Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 504571

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 mai et 21 août 2025 et le 10 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération Générale du Travail demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-252 du 20 mars 2025 relatif aux éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

-la Constitution ;

-le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

-la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentale et son premier protocole additionnel ;

-le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;

-le code du travail ;

-le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

-le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,

-les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la Confédération Générale du Travail ;

Considérant ce qui suit :

1.La Confédération Générale du Travail demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 20 mars 2025 relatif aux éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi mentionnée à l'article L. 5411-6-1 du code du travail.

Sur l'intervention :

2.La Confédération syndicale indépendante du Luxembourg, le syndicat UNIA et la Fédération Générale du Travail de Belgique justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation du décret attaqué. Ainsi, leur intervention est recevable.

Sur la légalité externe :

3.Lorsqu'un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier. En l'espèce, il ressort de la copie de la minute de la section sociale du Conseil d'Etat, versée au dossier par le ministre du travail et des solidarités, que le texte publié ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par la section sociale le 11 mars 2025. Par suite, les règles qui gouvernent l'examen par le Conseil d'Etat des projets de décret n'ont pas été méconnues.

Sur la légalité interne :

4.L'article L. 5411-1 du code du travail dresse la liste des personnes qui sont inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de l'opérateur France Travail. Ces personnes sont, en vertu de l'article L. 5411-5-1 de ce code, orientées vers un des organismes référents mentionnés à cet article, organisme référent dont l'article L. 5411-5-2 du même code prévoit qu'il réalise, conjointement avec la personne qu'il accompagne, un diagnostic global de sa situation. Aux termes de l'article L. 5411-6 du même code : " Au vu du diagnostic global réalisé en application de l'article L. 5411-5-2, la personne mentionnée à l'article L. 5411-1 élabore et signe, avec l'organisme référent vers lequel elle a été orientée (...) un contrat d'engagement (...).

Le contrat d'engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d'emploi, tient compte notamment de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles et extraprofessionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale du marché du travail ". Aux termes de l'article L. 5411-6-1 du code du travail : " I. Si le projet professionnel du demandeur d'emploi comporte la recherche d'une activité salariée et si ce projet est suffisamment établi, le contrat d'engagement définit les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi que le demandeur d'emploi est tenu d'accepter. Lorsque seuls des objectifs d'insertion professionnelle sont fixés à la signature du contrat, la définition de ces éléments fait l'objet d'une actualisation dès que le projet professionnel est suffisamment établi. / Les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi comprennent la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le salaire attendu.

Ces éléments peuvent être révisés dans le cadre d'une actualisation du contrat d'engagement, notamment afin d'accroître les perspectives de retour à l'emploi du demandeur d'emploi. / Conjointement à la définition des éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi, le contrat d'engagement précise les actes positifs et répétés de recherche d'emploi que le demandeur d'emploi est tenu de réaliser (...) ". Et aux termes de l'article L. 5411-6-4 du même code : " Les dispositions de la présente section et du 2° de l'article L. 5412-1 ne peuvent obliger un demandeur d'emploi à accepter / : 1° Un niveau de salaire inférieur au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée, sans préjudice des autres dispositions légales et des stipulations conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au salaire minimum de croissance (...) ".

En vertu de l'article L. 5412-1 de ce code, lorsque le demandeur d'emploi refuse à deux reprises, sans motif légitime, une offre raisonnable d'emploi mentionnée au I de l'article L. 5411-6-1, sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi est prononcée et le revenu de remplacement est supprimé, de même que les allocations servies en cette qualité qu'il précise.

5.En premier lieu, il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le travailleur involontairement privé d'emploi élabore et signe, avec l'organisme référent chargé de son accompagnement vers lequel il a été orienté et au vu du diagnostic global qu'ils ont réalisé conjointement, un contrat d'engagement, périodiquement actualisé, qui définit aussi bien les engagements de l'organisme référent que ceux du demandeur d'emploi et le plan d'action correspondant, et que, si le projet professionnel du demandeur d'emploi comporte la recherche d'une activité salariée et si ce projet est suffisamment établi, ce contrat définit à ce titre les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi dont le refus, à deux reprises, sans motif légitime, est susceptible de donner lieu à sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi et à la perte du bénéfice du revenu de remplacement et des allocations qui lui étaient servies en cette qualité.

Contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, il se déduit de l'économie générale de ces dispositions que le législateur a entendu que, pour la détermination des éléments d'une offre raisonnable d'emploi, la zone géographique privilégiée soit délimitée à l'intérieur du territoire national et que le salaire attendu soit défini en cohérence avec le salaire normalement pratiqué pour l'emploi ou les emplois recherchés dans la zone ainsi délimitée. Le syndicat requérant n'est donc pas fondé à soutenir qu'en tant qu'il limite la zone de recherche privilégiée et les rémunérations à prendre en compte au territoire national, le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 5411-6-1 du code du travail.

6.En second lieu, la circonstance qu'une offre raisonnable d'emploi soit définie dans le contrat d'engagement n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au demandeur d'emploi d'élargir ses recherches au-delà des engagements pris dans ce contrat ou d'accepter une offre d'emploi qui ne répondrait pas aux éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi y figurant. Par suite, en prévoyant que, pour la détermination des éléments d'une offre raisonnable d'emploi, la zone géographique privilégiée est délimitée à l'intérieur du territoire national et que le salaire attendu est défini en cohérence avec le salaire normalement pratiqué pour l'emploi ou les emplois recherchés dans la zone ainsi délimitée, le décret attaqué ne fait nullement obstacle à ce que le demandeur d'emploi recherche ou accepte un emploi en dehors du territoire national.

Dès lors, le syndicat requérant ne peut utilement soutenir que le décret attaqué ou les articles L. 5111-6, L. 5411-6-1 et L. 5412-1 du code du travail méconnaîtraient, pour ce motif, le principe de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne garanti par les articles 45 et 48 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, le droit garanti par la Constitution des travailleurs privés d'emplois à bénéficier d'un régime d'indemnisation, les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.

7.Il résulte de tout ce qui précède que la requête du syndicat requérant doit être rejetée y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Confédération syndicale indépendante du Luxembourg, du syndicat UNIA et de la Fédération Générale du Travail de Belgique est admise.

Article 2 : La requête de la Confédération Générale du Travail est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Confédération Générale du Travail, au Premier ministre et au ministre du travail et des solidarités.

Copie en sera adressée à la Confédération syndicale indépendante du Luxembourg, première dénommée pour l'ensemble des intervenants.

Délibéré à l'issue de la séance du 16 février 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M. Jean de L'Hermite, conseillers d'Etat et M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat-rapporteur.

Rendu le 2 mars 2026.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur :

Signé : M. Pierre Boussaroque Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.