Vu la procédure suivante : La société Pelvé-Mesliers a demandé à la cour administrative d'appel de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 915 637,40 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison, d'une part, de l'illégalité des refus opposés respectivement le 27 juillet 2015 par la commission départementale d'aménagement commercial d'Ille-et-Vilaine et les 16 décembre 2015 et 19 juillet 2018 par la Commission nationale d'aménagement commercial à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale en vue de créer un ensemble commercial de 3 423,09 m2 de surface de vente à Cesson-Sévigné, d'autre part, de l'inexécution partielle des arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 2 février 2018 et 20 décembre
- Par un arrêt n° 23NT02430 du 10 janvier 2025, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté sa requête. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 mars et 10 juin 2025 au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat, la société Pelvé-Mesliers demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes qu'elle attaque est entaché : - d'inexacte qualification juridique des faits et de dénaturation des pièces du dossier en ce que la cour écarte sa demande tendant au remboursement des frais d'études et d'élaboration du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale ; - de méprise sur la portée de ses écritures et d'erreur de droit en ce que la cour rejette sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice résultant du non-versement par l'Etat des sommes mises à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par les arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 2 février 2018 et 20 décembre 2019 ; - d'erreur de droit et d'inexacte qualification juridique des faits en ce que la cour relève que sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale ne portait pas sur l'exploitation de commerces de détail ; - d'erreur de droit, d'inexacte qualification juridique des faits et de dénaturation des pièces du dossier en ce que la cour retient que la réalité du préjudice moral qu'elle invoquait n'est pas établie. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2025, le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat conclut au rejet du pourvoi. Il soutient que les moyens soulevés par la société Pelvé-Mesliers ne sont pas fondés. La Commission nationale d'aménagement commercial a présenté des observations, enregistrées le 22 décembre
- Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Fraval, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado-Gilbert, avocat de la société Pelvé-Mesliers ; Considérant ce qui suit :
- Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Pelvé-Mesliers a demandé en mai 2015 une autorisation d'exploitation commerciale pour créer, au sein de bâtiments existants, un ensemble commercial de 3 423,09 m2 de surface de vente à Cesson-Sévigné. Par une décision du 27 juillet 2015, la commission départementale d'aménagement commercial d'Ille-et-Vilaine a refusé d'accorder l'autorisation demandée. Le 16 décembre 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours administratif présenté par la société pétitionnaire contre ce refus. Toutefois, par un arrêt du 2 février 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial et enjoint à celle-ci d'examiner à nouveau la demande d'autorisation présentée par la société Pelvé-Mesliers. La Commission nationale d'aménagement commercial a opposé un nouveau refus le 19 juillet
- Par un arrêt du 20 décembre 2019, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé cette nouvelle décision et enjoint à la commission nationale d'accorder l'autorisation d'exploitation commerciale, qui a finalement été délivrée le 5 mars 2020 mais, non exécutée dans le délai de trois ans prévu à l'article R. 752-20 du code de commerce, est devenue caduque.
- La société Pelvé-Mesliers se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 10 janvier 2025 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté sa requête tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 3 915 637,40 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison, d'une part, de l'illégalité des refus opposés successivement par la commission départementale d'aménagement commercial d'Ille-et-Vilaine et par la Commission nationale d'aménagement commercial à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale, d'autre part, de l'inexécution partielle des arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 2 février 2018 et 20 décembre 2019 en tant que les sommes mises à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne lui ont pas été versées.
