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CAA de NANCY, 2ème chambre, 22NC03023

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Servir a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à compter du 7 août 2020 à 10 h 00 pour une durée de trois mois reconductible dans la limite de six mois, d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont renouvelé le placement de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sous administration provisoire à compter du 7 août 2020 pour une durée de trois mois reconductible et désigné une administratrice provisoire à cet effet et d'annuler l'arrêté du 9 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire pour l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise ". L'association Servir a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise ", dont elle assurait la gestion, au 7 novembre

  1. L'association Servir a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont transféré l'autorisation qui lui avait été délivrée pour la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à l'association " D... enfants " au 7 novembre
  2. B... des jugements n°s 2001494, 2001649, n°2001907 et n°2001908 du 11 octobre 2022, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : I- B... une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2022 et 13 juillet 2023, sous le n°22NC03023, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°2001908 du 11 octobre 2022 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 27 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise ", dont elle assurait la gestion, au 7 novembre 2020 ; 3°) de mettre à la charge conjointe de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision portant cessation totale et définitive de l'activité doit être annulée par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de suspension d'autorisation, de la décision portant administration provisoire du 30 juillet 2020 et de la décision du 9 octobre 2020 dès lors que l'association n'a pas été préalablement informée du contenu du rapport du 29 juillet 2020, avant l'édiction des décisions du 30 juillet 2020, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que des droits de la défense ; - la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle constitue une sanction administrative et qu'elle n'a pas été précédée par une phase contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; l'intégralité des motifs ne lui a pas été préalablement communiquée ; - la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors que, lui retirant un avantage, elle a été adoptée en méconnaissance des droits de la défense ; - la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors que les représentants du personnels et l'association propriétaire des locaux n'ont pas été préalablement consultés ; - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation quant à l'existence des menaces pour la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies et quant à la nature de la décision retenue par l'administration ; un dispositif, autre que la cessation définitive d'activité était envisageable ; - la décision est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que l'autorisation a été transférée à une association dirigée par l'un des administrateurs provisoires. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, représentée par Me Francia et Ponts, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. II- B... une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2022 et 13 juillet 2023, sous le n°22NC03024, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°2001907 du 11 octobre 2022 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont transféré l'autorisation qui lui avait été délivrée pour la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à l'association " D... enfants " au 7 novembre 2020 ; 3°) de mettre à la charge conjointe de l'agence régional de santé de Bourgogne Franche-Comté et du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'un appel à manifestation d'intérêt, qui aurait permis d'établir l'insuffisance des garanties présentées par l'association " D... enfants " ; - la décision portant transfert de l'autorisation de gestion doit être annulée par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de suspension d'autorisation, de la décision portant administration provisoire du 30 juillet 2020, dès lors que l'association n'a pas été préalablement informée du contenu du rapport du 29 juillet 2020, avant l'édiction des décisions du 30 juillet 2020, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que des droits de la défense ; - la décision portant transfert d'autorisation de gestion doit être annulée par voie de conséquence de la décision du 27 octobre 2020 portant cessation définitive d'activité dès lors que cette dernière décision est illégale ; - la décision portant transfert d'autorisation de gestion porte atteinte à son droit au bail et donc à son patrimoine, en méconnaissance des dispositions de l'article 17 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen ; - la décision doit être annulée par voie de conséquence de l'illégalité de la décision du 7 avril 2020 portant mise sous administration provisoire - l'un des administrateurs provisoires a été nommé en méconnaissance des dispositions du V de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, celui-ci disposant d'un intérêt évident dans la réalisation de la mission d'administration provisoire ; - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation quant à l'existence des garanties présentées par l'association " D... enfants " ; l'association " D... enfants " ne présente pas de garanties suffisantes, au regard des exigences posées par l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, pour reprendre la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, représentée par Me Francia et Ponts, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. III- B... une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2022 et 13 juillet 2023, sous le n°22NC03025, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°s2001494, 2001649 du 11 octobre 2022 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à compter du 7 août 2020 à 10 h 00 pour une durée de trois mois, reconductible dans la limite de six mois ; 3°) d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont renouvelé le placement de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sous administration provisoire à compter du 7 août 2020 pour une durée de trois mois reconductible et désigné une administratrice provisoire à cet effet ; 4°) d'annuler l'arrêté du 9 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire pour l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " ; 5°) de mettre à la charge conjointe de l'agence régional de santé de Bourgogne Franche-Comté et du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision portant suspension d'activité du 30 juillet 2020 doit être annulée par voie de conséquence de l'illégalité de la décision du 6 avril 2020 portant mise sous administration provisoire, dès lors que cette décision n'a pas été précédée de l'injonction prévue par le V de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ; - la décision du 9 octobre 2020 doit être annulée par voie de conséquence de l'illégalité des décisions du 30 juillet 2020 ; - la décision portant suspension d'activité du 30 juillet 2020, la décision du même jour portant renouvellement de l'administration provisoire et la décision du 9 octobre 2020 sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'elles n'ont pas été prises à l'issue d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ainsi que des droits de la défense ; - la décision du 9 octobre 2020 est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'elle n'a pas été précédée de l'injonction prévue par le V de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ; - la décision portant suspension d'activité du 30 juillet 2020 et la décision du même jour portant renouvellement de l'administration provisoire méconnaissent les dispositions de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles dès lors que la condition d'urgence n'est pas remplie ; - les décisions portant suspension d'activité, nomination d'un administrateur provisoire et la décision du 9 octobre 2020 sont entachées d'une erreur d'appréciation dès lors que les manquements constatés dans le rapport du 29 juillet 2020 ne lui sont pas imputables, l'intégralité des pouvoirs nécessaires à l'administration de l'EHPAD étant assurée par les administrateurs provisoires depuis le 6 avril 2020 ; les conclusions des rapports du 29 juillet 2020 sont différentes de celles du rapport du 18 mai
  3. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. B... un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2023, l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, représentée par Me Francia et Ponts, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles, - le code des relations entre le public et l'administration, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Durand, - et les conclusions de Mme Mosser, rapporteure publique. Considérant ce qui suit :
  4. L'association Servir a été autorisée à gérer l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " la Rosemontoise " située à Valdoie et a vu cette autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans à compter du 4 janvier 2017, par un arrêté du 30 novembre 2016 du directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et du président du conseil départemental du Territoire de Belfort. En 2019, l'agence régionale de santé de la région Bourgogne Franche-Comté a été rendue destinataire de signalements faisant état de risques psychosociaux au sein de l'établissement " la Rosemontoise ". Au regard de la situation de l'établissement en période de crise sanitaire, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont décidé, par arrêté du 6 avril 2020, de placer l'établissement sous administration provisoire pour une durée de deux mois à compter du 7 avril 2020 et ont nommé deux administrateurs provisoires qui ont remis un rapport le 18 mai 2020 sur la gestion de la crise sanitaire par l'établissement. Ce placement a été renouvelé pour une nouvelle période de deux mois à compter du 7 juin 2020 et deux nouveaux administrateurs provisoires ont été désignés. Ces administrateurs ont remis un nouveau rapport le 29 juillet 2020, faisant état de nombreux dysfonctionnements faisant peser un risque de maltraitance passive sur les résidents et de difficultés rencontrées par les administrateurs pour obtenir la collaboration du siège de l'association pour faire évoluer la situation de l'établissement. B... deux arrêtés du 30 juillet 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles pour une durée de trois mois et ont désigné, pour la même durée, sur le fondement de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles, une nouvelle administratrice provisoire. B... un arrêté du 9 octobre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire. Au vu du rapport remis par ces derniers le 1er septembre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont prononcé, par un arrêté du 27 octobre 2020, la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement " La Rosemontoise " au 7 novembre
