Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Bucéphale Jardicor a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner l'Etat à lui verser la somme de 613 000 euros, assortie des intérêts de droit à compter du 15 novembre 2021 et de la capitalisation des intérêts, en réparation du préjudice subi du fait de la fermeture illégale de son commerce pour une durée de 23 jours. Par un jugement n° 2203819 du 8 décembre 2023, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 février 2024 et 17 avril 2025, la société Bucéphale Jardicor, représentée par Me Apelbaum, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 613 000 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 15 novembre 2021 et la capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice subi en raison de la fermeture administrative illégale de son commerce pendant une période de 23 jours ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'erreurs de droit ; - la responsabilité de l'Etat est engagée pour faute simple, en raison de l'illégalité des décisions de fermeture de son magasin ; - ces décisions de fermeture de son commerce sont illégales dès lors qu'il résulte du droit de l'urbanisme, qui définit le bâtiment comme un lieu clos et couvert, comme des études relatives à la transmission de la Covid-19 et des déclarations du gouvernement au cours du mois de mars 2021, selon lesquelles le risque de transmission du virus est faible à l'extérieur, que le calcul de la surface utile des magasins de vente, déterminé par les dispositions du II bis de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020, ne doit prendre en compte que la surface incluse dans des bâtiments clos et couverts et non les surfaces ouvertes ; - ces décisions sont entachées d'une erreur de droit dès lors qu'elles procèdent d'une interprétation des dispositions du II et du II bis de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 méconnaissant le principe d'interprétation stricte de la loi pénale ; - ces décisions sont également entachées d'illégalité au regard de l'autonomie des espaces de vente ; - ces fautes lui ont directement causé un préjudice financier de 613 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 modifié par le décret n° 2021-99 du 30 janvier 2021 et le décret n° 2021-248 du 4 mars 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ozenne, - les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique ; - et les observations de M. A..., élève avocat, en présence de Me Apelbaum, pour la société Bucéphale Jardicor. Considérant ce qui suit :
- La SAS Bucéphale Jardicor exploite, sous l'enseigne Jardiland, un magasin spécialisé dans le commerce de détail de fleurs, plantes, graines, engrais, animaux de compagnie et alimentation animale, situé au sein de la zone d'aménagement concerté des Bois Rochefort, rue Georges Méliès, à Cormeilles-en-Parisis (Val-d'Oise). Dans le contexte de l'épidémie de covid-19 ayant conduit à la déclaration de l'état d'urgence sanitaire, prorogé notamment jusqu'au 1er juin 2021 par la loi du 15 février 2021, et sur le fondement de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le préfet du Val-d'Oise a décidé, par un arrêté du 5 mars 2021, qu'à compter du 6 mars 2021, dans le département, les magasins de vente et centres commerciaux comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface de vente utile cumulée, calculée dans les conditions prévues par le II de l'article 37 du décret précitée du 29 octobre 2020, est supérieure ou égale à 10 000 m², ne peuvent accueillir du public. Cette mesure d'interdiction a été prorogée jusqu'au 16 avril 2021 entre 6 heures et 19 heures, puis jusqu'au 30 avril 2021, sans restriction horaire, par deux arrêtés préfectoraux successifs des 20 mars et 3 avril
- Dans ce cadre, et sur demande des forces de l'ordre, la société Bucéphale Jardicor a fermé son magasin pendant 23 jours, entre le 8 mars et le 19 mars 2021, puis entre le 21 avril et le 2 mai
- Ayant obtenu la suspension, par une ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 30 avril 2021, de l'exécution de la décision par laquelle il lui a été demandé de fermer son magasin, intervenue à la suite de la visite des forces de l'ordre le 20 avril 2021, la société Bucéphale Jardicor a adressé le 15 novembre 2021 au préfet du Val-d'Oise, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre, une demande indemnitaire préalable tendant à réparer le préjudice financier subi en raison du caractère illégal, et donc fautif, des deux arrêtés des 5 mars et 3 avril
- Cette demande a été implicitement rejetée. Par un jugement du 8 décembre 2023 dont l'intéressée relève appel, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la requête indemnitaire de la société Bucéphale Jardicor. Sur la régularité du jugement attaqué :
- Si la société Bucéphale Jardicor soutient que le jugement attaqué est entaché de plusieurs erreurs de droit, ces moyens, qui relèvent du bien-fondé de la décision juridictionnelle dont le contrôle est opéré par l'effet dévolutif de l'appel, sont sans incidence sur sa régularité. Par suite, ces moyens ne peuvent qu'être écartés. Sur le bien-fondé du jugement attaqué et les conclusions indemnitaires de la société Bucéphale Jardicor :
- La progression de l'épidémie de covid-19 à l'automne 2020 en France a conduit le Président de la République à déclarer, par décret du 14 octobre 2020 pris sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. L'article 1er de la loi du 14 novembre 2020 et l'article 2 de la loi du 15 février 2021 ont prorogé cet état d'urgence respectivement jusqu'au 16 février 2021, puis jusqu'au 1er juin
- Le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'urgence sanitaire, modifié en dernier lieu par un décret du 4 mars
- Le II de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 dans sa rédaction issue du 2° de l'article 2 du décret du 30 janvier 2021 prévoit ainsi que : " II.-Par dérogation au I, les magasins de vente et centres commerciaux, comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée calculée dans les conditions du II bis est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, ne peuvent accueillir du public. L'activité de retrait de commandes à l'intérieur des centres commerciaux relevant du présent alinéa, y compris pour les établissements mentionnés à l'article 40 du présent décret, est également interdite. / (...) ". Le II bis de cet article, dans la même rédaction, dispose que : " II bis.-La surface mentionnée au premier alinéa du II est calculée dans les conditions suivantes : / 1° La surface commerciale utile est la surface totale comprenant les surfaces de vente, les bureaux et les réserves, sans déduction de trémie ou poteau et calculée entre les axes des murs mitoyens avec les parties privatives, et les nus extérieurs des murs mitoyens avec les parties communes. La surface est prise en compte indépendamment des interdictions d'accès au public ; / 2° Il faut entendre par magasin de vente ou centre commercial tout établissement comprenant un ou plusieurs ensembles de magasins de vente, y compris lorsqu'ils ont un accès direct indépendant, notamment par la voie publique, et éventuellement d'autres établissements recevant du public pouvant communiquer entre eux, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos. L'ensemble des surfaces commerciales utiles sont additionnées pour déterminer l'atteinte du seuil de 20 000 m2, y compris en cas de fermeture, même provisoire, de mails clos reliant un ou plusieurs établissements ou bâtiments. ". Le II ter du même article, dans sa rédaction issue du a) du 3° de l'article 2 du décret du 4 mars 2021 prévoit en outre que : " Lorsque les circonstances locales le justifient, le préfet de département peut réduire la surface mentionnée aux II et II bis du présent article. ".
