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CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 24BX00504

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 27 mars 2023 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques l'a informée qu'un titre de perception allait être émis à son encontre en vue de la restitution d'une somme de 3 477,85 euros correspondant à un trop-perçu d'indemnisation versée au titre de l'abattage sur ordre de l'administration des bovins infectés par la tuberculose et la décision du 30 mai 2023 par laquelle il l'a informée qu'un titre de perception allait être émis à son encontre en vue de la restitution d'une somme de 2 888,12 euros correspondant au solde de ce même trop-perçu d'indemnisation. Par deux ordonnances n° 2301370 et n° 2302690 du 29 décembre 2023, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes comme étant manifestement irrecevables. Procédure devant la cour : I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 février 2024 et le 3 juin 2025, sous le n° 24BX00503, l'EARL B..., représentée par Me Sabin, demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2301370 de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2023 ; 2°) d'annuler la décision du 27 mars 2023 du préfet des Pyrénées-Atlantiques l'informant qu'un titre de perception allait être émis à son encontre en vue de la restitution d'une somme de 3 477,85 euros correspondant à un trop-perçu d'indemnisation versé au titre de l'abattage sur ordre de l'administration des bovins infectés par la tuberculose ; 3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance. Elle soutient que : - l'ordonnance attaquée est irrégulière dès lors que sa demande était recevable comme dirigée contre un acte susceptible de faire l'objet d'un recours devant le juge administratif ; - la décision du 27 mars 2023 présente un caractère décisoire dans la mesure où elle fait mention des voies et délais de recours contentieux ; elle lui fait grief dès lors qu'elle met à sa charge le remboursement d'un trop-perçu d'un montant précis qui sera imputé sur les sommes qui lui sont dues et qu'elle fait naître cette créance ; - elle est illégale ; - elle a été prise par une autorité incompétente ; - elle entachée d'une erreur de droit dès lors que, pour établir l'existence d'un trop-perçu, le préfet s'est fondé sur des conditions non prévues par l'article 6 ter de l'arrêté du 30 mars 2001 qui fixe limitativement les cas dans lesquels les aides au titre des " besoins supplémentaires en repeuplement " ne peuvent être versées, à savoir l'absence de justificatif d'achat de femelles gravides ou de réalisation de démarches de reproduction ; - elle est en droit d'obtenir la réparation du préjudice moral subi ; - M. B... a fait l'objet, de la part de la direction départementale de la protection des populations, de pressions et de menaces qui lui ont causé une dépression exogène ; sa personnalité juridique distincte ne peut être opposée ; - le comportement fautif de ce service est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; - le préjudice moral subi est évalué à 1 000 euros ; - par un courrier du 27 mai 2025, elle a formé devant l'administration une demande indemnitaire préalable, de sorte que ses conclusions indemnitaires sont recevables. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2025, le ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que - la requête devant le tribunal était irrecevable en toutes ses conclusions ; - les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison du contentieux ; - les moyens soulevés par l'EARL B... ne sont pas fondés. II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 février 2024 et le 3 juin 2025, sous le n° 24BX00504, l'EARL B..., représentée par Me Sabin, demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2302690 de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau du 29 décembre 2023 ; 2°) d'annuler la décision du 30 mai 2023 du préfet des Pyrénées-Atlantiques l'informant qu'un titre de perception allait être émis à son encontre en vue de la restitution d'une somme de 2 888,12 euros correspondant au solde de trop-perçu d'indemnisation versé au titre de l'abattage sur ordre de l'administration des bovins infectés par la tuberculose ; 3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance. Elle soutient que : - l'ordonnance attaquée est irrégulière dès lors que sa demande était recevable comme dirigée contre un acte susceptible de faire l'objet d'un recours devant le juge administratif ; - la décision du 30 mai 2023 présente un caractère décisoire dans la mesure où elle fait mention des voies et délais de recours contentieux ; elle lui fait grief dès lors qu'elle met à sa charge le remboursement du solde d'un trop-perçu d'un montant précis qui sera imputé sur les sommes qui lui sont dues et qu'elle fait naître cette créance ; - elle est illégale ; - elle a été prise par une autorité incompétente ; - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que, pour établir l'existence d'un trop-perçu, le préfet s'est fondé sur des conditions non prévues par l'article 6 ter de l'arrêté du 30 mars 2001 qui fixe limitativement les cas dans lesquels les aides au titre des " besoins supplémentaires en repeuplement " ne peuvent être versées, à savoir l'absence de justificatif d'achat de femelles gravides ou de réalisation de démarches de reproduction ; - elle est en droit d'obtenir la réparation du préjudice moral subi ; - M. B... a fait l'objet, de la part de la direction départementale de la protection des populations, de pressions et de menaces, qui lui ont causé une dépression exogène ; sa personnalité juridique distincte ne peut être opposée ; - le comportement fautif de ce service est de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; - le préjudice moral subi est évalué à 1 000 euros ; - par un courrier du 27 mai 2025, elle a formé devant l'administration une demande indemnitaire préalable, de sorte que ses conclusions indemnitaires sont recevables. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2025, le ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la requête devant le tribunal était irrecevable en toutes ses conclusions ; - les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison du contentieux ; - les moyens soulevés par l'EARL B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ; - l'instruction technique DGAL/SDPRS/2025-469 de la direction générale de l'alimentation du 17 mai 2025 relative à l'indemnisation des bovins abattus sur ordre de l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Butéri ; - les conclusions de M. Duplan, rapporteur public ; - et les observations de Me Sabin, avocat de l'EARL B.... Considérant ce qui suit :

  1. L'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) B..., gérée par M. B..., a pour activité principale l'élevage de bovins allaitants dans la commune de Moncayolle-Larroy-Mendirieu (Pyrénées-Atlantiques). Lors d'une opération de prophylaxie menée à l'abattoir de Mauléon-Licharre en janvier 2021, en application d'un arrêté du 8 octobre 2021, des lésions de tuberculose ont été identifiées sur des bovins appartenant à cette EARL. Par un arrêté du 9 février 2021 du préfet des Pyrénées-Atlantiques, son cheptel bovin a été déclaré infecté par la tuberculose bovine et a été entièrement abattu. Par un arrêté du 24 septembre suivant, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a levé la déclaration d'infection de l'EARL. Cette dernière a alors procédé à la réintroduction progressive de vaches allaitantes au sein de son cheptel et a bénéficié, en mars 2022, d'une indemnité d'un montant de 6 527,85 euros au titre des besoins supplémentaires en repeuplement (BSR). Par un courrier du 27 mars 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a toutefois informé l'EARL B... de l'existence d'un trop-perçu d'un montant de 3 477,85 euros et de la circonstance qu'un titre de perception allait être émis en vue de la restitution de cette somme. Par un nouveau courrier du 30 mai 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a informé l'EARL B... qu'après déduction de la somme de 589,73 euros correspondant aux frais sanitaires liés à la réintroduction de vingt-cinq bovins, le solde de ce trop-perçu s'élevait à la somme de 2 888,12 euros et qu'un titre de perception allait lui être adressé en vue de la restitution de cette somme. Par deux requêtes distinctes, l'EARL B... a alors demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler ces deux décisions et de condamner l'Etat au paiement de la somme totale de 2 000 euros en réparation du préjudice moral subi. Par deux ordonnances du 29 décembre 2023, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau a rejeté ces deux demandes, sur le fondement du 4° de l'article R.222-1 du code de justice administrative, comme étant manifestement irrecevables. L'EARL B... relève appel de ces ordonnances.
  2. Les requêtes enregistrées sous les n° 24BX00503 et n° 24BX00504 présentent à juger des questions identiques. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la régularité des ordonnances attaquées :
  3. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de l'abattage de son troupeau bovin déclaré infecté de tuberculose par arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 9 février 2021, l'EARL B... a perçu des aides d'Etat au titre des besoins supplémentaires en repeuplement versés pour la réintroduction de vingt-deux vaches. Par un courrier du 27 mars 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a informé l'EARL B... d'un trop-perçu d'indemnisation d'un montant de 6 527,85 euros et de ce qu'un titre de perception allait être émis en vue de la restitution de cette somme. Par un autre courrier du 30 mai suivant, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a informé cette société de ce qu'après déduction de la somme de 589,73 euros correspondant aux frais sanitaires liés à la réintroduction de vingt-cinq bovins, le solde de ce trop-perçu s'élevait à la somme de 2 888,12 euros et de ce qu'un titre de perception allait lui être adressé en vue de la restitution de cette somme. Ces courriers notifient des décisions de récupération des aides perçues qui retirent des décisions créatrices de droit. Les décisions du 27 mars 2023 et du 30 mai 2023 ne constituent donc pas des actes préparatoires à cet égard insusceptibles de recours.
  4. Dès lors, l'EARL B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par les ordonnances attaquées, la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau a rejeté ses requêtes comme manifestement irrecevables au motif qu'elles étaient dirigées contre des décisions insusceptibles de recours.
