CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 24TL00806

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée GGL Aménagement a entendu contester devant le tribunal administratif de Montpellier la validité de la résiliation du contrat de concession d'aménagement qu'elle avait conclu avec la commune de Bages et a demandé au tribunal d'ordonner la reprise des relations contractuelles avec la commune. Elle a également demandé au tribunal administratif de condamner la commune de Bages à lui verser, à titre principal, dans l'hypothèse où il serait fait droit à sa demande de reprise des relations contractuelles, une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice causé par le retard pris dans l'exécution du contrat de concession d'aménagement et, à titre subsidiaire, une somme de 184 788 euros au titre de l'indemnité de résiliation du contrat pour motif d'intérêt général et d'assortir ces sommes des intérêts de retard et de leur capitalisation. Par un jugement n° 2104187 du 1er février 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 29 mars 2024, la société GGL Aménagement, représentée par Me Duhil de Bénazé, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 1er février 2024 ; 2°) à titre principal, d'ordonner la reprise des relations contractuelles avec la commune de Bages et de condamner la commune de Bages à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du retard pris dans l'exécution du contrat ; 3°) à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la cour validerait la mesure de résiliation, de condamner cette commune à lui verser la somme de 184 788 euros au titre de l'indemnité de résiliation du contrat pour motif d'intérêt général et d'assortir cette somme des intérêts de retard et de leur capitalisation. 4°) de mettre à la charge de la commune de Bages la somme de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué qui a retenu, à tort, qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles qui avaient perdu leur objet, est irrégulier ; le tribunal ne pouvait constater le non-lieu à statuer sans procéder, au préalable, à l'examen de la validité de la mesure de résiliation ; l'impossibilité de reprendre les relations contractuelles n'est pas caractérisée dès lors que la commune a poursuivi le projet d'aménagement sur le secteur de A... ", prétendument abandonné, avec une autre société qui a obtenu la délivrance d'un permis d'aménager sur le même secteur ; - le tribunal qui a jugé, à tort, que ses conclusions indemnitaires étaient irrecevables, est irrégulier ; sa demande indemnitaire trouve son fondement exclusivement dans l'obligation d'indemnisation du préjudice résultant de la résiliation pour motif d'intérêt général ; la décision préalable exigée par l'article R. 421-1 du code de justice administrative résulte de la délibération du 8 juin 2021 qui prévoyait expressément les modalités de l'indemnisation ; - la délibération du 8 juin 2021 portant résiliation pour motif d'intérêt général du contrat de concession d'aménagement méconnaît l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration en l'absence de mise en œuvre préalable de la procédure contradictoire et l'article 20 de la convention de concession d'aménagement ; - cette délibération qui est insuffisamment motivée, méconnaît les articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que l'article L. 3126-3 du code de la commande publique ; - les deux motifs d'intérêt général dont se prévaut la commune de Bages, ne sont pas de nature à fonder la résiliation du contrat de concession d'aménagement ; la commune ne démontre pas le bouleversement de l'équilibre de la convention ou la disparition de sa cause ; - le premier de ces motifs, tiré de la méconnaissance des règles du plan local d'urbanisme de la commune de Bages, n'est pas justifié dès lors que le projet d'aménagement du secteur de A... " est conforme à ces règles et contribue à la réalisation des objectifs de la commune de produire des logements, notamment sociaux, et de créer un futur quartier doté des équipements publics ; sans aucune modification de ce document d'urbanisme, la commune a délivré une autorisation d'aménager à un opérateur tiers sur le même secteur et le même périmètre que celui de la concession ; - s'agissant du second motif d'intérêt général, tiré de l'incapacité financière de la commune de Bages à réaliser le projet, cette dernière ne justifie pas de l'évolution de sa situation financière depuis la signature de la concession d'aménagement alors que ce type de contrat transfère la totalité du risque économique et financier à la charge du concessionnaire ; les éléments budgétaires chiffrés produits par la commune concernant la réalisation d'une micro-crèche ne correspondent pas à ceux de son offre contractualisée ; cet équipement public pouvait être supprimé sans modifier de façon substantielle les objectifs du projet ; - en l'absence de démonstration d'un motif d'intérêt général de nature à justifier la résiliation du contrat de concession, les relations contractuelles doivent nécessairement reprendre ; - dès lors que les motifs d'intérêt général invoqués par la commune pour justifier la résiliation du contrat en litige ne sont pas constitués, elle subit un préjudice financier du fait du retard pris dans l'exécution du contrat qu'elle évalue à la somme forfaitaire initialement fixée à 5 000 euros ; cette somme doit être portée à 50 000 euros compte tenu de la hausse des taux d'intérêt et du contexte immobilier de nature à entraver la commercialisation des 45 lots prévus par le contrat ; - à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la résiliation du contrat de