  5. B... un arrêté du 28 octobre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont transféré l'autorisation qui avait été délivrée à l'association Servir pour la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à l'association " D... enfants " à compter du 7 novembre
  6. B... ses requêtes qu'il convient de joindre afin de statuer par un seul arrêt, l'association Servir relève appel des jugements du tribunal administratif de Besançon du 11 octobre 2022 ayant rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés des 30 juillet 2020, 9 octobre 2020, 27 octobre 2020 et 28 octobre
  7. Sur la légalité de l'arrêté du 30 juillet 2020 portant suspension d'activité :
  8. Aux termes de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension (...) de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-
  9. / En cas d'urgence ou lorsque le gestionnaire refuse de se soumettre au contrôle prévu à l'article L. 313-13, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut, sans injonction préalable, prononcer la suspension de l'activité en cause pour une durée maximale de six mois ". En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté :
  10. Pour prononcer la suspension de l'activité de l'EHPAD " la Rosemontoise ", l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le département du Territoire de Belfort se sont fondés sur l'existence d'un risque de maltraitance passive des résidents du fait de la méconnaissance des exigences et dispositions d'habilitation de l'établissement. Il ressort des pièces du dossier et notamment des différents rapports établis par les administrateurs provisoires que ces derniers ont constaté un déficit persistant en management, des moyens humains insuffisants, une organisation du travail en vigueur ne permettant pas de respecter les rythmes de vie des résidents, une mauvaise tenue des dossiers de soins, notamment s'agissant de la distribution des médicaments, ainsi qu'une insuffisance de la surveillance alimentaire et hydrique. Ces mêmes autorités ont également relevé un fort taux d'absentéisme du personnel. B... ailleurs, la gouvernance de l'association Servir dans la gestion de l'EHPAD s'est révélée défaillante, le conseil d'administration de l'association ayant manqué à ses obligations de contrôle réglementaire, la présidence et la direction générale de l'association s'étant trouvée en totale déconnexion avec la situation de l'établissement, la gestion de la qualité d'accompagnement des personnes âgées n'ayant plus été assurée et la gestion financière s'étant révélée mal maîtrisée. Les autorités ont également mis en évidence une insuffisance des fonctions support, la gestion des ressources humaines étant apparue inadaptée à l'accompagnement de personnes âgées dépendantes, les procédures et les pratiques professionnelles n'ayant pas été définies, ces éléments expliquant l'absentéisme et générant une très grande souffrance au travail ainsi qu'une très importante défiance du personnel à l'égard de l'association gestionnaire. De tels faits sont de nature à fonder le prononcé d'une mesure de suspension d'activité.
  11. L'association servir conteste la matérialité des dysfonctionnements sur lesquels se sont fondées les autorités en invoquant un rapport d'évaluation externe établi en février 2019 par un organisme tiers qui pointe notamment une amélioration dans le suivi des procédures et en particulier s'agissant des procédures qualités. Toutefois, il ressort du rapport intermédiaire établi par les administrateurs provisoires le 18 mai 2020, que le rapport d'évaluation externe est largement dépassé par l'actualité montrant ainsi son caractère théorique et un peu édulcoré. L'association requérante ne saurait par ses seules dénégations contester la matérialité des dysfonctionnements relevés par les différents administrateurs provisoires nommés par l'agence régionale de santé et énumérées dans leurs pré rapport du 18 mai 2020 et dans leur rapport définitif du 29 juillet 2020 qui, contrairement à ce que soutient l'association, ne se contredisent pas l'un l'autre. Elle ne peut pas non plus contester l'imputabilité des dysfonctionnements au motif qu'elle était déchargée de la gestion de l'EHPAD depuis avril 2020, dès lors que ces derniers préexistaient à la décision du 7 avril 2020 portant placement de l'établissement sous administration provisoire. De plus, la crise sanitaire consécutive à l'épidémie de Covid-19 ne permet pas d'expliquer les dysfonctionnements constatés par les administrateurs provisoires. Enfin, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de ce qu'elle a décidé, au mois de septembre 2020, de faire appel à un groupe disposant d'une expertise dans la gestion des établissements sociaux et médico-sociaux à même d'assurer une stabilité dans la gouvernance de l'association à l'appui de sa contestation des arrêtés du 30 juillet
  12. B... suite, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort n'ont pas commis d'erreur de fait et d'appréciation en estimant que la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des résidents de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " étaient menacés et en décidant, pour ce motif, de suspendre l'activité de cet établissement sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles. En ce qui concerne la légalité externe :
  13. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
  14. L'arrêté litigieux du 30 juillet 2020, lequel constitue une mesure de police et non une sanction, n'est pas le résultat d'une opération complexe. B... suite, le moyen tiré du vice de procédure qui entacherait la décision du 7 avril 2020, ayant été prononcée sans injonction préalable, est inopérant.
