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CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 24TL01682

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée Tarn Fibre a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre de recette n° 3262 émis à son encontre par le département du Tarn le 10 mars 2021 en vue de recouvrer une créance de 90 900 euros correspondant à des pénalités de retard et de la décharger de l'obligation de payer cette somme. À titre reconventionnel, le département du Tarn a demandé que la somme mise en recouvrement porte intérêts au taux légal. Par un jugement n° 2105782 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce titre de recette pour un motif de régularité en la forme tiré de l'absence d'indication des bases de liquidation et rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 juin 2024 et le 1er juillet 2025, ce dernier ayant le caractère de mémoire récapitulatif, la société Tarn Fibre, représentée par Me Feldman, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 25 avril 2024 du tribunal administratif de Toulouse en ce qu'il a rejeté ses conclusions à fin de décharge ; 2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 90 900 euros mise à sa charge par le titre de recette n° 3262 émis à son encontre par le département du Tarn le 10 mars 2021 en recouvrement de pénalités de retard dues pour le mois de décembre 2020 au titre de la mise en service de sous-répartiteurs optiques relevant d'une zone arrière du point de mutualisation ; 3°) de mettre à la charge du département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les délais de mise en service prévus par l'annexe 10.07 ne trouvent pas à s'appliquer dès lors qu'ils sont en contradiction avec le corps de la convention laquelle ne prévoit aucun de délai de validation des dossiers des ouvrages exécutés de nature à faire courir cette échéance ; l'annexe 10.07 étant contraire à la convention, l'annexe 10.24 instaurant les pénalités en litige doit, dès lors, être écartée en vertu de la hiérarchie entre les pièces contractuelles prévue à l'article 10 de la convention ; - les pénalités sont infondées ; - l'autorité délégante ne pouvait lui infliger des pénalités ne correspondant à aucun délai contractuellement prévu et ne reposant sur aucun fondement contractuel alors que toute clause pénale est d'interprétation stricte. Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 décembre 2024 et le 2 juillet 2025, ce dernier ayant le caractère de mémoire récapitulatif, le département du Tarn, représenté par Me Guellier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tarn Fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - postérieurement au jugement attaqué, il a émis un nouveau titre de recette n° 8282 du 10 juin 2024 en vue de recouvrer la même créance que celle en litige ; la société Tarn Fibre a contesté ce nouveau titre de recette par un recours enregistré devant le tribunal administratif de Toulouse le 6 août 2024 sous le n° 2404830 ; - les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques du Tarn en qualité d'observateur, lequel n'a pas produit de mémoire. Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 31 juillet 2025, à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme El Gani-Laclautre, première conseillère ; - les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique ; - les observations de Me Py, substituant Me Feldman, représentant la société Tarn Fibre, et celles de Me Pacaut, représentant le département du Tarn. Considérant ce qui suit :

  1. En 2018, le département du Tarn a entrepris de se doter d'un réseau d'initiative publique en vue de desservir son territoire par une infrastructure et un réseau de communications électroniques très haut débit, dans les conditions prévues par l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 18 mai 2018, ce département a adopté le principe du recours à une délégation de service public pour créer et exploiter ce réseau. Par une convention du 30 avril 2019, prenant effet le 19 juin suivant, le département du Tarn a conclu avec la Société Française du Radiotéléphone (SFR), à laquelle s'est substituée la société Tarn Fibre, une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, l'établissement et l'exploitation du réseau de communications électroniques à très haut débit du Tarn. Par une lettre du 13 janvier 2021, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre de l'existence de manquements dans le cadre de la mise en service du réseau justifiant l'application de pénalités à son encontre en application des articles 2.9.2.1 et 8.2 de la convention et de ses annexes 10.07 et 10.