  5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par l'EARL B... devant le tribunal administratif de Pau. Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions des 27 mars et 30 mai 2023 :
  6. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. Toute infraction aux dispositions du présent titre et aux règlements pris pour leur application, qui a contribué à la situation à l'origine de l'abattage des animaux, peut entraîner la perte de tout ou partie de l'indemnité. La décision appartient au ministre chargé de l'agriculture, sauf recours à la juridiction administrative. / Le ministre chargé de l'agriculture peut accorder aux exploitants qui en font la demande, en vue du diagnostic, de la prévention et du traitement des maladies des animaux, de l'élimination des animaux malades, de la réfection du logement des animaux et de l'assainissement du milieu, des subventions dont le montant est déterminé par des arrêtés conjoints des mêmes ministres ". D'autre part, aux termes de l'article 6 de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration : " Le préfet arrête ensuite le montant définitif de l'indemnisation et le notifie au propriétaire des animaux, des denrées ou des produits ".
  7. Il résulte de ces dispositions combinées que le préfet est compétent pour arrêter le montant de l'indemnité qui est allouée aux propriétaires dont les animaux ont été abattus sur ordre de l'administration. En vertu du parallélisme des compétences, il l'est également pour notifier le montant de l'indemnisation aux propriétaires des animaux et pour notifier le retrait de cette indemnisation. M. A... C..., directeur départemental de la protection des populations des Pyrénées-Atlantiques et signataire des décisions contestées, bénéficie d'une délégation de signature du préfet des Pyrénées-Atlantiques en date du 24 octobre 2022, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs spécial du même jour, à l'effet de signer les décisions administratives de fixation du montant de l'estimation des animaux abattus sur ordre de l'administration. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des décisions attaquées doit être écarté.
  8. En second lieu, l'article L. 221-2 code rural et de la pêche prévoit que des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration dans sa version applicable au litige : " Lorsque : - un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; (...) les animaux abattus (...) ci-dessus mentionnés faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux et de la valeur commerciale des denrées, des produits et des ruches. / La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré (...) et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté pour les espèces bovine, ovines et caprines (...). Lorsqu'une valorisation en boucherie des animaux abattus est possible, le montant de cette valorisation est déduit du montant de l'estimation réalisée conformément au présent article ". Aux termes de l'article 1 bis du même arrêté : " La valeur marchande objective des animaux peut être déterminée en fonction de critères définis par instruction du ministre chargé de l'agriculture, prenant notamment en compte l'âge, le sexe, la vocation économique, la valeur génétique et les performances zootechniques des animaux. / Si l'état de gestation des femelles est avéré, il en est tenu compte pour la détermination de leur valeur marchande objective. Les naissances survenant entre l'expertise et l'abattage ne donnent pas lieu à indemnisation complémentaire. / La valeur marchande objective est déterminée sans tenir compte des primes auxquelles les animaux visés par la décision d'abattage sont susceptibles de donner droit. ". Aux termes de l'article 1 ter du même arrêté : " Les frais directement liés au renouvellement du cheptel sont constitués par : - les frais sanitaires d'introduction dans la limite du nombre d'animaux à éliminer, présents à la date de l'expertise ; - les frais d'approche et de transport dans la limite du nombre d'animaux à éliminer, présents à la date de l'expertise ; - les frais de désinfection des locaux d'élevage ; - les besoins supplémentaires en repeuplement ; - le déficit momentané de production résultant de l'abattage des animaux. / Le montant de ces frais pris en charge par l'Etat est déterminé conformément à l'annexe I du présent arrêté ". Aux termes de l'article 6 bis du même arrêté dans sa version applicable au litige : " I. - L'indemnisation de la valeur marchande objective des animaux est versée à l'éleveur sur présentation des justificatifs de l'abattage ou de la destruction de l'ensemble des animaux visés par la décision et, le cas échéant, de leur valorisation bouchère. Les animaux qui auraient péri postérieurement à l'expertise ne sont pas indemnisés. / L'indemnisation des frais directement liés au renouvellement du cheptel est versée sur la base des justificatifs suivants : - pour les frais sanitaires d'introduction : factures relatives aux frais exposés ; - les frais d'approche et de transport, ainsi que les besoins supplémentaires en repeuplement : factures d'achat des animaux de renouvellement ; (...) ". Aux termes de l'annexe I du même arrêté : " L'Etat participe aux frais directement liés au renouvellement du cheptel dans les conditions suivantes : A. - Animaux de l'espèce bovine.
