricole de leur parcelle est entaché d'erreur de fait, en ce qu'elle est entourée de parcelles bâties et d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle constitue une dent creuse au sein d'un secteur urbanisé, que sa constructibilité n'aura pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant et qu'elle est dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique ; la parcelle des requérants, qui est située au cœur d'un espace déjà urbanisé, aurait naturellement constitué un gisement foncier idéal pour une densification et ce sans porter atteinte de la moindre façon aux espaces naturels et agricoles. Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 novembre 2023 et 12 septembre 2024, la commune du Fenouiller, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de M. D... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. D... et autres ne sont pas fondés. M. B... D... a été désigné, par le mandataire des requérants, Me De Baynast, comme représentant unique, destinataire de la notification de l'arrêt à intervenir. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Montes-Derouet, - les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public, - et les observations de Me De Baynast, pour M. D... et autres, et de Me Tertrais pour la commune du Fenouiller. Considérant ce qui suit :
- Par une délibération du 14 novembre 2016, le conseil municipal de la commune du Fenouiller a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 17 septembre au 22 octobre 2019, la commune du Fenouiller a, par une délibération du 17 février 2020, approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Par un jugement du 11 juillet 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. D... et autres tendant à l'annulation de cette délibération du 17 février
- M. D... et autres relèvent appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
- En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...). ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (...) ". Aux termes de l'article L. 121-8 de ce code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.
- Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi " ELAN " ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et délimités par le PLU, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Enfin, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.
- D'une part, pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
- D'autre part, s'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point 2, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
- Enfin, il résulte des dispositions citées au point 2 que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.
- Il ressort des pièces du dossier que la commune du Fenouiller est couverte par le SCOT du Pays de Saint Gilles Croix de Vie, approuvé en
- Le rapport de présentation du SCOT répertorie dans son point 4.2 comme agglomération - au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme - le cœur d'agglomération du Fenouiller et identifie, dans une carte intitulée " Agglomération, villages, hameaux ", le lieu-dit Le Roc comme " Principaux hameaux et regroupements complexes ". Le document d'orientation et d'objectifs du SCOT définit, dans son point 1.2.2, le hameau comme " un petit groupe d'habitations, pouvant comprendre également d'autres constructions, isolées et distinctes du bourg ou du village. Ce qui caractérise le hameau, c'est une taille relativement modeste dont l'organisation dépend des traditions locales. Il n'est nullement nécessaire, pour qu'un groupe de constructions soit qualifié de hameau, qu'il comprenne un commerce, un café ou un service public. Mais, à l'inverse, l'existence de tels équipements ne suffit pas à estimer qu'on est en présence d'un hameau ou d'un village : une auberge isolée, par exemple, ne constitue pas un hameau " et les regroupements complexes comme se caractérisant " par un développement sous forme de linéaires, de nappes ou encore d'agglomérats souvent réalisé à partir des hameaux ou de l'habitat isolé ". Les auteurs du SCOT ont ainsi entendu distinguer les hameaux des regroupements complexes. Au regard des caractéristiques du lieu-dit Le Roc, qui regroupe une soixantaine d'habitations implantées le long de la RD 754 et du Chemin du Roc, ce secteur ne saurait être regardé comme constituant un hameau, catégorie qui, en outre, ne figure plus au nombre des espaces urbanisés mentionnés dans l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 applicable à la date d'approbation du plan local d'urbanisme contesté. Le SCOT n'identifie pas sur le territoire de la commune des secteurs déjà urbanisés au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code créé par cette même loi et il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les auteurs du SCOT auraient entendu - en qualifiant le lieu-dit Le Roc de " regroupement complexe " - définir un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, nonobstant son adoption antérieurement à la loi du 23 novembre
- Il en résulte, contrairement à ce que soutiennent les requérants, qu'en l'absence de toute identification par le SCOT du lieu-dit Le Roc comme secteur déjà urbanisé au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pu contrarier les objectifs du SCOT, en ne délimitant pas ce lieu-dit comme un secteur déjà urbanisé, ni comme un village. Il s'ensuit que, compte tenu des dispositions du SCOT, le classement en zone agricole du lieu-dit Le Roc dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme n'est pas incompatible avec ces dispositions. Le moyen invoqué sur ce point doit par suite être écarté.