  15. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° (...) constituent une mesure de police ". L'article L. 121-1 de ce code ajoute que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 (...) sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". L'article L. 122-1 du même code précise que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ". Enfin, en application de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (...) 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ".
  16. D'une part, les dispositions de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles rappelées au point 2 fixent de manière complète la procédure applicable aux décisions de suspension. B... suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté comme inopérant.
  17. D'autre part, pour caractériser la situation d'urgence au sens des dispositions de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort se sont fondés sur le rapport remis le 29 juillet 2020 par les administrateurs provisoires, relatif à la prise en charge des résidents de l'EHPAD. Ainsi qu'il l'a été dit, l'association ne conteste valablement ni la matérialité ni la gravité des dysfonctionnements constatés par les administrateurs provisoires. B... ailleurs, la mission de ces derniers, nommés par l'arrêté conjoint des 3 et 4 juin 2025 devait prendre fin le 7 août
  18. Au regard du terme prochain de la mission des administrateurs provisoires et de la totale désorganisation de la structure, tant dans la prise en charge des résidents que dans la gestion du personnel, l'administration se trouvait en présence d'une situation d'urgence. B... suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision de suspension d'activité en litige a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de procédure contradictoire et d'injonction préalables.
  19. En dernier lieu, la suspension de tout ou partie des activités d'un EHPAD prise sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles a le caractère d'une mesure de police administrative. B... suite, la requérante ne peut utilement soutenir que la décision contestée méconnaitrait le principe du respect des droits de la défense. Sur la légalité de l'arrêté du 30 juillet 2020 portant mise en place d'une administration provisoire :
  20. Aux termes de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles : " En cas de suspension (...) de l'activité d'un établissement, d'un service ou d'un lieu de vie et d'accueil, la ou les autorités compétentes pour délivrer l'autorisation ou, en cas de carence, le représentant de l'Etat dans le département prennent en tant que de besoin les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes qui y étaient accueillies. / Elles peuvent désigner à cette fin un administrateur provisoire dans les conditions prévues au V de l'article L. 313-14, y compris dans l'hypothèse d'une cessation définitive de l'activité volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-
  21. La date d'effet de la cessation définitive de l'activité est alors fixée par la ou les autorités compétentes au terme de l'administration provisoire ".
  22. En premier lieu, l'arrêté conjoint du 30 juillet 2020 portant mise en place d'une administration provisoire au sein de l'EHPAD " la Rosemontoise ", qui constitue une mesure de police administrative, n'a pas été prise à l'issue d'une procédure contradictoire. Cet arrêté a été pris en application de l'arrêté du même jour portant suspension de l'activité de cet établissement, dont il a été dit qu'il s'agissait d'une mesure urgente et a pour objet d'assurer la continuité de la prise en charge des résidents de l'EHPAD. Au regard de l'urgence qu'il y avait à nommer un administrateur provisoire, le moyen tiré du caractère vicié de la nomination de l'administrateur provisoire, en l'absence de contradictoire préalable, doit être écarté.
  23. En deuxième lieu, la mise en place d'une administration provisoire au sein d'un EPHAD, prise sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, a le caractère d'une mesure de police administrative. B... suite, la requérante ne peut utilement soutenir que la décision contestée méconnaitrait le principe du respect des droits de la défense.
  24. En troisième lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 11 que la mise en place d'une administration provisoire au sein d'un EHPAD doive être précédée d'une injonction préalable. B... suite, le moyen tiré du caractère vicié de la procédure, en l'absence d'une telle injonction, doit être écarté comme inopérant.
  25. En dernier lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 11 que la mise en place d'une administration provisoire au sein d'un EHPAD soit conditionnée à l'existence d'un risque pour la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées. B... suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation quant à l'existence de ce risque est inopérant. Sur la légalité de l'arrêté du 9 octobre 2020 portant mise en place de moyens complémentaires dans le cadre de l'administration provisoire :
  26. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 9 octobre 2020 portant mise en place de moyens complémentaires dans le cadre de l'administration provisoire devrait être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 30 juillet 2020 portant suspension d'activité ne peut qu'être écarté.