concession serait considérée comme justifiée par un motif d'intérêt général, elle devrait être indemnisée du manque à gagner ; en application de l'article 20 du contrat de concession d'aménagement, elle a droit à une indemnité qui ne peut être égale à 0 du fait de l'absence de commencement d'exécution des travaux ; compte tenu des dépenses qu'elle a engagées et du produit de la superficie des terrains cessibles multiplié par 25 euros, cette indemnité doit être évaluée à la somme de 184 788 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juillet 2025, la commune de Bages, représentée par Me Faure-Tronche, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société GGL Aménagement la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de reprise des relations contractuelles est sans objet compte tenu du caractère définitif de la délibération du 19 juillet 2021 abandonnant le projet d'aménagement du secteur de la " Condamnie " et de l'arrêté préfectoral abrogeant l'arrêté déclarant d'utilité publique et rendant cessibles les immeubles nécessaires à la réalisation de ce projet ; - faute de demande préalable, les conclusions indemnitaires de la société GGL Aménagement sont irrecevables ; - la procédure contradictoire préalable à la résiliation du contrat en litige a été respectée ; d'une part, les dispositions du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables ; d'autre part, en application de l'article 20 du contrat de concession d'aménagement, elle a invité la société appelante à présenter ses observations écrites, et le cas échéant, orales dans un délai d'un mois ; cette dernière a présenté ses observations le 14 avril 2021 ; - la résiliation qui identifie les motifs d'intérêt général sur la base desquels elle se fonde et explicite de façon détaillée les incidences financières de l'exécution du contrat sur le budget communal, est suffisamment motivée ; - la réalisation de la crèche qui faisait partie de l'objet du contrat de concession, ne pouvait ni être substituée par un autre équipement ni disparaître du projet ; l'article 17 du contrat ne permettait pas de modifier le contrat afin de supprimer ou de remplacer cet équipement ; - le motif d'intérêt général tiré de l'absence de faisabilité du projet compte tenu des dispositions du plan local d'urbanisme, est fondé ; le projet d'aménagement située en zone AUp nécessitait une révision du plan local d'urbanisme de Bages en application de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dès lors que cette zone n'a pas dans les neuf ans suivant sa création dans le cadre du plan local d'urbanisme de 2006, été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ; - le coût de la crèche de 180 000 euros hors taxes qui figure dans l'offre de la société appelante, n'a pas de valeur contractuelle ; aucune disposition contractuelle ne prévoit son coût qui est incertain ; - le retard dans le commencement de l'exécution des travaux ne lui est pas imputable ; - la société appelante ne justifie pas satisfaire aux conditions posées à l'article 20 du contrat de concession auxquelles est subordonné l'octroi d'une indemnité au titre de la résiliation anticipée du contrat pour un motif d'intérêt général ; les dépenses exposées par la société appelante ne sont pas justifiées ; compte tenu du document d'urbanisme, le projet en l'état n'est pas réalisable et les terrains ne sont pas cessibles. Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 16 septembre 2025 à 12 heures. En application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées par lettre du 10 mars 2026 que la cour est susceptible de soulever d'office le non-lieu à statuer sur la demande de la société appelante tendant à la contestation de la validité de la décision portant résiliation du contrat de concession d'aménagement conclu le 28 février 2020 et tendant à la reprise des relations contractuelles dès lors, qu'en application de l'article 19-1 de la convention en litige, celle-ci a pris fin de plein droit le 28 février

1. Vu les autres pièces de ce dossier. Vu : - le code de la commande publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Beltrami, première conseillère, - les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public, - et les observations de Me Faure-Tronche représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit :
2. Dans le cadre de l'aménagement du secteur dit " A... " située sur la commune de Bages (Aude), le maire de la commune, après un appel à candidatures, a conclu le 28 février 2020 avec la société GGL Aménagement, une concession d'aménagement de ce secteur communal afin d'y réaliser un quartier à vocation d'habitat ainsi qu'un équipement public dédié à la petite enfance. Après avoir été autorisé par le conseil municipal à initier une procédure de résiliation anticipée de la concession pour motif d'intérêt général, le maire a invité la société GGL Aménagement à présenter ses observations par courrier du 24 mars 2021, ce que celle-ci a fait par courrier du 14 avril
3. Par une délibération du 8 juin 2021, le conseil municipal de la commune de Bages a décidé de prononcer la résiliation du contrat de concession d'aménagement pour un motif d'intérêt général. La société GGL Aménagement relève appel du jugement du 1er février 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier, d'une part, a rejeté comme étant dépourvue d'objet sa demande de reprise des relations contractuelles et, d'autre part, en l'absence de liaison du contentieux, a rejeté comme irrecevables ses demandes indemnitaires. Sur le non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête d'appel à fin de reprise des relations contractuelles :
