Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 494977

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 10 juin et 6 septembre 2024, le 26 décembre 2025 et le 16 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Protégeons nos espaces pour l'avenir et l'association Occitanie Energies Environnement demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-335 du 10 avril 2024 portant renouvellement de classement du parc naturel régional des Grands Causses ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ; - le décret n° 2008-359 du 16 avril 2008 ; - le décret n° 2018-9 du 5 janvier 2018 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association Protégeons nos espaces pour l'avenir et autre ; Considérant ce qui suit : 1. L'association Protégeons nos espaces pour l'avenir et l'association Occitanie Energies Environnement demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 10 avril 2024 portant renouvellement de classement du parc naturel régional des Grands Causses. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 333-1 du code de l'environnement : " (...) / III. - La région engage le classement ou le renouvellement du classement d'un parc naturel régional par une délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision de la charte et définit le périmètre d'étude. (...) / IV. - Le projet de charte initiale est élaboré par la région et le projet de charte révisée est élaboré par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc, avec l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, en associant l'Etat et en concertation avec les partenaires intéressés, notamment les chambres consulaires. / Le projet de charte est soumis à une enquête publique réalisée en application du chapitre III du titre II du livre Ier, puis il est transmis par la région aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, pour approbation. A l'issue de cette procédure, la région approuve le projet de charte, sous réserve que les communes ayant approuvé la charte représentent une majorité qualifiée des communes comprises dans le périmètre d'étude, définie par le décret prévu au VII. Elle approuve le périmètre de classement ou de renouvellement de classement, constitué du territoire des communes comprises dans le périmètre d'étude ayant approuvé la charte, et propose, le cas échéant, un périmètre de classement potentiel, constitué du territoire de communes comprises dans le périmètre d'étude n'ayant pas approuvé la charte, en veillant à assurer la cohérence du périmètre global en résultant. / L'approbation du projet de charte emporte demande d'adhésion au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. / La charte est adoptée par décret portant classement ou renouvellement du classement en parc naturel régional, pour une durée de quinze ans, du territoire des communes comprises dans le périmètre de classement ou de renouvellement de classement approuvé par la région (...) ". Aux termes de l'article 232 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : " Par dérogation à l'article L. 333-1 du code de l'environnement, les décrets de classement des parcs naturels régionaux dont le terme vient à échéance avant le 31 décembre 2024 sont prorogés pour une durée de douze mois ". Aux termes de l'article L. 333-3 du code de l'environnement : " I. - L'aménagement et la gestion des parcs naturels régionaux est confié à un syndicat mixte au sens du titre II du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales (...) / Le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc peut se voir confier par la région tout ou partie de la procédure de renouvellement du classement ". Aux termes de l'article L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales : " Le syndicat mixte est dissous de plein droit soit à l'expiration de la durée pour laquelle il a été institué, soit à la fin de l'opération qu'il avait pour objet de conduire, soit lorsqu'il ne compte plus qu'un seul membre (...) ". 3. D'une part, si le décret attaqué du 10 avril 2024 est intervenu après l'expiration du classement adopté par le décret du 16 avril 2008 lequel avait été prorogé, successivement, par le décret du 5 janvier 2018 portant prorogation du classement du parc naturel régional des Grands Causses puis par l'article 232 de la loi du 22 août 2021 cité ci-dessus, jusqu'au 5 mai 2023, il ressort des pièces du dossier que la procédure de révision de la charte et de renouvellement du classement a été engagée par une délibération du conseil régional de la région Occitanie en date du 28 mars 2019, soit avant l'expiration du classement. Par suite et contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, le décret litigieux, dont l'entrée en vigueur n'a pas eu pour effet de proroger rétroactivement les effets du précédent classement, pouvait être régulièrement adopté au terme d'une procédure de renouvellement. 4. D'autre part, si les associations requérantes soutiennent que le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc, chargé d'élaborer la révision de la charte, aurait été dissous de plein droit, par application des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 5721-7 du code général des collectivités territoriales, à la date de sa délibération du 23 juin 2023 approuvant la charte révisée, il ressort des pièces du dossier que le syndicat mixte s'était vu confier la procédure de renouvellement du classement du parc naturel régional des Grands Causses par la région Occitanie en application du I de l'article L. 333-3 du code de l'environnement, dans des conditions précisées par une convention signée le 3 juin 2019 entre le conseil régional et le syndicat mixte. Par suite, l'expiration du précédent classement n'a pas eu pour effet de mettre fin aux opérations qu'il avait pour objet de conduire et ne pouvait, par suite et en tout état de cause, entraîner sa dissolution. 5. Il résulte de ce qui a été dit aux deux points précédents que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été adopté au terme d'une procédure irrégulière doit être écarté. 6. En deuxième lieu, il résulte des articles L. 122-4 et R. 122-17 du code de l'environnement qu'une charte de parc naturel régional est soumise à évaluation environnementale. Selon l'article R. 122-20 du même code : " I. - L'évaluation environnementale est proportionnée à l'importance du plan, schéma, programme et autre document de planification, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / II. - Le rapport environnemental, qui rend compte de la démarche d'évaluation environnementale, comprend un résumé non technique des informations prévues ci-dessous : (...) / 2° Une description de l'état initial de l'environnement sur le territoire concerné, les perspectives de son évolution probable si le plan, schéma, programme ou document de planification n'est pas mis en œuvre, les principaux enjeux environnementaux de la zone dans laquelle s'appliquera le plan, schéma, programme ou document de planification et les caractéristiques environnementales des zones qui sont susceptibles d'être touchées par la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou document de planification. (...) / 5° L'exposé : /