  27. En deuxième lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 11 que la mise en place de moyens complémentaires dans le cadre de l'administration provisoire d'un EHPAD doive être précédée d'une injonction préalable. B... suite, le moyen tiré du caractère vicié de la procédure, en l'absence d'une telle injonction, doit être écarté comme inopérant.
  28. En dernier lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 11 que la mise en place de moyens complémentaires dans le cadre de l'administration provisoire d'un EHPAD soit conditionnée à l'existence d'un risque pour la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées. B... suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation quant à l'existence de ce risque est inopérant. Sur la légalité de l'arrêté du 27 octobre 2020 portant cessation d'activité :
  29. Aux termes de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la (...) cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 ". Aux termes de l'article L. 313-18 du même code : " La cessation définitive, volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16, de tout ou partie des activités du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil donne lieu à l'abrogation concomitante, totale ou partielle, de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 ".
  30. En premier lieu, il ressort des décisions citées au point précédent qu'une décision de cessation définitive d'un EHPAD ne peut pas être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant la base légale de la décision portant cessation définitive d'activité. En outre, pour les mêmes motifs, les décisions de suspension d'activité et de cessation totale et définitive d'activité ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. B... suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 30 juillet 2020 portant suspension d'activité, dont il a été dit en tout état de cause qu'il n'est pas illégal, doit être écarté comme inopérant.
  31. En deuxième lieu, en prononçant la fermeture d'un établissement ou d'un service médico-social, en application de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, l'autorité administrative met un terme à l'autorisation dont bénéficiait l'organisme gestionnaire et abroge ainsi une décision créatrice de droits. Cette décision de fermeture doit, en conséquence, être motivée en application de l'article L. 211-1 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du code de l'action sociale et des familles n'ayant pas organisé de procédure contradictoire spécifique, l'article L. 121-1 du même code impose ainsi, et sous la seule réserve des exceptions prévues par l'article L. 121-2 du même code, que l'organisme gestionnaire soit averti en temps utile, afin de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations, de la mesure que l'autorité administrative envisage de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde.
  32. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 10 septembre 2020, notifié par acte d'huissier le lendemain à l'association Servir, le département du Territoire de Belfort et l'agence régionale de santé de Bourgogne-Franche-Comté ont transmis à la requérante le rapport de l'administration provisoire rédigé le 1er septembre 2020 et l'ont informée qu'ils envisageaient de prononcer la cessation totale et définitive d'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles. Ledit courrier précise les éléments sur lesquels l'administration compte se fonder pour prononcer la mesure, à savoir l'existence de graves dysfonctionnements dans la prise en charge des résidents, de nature à menacer et compromettre leur santé, leur sécurité ainsi que leur bien-être physique et moral et le respect de leur dignité. Il ajoute que ces dysfonctionnements découlent de l'absence de traçabilité du circuit de médicament, de l'absence de plan de soin, du défaut de structuration de l'organisation, du caractère inadapté des locaux, de la défaillance d'entretien des locaux, de l'absence de registre de sécurité dans les locaux de l'EHPAD, de l'absence de formation sécurité pour les agents, du non-respect des données personnelles des résidents, de la défaillance dans la gouvernance de l'association et du non-respect par l'association Servir des prérogatives de l'administrateur provisoire. En réponse à ce courrier, l'association Servir a, par courrier du 9 octobre 2020, présenté ses observations et communiqué un plan d'action destiné à remédier aux dysfonctionnements affectant l'EHPAD, qu'elle proposait de mettre en place en s'adossant à l'association DocteGestio. Les représentants de l'association Servir et de l'association DocteGestio ont été auditionnés le 14 octobre 2020, en présence d'un représentant du département et de l'agence régionale de santé.
