Vu la procédure suivante : L'association Défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 10 juin 2021 par lequel le préfet de Lot-et-Garonne a règlementé l'exercice de la pêche en eau douce dans ce département pour l'année 2021 en tant qu'il autorise la pêche en eau douce aux engins et filets et la pêche de la lamproie. Par un jugement n° 2103040 du 5 mai 2022, ce tribunal a annulé l'article 3.2 de l'arrêté du 10 juin 2021 en tant qu'il autorise la pêche de la lamproie marine et rejeté le surplus de sa demande. Par un arrêt nos 22BX01820, 22BX01829 du 9 avril 2024, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appels de l'association Défense des milieux aquatiques et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, annulé l'arrêté du 10 juin 2021 en tant qu'il concerne la pêche aux engins et filets, réformé le jugement du tribunal en ce qu'il a de contraire et rejeté l'appel du ministre ainsi que le surplus des conclusions présentées par l'association Défense des milieux aquatiques. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 juin et 10 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel et de rejeter celui de l'association Défense des milieux aquatiques. Il soutient que la cour administrative d'appel de Bordeaux a insuffisamment motivé son arrêt, commis une erreur de droit, inexactement qualifié les faits de l'espèce et dénaturé les pièces des dossiers en jugeant que l'arrêté contesté était susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, et aurait dès lors dû, conformément aux dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation de son incidence au regard des objectifs respectifs de conservation des sites, d'une part, sans prendre en considération le contenu des objectifs de conservation des sites tels que consignés dans les documents d'objectifs, d'autre part, alors que l'arrêté n'était pas susceptible d'affecter de manière significative ces objectifs et, enfin, alors que le plan national d'actions 2020-2029 en faveur de l'esturgeon européen précise que les captures accidentelles ne conduisent jamais à la mort des spécimens concernés en eaux douces et impose qu'en cas de prise accidentelle d'une espèce dont la pêche est interdite, le pêcheur procède à la remise à l'eau immédiate du spécimen. Le pourvoi a été communiqué à l'association Défense des milieux aquatiques, qui n'a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 92/43/CE du Conseil du 21 mai 1992 ; - le code de l'environnement ; - les arrêts C-323/17 du 12 avril 2018, C-293/17 et C-294/17 du 7 novembre 2018 et C-411/17 du 29 juillet 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Nicolas Jau, maître des requêtes, - les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ; Considérant ce qui suit :
- Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'association Défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 10 juin 2021 par lequel le préfet de Lot-et-Garonne a règlementé l'exercice de la pêche en eau douce dans ce département pour l'année 2021 en tant qu'il autorise la pêche aux engins et filets et la pêche de la lamproie. Par un jugement du 5 mai 2022, le tribunal a annulé l'article 3.2 de l'arrêté du 10 juin 2021 en tant qu'il autorise la pêche de la lamproie marine et rejeté le surplus de sa demande. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires se pourvoit en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 9 avril 2024 ayant, sur appel de l'association Défense des milieux aquatiques, annulé l'arrêté du 10 juin 2021 en tant qu'il concerne la pêche aux engins et filets, réformé le jugement du tribunal en ce qu'il a de contraire et rejeté l'appel du ministre ainsi que le surplus des conclusions présentées par l'association Défense des milieux aquatiques. Sur le cadre juridique applicable :
- D'une part, aux termes du l) de l'article 1er de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive " Habitats ", la " zone spéciale de conservation " est définie comme " un site d'importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ". Aux termes du paragraphe 1 de son article 3 : " Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé " Natura 2000 ", est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d'habitats naturels figurant à l'annexe I et des habitats des espèces figurant à l'annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle ". Aux termes de l'article 6 de la même directive : "
- Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d'autres plans d'aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d'habitats naturels de l'annexe I et des espèces de l'annexe II présents sur les sites. /
- Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. /
- Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public (...) ".
- Ainsi qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de ses arrêts du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C-293/17 et C-294/17), afin de déterminer si des activités sont susceptibles d'être qualifiées de projet au sens de l'article 6, paragraphe 3, de la directive du 21 mai 1992 citée au point précédent, il importe d'examiner si celles-ci sont susceptibles d'affecter de manière significative le site du réseau Natura
- Il résulte de ces mêmes dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans son arrêt du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17), d'une part que l'exigence d'une évaluation appropriée des incidences d'un tel projet est subordonnée à la condition qu'il y ait un risque qu'il affecte le site concerné de manière significative et, d'autre part, qu'un tel risque existe dès lors qu'il ne peut être exclu, sur la base des connaissances scientifiques en la matière, que le projet en cause puisse affecter les objectifs de conservation de ce site.