- En second lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".
- Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.
- Il appartient, par ailleurs, aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
- Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
- S'agissant du classement du lieu-dit Le Roc, ce dernier se trouve éloigné d'environ 930 m du bourg et s'inscrit dans une vaste plaine à vocation agricole. Il est constant que ce lieu-dit a été classé, dans sa partie située au sud de la route départementale RD 754 en zone agricole et dans sa partie située au nord de cette même voie, dans un secteur Ap qui recouvre les zones agricoles du territoire situées en bordure du fleuve La Vie, concernées par une zone Natura
- Il ressort des pièces du dossier, notamment du règlement graphique, que la partie du lieu-dit Le Roc classée en secteur Ap ne compte qu'une vingtaine d'habitations, implantées le long du chemin du Sableron et environnées, au nord comme à l'ouest, de parcelles à vocation naturelle et agricole, de sorte qu'elle ne saurait être regardée comme présentant un caractère urbanisé. Si la partie du lieu-dit, classée en zone agricole A, regroupe une quarantaine d'habitations, le tissu bâti qu'elles forment reste néanmoins irrégulier et est entrecoupé de vastes parcelles non bâties et présentant des superficies allant de 3 000 à 8 970 m², dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles ne présenteraient aucun potentiel agronomique ou biologique, alors que l'une d'entre elles est cultivée et qu'elles sont enherbées et accessibles aux engins agricoles ainsi que le fait valoir la commune, sans être contredite sur ce point, et cerné, au sud comme à l'est, par de vastes parcelles naturelles et agricoles. Dans ces conditions, la partie du lieu-dit classé en zone A ne saurait davantage être regardée comme constituant une partie urbanisée de la commune du Fenouiller. Les classements en zone A et Ap sont en outre cohérents avec le parti d'urbanisme des auteurs du plan local d'urbanisme, notamment avec l'objectif rappelé au projet d'aménagement et de développement durables, visant à " préserver les terres agricoles d'une urbanisation dévoreuse de foncier " et à " favoriser la proximité " en recherchant prioritairement le comblement des gisements fonciers au sein de l'enveloppe urbaine constituée du seul bourg principal, les " autres noyaux urbains étant trop peu importants pour constituer des villages ". Enfin, les classements en cause doivent être regardés comme participant à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la commune dans lequel le lieu-dit Le Roc s'insère.
- S'agissant du classement en zone agricole A de la parcelle, cadastrée à la section ZD sous le n° 1434, il ressort des pièces du dossier qu'elle présente une contenance de 4 201 m² et est vierge de toute construction. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette parcelle, qui est enherbée, serait dépourvue de tout potentiel agronomique ou biologique.
- Il résulte des points 12 et 13 que les classements en zone A et Ap du lieu-dit Le Roc et le classement de la parcelle des requérants en zone A ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation.
- Il résulte de tout ce qui précède que M. D... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 17 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe en zone agricole A et en zone Ap le lieu-dit Le Roc et en zone agricole A la parcelle cadastrée à la section ZD sous le n°
- Sur les frais liés au litige :
- Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Fenouiller, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D... et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. D... et autres une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Fenouiller et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... et autres est rejetée. Article 2 : M. D... et autres verseront à la commune du Fenouiller une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., représentant unique désigné par Me De Baynast et à la commune du Fenouiller. Délibéré après l'audience du 16 septembre 2025, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - Mme Rosemberg, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre
- La rapporteure, I. MONTES-DEROUET La présidente, C. BUFFET La greffière, A. MARCHAND La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT02675