CAA de NANCY, 2ème chambre, 23NC01463

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par deux requêtes distinctes, l'association Servir a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler pour excès de pouvoir (

1. i)l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " située à Valdoie (
2. ii)l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a mis en place une administration provisoire au sein de cet établissement du 10 octobre au 9 novembre 2020 et (iii) l'arrêté du 8 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a transféré l'autorisation délivrée le 18 décembre 2017 pour la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA). Par un jugement n°s 2001943, 2001944 du 14 mars 2023, le tribunal administratif de Besançon a rejeté les demandes de l'association Servir. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 11 mai 2023, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement, 2°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " située à Valdoie, 3°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a mis en place une administration provisoire au sein de cet établissement du 10 octobre au 9 novembre 2020, 4°) d'annuler l'arrêté du 8 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a transféré l'autorisation délivrée le 18 décembre 2017 pour la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA), 5°) de mettre à la charge du conseil départemental du territoire de Belfort une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation totale et définitive d'activité et l'arrêté du même jour portant mise en place d'une administration provisoire doivent être annulés par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 portant suspension d'activité dès lors que ces décisions constituent les éléments d'une même opération complexe et que l'administration n'a pas mis en œuvre une procédure contradictoire préalable ; la décision ne présentait pas un caractère d'urgence de nature à dispenser l'administration de procéder à un tel contradictoire ; la décision du 10 juillet 2020 a été prononcée en l'absence d'injonction préalable ; - l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation totale et définitive d'activité et l'arrêté du même jour portant mise en place d'une administration provisoire sont entachés d'un vice de procédure en l'absence d'injonction préalable ; - l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation totale et définitive d'activité est entaché d'une erreur d'appréciation quant à l'existence des menaces pour les personnes accueillies dès lors qu'il était prévu que l'association Servir " s'adosse " au groupe DocteGestio, qu'à l'exception des travaux de clôture, l'ensemble des recommandations formulées par l'administrateur provisoire est satisfait ou en cours de réalisation, que les travaux de clôture incombaient à l'association propriétaire des locaux et qu'un grand nombre des améliorations n'est pas imputable à l'administrateur provisoire et avaient été mise en place dès avant son intervention ; - l'arrêté du 5 octobre 2020 portant mise en place d'une administration provisoire doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du même jour portant cessation totale et définitive d'activité ; - l'arrêté du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 portant suspension d'activité dès lors que ces décisions constituent les éléments d'une même opération complexe et que l'administration n'a pas mis en œuvre une procédure contradictoire préalable ; la décision ne présentait pas un caractère d'urgence de nature à dispenser l'administration de procéder à un tel contradictoire ; la décision du 10 juillet 2020 a été prononcée en l'absence d'injonction préalable ; - l'arrêté du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation totale et définitive d'activité ; - l'arrêté du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation est entaché d'un vice de procédure, en l'absence d'appel à manifestation d'intérêt préalable ; - l'arrêté du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation est entaché d'une erreur d'appréciation quant aux garanties fournies par l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté. Par un mémoire en défense enregistré le 15 février 2024, le département du territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'association Servir, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Durand, - et les conclusions de Mme Mosser, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. En 2014, l'association Servir a été autorisée à gérer la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " située à Valdoie, qui dispose de soixante-deux places pour accueillir des mineurs en difficultés âgés de quatre à dix-huit ans et des jeunes majeurs âgés de dix-huit à vingt-et-un ans, et a vu cette autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans par un arrêté du 18 décembre 2017 du président du conseil départemental du Territoire de Belfort. En 2017, un audit externe a été mené à la suite de dysfonctionnements constatés. Il a été suivi en 2018 d'une inspection par les services du département, avec l'appui de ceux de la protection judiciaire de la jeunesse. Au cours de l'année 2020, plusieurs incidents survenus au sein de cet établissement et relatés dans la presse, mettant en cause la sécurité des personnels et des jeunes résidents, en raison notamment du comportement de certains jeunes et de carences dans l'encadrement de ces derniers, ont justifié une inspection diligentée par le département du Territoire de Belfort du 18 mai au 7 juillet 2020, avec l'appui des services de la protection judiciaire de la jeunesse. A l'issue de cette mission d'inspection et au vu du rapport établi par les inspecteurs relevant une prise en charge éducative des enfants défaillante, un encadrement insuffisamment compétent et une gouvernance dysfonctionnelle, par deux arrêtés du 10 juillet 2020, le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a suspendu l'activité de l'établissement pour une durée de trois mois et mis en place une administration provisoire pour la même durée. L'administrateur provisoire a rédigé un rapport intermédiaire, remis le 25 août 2020, qui a en particulier constaté que les dysfonctionnements déjà relevés dans la prise en charge éducative persistaient et que l'établissement était confronté à une défaillance de gouvernance par l'association Servir qui restait inactive face