Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 juillet 2024 et 24 février 2026, la société Vierzon Distribution, représentée par Me Courrech, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 13 mai 2024 par lequel le maire de Vierzon a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la construction d'un bâtiment entrepôt avec préparation des commandes et pistes de retrait, ainsi que l'avis défavorable au projet rendu par la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; 2°) d'enjoindre à la CNAC de rendre un nouvel avis dans le délai de quatre mois et au maire de Vierzon de prendre une nouvelle décision dans le délai de deux mois suivant cet avis ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les motifs de refus retenus par la CNAC sont entachés d'erreur d'appréciation dès lors que son projet s'implantera en zone urbaine, qu'il n'aura pas d'impact négatif sur la vacance commerciale en centre-ville, qu'il répond à un besoin des consommateurs et qu'il sera inséré dans son environnement paysager ; - la CNAC a commis une erreur de droit en exerçant un contrôle de densité, en méconnaissance des dispositions applicables du code de commerce issues de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008. Par un mémoire enregistré le 24 octobre 2025, la CNAC conclut au rejet de la requête à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Vierzon Distribution en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions tendant à l'annulation de son avis du 11 avril 2024 sont irrecevables, dès lors qu'il s'agit d'un acte préparatoire ; - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 26 mars 2026, la commune de Vierzon, représentée par Me Dallois Segura, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Vierzon Distribution en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Mornet, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Morisseau, représentant la société Vierzon Distribution. Considérant ce qui suit : 1. La société Vierzon distribution exploite un magasin Leclerc, situé 5, rue du Mouton, à Vierzon. En 2011, elle a ouvert, au sein de ce magasin, un point de retrait des achats effectués en ligne, comprenant cinq pistes pour accès automobile. Souhaitant réaliser un nouveau point de retrait, adossé à un entrepôt, elle a sollicité, le 29 juin 2023, la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, pour la construction d'un bâtiment entrepôt avec préparation des commandes et sept pistes de retrait, et la démolition d'un bâtiment de carrosserie existant, sur un terrain situé 19, route de Bourges, à Vierzon. Elle a complété son dossier le 26 septembre 2023. La commission d'aménagement commercial du Cher a rendu un avis favorable au projet le 22 novembre 2023. La société Sofraforg, qui exploite un magasin " Carrefour Market " à Vierzon, a exercé un recours contre cet avis le 26 décembre 2023. La Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), statuant sur ce recours, a émis le 11 avril 2024 un avis défavorable, à l'unanimité, à ce projet. Par un arrêté du 13 mai 2024 dont la société Vierzon distribution demande l'annulation, le maire de Vierzon a refusé de délivrer le permis sollicité. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis défavorable de la CNAC : 2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l'article L. 752-15 du même code, mais n'a pas d'effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission départementale. / À peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. ". 3. Il résulte des dispositions précitées que l'avis de la CNAC a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux. Il en va ainsi que l'avis de la CNAC soit favorable ou qu'il soit défavorable. Dans ce dernier cas, la décision susceptible de recours contentieux est la décision, le cas échéant implicite en application des articles R. 424-1 et R. 424-2 du code de l'urbanisme, de rejet de la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Il suit de là que les conclusions de la société Vierzon distribution tendant à l'annulation de l'avis défavorable émis par la CNAC le 11 avril 2024 sont irrecevables. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense par la CNAC doit être accueillie. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du maire de Vierzon du 13 mai 2024 et sur les conclusions à fin d'injonction : 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : /
- a)La localisation du projet et son intégration urbaine ; /
- b)La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; /
- c)L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; /
- d)L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; /
- e)La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; /
- f)Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : /
- a)La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; /
- b)L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; /
- c)Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : /
- a)L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; /
- b)La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; /