  2. Par un titre de recette n° 3262 émis le 10 mars 2021, dont un avis des sommes à payer valant ampliation a été transmis à la société Tarn Fibre, le département du Tarn a entendu recouvrer une somme de 90 900 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois de décembre 2020 au titre de la mise en service d'un certain nombre de sous-répartiteurs optiques relevant d'une zone arrière du point de mutualisation. Par un jugement du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Toulouse a, d'une part, annulé ce titre de recette pour un motif de régularité en la forme et, d'autre part, rejeté les conclusions à fin de décharge présentées par la société Tarn Fibre ainsi que la demande reconventionnelle présentée par le département du Tarn tendant à ce que la somme mise en recouvrement porte intérêts au taux légal. La société Tarn Fibre relève appel de ce jugement en ce qu'il a rejeté ses conclusions à fin de décharge. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :
  3. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande. En ce qui concerne le bien-fondé de la créance en litige :
  4. L'article 1er de la convention de délégation de service public définit la mise en service comme " l'ouverture à la commercialisation des lignes FTTH [" fiber to the home " ou fibre optique jusqu'au domicile] (...). " L'article 2.9.2.1 de la convention stipule que : " Les études de conception du réseau objet de la tranche ferme, dont la maîtrise d'ouvrage relève du délégataire, devront être achevées au plus tard au terme du 30ème mois après la date d'entrée en vigueur de la convention. / Le réseau objet de la tranche ferme dont la maîtrise d'ouvrage relève du délégataire devra être achevé (recette définitive du réseau) et mis en service au plus tard au terme du 40ème mois après la date d'entrée en vigueur de la convention (...). / La mise en service du réseau devra être progressive pour permettre une commercialisation échelonnée des différentes plaques FTTH, dans le respect de la réglementation en vigueur, en prenant en compte les délais nécessaires à l'approbation des études de conception (APS et APD) et des travaux par le délégant. / À cet effet, le délégataire s'engage à respecter le calendrier figurant en annexe 10.
  5. Tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l'application des pénalités prévues à l'article 8.2 de la présente convention. " L'article 8.2 de la convention stipule que : " Des pénalités seront dues du fait de la constatation par le délégant du manquement du délégataire aux objectifs fixés dans la convention de délégation. (...). / Les pénalités encourues par le délégataire figurent en annexe 10.
  6. "
  7. L'article 5.1.5 de la convention impose au délégataire d'établir des projets de dossiers des ouvrages exécutés devant être transmis au département du Tarn quinze jours avant la date des opérations de recette des ouvrages afin de permettre à l'autorité délégante " de parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages. " Selon ces mêmes stipulations, en cas de remise de projets de dossiers des ouvrages exécutés non satisfaisante ou non conforme, la date de la recette des ouvrages sera reportée à une date ultérieure intégrant un délai de quinze jours suivant la livraison d'un projet de dossier des ouvrages exécutés révisé ou conforme. L'article 5.1.6 relatif à la remise du dossier des ouvrages exécutés stipule que : " Le délégataire aura pour mission d'établir et de remettre au délégant les DOE [dossiers des ouvrages exécutés] du réseau. / De façon générale, les DOE doivent contenir toutes les informations utiles à la bonne exploitation du réseau. Ils seront organisés en fonction des différents segments de réseau et auront la même structure que les avant-projets détaillés, qu'ils complèteront et préciseront. / Le délégataire fournira au département un dossier des ouvrages exécutés complet dont le contenu et le format sont décrits en annexe 10.9.5.
  8. (...) / Dans le cas où le projet de DOE ferait l'objet d'une mise à jour à la suite des opérations de recette, le délégataire remettra le DOE définitif et complet dans un délai de deux mois à compter de la date de recette des ouvrages (...). "
  9. Il résulte des stipulations des articles 1er et 2.9.2.1, combinées à celles des articles 5.1.4, 5.1.5 et 5.1.6 de la convention, que le délégataire était tenu, d'une part, de concevoir et de construire un réseau de fibre optique, cette dernière phase incluant la remise du dossier des ouvrages exécutés en veillant à respecter le calendrier prévu à l'annexe 10.7 de la convention et à tenir compte des délais nécessaires à l'approbation des études et des travaux par l'autorité concédante et, d'autre part, de procéder à la mise en service des éléments du réseau construit sous sa maîtrise d'ouvrage, le non-respect des délais de mise en service partielle ou totale des différents sous-répartiteurs optiques par zone arrière du point de mutualisation prévus à l'annexe 10.07 de la convention étant sanctionné par l'application de pénalités dans les conditions prévues à l'annexe 10.
  10. S'agissant des mesures coercitives, l'annexe 10.24 à la convention en litige prévoit que tout retard dans la mise en service partielle ou totale des éléments de réseau par zone arrière du point de mutualisation suivant les échéances prévues par le calendrier fourni en annexe 10.07 et les modalités prévues à l'article 2.9.2.1 de la convention, est sanctionné par une pénalité de 75 euros par jour de retard, le point de départ de la pénalité correspondant à l'échéance visée par ce calendrier.
