CAA de NANCY, 5ème chambre, 26NC00393

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 20 548 euros, 1 038 euros et 25 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'obligation vaccinale des personnels soignants. Par un jugement n° 2401758 du 5 janvier 2026, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 25 février 2026, Mme B... A..., représentée par Me Bessy, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 5 janvier 2026 ; 2°) de condamner l'Etat à lui payer en réparation les sommes de 20 548 euros, 1 038 euros et 25 000 euros. 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Elle soutient que : - la responsabilité pour faute de l'Etat est méconnue dès lors que : - la loi n° 2021-2040 du 5 août 2021 méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - cette loi méconnaît les articles 1 et 3 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - cette loi méconnaît la convention d'Oviedo du 4 avril 1997 et son protocole additionnel relative à la recherche biomédicale ; - cette loi méconnaît l'article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ; - cette loi méconnaît les articles 2 et 3 de la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001 ; - l'Etat engage sa responsabilité sans faute dès lors que la loi du 5 août 2021 a causé un préjudice anormal et spécial à Mme A... ; - le jugement a omis de répondre au moyen tiré de la responsabilité sans faute de l'Etat. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2026, la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le pacte international relatif aux droits civils et politiques, ouvert à la signature à New-York le 19 décembre 1966 ; - la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine : convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 et son protocole additionnel relatif à la recherche biomédicale ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la directive 2001/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 ; - le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Durup De Baleine, - les conclusions de Mme Bourguet, rapporteure publique. Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., assistante sociale du centre hospitalier intercommunal du Pays de Revermont, a, le 21 septembre 2021, été suspendue de ses fonctions à compter du lendemain en application de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Soutenant que la responsabilité de l'Etat est engagée à son égard du fait de cette loi, elle a, le 21 mai 2024, saisi le Premier ministre d'une demande indemnitaire, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Elle relève appel du jugement du 5 janvier 2026 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui payer en réparation la somme de 46 586 euros. Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des pièces du dossier que, dans son mémoire enregistré le 25 août 2025, Mme A... soutenait que la responsabilité sans faute de l'Etat était engagée à son égard du fait de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, sur le fondement du principe d'égalité des charges publiques. Le jugement du 5 janvier 2026 a omis de répondre à ce moyen, qui n'était pas inopérant et, par suite, est irrégulier.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Besançon. Sur les conclusions indemnitaires :
4. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leurs activités dans : / a) Les établissements de santé (...) ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article
5. (...) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. (...) ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. - (...) B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article
6. Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. /(...)/ III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. (...) ". En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat en raison de la méconnaissance d'engagements internationaux par la loi du 5 août 2021 :
7. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.
8. En premier lieu, il résulte de l'article 51 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne que ses dispositions s'adressent aux institutions et organes de l'Union ainsi qu'aux Etats membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union.
9. La loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire n'émane pas d'une institution ou d'un organe de l'Union. Ses articles 12 à 14 ne mettent pas en œuvre le droit de l'Union. Par conséquent, Mme A... ne saurait utilement soutenir que l'obligation vaccinale instituée par cette loi méconnaît l'article 1er, le 2 de l'article 3 et l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.
10. En deuxième lieu, la déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l'homme du 19 octobre 2005 et la déclaration d'Helsinki de l'association médicale mondiale de juin 1964 ne sont pas au nombre des traités ou accords mentionnés à l'article 55 de la Constitution. Il en résulte que Mme A... ne saurait utilement s'en prévaloir.
11. En troisième lieu, la directive du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'application de bonnes pratiques cliniques dans la conduite d'essais cliniques de médicaments à usage humain a été abrogée par le 1 de l'article 96 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Il en résulte que Mme A... ne saurait utilement soutenir que la loi du 5 août 2021 méconnaît cette directive.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article 5 de la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 : " Une intervention dans le domaine de la santé ne peut être effectuée qu'après que la personne concernée y a donné son consentement libre et éclairé. / Cette personne reçoit préalablement une information adéquate quant au but et à la nature de l'intervention ainsi que quant à ses conséquences et ses risques. / La personne concernée peut, à tout moment, librement retirer son consentement ". Ces stipulations créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. L'article 26 de cette convention stipule : " L'exercice des droits et les dispositions de protection contenus dans la présente Convention ne peuvent faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sûreté publique, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé publique ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / Les restrictions visées à l'alinéa précédent ne peuvent être appliquées aux articles 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20 et
13. ".
14. Une vaccination obligatoire constitue une restriction au droit institué par l'article 5 de la convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, qui peut être admise si elle remplit les conditions prévues à son article 26 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.