- D'autre part, aux termes de l'article L. 414-1 du code de l'environnement, qui assure notamment la transposition des dispositions précitées de l'article 3 de la directive " Habitats " et des paragraphes 1 et 2 de son article 3 : " I.- Les zones spéciales de conservation sont des sites marins et terrestres à protéger comprenant : / -soit des habitats naturels menacés de disparition ou réduits à de faibles dimensions ou offrant des exemples remarquables des caractéristiques propres aux régions alpine, atlantique, continentale et méditerranéenne ; / -soit des habitats abritant des espèces de faune ou de flore sauvages rares ou vulnérables ou menacées de disparition ; / -soit des espèces de faune ou de flore sauvages dignes d'une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat ou des effets de leur exploitation sur leur état de conservation ; / (...) / V.- Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces (...) ". Aux termes de l'article L. 414-2 du même code : " I. - Pour chaque site Natura 2000, un document d'objectifs définit les orientations de gestion, les mesures prévues à l'article L. 414-1, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d'accompagnement. / (...) IV. - Une fois élaboré, le document d'objectifs est approuvé par l'autorité administrative. Si le document d'objectifs n'a pas été soumis à son approbation dans les deux ans qui suivent la création du comité de pilotage Natura 2000, l'autorité administrative peut prendre en charge son élaboration (...) ". Il résulte de ces dispositions que les objectifs de conservation d'un site Natura 2000 sont la conservation ou le rétablissement dans un état favorable à leur maintien à long terme de l'ensemble des habitats naturels et de l'ensemble des populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié sa délimitation, et ne se limitent pas aux orientations et mesures définies par le document d'objectifs mentionné à l'article L. 414-
- Enfin, les dispositions du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive " Habitats " ont été transposées à l'article L. 414-4 du code de l'environnement, aux termes duquel : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. / (...) / IV bis. ' Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'une évaluation des incidences Natura 2000 est requise, non seulement pour les catégories de décisions qui figurent sur l'une des listes mentionnées au III et IV de cet article, mais également, en application du IV bis du même article, pour tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention ne figurant pas sur ces listes et susceptible d'affecter de manière significative un site Natura
- Ainsi qu'il a été dit au point 3, ce risque d'affecter de manière significative un site Natura 2000 existe dès lors qu'il ne peut être exclu, sur la base des connaissances scientifiques en la matière, que le document de planification, le programme, le projet, la manifestation ou l'intervention puisse affecter les objectifs de conservation de ce site, tels que rappelés au point précédent. Sur le pourvoi :
- Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel a relevé que le fleuve la Garonne a été désigné zone spéciale de conservation, sous l'appellation d'" aire Natura 2000 " par arrêté ministériel du 5 avril 2016, pour la conservation et la protection de plusieurs espèces figurant à l'annexe II de la directive " Habitats ", dont l'esturgeon européen, le saumon atlantique, la grande alose, l'alose feinte, la lamproie marine et la lamproie fluviatile. Elle a ensuite estimé, d'une part, que les espèces protégées mentionnées ci-dessus ne se trouvent pas dans un bon état de conservation et que l'activité de pêche menée dans le département de Lot-et-Garonne exerce une pression défavorable sur leur conservation et, d'autre part, que les dispositions de l'arrêté litigieux ne permettent pas de s'assurer de l'absence d'atteinte, par l'activité de pêche qu'ils encadrent, aux objectifs de conservation des aires Natura
- Elle a en déduit que l'arrêté par lequel le préfet de Lot-et-Garonne a fixé les conditions d'exercice de la pêche en eau douce dans le département est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et aurait dès lors dû, conformément aux dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation de son incidence au regard des objectifs de conservation de ce site.
- Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires soutient qu'en statuant ainsi, la cour aurait insuffisamment motivé son arrêt, commis une erreur de droit et dénaturé les pièces des dossiers faute d'avoir pris en considération, d'une part, le contenu des objectifs de conservation du site tels que consignés dans le document d'objectif, d'autre part, la circonstance que l'arrêté, eu égard aux mesures de protection qu'il comporte, n'était pas susceptible d'affecter de manière significative ces objectifs et, enfin, en ce qui concerne la protection de l'esturgeon européen, la circonstance que le plan national d'actions 2020-2029 précise que les captures accidentelles ne conduisent jamais à la mort des spécimens concernés en eaux douces.
- Toutefois, d'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 4 qu'en se fondant sur l'atteinte que l'activité de pêche autorisée par l'arrêté litigieux est susceptible de porter à la conservation d'espèces ayant justifié la désignation d'un site dans le département de Lot-et-Garonne, et non pas seulement sur l'atteinte qu'elle peut porter à la seule réalisation des objectifs mentionnés dans le document d'objectifs du site, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. D'autre part, c'est également sans erreur de droit, par un arrêt suffisamment motivé et par une appréciation souveraine exempte de dénaturation qu'elle a retenu qu'il ne peut être exclu que cette activité soit susceptible d'affecter les objectifs de conservation du site, les circonstances invoquées ci-dessus par le ministre n'étant pas suffisantes pour remettre en cause cette appréciation.
- Il résulte de ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à l'association Défense des milieux aquatiques. Délibéré à l'issue de la séance du 11 juin 2026 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat et M. Nicolas Jau, maître des requêtes. Rendu le 30 juin
- Le président : Signé : M. Stéphane Verclytte Le rapporteur : Signé : M. Nicolas Jau La secrétaire : Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation : No 495031- 2 -