  33. Pour contester le caractère contradictoire de la procédure, l'association Servir soutient que la décision litigieuse est fondée sur deux griefs ne figurant pas dans le courrier d'information du 10 septembre, à savoir, d'une part, l'absence de tablettes sécurisées, nécessaire au déploiement du logiciel TITAN, compromettant la sécurisation des prescriptions médicales et la traçabilité du médicament et, d'autre part, l'absence d'organigramme nominatif et de tableau des effectifs. Toutefois, ces griefs sont en lien direct avec les dysfonctionnements énumérés dans le courrier du 10 septembre 2020, à savoir le défaut de structuration et d'organisation du personnel, l'absence de traçabilité des médicaments et le non-respect par l'association Servir des prérogatives de l'administrateur provisoire et au sujet desquels elle a pu présenter ses observations à l'occasion de l'entretien du 14 octobre
  34. B... suite, le moyen tiré de l'absence de contradictoire préalable doit être écarté.
  35. En troisième lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit que l'association requérante a été avisée de la mesure de cessation d'activité envisagée, mise en possession du rapport du 1er septembre 2020, auditionnée par les autorités administratives en charge de la procédure et a pu présenter ses observations. B... suite et en tout état de cause, le moyen invoqué par l'association requérante, tiré de ce qu'elle aurait été privée de la garantie liée aux droits de la défense, manque en fait.
  36. En quatrième lieu, il ne ressort ni des dispositions citées au point 19, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire que la cessation d'activité d'un EHPAD doive être précédée de la consultation des représentants du personnel et du propriétaire des locaux au sein desquels l'établissement est exploité. B... suite, le moyen tiré du caractère vicié de la décision en l'absence de consultation préalable de ces personnes et organismes est inopérant.
  37. En cinquième lieu, le département du Territoire de Belfort et l'agence régionale de santé de Bourgogne-Franche-Comté ont adopté la décision litigieuse au motif que la santé et la sécurité des personnes accueillies étaient menacées. Pour caractériser cette menace, les autorités de tutelles se sont fondées sur la circonstance que les locaux de l'EHPAD ne sont pas adaptés. L'établissement est dépourvu de véritable plan de soins actualisé et le dispositif initié par l'administration provisoire pour sécuriser le circuit du médicament par l'utilisation de tablettes nomades équipées du logiciel TITAN est inachevé, malgré les demandes adressées à cet effet par l'administration provisoire. La sécurité des résidents est également compromise par l'absence de registre de sécurité dans les locaux de l'établissement malgré les demandes adressées à cet effet à l'association par les administrateurs provisoires, et leur bien-être n'est pas assuré en l'absence de véritable prise en charge des troubles cognitifs. Enfin, l'établissement ne dispose pas de politique des ressources humaines en termes en particulier de fidélisation du personnel, de formation et d'organisation du temps de travail.
  38. Si l'association Servir se prévaut des termes du rapport d'évaluation établi en février 2019 par un organisme tiers, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport intermédiaire établi par les administrateurs provisoires le 18 mai 2020 que ce rapport d'évaluation externe présente un caractère théorique, son contenu est édulcoré et est dépassé au regard de la situation de l'EHPAD. B... ailleurs, la requérante ne peut se décharger de sa responsabilité dans les dysfonctionnements, dont la matérialité est établie par les différents rapports concordants établis par les six administrateurs provisoires qui se sont succédés, ni sur la circonstance que la crise sanitaire liée à la Covid 19 serait venue contrarier les axes d'améliorations envisagés, ni sur les administrateurs provisoires qui ont assuré la gestion de l'établissement à compter du 7 avril
  39. Il ressort des trois rapports d'administration provisoire que les représentants de l'association n'ont pas pris conscience de la gravité de la situation, ni coopéré de façon satisfaisante avec les administrateurs provisoires dès lors qu'ils ont refusé de communiquer à ces derniers les informations et documents nécessaires à l'exécution de leur mission et que l'association a nommé une nouvelle directrice alors qu'elle était suspendue d'activité, une telle décision ne pouvant relever que de la seule compétence des administrateurs provisoires. Enfin, l'association Servir ne précise pas les conditions de son " adossement " au groupe DocteGestio et notamment ses incidences juridiques et financières et son plan d'action ne prend pas en compte les spécificités de l'EHPAD " la Rosemontoise ". B... suite, la décision portant cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement " la Rosemontoise " n'est pas entachée d'erreur d'appréciation.