4. D'une part, le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles.
5. D'autre part, lorsqu'un tribunal administratif a rejeté une demande tendant à la reprise des relations contractuelles et que, postérieurement à son jugement, le terme du contrat est atteint avant la saisine du juge d'appel ou pendant l'instance d'appel, la cour saisie doit constater que le contrat n'est plus susceptible d'être exécuté et que le litige n'a pas ou n'a plus d'objet.
6. Il résulte du contrat de concession d'aménagement en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement sur le secteur " A... " signé le 28 février 2020 entre la commune de Bages et la société GGL Aménagement que, conformément à son article 19-1, le contrat en litige aurait, sans l'intervention de la décision de résiliation litigieuse, pris fin de plein droit le 28 février
7. De plus, il ne résulte pas de l'instruction que les parties se seraient rapprocher aux fins de négocier un avenant de prorogation de la durée du contrat. Enfin, l'article 19-1 du contrat s'opposait au renouvellement ou à la prorogation du contrat de concession de manière tacite. Ainsi, eu égard au terme du contrat litigieux, les conclusions d'appel de la société GGL Aménagement tendant à obtenir la reprise des relations contractuelles sont devenues, postérieurement à la saisine de la cour, sans objet et il n'y a plus lieu d'y statuer. Sur la régularité du jugement attaqué rejetant comme irrecevables les conclusions indemnitaires de la société GGL Aménagement :
8. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".
9. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées.
10. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.
11. La société appelante soutient que, dès lors qu'elle a contesté la délibération du 8 juin 2021 prononçant la résiliation pour motif d'intérêt général de la concession d'aménagement et fixant à 0 le montant de l'indemnité versée compte tenu de l'absence de début d'exécution de la convention, elle n'était pas tenue de présenter une demande indemnitaire préalable en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Toutefois, sa contestation de la résiliation du contrat, qui doit être regardée comme un recours de plein contentieux tendant à la reprise des relations contractuelles qui peut, le cas échéant être accompagné d'une demande d'indemnisation, ne constitue pas, en soi, une demande indemnitaire préalable adressée à l'administration. Du seul fait de l'introduction de ce recours contentieux, elle ne peut être regardée comme étant dispensée de l'obligation de présenter une demande indemnitaire préalable à l'administration. Dès lors qu'il est constant qu'à la date à laquelle a statué le tribunal administratif, la société GGL Aménagement n'avait formulé auprès de la commune de Bages aucune demande tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la résiliation du contrat, ses conclusions tendant à la condamnation de cette dernière à l'indemniser, à titre principal, du retard pris dans l'exécution du contrat et, à titre subsidiaire, au titre de l'indemnité de résiliation du contrat pour motif d'intérêt général, n'étaient pas recevables. Par suite, en l'absence de liaison du contentieux, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est irrégulièrement que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevables ses conclusions indemnitaires. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bages, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société appelante, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société GGL Aménagement une somme à verser à cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions. D É C I D E: Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société GGL Aménagement tendant à la reprise des relations contractuelles avec la commune de Bages. Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée GGL Aménagement et à la commune de Bages. Délibéré après l'audience du 17 mars 2026 à laquelle siégeaient : M. Romnicianu, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme Beltrami, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars
14. La rapporteure, K. Beltrami Le président, M. Romnicianu Le greffier, R. Chevrier La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24TL00806