- c)La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / (...) / III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. / (...) / V.- L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme. (...) ". 5. En premier lieu, pour émettre un avis défavorable au projet de la société Vierzon distribution, la CNAC a d'abord relevé que le projet s'implantera à 4,3 kilomètres du centre-ville de Vierzon, en bordure de la route départementale 2076 reliant Bourges à Tours, à proximité immédiate de l'autoroute A71 et à environ 39,9 kilomètres de Bourges. La société requérante, qui se borne à faire valoir que le site d'implantation est en zone urbaine, ne conteste pas ces données, qui selon la CNAC sont de nature, par elles-mêmes, à entraîner un déplacement des consommateurs vers l'extérieur du centre-ville de Vierzon. 6. En deuxième lieu, la CNAC a ensuite estimé que le projet contribuera à renforcer l'attractivité commerciale en périphérie du centre-ville et à accentuer le processus de dévitalisation urbaine et commerciale du centre de Vierzon, alors que cette ville a été retenue en 2018 dans le cadre du plan national " Action Cœur de Ville ". La société requérante soutient à cet égard que son projet n'aura pas d'impact négatif sur le commerce de centre-ville, dès lors qu'elle compte proposer une offre très spécifique se limitant à des produits pondéreux achetés dans le cadre de courses hebdomadaires. Toutefois, la circonstance qu'elle ne propose que des viandes, poissons ou légumes pré-emballés " en barquettes ", et non " à la coupe ", comme le proposent les commerces de centre-ville, ne suffit pas à constituer une offre substantiellement différente de ces derniers. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'en 2017, la commune de Vierzon connaissait un taux de vacance commerciale de 25,3 % et qu'en avril 2023, celui-ci s'élevait à 29 %, soit soixante-dix commerces vacants sur deux cent quarante. S'agissant de la zone de chalandise, le taux de vacance commerciale s'élevait à la même date à 27,4 %, ce taux étant très supérieur à la moyenne nationale. Enfin, entre 2011 et 2021, la population de la commune de Vierzon s'est réduite de 5,2 %, et celle de la zone de chalandise de 4,6 %. Dans ces conditions, la CNAC a pu légalement estimer que le projet risquait de porter une atteinte supplémentaire à l'animation de la vie urbaine de la commune de Vierzon, de déséquilibrer l'offre à l'échelle du bassin de vie et de priver les programmes de soutien public d'une partie de leurs effets. Elle n'a donc pas inexactement appliqué les critères fixés par les dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne les conséquences du projet sur ce point. 7. En troisième lieu, la CNAC a relevé que le projet litigieux prévoyait la réalisation de sept pistes d'accès automobile, s'ajoutant aux cinq pistes déjà adossées au magasin existant situé rue du Mouton, à environ trois kilomètres, alors qu'entre 2011 et 2021, la population de Vierzon a diminué de 5,2 % et celle de la zone de chalandise de 4,6 %. Elle en a déduit qu'il n'était pas démontré que le projet répondait à un besoin des consommateurs au sein d'une zone de chalandise connaissant des difficultés en raison de la saturation de l'offre. 8. D'une part, contrairement à ce que soutient la société Vierzon distribution, il ne ressort pas des termes de cet avis, sur ce point, que la CNAC aurait procédé à tort à un contrôle de la densité commerciale, se bornant à prendre en compte les besoins des consommateurs au regard de l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise, comme le permettent les dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce. Elle n'a donc pas entaché son avis du 11 avril 2024 d'erreur de droit. 9. D'autre part, la société requérante, qui ne conteste pas la baisse démographique locale, soutient que son point de retrait de marchandises actuel, adossé au magasin Leclerc existant, est sur-fréquenté, et que des consommateurs se rendent à Bourges et Romorantin afin de trouver une offre satisfaisante. Toutefois, la société Vierzon distribution n'établit pas les éléments dont elle se prévaut, alors qu'il ressort au contraire de l'avis défavorable du ministre, que la requérante ne conteste pas, qu'il existe dans la zone de chalandise une offre abondante en matière de points de retrait d'achats effectués par voie télématique, notamment, pour la seule commune de Vierzon, les cinq pistes déjà exploitées par la société requérante, quatre pistes à l'enseigne Intermarché, quatre pistes à l'enseigne CoursesU.com, et deux pistes à l'enseigne Carrefour. Ainsi, la société Vierzon distribution ne démontre pas que, contrairement à ce qu'a estimé la CNAC, son projet de sept pistes supplémentaires répondrait à un besoin des consommateurs. 10. En dernier lieu, si la CNAC a enfin considéré que l'insertion paysagère et architecturale du projet était insuffisante, ce que conteste la société requérante, il ressort des pièces du dossier qu'elle aurait rendu le même avis défavorable si elle s'était uniquement fondée sur les motifs exposés aux points 5 à 9 du présent arrêt, retenus à bon droit par elle. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Vierzon distribution doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État le versement d'une somme à la société Vierzon distribution au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, la CNAC n'ayant pas eu recours à un avocat et ne justifiant pas de frais exposés dans le cadre du présent litige, sa demande présentée sur le même fondement doit être rejetée. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Vierzon distribution le versement de la somme de 2 000 euros à la commune de Vierzon sur le fondement desdites dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Vierzon distribution est rejetée. Article 2 : La société Vierzon distribution versera la somme de 2 000 euros à la commune de Vierzon en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la CNAC tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Vierzon distribution, à la commune de Vierzon, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Délibéré après l'audience du 2 juillet 2026, à laquelle siégeaient : - Mme Mornet, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Aventino, première conseillère, - M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2026. La présidente rapporteure, G. MornetL'assesseure la plus ancienne, B. Aventino La greffière, I. Szymanski La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 24VE01907