aux problèmes rencontrés. Ce rapport a été porté à la connaissance de l'association Servir par le département, qui l'a informée qu'une mesure de cessation définitive d'activité de la structure était envisagée et l'a invitée à présenter ses observations dans le délai de trente jours. L'association n'a pas formulé d'observation. Si le rapport final de l'administrateur provisoire, remis le 30 septembre 2020, notait des améliorations dans la prise en charge des jeunes accueillis en raison des actions menées par l'administration provisoire, il constatait une absence de gouvernance par l'association qui perdurait. Au vu notamment de ce rapport, par deux arrêtés du 5 octobre 2020, le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " gérée par l'association Servir au 9 novembre 2020 et a mis en place une administration provisoire pour la période du 10 octobre au 9 novembre 2020. Par un arrêté du 8 octobre 2020, il a transféré l'autorisation délivrée le 18 décembre 2017 pour la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA) à compter du 10 novembre 2020. L'association relève appel du jugement du tribunal administratif de Besançon du 14 mars 2023 rejetant ses demandes tendant à l'annulation des deux arrêtés du 5 octobre 2020 et de l'arrêté du 8 octobre 2020. Sur la légalité de l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation totale et définitive d'activité : 2. Aux termes de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension (...) de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18. / En cas d'urgence ou lorsque le gestionnaire refuse de se soumettre au contrôle prévu à l'article L. 313-13, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut, sans injonction préalable, prononcer la suspension de l'activité en cause pour une durée maximale de six mois ". 3. En premier lieu, il résulte de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, qu'une décision de cessation définitive d'une maison d'enfants à caractère social ne peut pas être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant la base légale de la décision portant cessation définitive d'activité. En outre, pour les mêmes motifs, les décisions de suspension d'activité du 10 juillet 2020 et de cessation totale et définitive d'activité du 5 octobre 2020 ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. Par suite, la requérante ne peut pas utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'appui de sa contestation de la décision du 5 octobre 2020 portant cessation définitive d'activité de cet établissement. 4. En deuxième lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 2, selon lesquelles la cessation de tout ou partie des activités d'une MECS peut être prononcée s'il n'a pas été remédié aux dysfonctionnements pendant la durée de l'administration provisoire, que la cessation d'activité suppose nécessairement que soit prononcée préalablement à son édiction une injonction. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure, en l'absence d'une telle injonction, doit être écarté. 5. En dernier lieu, pour décider de la cessation de l'activité de la MECS " la Villa des sapins ", le président du conseil départemental du Territoire de Belfort s'est fondé sur la circonstance que la gestion de la MECS par l'association Servir était caractérisée par un défaut de prise en charge des mineurs, la plupart déscolarisés, lesquels se trouvaient dépourvus de projet éducatif individuel, de projet pédagogique, sportifs socio-éducatif et de référent éducatif stable. L'administration a relevé que les locaux se trouvaient en inadéquation avec l'accueil de mineurs, que ce soit en termes de sécurité, de vétusté ou de conditions d'hébergement, lesquelles sont inadaptées. Il est également reproché à l'association Servir de n'avoir produit aucune justification de la prise en compte des demandes de l'administrateur provisoire concernant la sécurisation physique du site tandis que les défaillances récurrentes de gouvernance de l'association apparaissaient de nature à empêcher toute amélioration pérenne. La matérialité des dysfonctionnements ainsi constatés est établie par les conclusions du rapport d'inspection qui s'est déroulée au sein de l'établissement de " la Villa des sapins " du 18 mai au 7 juillet 2020, notifié à l'association Servir par exploit d'huissier le 10 juillet 2020, ainsi que par le rapport intermédiaire et le rapport final de la période d'administration provisoire, respectivement, des 25 août 2020 et du 30 septembre 2020. Si à la date de l'arrêté en litige l'organisation et le fonctionnement de la MECS " la Villa des sapins " s'étaient améliorés par rapport au jour du placement de l'établissement sous administration provisoire, il ressort du rapport du 10 juillet 2020 que la nouvelle direction de l'établissement nécessitait un accompagnement que l'association n'était pas en mesure d'assurer, du fait de sa gouvernance défaillante, de son inertie et de son absence de réponse aux sollicitations de l'administrateur provisoire. La seule circonstance que, lors de son conseil d'administration du 24 septembre 2020, le groupe DocteGestio SA, devenu Avec, a été nommé trésorier de l'association Servir et son président, président de l'association, n'est pas de nature à permettre de regarder l'association Servir comme justifiant de son aptitude à assurer une gestion satisfaisante de la structure en l'absence de garanties avérées présentées par ledit groupe dès lors que les conditions juridiques et financières d'un partenariat de l'association Servir avec le groupe DocteGestio ne sont pas plus précisées en première instance qu'en appel. Sur la légalité de l'arrêté du 5 octobre 2020 portant mise en place d'une administration provisoire : 6. Aux termes de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles : " En cas de suspension (...) de l'activité d'un établissement, d'un service ou d'un lieu de vie et d'accueil, la ou les autorités compétentes pour délivrer l'autorisation ou, en cas de carence, le représentant de l'Etat dans le département prennent en tant que de besoin les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes qui y étaient accueillies. / Elles peuvent désigner à cette fin un administrateur provisoire dans les conditions prévues au V de l'article L. 313-14, y compris dans l'hypothèse d'une cessation définitive de l'activité volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16. La date d'effet de la cessation définitive de l'activité est alors fixée par la ou les autorités compétentes au terme de l'administration provisoire ". 