- Il résulte de l'instruction, en particulier des motifs de l'arrêté du préfet du Val-d'Oise du 5 mars 2021, que le département du Val-d'Oise a été placé le 26 février 2021 par le Gouvernement en situation de " surveillance renforcée " au regard d'une forte dégradation des indicateurs de suivi épidémiologique et qu'au cours des huit jours précédant l'édiction de cet arrêté, les indicateurs de suivi épidémiologique ont subi une forte augmentation, l'incidence progressant de plus de 100 points et la positivité de près de 4 points, le taux d'incidence ayant atteint 358 au 4 mars 2021, soit plus de 4 437 nouveaux cas par semaine. Estimant ces chiffres très supérieurs au seuil d'urgence, et constatant un afflux de patients qui obère les capacités du système médical et hospitalier dans le département, le préfet du Val-d'Oise a, dans le but de sauvegarder la santé de la population et de répondre à la nécessité de prévenir tout comportement de nature à augmenter les risques de contagion, décidé qu'à compter du 6 mars 2021 et en application des dispositions citées au point précédent du II ter de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 permettant de réduire la surface mentionnée aux II et II bis de cet article, les magasins de vente et centres commerciaux comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à dix mille mètres carrés ne peuvent accueillir du public. Cette interdiction a par la suite été maintenue, entre 6 heures et 19 heures, par un nouvel arrêté du préfet du Val-d'Oise du 20 mars 2021 puis a été entièrement rétablie, sans restriction horaire, par un troisième arrêté de ce préfet du 3 avril
- La société Bucéphale Jardicor fait valoir que c'est à tort que le magasin qu'elle exploite a été regardé, en ce que sa surface excède 10 000 mètres carrés, comme entrant dans le champ d'application des deux arrêtés préfectoraux précités des 5 mars et 3 avril 2021, sur le fondement desquels elle a été contrainte, par les forces de l'ordre, de fermer son magasin entre les 8 et 19 mars 2021, puis entre les 21 avril et 2 mai
- Il résulte de l'instruction qu'outre des bureaux et des réserves, la surface de son magasin se compose, d'une première zone entièrement close et couverte de 7 531 m² et d'une seconde zone d'une surface d'environ 3 502 m², appelée la pépinière, accolée à la première et communiquant avec celle-ci par des portes automatiques permettant aux clients de passer d'une zone à l'autre, entourée de murs construits dont deux prolongent directement les murs de la première zone, partiellement découverte au milieu à hauteur d'environ un tiers de cette surface et couverte pour le reste par des plaques de toiture transparentes. Contrairement à ce que fait valoir la société requérante, les seules circonstances que cette seconde zone de son magasin ne soit pas entièrement couverte et qu'elle dispose d'accès propres et de caisses enregistreuses spécifiques et qu'il n'est dès lors pas obligatoire que les clients rentrent dans l'espace entièrement couvert pour régler leurs achats ou pour accéder à la pépinière, ne permet d'écarter, compte tenu de la configuration des lieux faisant ressortir la contiguïté de ces deux zones qui forment entre elles un ensemble dans lequel les clients peuvent cheminer indistinctement pour procéder à la totalité de leurs achats qu'ils peuvent régler en un paiement unique, la qualification de cet ensemble de bâtiment au sens des dispositions mentionnées au point
- Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que le préfet du Val-d'Oise aurait dû déduire la surface de la pépinière de la surface utile qu'il a prise en compte pour ordonner la fermeture de son magasin par ses arrêtés des 5 mars et 3 avril
- Il suit de là, et alors que la société requérante se borne à faire valoir que le risque de transmission du virus est faible à l'extérieur, que le moyen tiré d'une erreur de droit commise par le préfet du Val-d'Oise dans l'application des dispositions de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 doit être écarté et qu'il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'interprétation stricte de la loi pénale.
- Il résulte de ce qui précède que la SAS Bucéphale Jardicor n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Par conséquent, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Bucéphale Jardicor est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Bucéphale Jardicor et à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées. Copie en sera adressée au préfet du Val-d'Oise. Délibéré après l'audience du 25 juin 2026, à laquelle siégeaient : Mme Ribeiro-Mengoli, présidente de chambre, Mme Bruno-Salel, présidente-assesseure, Mme Ozenne, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet
- La rapporteure, P. OzenneLa présidente, N. Ribeiro-MengoliLa greffière, V. Malagoli La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 24VE00325 2