15. D'une part, les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché conditionnelle par l'Agence européenne du médicament, telle qu'encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. L'administration d'un vaccin à la population sur le fondement d'une telle autorisation conditionnelle ne constitue, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni une étude clinique, ni un essai clinique, ni l'administration d'un médicament expérimental, notamment selon les définitions données par l'article 2 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Dès lors, Mme A... ne saurait valablement prétendre que l'obligation vaccinale imposée par la loi du 5 août 2021 méconnaîtrait les règles et principes, dont le droit à un consentement libre et éclairé, auxquels sont subordonnés de tels essais, études, expérimentations ou recherches en application. En outre, cette loi n'impose pas aux personnes relevant de son champ d'application une vaccination contre leur gré contre la covid-19, mais déterminent les conséquences à tirer dans le cas où ces personnes, alors même qu'elles ne justifient pas d'une contre-indication médicale à une telle vaccination, ne consentent pas à cette dernière. Mme A... n'a d'ailleurs pas été vaccinée contre son gré mais, informée de manière éclairée des conséquences s'attachant au défaut de vaccination, a, en connaissance de cause et usant du droit de n'y pas consentir, choisi de ne pas être vaccinée.
16. D'autre part, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Le fait que l'obligation de vaccination concerne aussi des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades est sans incidence dès lors qu'ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. Si, en cas de non-vaccination en l'absence de contre-indication médicale, la suspension des fonctions s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, cette mesure, qui a pour objet d'inciter les personnels à respecter l'obligation vaccinale sans leur permettre de bénéficier d'une suspension avec maintien de ce versement, concourt à l'objectif, poursuivi par le législateur, d'améliorer la couverture vaccinale des personnels des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux et ce, dans l'intérêt des personnes vulnérables pris en charge dans ces établissements et de la lutte contre la propagation de l'épidémie. En outre, la loi a prévu que cette mesure n'a pas d'incidence directe sur la relation de travail entre l'agent et son employeur ni sur les droits à la protection sociale. Elle est précédée d'une information préalable qui met l'agent en mesure de faire valoir ses droits et ne peut entrer en vigueur pendant que l'agent est en congé. Enfin, elle présente un caractère temporaire dès lors que la loi a prévu, d'une part, que l'interdiction d'exercer et, par suite, la mesure de suspension avec interruption du versement de la rémunération sont levées dès que l'agent satisfait à l'obligation vaccinale ou justifie qu'il n'y est pas soumis et, d'autre part, que l'obligation vaccinale peut être suspendue par décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques. Il s'ensuit que l'interruption du versement de la rémunération accompagnant l'interdiction d'exercer et la suspension des fonctions prévues par la loi du 5 août 2021 est justifiée par la nécessité de la protection de la santé publique. Enfin, aucun des éléments dont se prévaut Mme A... n'est de nature à remettre en cause le large consensus scientifique selon lequel la vaccination contre la covid-19 prémunit contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité.
17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 et 12 ci-dessus que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que l'obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 méconnaît l'article 5 de la convention signée à Oviedo le 4 avril
19. En cinquième lieu, aux termes de l'article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ouvert à la signature à New-York le 19 décembre 1966 : " (...) il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement à une expérience médicale ou scientifique ".
20. Pour les raisons exposées au point 11 ci-dessus, la vaccination contre la covid-19 ne constitue pas une expérience médicale ou scientifique. Dès lors, Mme A... n'est pas fondée à prétendre que l'obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 méconnaît l'article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques.
21. En sixième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "
22. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. /
23. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.
24. L'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre le covid-19 en incluant, principalement, les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus du covid-19, et d'éviter la propagation du virus. L'article 13 de la même loi prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l'objectif de santé publique poursuivi alors même que l'obligation ne concerne pas l'ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre. De plus et comme il a été dit, un large consensus scientifique est suffisant à établir la vérité selon laquelle la vaccination contre la covid-19 prémunit efficacement contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité.
25. Il résulte de ce qui a été dit aux points 16 et 17 que l'obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 a apporté au droit au respect de la vie privée une restriction justifiée par l'objectif d'amélioration de la couverture vaccinale en vue de la protection de la santé publique, et proportionnée à ce but. Mme A... n'est donc pas fondée à soutenir que cette obligation méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
26. Contrairement à ce que soutient Mme A..., la différence de situation résultant de la loi du 5 août 2021 entre les professionnels de santé qui ont respecté l'obligation vaccinale et ceux qui, en l'absence de contre-indication médicale, ont refusé d'être vaccinés ne créent pas une discrimination prohibée par des stipulations de droit international, notamment l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni, en tout état de cause, le considérant