  9. Frais sanitaires d'introduction : - frais sanitaires liés à l'introduction des animaux réintroduits, dans la limite du nombre d'animaux à éliminer et présents à la date de l'expertise.
  10. Frais d'approche et de transport : - participation forfaitaire de 75 euros par animal réintroduit, dans la limite du nombre d'animaux présents à la date de l'expertise.
  11. Frais de désinfection des bâtiments et équipements d'élevage : 75 % du coût de la désinfection effectuée par une entreprise agréée.
  12. Les besoins supplémentaires en repeuplement : 15 % de la valeur marchande objective des femelles reproductrices de plus de 24 mois présentes à la date de l'expertise.
  13. Le déficit momentané de production résultant de l'abattage des animaux : - pour les élevages laitiers, cette indemnité est basée sur la production commercialisée sur la période de l'année précédente correspondant aux trois mois suivant la date de l'expertise, au prix de vente moyen réalisé sur cette période, diminué du coût des concentrés alimentaires ; - pour les élevages allaitants de production de viande, ce déficit sera évalué par différence entre la valeur bouchère attendue au terme de l'engraissement des animaux entretenus pour être abattus pour la boucherie dans un délai maximum d'un an et leur valeur marchande objective à la date de l'expertise, après déduction du coût de leur alimentation. (...) ".
  14. Le régime d'indemnisation des propriétaires d'animaux abattus sur ordre de l'administration prévu par les dispositions précitées est un régime spécial et forfaitaire qui n'implique pas nécessairement l'indemnisation de l'intégralité du préjudice subi. Ne sont indemnisables dans le cadre de ce régime, que la valeur marchande objective des animaux et les frais directement liés au renouvellement du cheptel, lesquels comportent les frais sanitaires d'introduction, les frais d'approche et de transport, les frais de désinfection, les pertes de production, ainsi que les besoins supplémentaires en repeuplement. Ces derniers sont indemnisés forfaitairement à hauteur de 15% de la valeur marchande objective des femelles reproductrices de plus de 24 mois présentes à la date de l'expertise.
  15. Si l'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi. Ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention.
  16. Il ressort des pièces du dossier que l'administration a constaté que, sur les 41 vaches allaitantes réintroduites dans l'exploitation d'Arrast entre janvier et mars 2022 à la suite de l'abattage ordonné par le préfet, 32 ont été abattues et valorisées en boucherie entre juin et août 2022, soit quelques mois à peine après leur arrivée, sans avoir vêlé depuis leur achat. Il en ressort également que le gérant de l'exploitation, laquelle a d'ailleurs quelques mois plus tard été convertie en atelier d'engraissement, avait effectivement décidé de ne pas mettre les femelles à la reproduction et de les engraisser en vue d'une valorisation bouchère destinée à faire face à difficultés de trésorerie. Or, il découle implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention, dont la finalité est le repeuplement, que les animaux réintroduits devaient avoir la même vocation " productive " que les animaux du cheptel abattu. Dès lors, c'est à bon droit que, par les décisions attaquées, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a réclamé le remboursement des aides indûment versées. Par suite, l'EARL B... n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions des 27 mars et 30 mai
  17. Sur les conclusions indemnitaires :
  18. L'existence d'une situation de harcèlement moral des services de l'Etat à l'encontre du gérant de l'EARL B... n'étant pas établie, les conclusions de l'appelante tendant à voir engagée la responsabilité de l'Etat et à la condamnation de ce dernier au versement d'indemnités en réparation du préjudice moral subi doivent, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées aux conclusions d'appel, être rejetées.
  19. Il suit de là que les demandes présentées par l'EARL B... devant le tribunal administratif de Pau doivent être rejetées. Sur les frais d'instance :
  20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par l'EARL B... sur ce fondement. En l'absence de dépens, les demandes tendant à leur paiement, présentées par cette EARL, ne peuvent qu'être rejetées. DECIDE : Article 1er : Les ordonnances n° 2301370 et n° 2302690 du 29 décembre 2023 de la présidente de la 1ère chambre du tribunal administratif de Pau sont annulées. Article 2 : Les demandes présentées par l'EARL B... devant le tribunal administratif de Pau sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL B... et à la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. Délibéré après l'audience du 13 mai 2026 à laquelle siégeaient : Mme Butéri, présidente de chambre, M. Gueguein, président assesseur, Mme Gaillard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin
  21. Le président-assesseur, S. GUEGUEIN La présidente-rapporteure, K. BUTÉRI La greffière, A. DETRANCHANT La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°s 24BX00503,24BX00504 2

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