  40. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que si l'un des administrateurs qui a assuré l'administration provisoire de l'établissement du 7 juin au 7 août 2020, est le directeur général de l'association " D... enfants ", à laquelle l'autorisation d'exploiter l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes a été transférée par un arrêté du 28 octobre 2020, un tel transfert au profit de cet acteur local était envisagé par l'agence régionale de santé et le département du Territoire de Belfort depuis le mois de juin
  41. Si l'association Servir soutient que cet administrateur avait un intérêt à rédiger un rapport mettant l'accent sur les dysfonctionnements de l'EHPAD afin de transférer l'autorisation d'exploitation à l'association " D... enfants ", il ressort des pièces du dossier que les dysfonctionnements sur lesquels se sont fondés l'agence régionale de santé de Bourgogne-Franche-Comté et le département du territoire de Belfort ont été constatés par les six administrateurs provisoires qui se sont succédés entre le 7 avril 2020 et le 9 novembre 2020 et ainsi qu'il l'a été dit, ils sont d'une gravité suffisante pour fonder la décision litigieuse. Dans ces conditions, la circonstance, pour regrettable soit-elle, que le directeur général de l'association " D... enfants " a exercé les missions d'administrateur provisoire pendant deux mois ne saurait suffire pour considérer que l'agence régionale de Bourgogne-Franche-Comté et le département du territoire de Belfort ont prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de l'établissement géré par l'association Servir dans le but déterminant de transférer l'autorisation de gestion à l'association " D... enfants ". A... conséquence, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.
  42. En dernier lieu, si l'association requérant soutient que M. C..., qui a été nommé en qualité d'administrateur provisoire et qui est directeur général de l'association " D... enfants ", n'est pas impartial, ce dernier n'est pas intervenu dans la prise de la décision litigieuse et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'agence régionale de santé et le département du Territoire de Belfort auraient été partiaux au moment de l'adopter. Sur la légalité de l'arrêté du 28 octobre 2020 portant transfert d'autorisation :
  43. Aux termes de l'article L. 313-18 du code de l'actions sociale et des familles : " (...) B... exception au premier alinéa, l'autorisation peut être transférée à l'initiative de l'autorité compétente pour la délivrer à une personne publique ou privée en vue de la poursuite de l'activité considérée. En cas d'autorisation conjointe, ce transfert est prononcé à l'initiative de l'une ou l'autre des autorités compétentes, pour ce qui la concerne, ou d'un accord commun ".
  44. En premier lieu, l'arrêté litigieux du 28 octobre 2020, qui constitue une mesure de police et non une sanction, n'est pas le résultat d'une opération complexe. B... suite, le moyen tiré du vice de procédures entachant la décision du 7 avril 2020, qui a été prononcée sans injonction préalable est inopérant.
  45. En deuxième lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 28 octobre 2020 portant transfert d'autorisation doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 27 octobre 2020 portant cessation d'activité ne peut qu'être écarté.
  46. En troisième lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 28 que le transfert d'autorisation est conditionné à l'existence d'une suspension provisoire. B... suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 30 juillet 2020 portant suspension d'activité doit être écarté comme inopérant.
  47. En quatrième lieu, le transfert d'autorisation prévu par l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles a pour objet de permettre à une autre personne physique ou morale de droit public ou de droit privé de poursuivre l'exploitation d'un établissement ou d'un service social ou médico-social dont la fermeture définitive est intervenue notamment en application de l'article L. 313-16 du même code, afin d'assurer la continuité de son activité. Il appartient aux autorités compétentes, si elles entendent mettre en œuvre ces dispositions, de rechercher la collectivité ou l'organisme auquel la gestion de l'établissement ou du service peut être transférée, dans le but de garantir au mieux la continuité de la prise en charge des personnes accueillies. Si aucune disposition du code de l'action sociale et des familles n'organise la procédure au terme de laquelle les autorités compétentes peuvent opérer ce choix, il leur est toujours loisible d'organiser une procédure transparente d'appel à candidatures et de sélection, en vue de choisir un organisme repreneur.
  48. L'administration n'est pas tenue d'organiser une procédure transparente d'appel à candidatures et de sélection aux fins de transfert d'une autorisation d'exploitation d'un établissement médico-social. B... suite, la circonstance que la décision de transfert n'a pas été précédée d'un appel à manifestation d'intérêt n'est pas de nature à entacher la procédure administrative d'irrégularité.