- En premier lieu, pour écarter l'existence d'un lien de causalité entre l'illégalité des refus d'autorisation d'exploitation commerciale litigieux et le préjudice invoqué résultant de divers frais exposés en vain pour constituer le dossier de demande d'autorisation commerciale, en raison de la caducité ayant atteint l'autorisation finalement délivrée, la cour administrative d'appel a retenu que la société Pelvé-Mesliers n'avait pas été empêchée, du fait de l'Etat, d'exécuter cette autorisation. En statuant ainsi, alors que la société se bornait à faire valoir qu'elle avait conclu, à la suite des deux premiers refus, des baux commerciaux ne relevant pas du champ de l'autorisation d'exploitation commerciale pour valoriser les bâtiments concernés, ce qui ne lui avait pas permis, eu égard à la durée de ces baux, d'exécuter l'autorisation accordée le 5 mars 2020 avant qu'elle ne devienne caduque, la cour a porté sur les pièces du dossier qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
- En deuxième lieu, la cour administrative d'appel, après avoir relevé, par des motifs non contestés en cassation, que la société Pelvé-Mesliers ne justifiait pas d'engagements souscrits par de futurs locataires des locaux commerciaux qu'elle entendait réaliser en exécution de l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, en a déduit que le préjudice tiré de la perte de bénéfices ou du manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser son projet ne présentait pas un caractère direct et certain. Si la société Pelvé-Mesliers soutient que la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit et inexactement qualifié les faits de l'espèce en retenant également, pour écarter l'existence de ce même préjudice, que sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale ne portait pas sur la location de magasins de commerce de détail, alors que son projet prévoyait l'ouverture d'un ensemble commercial composé de tels magasins, ces moyens sont dirigés contre un motif surabondant de l'arrêt attaqué et sont, par suite, inopérants.
- En troisième lieu, en estimant que la société Pelvé-Mesliers n'établissait pas l'existence d'un préjudice moral ou de troubles dans ses conditions de fonctionnement, malgré les quelque cinq années de procédures administratives et juridictionnelles nécessaires pour obtenir l'autorisation sollicitée et l'abandon final du projet, la cour administrative d'appel, qui a souverainement apprécié les faits de l'espèce sans les dénaturer, n'a pas commis d'erreur de droit.
- En revanche, en jugeant que la société Pelvé-Mesliers ne pouvait demander à être indemnisée d'un préjudice moral lié au non-versement par l'Etat des sommes dues au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en exécution des arrêts de la cour des 2 février 2018 et 20 décembre 2019, au motif que ce préjudice était dénué de lien de causalité avec l'illégalité fautive des décisions de la commission départementale d'aménagement commercial d'Ille-et-Vilaine et de la Commission nationale d'aménagement commercial et que cette demande relèverait d'un litige distinct, alors que la société avait, tant dans sa réclamation préalable adressée à l'administration que dans sa requête présentée devant la cour, invoqué, à l'appui de sa demande indemnitaire, le fait générateur tiré du délai excessif pris pour exécuter ces deux arrêts, la cour administrative d'appel, qui s'est méprise sur la portée des écritures qui lui étaient soumises, a, en outre, commis une erreur de droit.
- Il résulte de tout ce qui précède que la société Pelvé-Mesliers est seulement fondée à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes qu'elle attaque en tant qu'il statue sur l'indemnisation du préjudice moral résultant du délai excessif pris par l'Etat pour exécuter les arrêts de la cour des 2 février 2018 et 20 décembre
- Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, dans la mesure de la cassation prononcée au point précédent.
- Il ne résulte pas de l'instruction que la société Pelvé-Mesliers justifie d'un préjudice moral résultant du non-versement par l'Etat des sommes mises à sa charge, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, par les arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 2 février 2018 et 20 décembre
- Dès lors, la demande d'indemnité de cette société doit être rejetée.
- Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 10 janvier 2025 est annulé en tant qu'il statue sur l'indemnisation du préjudice moral résultant du délai excessif pris par l'Etat pour exécuter les arrêts de la cour des 2 février 2018 et 20 décembre
- Article 2 : Le surplus des conclusions du pourvoi et les conclusions de la société Pelvé-Mesliers tendant à l'indemnisation du préjudice moral résultant pour elle du délai excessif pris par l'Etat pour exécuter les arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 2 février 2018 et 20 décembre 2019 sont rejetés. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Pelvé-Mesliers, au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 où siégeaient : Mme Anne Courrèges, présidente de chambre, présidant ; M. Raphaël Chambon, conseiller d'Etat et Mme Cécile Fraval, maîtresse des requêtes-rapporteure. Rendu le 16 juillet 2026 La présidente : Signé : Mme Anne Courrèges La rapporteure : Signé : Mme Cécile Fraval La secrétaire : Signé : Mme Laureen Le Bras La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation : No 502237- 2 -