  11. En premier lieu, eu égard au phasage prévu par le calendrier de déploiement issu de l'annexe 10.07 à la convention, le retard accumulé au titre des jalons antérieurs consacrés à la remise des études préalables d'avant-projets sommaires et d'avant-projets définitifs est, de fait, susceptible d'impacter le déroulement des étapes ultérieures consacrées à la recette des ouvrages, à la remise du dossier des ouvrages exécutés et à la mise en service du réseau. Toutefois, indépendamment de l'éventuel retard cumulé en amont des opérations de mise en service du réseau, il résulte de l'instruction, notamment du courrier du 13 janvier 2021 par lequel le département du Tarn a informé la société appelante qu'elle ferait l'objet des pénalités au titre de retards dans la mise en service du réseau, que les pénalités en litige sont fondées sur l'article 2.9.2.1 de la convention et non sur celles des articles 5.1.5 et 5.1.6 de la même convention, ce qui rend ces deux derniers articles inopérants dans le présent litige. Par suite et indépendamment de la définition devant être contractuellement donnée aux opérations de recette et de l'éventuel silence de la convention quant au délai de remise des dossiers des ouvrages exécutés et à la procédure de validation de ces derniers, il n'existe aucune contradiction entre les stipulations des articles 5.1.5 et 5.1.6 de la convention, qui ne sont pas applicables au présent litige, et celles des annexes 10.07 et 10.
  12. Les annexes 10.07 et 10.24 ne souffrant d'aucune contradiction avec le corps de la convention, il n'y a, dès lors, pas lieu d'en écarter l'application ainsi que le demande la société appelante qui se prévaut de l'ordre de priorité entre les documents contractuels institué à l'article 10 de la convention.
  13. En second lieu, il résulte des stipulations claires et non équivoques citées aux points 3 à 5 que le concessionnaire était tenu de mettre en service le réseau de fibre optique de manière échelonnée en se conformant au délai prévu par le calendrier de mise en service propre à chaque sous-répartiteur optique par zone arrière du point de mutualisation. En particulier, il résulte de l'article 2.9.2.1 de la convention, dont la formulation générale ne souffre d'aucune ambiguïté, que le prononcé de pénalités de retard en cas de carence dans la mise en service du réseau n'est pas subordonné à l'existence d'un délai de remise du dossier des ouvrages exécutés ou à l'organisation d'une procédure de validation de ces documents par l'autorité délégante mais au seul constat factuel selon lequel le réseau n'a pas été mis en service à l'échéance prévue par l'annexe 10.07, l'arrivée du terme prévu pour mettre en service chaque sous-répartiteur optique, calculée en mois à compter de la prise d'effet du contrat, faisant courir de plein droit les pénalités dans les conditions prévues à l'article 2.9.2.
  14. Or, il ne résulte pas de l'instruction et n'est pas davantage établi que la société Tarn Fibre aurait mis en service, au plus tard avant les échéances prévues en annexe 10.07, les sous-répartiteurs optiques par zone arrière du point de mutualisation mentionnés dans le courrier du 13 janvier 2021 alors qu'il lui appartenait de faire siennes les contraintes et les dates limites fixées par le calendrier de déploiement ainsi que cela résulte de l'article 2.9.2.1 de la convention. À l'inverse, il résulte du courrier du département du Tarn du 28 novembre 2022 portant " mise en demeure pour déchéance relative aux manquements graves " en application de l'article 8.4 de la convention qu'à cette date, la société Tarn Fibre cumulait 87 retards dans la mise en service du réseau. Par suite, le département du Tarn était fondé à sanctionner les carences de la société appelante à procéder à la mise en service du réseau suivant le calendrier auquel elle s'était engagée en lui infligeant des pénalités de retard.
  15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. Sur les frais liés au litige :
  16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Tarn, qui n'est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société Tarn Fibre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
  17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Tarn Fibre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Tarn et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1 : La requête de la société Tarn Fibre est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Tarn sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Tarn Fibre, au département du Tarn et au directeur départemental des finances publiques du Tarn. Délibéré après l'audience du 16 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Massin, président, Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, Mme El Gani-Laclautre, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin
  18. La rapporteure, N. El Gani-LaclautreLe président, O. Massin La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24TL01682

Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.