1. a)Des incidences notables probables de la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement, et notamment, s'il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages. / Les incidences notables probables sur l'environnement sont regardées en fonction de leur caractère positif ou négatif, direct ou indirect, temporaire ou permanent, à court, moyen ou long terme ou encore en fonction de l'incidence née du cumul de ces incidences. Elles prennent en compte les incidences cumulées du plan ou programme avec d'autres plans ou programmes connus ; /
2. b)De l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 ; / 6° La présentation successive des mesures prises pour : /
3. a)Eviter les incidences négatives sur l'environnement du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l'environnement et la santé humaine ; /
4. b)Réduire l'impact des incidences mentionnées au a ci-dessus n'ayant pu être évitées ; /
5. c)Compenser, lorsque cela est possible, les incidences négatives notables du plan, schéma, programme ou document de planification sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évitées ni suffisamment réduites. S'il n'est pas possible de compenser ces incidences, la personne publique responsable justifie cette impossibilité (...) ". 7. Il ressort des pièces du dossier que, dans son avis du 20 octobre 2022, l'Autorité environnementale a relevé que l'évaluation environnementale du projet de charte révisée était riche et documentée. Si cette autorité a néanmoins émis plusieurs recommandations destinées à améliorer la qualité de cette évaluation, notamment en ce qui concerne l'analyse des pressions et des menaces sur la biodiversité et les milieux naturels, l'appréciation des incidences de certaines dispositions de la charte et l'impact de celle-ci sur les zones Natura 2000, des précisions sur ces différents points ont été apportées par le syndicat mixte du parc dans sa réponse à cet avis et ces éléments ont été communiqués au public lors de l'enquête publique. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'évaluation environnementale, ainsi complétée, aurait présenté des inexactitudes, omissions ou insuffisances de nature à vicier la procédure. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 333-1 du code de l'environnement : " I.- (...) Les parcs naturels régionaux concourent à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public. (...) Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel. / II.- La charte constitue le projet du parc naturel régional. Elle comprend : / 1° Un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, notamment les objectifs de qualité paysagère définis à l'article L. 350-1 C, ainsi que les mesures permettant de les mettre en œuvre et les engagements correspondants (...). 9. Premièrement, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la charte adoptée par le décret attaqué détermine, pour le territoire du parc naturel régional des Grands Causses, des orientations de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public, ainsi que des mesures permettant de les mettre en œuvre, conformément aux dispositions du I de l'article L. 333-1 du code de l'environnement. D'autre part, compte tenu des orientations et mesures qui limitent le développement éolien, notamment l'identification de zones potentielles d'implantation de parcs éoliens représentant moins de 2 % du territoire classé, il ne saurait être sérieusement soutenu que la charte serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle porte sur la protection de l'avifaune. 10. Deuxièmement, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la charte adoptée par le décret attaqué détermine des orientations et des principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc naturel régional des Grands Causses et fixe des objectifs de qualité paysagère pour chacune des unités paysagères identifiées au sein du parc, en identifiant des actions contribuant à l'atteinte de ces objectifs, conformément aux dispositions du II de l'article L. 333-1 du code de l'environnement. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces orientations, objectifs et mesures seraient, par leur insuffisance au regard des enjeux paysagers, entachés d'erreur manifeste d'appréciation. 11. Enfin, en dernier lieu, le V de l'article L. 333-1 du code de l'environnement prévoit que " (...) Les schémas de cohérence territoriale, les schémas de secteurs, les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu ainsi que les cartes communales doivent être compatibles avec les chartes dans les conditions fixées aux articles L. 131-1 et L. 131-6 du code de l'urbanisme (...) ". Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ne résulte ni de ces dispositions ni d'aucun autre texte ou d'aucun principe, notamment pas du principe de sécurité juridique, qu'une charte de parc naturel régional devrait comprendre des dispositions visant à assurer la transposition de ses orientations et mesures au sein des documents d'urbanisme soumis à l'obligation de compatibilité prévue par l'article L. 333-1 du même code. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal, faute pour la charte du parc naturel régional des Grands Causses de comporter de telles dispositions, est inopérant. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Protégeons nos espaces pour l'avenir et autre est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Protégeons nos espaces pour l'avenir, représentante unique pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature. Délibéré à l'issue de la séance du 4 mai 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, Mme Cécile Isidoro, conseillers d'Etat et M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. Rendu le 27 mai 2026. Le président : Signé : M. Denis Piveteau Le rapporteur : Signé : M. Gaspard Montbeyre La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain