CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 22VE02499

Vu : - le rapport d'expertise rendu le 16 janvier 2025, - l'ordonnance de taxation du 27 février

1. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code minier ; - la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 ; - la loi n° 2003-346 du 15 avril 2003 ; - la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ; - le décret n° 2004-33 du 8 janvier 2004 ; - le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ; - le décret n° 2012-1148 du 12 octobre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Even, premier vice-président, président de chambre, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Lordonnois et de Me Jalinière pour la société Melrose Mediterranean Limited. Considérant ce qui suit :
2. La société Melrose Mediterranean Limited, détentrice du permis exclusif de recherches (PER) de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dit " permis du Rhône-Maritime ", portant sur une partie du sous-sol de la mer au large des départements des Bouches-du-Rhône et du Var, initialement délivré le 29 octobre 2002 à la société TGS-NPEC Geophysical Company Limited, a présenté le 15 juillet 2010 une demande tendant à l'obtention d'une seconde prolongation de ce permis exclusif de recherches, qui expirait le 19 novembre
3. Cette demande a donné lieu à une décision implicite de rejet le 11 avril
4. Par une ordonnance du 20 février 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, suspendu l'exécution de cette décision implicite de rejet et enjoint au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de procéder au réexamen de la demande de prolongation dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'ordonnance. Par un arrêté du 21 septembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique ont rejeté la demande de seconde prolongation du permis exclusif de recherches présentée par la société Melrose Mediterranean Limited. Sur appel de la société, la cour a, par un arrêt du 9 janvier 2020, annulé le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 29 décembre 2016 rejetant sa demande d'annulation des décisions implicite et explicite de rejet et l'arrêté du 21 septembre 2015, enjoint au ministre chargé des mines de réexaminer la demande de la société et rejeté les demandes indemnitaires de la société Melrose Mediterranean Limited. La ministre de la transition écologique et solidaire et la société Melrose Mediterranean Limited se sont pourvues en cassation contre cet arrêt. Leurs pourvois étant dirigés contre la même décision, le Conseil d'Etat les a joints pour statuer par une seule décision. Le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour du 9 janvier 2020 et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Versailles.
5. D'une part, aux termes de l'article L. 122-2 du code minier, en vigueur au 1er mars 2011, qui reprend les dispositions de l'alinéa 4 de l'article 9 de l'ancien code minier : " Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-
6. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes. " En vertu de l'article L. 142-1 du code minier, qui reprend les dispositions de l'article 10 de l'ancien code minier : " La validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à deux reprises, chaque fois de cinq ans au plus, sans nouvelle mise en concurrence. / Chacune de ces prolongations est de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit pour la durée de validité précédente si cette dernière est inférieure à trois ans, lorsque le titulaire a satisfait à ses obligations et souscrit dans la demande de prolongation un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées. ". Aux termes de l'article L. 142-6 du même code, qui reprend les dispositions du troisième alinéa de l'article 49 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain : " Au cas où, à la date d'expiration de la période de validité en cours, il n'a pas été statué sur la demande de prolongation, le titulaire du permis reste seul autorisé, jusqu'à l'intervention d'une décision explicite de l'autorité administrative, à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation. " Enfin, l'article 49 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain dispose que : " (...). / Le silence gardé pendant plus de deux ans par le ministre chargé des mines sur la demande de prolongation d'une concession et pendant plus de quinze mois sur la demande de prolongation d'un permis de recherches vaut décision de rejet. ".
7. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République : " La République exerce, dans la zone économique pouvant s'étendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'à 188 milles marins au-delà de cette limite, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes. Ces droits sont exercés dans les conditions et selon les modalités prévues aux articles ci-après. " Aux termes de l'article L. 218-81 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 15 avril 2003 relative à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République : " Ainsi qu'il est dit à l'article 4 de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, ci-après reproduit : / Art. 4 - Dans la zone économique définie à l'article 1er, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international relatives à la protection et à la préservation du milieu marin, à la recherche scientifique marine, à la mise en place et à l'utilisation d'îles artificielles, d'installations et d'ouvrages. Lorsque, dans une zone délimitée ainsi qu'il est précisé à l'article 1er, les autorités françaises entendent, pour des motifs tenant aux relations internationales, n'exercer que les compétences mentionnées au premier alinéa, cette zone est dénommée zone de protection écologique. (...) ". En vertu de l'article R. 218-15 du code de l'environnement, reprenant les dispositions du décret abrogé du 8 janvier 2004 portant création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée : " Il est institué au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée une zone de protection écologique. Cette zone comprend deux parties que sépare la mer territoriale déclarée autour de la Corse. (...) ". Cet article a lui-même été abrogé par l'article 3 du décret du 12 octobre 2012 portant création d'une zone économique exclusive au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée.
8. Il résulte de ces dispositions qu'à la date à laquelle le précédent permis expirait, le 19 novembre 2010, un permis exclusif de recherches ne pouvait pas être délivré en application des dispositions du code minier relatives à la recherche de substance minérale ou fossile sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, eu égard à la localisation du périmètre du permis exclusif de recherches de la société Melrose Mediterranean Limited dans le périmètre de la zone de protection écologique au large des côtes de la Méditerranée. Dès lors, la cour a, par son arrêt du 20 juin 2023, jugé que le ministre avait, par sa décision du 21 septembre 2015, rejeté la demande de prolongation de permis de la société requérante sans commettre ni une illégalité, ni une faute. La cour a, par ce même arrêt du 20 juin 2023, jugé que la société Melrose, titulaire d'un permis exclusif de recherches dont la prolongation n'avait pu être obtenue en application de la loi visée ci-dessus du 15 avril 2003, était fondée à demander l'indemnisation du dommage qu'elle avait subi de ce fait, s'il excédait les aléas que comporte nécessairement le bénéfice d'une telle autorisation et ne pouvait être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressée. Sur le lien de causalité et le caractère indemnisable des préjudices allégués :
9. La société Melrose Mediterranean Limited demande l'indemnisation des préjudices qu'elle a subis résultant de certaines dépenses d'exploration qu'elle a exposées et du manque à gagner dont elle a été privée résultant de la non prolongation du permis de recherche exclusif dont elle bénéficiait.
10. Après avoir rejeté les conclusions à fin d'annulation et les conclusions fondées sur la responsabilité pour faute la cour a, par son arrêt du 20 juin 2023, devenu définitif sur ce point en l'absence de pourvoi en cassation, retenu le principe de la responsabilité sans faute et prescrit avant-dire-droit une expertise, sans statuer même implicitement sur la nature des préjudices allégués, ni sur le lien de causalité et en précisant expressément que " tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance ". La circonstance que la cour a confié à l'expert l'analyse de certains chefs de préjudices invoqués ne permet pas d'en déduire qu'elle les aurait d'ores et déjà retenus comme indemnisables. En ce qui concerne le régime juridique applicable au titulaire d'un permis exclusif de recherche :
11. En premier lieu, le titulaire d'un permis exclusif de recherche supporte les coûts d'exploration à ses frais et risques, la concession d'exploitation qui lui est ensuite le cas échéant attribuée permettant seule d'assurer la rentabilité des investissements consentis.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 132-6 du code minier : " (...) pendant la durée de validité d'un permis exclusif de recherches, son titulaire est seul à pouvoir présenter, sans mise en concurrence, une demande de concession portant, à l'intérieur du périmètre du permis exclusif de recherches, sur des substances mentionnées par celui-ci. Le titulaire d'un permis exclusif de recherches a droit, s'il en fait la demande avant l'expiration de ce permis, à l'octroi de concessions sur les gisements exploitables découverts à l'intérieur du périmètre de ce permis pendant la validité de celui-ci ". Il résulte de ces dispositions de l'article L. 132-6 du code minier, que le titulaire d'un permis exclusif de recherche est le seul à pouvoir obtenir une concession sur les gisements exploitables découverts à l'intérieur du périmètre de ce permis de recherche et a droit, s'il en fait la demande avant l'expiration de ce permis, à l'octroi de telles concessions pendant la validité de celui-ci. Ces dispositions sont donc de nature à faire naître, chez lui, l'espérance légitime d'obtenir une concession lui permettant d'exploiter le gisement découvert, sur une durée suffisante pour lui permettre d'assurer la rentabilité des investissements consentis.
13. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 132-11 du code minier: " La durée de la concession est fixée par l'acte de concession. La durée initiale ne peut excéder cinquante ans ". Aux termes de l'article L. 132-1 du même code : " Nul ne peut obtenir une concession de mines s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux d'exploitation et assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1, L. 161-2 et L. 163-1 à L. 163-
14. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution des titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes ". En vertu de l'article L. 161-1 de ce code, les travaux de recherches ou d'exploitation minière doivent respecter " les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation de la sécurité et de la salubrité publiques, (...) à la conservation (...) de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles (...), à la conservation des intérêts de l'archéologie (...) ainsi que des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l'exploitation " et doivent, en outre, " assurer la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine ". L'article L. 161-2 de ce code prévoit, pour sa part, que tout exploitant de mines " est tenu d'appliquer à l'exploitation des gisements les méthodes confirmées les plus propres à porter au maximum compatible avec les conditions économiques le rendement final de ces gisements, sous réserve de la préservation des intérêts énumérés à l'article L. 161-1 ". Enfin, aux termes de l'article 6 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain : " les critères d'attribution d'un titre sont, outre les capacités techniques et financières : / - la qualité des études préalables réalisées pour la définition du programme de travaux ; / - la qualité technique des programmes de travaux présentés ; / - le niveau des engagements financiers relatifs à des travaux d'exploration de mines ou de recherche de cavités ou de formations mentionnées à l'article 3-1 du code minier ; / - l'efficacité et la compétence dont les demandeurs ont fait preuve à l'occasion d'éventuelles autres autorisations, particulièrement en ce qui concerne la protection de l'environnement ; / - l'éventuelle proximité d'une zone déjà explorée ou exploitée par les demandeurs ".
15. Il résulte de ces dispositions que l'octroi d'une telle concession au titulaire d'un permis exclusif de recherche n'est pas automatique. L'administration, avant de délivrer une autorisation d'exploiter une concession de mines, doit s'assurer que, en fonction de la durée d'exploitation accordée, l'exploitant de la concession disposera des moyens économiques et financiers pour exploiter le site et le remettre en état à l'issue de cette exploitation, afin de préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier. Il lui appartient de fixer la durée de la concession, sans être liée par la demande qui lui est faite à cet égard, en se fondant sur les capacités techniques et financières du demandeur, sur la qualité des études préalables réalisées et la qualité technique des programmes de travaux présentés, lesquels s'apprécient notamment en fonction de la durée nécessaire à l'exploitation complète du gisement, compte-tenu de ses caractéristiques géologiques et des méthodes les plus appropriées pour en obtenir le meilleur rendement possible dans des conditions économiques rentables tout en veillant à la préservation des intérêts mentionnés à l'article L. 161-
16. Il en résulte que l'autorité administrative n'est pas en situation de compétence liée pour fixer la durée de la concession conformément à la demande qui lui est faite et pouvait légalement se fonder, pour limiter la durée de la concession sur les caractéristiques géologiques du gisement et sur l'appréciation des programmes de développement proposés pour l'exploiter, en prenant en compte le niveau d'investissement requis et les aléas identifiés. En ce qui concerne les coûts d'exploration :
17. Il est constant que la société Melrose Mediterranean Limited n'a pas sollicité, ni chiffré l'indemnisation des retards dans l'exploration imputables à la création d'une zone de protection écologique (ZPE) au large des côtes du territoire de la République française en Méditerranée par la loi du 15 avril 2003 et son décret d'application du 8 janvier 2004, ultérieurement transformée en zone économique exclusive (ZEE) par l'article 3 du décret du 12 octobre
18. Si le titulaire d'un permis exclusif de recherches dont la prolongation n'a pu être obtenue en raison de la mise en application du régime de la ZPE est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait, lorsqu'il excède les aléas que comporte nécessairement le bénéfice d'une telle autorisation, ce fait générateur n'est pas en lien direct avec le préjudice résultant des coûts d'exploration dont la rentabilité a vocation à être assurée par la concession d'exploitation qui lui est ensuite le cas échéant attribuée. Par suite, sans qu'il soit besoin d'établir son caractère suffisamment grave et spécial, la société requérante ne peut obtenir réparation ni du préjudice résultant des sommes versées au précédent titulaire du permis de recherche, ni de celui tiré de l'immobilisation du capital y afférent pendant la période d'exploration qui justifierait selon elle l'octroi d'intérêts compensatoires. En ce qui concerne le manque à gagner :
19. En premier lieu, le motif justifiant qu'une responsabilité sans faute soit retenue fondée sur la loi et le décret d'application du 8 janvier 2004 portant création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée, a disparu à partir du moment où ce régime juridique a été abrogé par l'article 3 du décret du 12 octobre 2012 portant transformation de cet espace en zone économique exclusive, rendant à nouveau juridiquement possible une exploration puis le cas échéant une exploitation d'hydrocarbures. La circonstance que l'administration a opposé à deux reprises à la société Melrose Mediterranean, de manière implicite puis expresse, un rejet à sa demande de prolongation du permis dont elle bénéficiait formulée le 15 juillet 2010, dont la légalité s'apprécie selon un régime dérogatoire en fonction des circonstances de droit prévalant à la date à laquelle le précédent permis exclusif de recherches arrivait à échéance, ne faisait pas obstacle à ce que la société requérante présente non pas une demande de prolongation de son permis mais un nouveau permis en se fondant sur la modification du régime juridique applicable à la zone transformée en ZEE, ce qu'elle n'a pas fait. Et elle n'a, a fortiori, pas sollicité l'octroi d'une concession pour exploiter la zone, ni invoqué les motifs pour lesquels une telle décision pourrait lui être accordée. Par suite, le préjudice allégué résultant pour la société Melrose de ce qu'elle aurait subi un manque à gagner n'est pas en lien direct avec le fait générateur résultant de la création d'une ZPE.
20. En second lieu, et en outre, il résulte de l'instruction que la société Melrose Mediterranean Limited ne fait état d'aucune découverte d'hydrocarbures dans la zone considérée, ni de perspective précise après plusieurs années d'exploration sur la base du permis exclusif de recherche dont elle était titulaire, initialement délivré le 29 octobre 2002 et arrivé à expiration le 19 novembre
21. Et il résulte de l'expertise diligentée par la cour que le préjudice allégué résultant pour la société Melrose Mediterranean Limited de ce qu'elle aurait été privée du gain que lui aurait procuré une exploitation de la zone, ne revêt qu'un caractère purement éventuel et n'est pas suffisamment établi. Il n'a donc pas entraîné pour cette société un préjudice susceptible d'ouvrir droit à réparation.
22. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens, que la société Melrose n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy Pontoise a rejeté sa demande d'indemnisation. Sur les frais d'expertise :
23. Par voie de conséquence, les conclusions de la société requérante tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme qu'elle a avancée au titre des frais et honoraires d'expertise ne peuvent qu'être rejetées. Et il y a lieu de mettre à sa charge la totalité des frais et honoraires de l'expert, arrêtés à la somme de 66 555,80 euros (toutes taxes comprises) par une ordonnance du 27 février
24. Sur les frais liés au litige :
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Melrose Mediterranean Limited est rejetée. Article 2 : Les frais et honoraires d'expertise, arrêtés à la somme de 66 555,80 euros (toutes taxes comprises) par une ordonnance du 27 février 2025, sont mis à la charge de la société Melrose Mediterranean Limited. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Melrose Mediterranean Limited, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à M. A... campos, expert. Délibéré après l'audience du 29 janvier 2026, à laquelle siégeaient : M. Even, premier vice-président de la cour, président de chambre, Mme Mornet, présidente assesseure, Mme Aventino, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février
26. Le président-rapporteur, B. Even La présidente -assesseure, G. Mornet La greffière, I. Szymanski La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22VE02499