  49. En cinquième lieu, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir des dispositions du V de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, qui sont relatives à la désignation des administrateurs provisoires des établissement médico-sociaux, à l'appui de sa contestation de la décision portant transfert de l'autorisation d'exploitation de l'établissement " la Rosemontoise " à l'association " D... enfants ".
  50. A... sixième lieu, pour contester le fait que l'association " D... enfants " est à même de garantir au mieux la continuité de la prise en charge des personnes accueillies et qu'elle présente des garanties en terme de moyens et de compétences pour gérer l'établissement " la Rosemontoise " en préservant la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des résidents, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de la circonstance qu'elle n'est pas titulaire du bail des locaux accueillant la résidence. Le fait qu'un dirigeant de l'association " D... enfants " a co-administré provisoirement l'établissement durant deux mois, de juin à août 2020, sans que le placement sous administration provisoire de l'établissement depuis le mois d'avril 2020 n'ait permis, en partie en raison de l'attitude peu coopérative et peu consciente de la réalité de l'association Servir, de corriger les multiples dysfonctionnements entachant l'organisation et le fonctionnement de l'établissement, n'est pas de nature à permettre de considérer que l'association " D... enfants ", qui gère par ailleurs d'autres établissements de même nature, ne présente pas les garanties de compétence requises pour reprendre la gestion de l'établissement. Il en est de même de la double circonstance que des établissements gérés par l'association " D... enfants " ont été touchés, comme d'autres, par la pandémie liée à la Covid 19 et que l'un d'entre eux a subi un incendie au mois de novembre 2020, soit en tout état de cause postérieurement à la décision contestée. B... suite, la décision de transfert n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
  51. En dernier lieu, l'association Servir a conclu le 29 janvier 1988 avec l'association fraternelle Mennonite (AFM), propriétaire de l'immeuble la " résidence Rosemontoise ", un contrat de bail, revu le 28 février 2008 et modifié le 30 décembre 2010, valable jusqu'au 1er février 2020 puis reconductible tacitement pour une durée indéterminée. B... ce contrat, l'association Servir locataire s'est engagée à utiliser l'immeuble loué à usage de " maison de retraite, d'atelier et de logement résidents " et à ne pas l'affecter à un autre usage. Elle a l'interdiction de céder le bail ou de sous-louer les locaux. Enfin, ce bail comporte également une clause résolutoire qui prévoit que le bail est résilié de plein droit en cas notamment de non-respect de la destination prévue pour l'immeuble loué. Si l'association Servir soutient que l'arrêté litigieux porte atteinte à son droit de propriété dès lors qu'il l'empêche de disposer du droit d'utiliser le local qu'elle loue, cet arrêté a pour seul objet de transférer à l'association " D... enfants " l'autorisation administrative d'exploiter un EHPAD à compter du 7 novembre 2020 et non de fixer le local au sein duquel ledit établissement doit être exploité. La décision contestée n'a ni pour objet, ni pour effet de transférer le bail conclu par l'association Servir à l'association " D... enfants ". B... suite, le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété de l'association Servir doit être écarté comme inopérant.
  52. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Servir n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes. Sur les frais des instances :
  53. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et du territoire de Belfort, qui ne sont pas les parties perdantes, au titre des frais exposés par l'association Servir et non compris dans les dépens.
  54. D'autre part, il y a lieu de mettre à la charge de l'association Servir le paiement d'une somme respective de 2 000 euros au département du territoire de Belfort et à l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Les requêtes de l'association Servir sont rejetées. Article 2 : L'association servir versera, respectivement, une somme de 2 000 euros à l'agence régionale de santé Bourgogne Franche-Comté et au département du territoire de Belfort, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Servir, au ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées et de la prévention et au département du Territoire de Belfort. Copie en sera adressée, pour information, à l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté. Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Agnel, président, Mme Antoniazzi, première conseillère, M. Durand, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin
  55. Le rapporteur, Signé : F. DurandLe président, Signé : M. Agnel La greffière, Signé : C. Schramm La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière C. Schramm 2 N°s22NC03023, 22NC03024, 22NC03025

Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.