7. En premier lieu, la décision en litige, a été prise pour l'application de la décision du 5 octobre 2020 portant cessation définitive de l'activité de la MECS " la Villa des sapins ". Elle ne peut pas être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant sa base légale. En outre, pour les mêmes motifs, les décisions de suspension d'activité du 10 juillet 2020 et portant mise en place d'un administrateur provisoire du 5 octobre 2020 ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. Par suite, la requérante ne peut pas utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'appui de sa contestation de la décision du 5 octobre 2020 portant mise en place d'une administration provisoire. 8. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, que l'association Servir n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la décision prononçant la cessation d'activité de l'établissement à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision désignant une administration provisoire. 9. En dernier lieu, il ne ressort pas des dispositions citées au point 6 que la mise en place d'une administration provisoire au sein d'une MECS doive être précédée d'une injonction préalable. Par suite, le moyen tiré du caractère vicié de la procédure, en l'absence d'une telle injonction, doit être écarté comme inopérant. Sur la légalité du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation : 10. Aux termes de l'article L. 313-18 du code de l'actions sociale et des familles : " (...) Par exception au premier alinéa, l'autorisation peut être transférée à l'initiative de l'autorité compétente pour la délivrer à une personne publique ou privée en vue de la poursuite de l'activité considérée. En cas d'autorisation conjointe, ce transfert est prononcé à l'initiative de l'une ou l'autre des autorités compétentes, pour ce qui la concerne, ou d'un accord commun ". 11. En premier lieu, il résulte de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles, qu'une décision de transfert d'autorisation d'exploitation d'une MECS ne peut pas être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant la base légale de la décision portant transfert d'autorisation. En outre, pour les mêmes motifs, les décisions de suspension d'activité du 10 juillet 2020 et de transfert d'autorisation du 8 octobre 2020 ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. Par suite, la requérante ne peut pas utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la Villa des sapins " à l'appui de sa contestation de la décision du 8 octobre 2020 portant transfert d'autorisation. 12. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, que l'association Servir n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la décision prononçant la cessation d'activité de l'établissement à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision prononçant le transfert d'autorisation. 13. En troisième lieu, le transfert d'autorisation prévu par l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles a pour objet de permettre à une autre personne physique ou morale de droit public ou de droit privé de poursuivre l'exploitation d'un établissement ou d'un service social ou médico-social dont la fermeture définitive est intervenue notamment en application de l'article L. 313-16 du même code, afin d'assurer la continuité de son activité. Il appartient aux autorités compétentes, si elles entendent mettre en œuvre ces dispositions, de rechercher la collectivité ou l'organisme auquel la gestion de l'établissement ou du service peut être transférée, dans le but de garantir au mieux la continuité de la prise en charge des personnes accueillies. Si aucune disposition du code de l'action sociale et des familles n'organise la procédure au terme de laquelle les autorités compétentes peuvent opérer ce choix, il leur est toujours loisible d'organiser une procédure transparente d'appel à candidatures et de sélection, en vue de choisir un organisme repreneur. 14. L'administration n'est pas tenue d'organiser une procédure transparente d'appel à candidatures et de sélection aux fins de transfert d'une autorisation d'exploitation d'un établissement médico-social. Par suite, la circonstance que la décision de transfert n'ait pas été précédée d'un appel à manifestation d'intérêt n'est pas de nature à entacher la procédure administrative d'irrégularité. 15. En dernier lieu, par un arrêté du 8 octobre 2020, le président du département du Territoire de Belfort a transféré l'autorisation attachée à cet établissement délivrée le 18 décembre 2017 en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté à compter du 10 novembre 2020. Si l'association requérante soutient que l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté ne gère qu'une seule maison d'enfants à caractère social d'une capacité très inférieure à l'établissement " la Villa des sapins ", cette seule circonstance, en l'admettant même établie, n'est pas susceptible de remettre en cause ses capacités morales, financières ou matérielles et techniques à assurer cette gestion. Par suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Servir n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes. Sur les frais des instances : 17. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du territoire de Belfort, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais exposés par l'association Servir et non compris dans les dépens. 18. D'autre part, il y a lieu de mettre à la charge de l'association Servir le paiement d'une somme de 2 000 euros au département du territoire de Belfort, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de l'association Servir est rejetée. Article 2 : L'association Servir versera une somme de 2 000 euros au département du Territoire de Belfort, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Servir et au département du Territoire de Belfort. Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Agnel, président, Mme Antoniazzi, première conseillère, M. Durand, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2026. Le rapporteur, Signé : F. DurandLe président, Signé : M. Agnel La greffière, Signé : C. Schramm La République mande et ordonne au préfet du Territoire de Belfort en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, C. Schramm 2 N°23NC01463