Vu la procédure suivante : Par une requête et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 2 et 8 octobre 2025 et les 3 janvier et 8 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société d'exercice libéral par actions simplifiée Mora demande au Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner la communication des données économiques ayant fondé l'arrêté du 4 août 2025, notamment les évaluations d'impact transmises au Comité économique des produits de santé et au Parlement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 août 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale ainsi que l'arrêté du 6 octobre 2025 ayant le même objet ; 3°) d'enjoindre aux ministres compétents de réexaminer la réglementation et, le cas échéant, d'édicter des mesures transitoires dans le délai de trois mois ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son recours contre l'arrêté du 4 août 2025 doit être regardé comme recevable en dépit de l'annonce d'une possible suspension de ses effets à la suite des négociations entre le gouvernement et les représentants de la profession de pharmacien ; - l'arrêté du 4 août 2025 méconnaît les objectifs poursuivis par l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale et les équilibres voulus par le législateur en fixant des plafonds inférieurs au maximum fixé par la loi et en bouleversant ainsi l'équilibre économique des officines pharmaceutiques au bénéfice exclusif des fabricants de médicaments et sans bénéfice pour l'assurance maladie ; - pour les mêmes raisons, il méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques, la liberté d'entreprendre et la liberté contractuelle et est entaché de détournement de pouvoir ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, les plafonds qu'il fixe mettant en péril l'équilibre économique de certaines officines pharmaceutiques ; - il méconnaît le principe de sécurité juridique et l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme en ce qu'il met en place une trajectoire d'évolution du plafond des remises incohérente ; - l'arrêté du 6 octobre 2025 méconnaît le principe de sécurité juridique en ce que, contrairement aux engagements publics qui ont été pris, il ne porte pas le plafond des remises à 40 % pour la période du 1er septembre au 7 octobre 2025 ; - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il abaisse, au 1er janvier 2026, les plafonds des remises pouvant être consenties à 30 % pour les spécialités génériques et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables ; - en abrogeant, par son article 4, l'obligation pour l'administration de produire le rapport prévu par l'article 6 de l'arrêté du 4 août 2025 détaillant l'impact des nouveaux plafonds sur les taux effectifs de remises pratiqués par les fabricants et distributeurs ainsi que sur les niveaux de pénétration du marché par les spécialités concernées, il prive les acteurs économiques d'une garantie procédurale ; - il méconnaît le principe d'égalité en fixant des plafonds de remises différents pour les spécialités génériques et hybrides substituables et les médicaments biologiques similaires substituables. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2026, la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient à titre principal qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la requête, les dispositions réglementaires contestées n'ayant reçu aucune application avant leur abrogation, soit par l'arrêté du 6 octobre 2025, soit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au ministre du budget et des comptes publics, qui n'a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ; - la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Laude, conseillère d'Etat ; - les conclusions de Mme Leïla Derouich, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit :
- Aux termes du premier alinéa de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 : " Les remises, ristournes, avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature, y compris les rémunérations de services prévues à l'article L. 441-3 du code de commerce, consentis par tout fournisseur des officines en spécialités pharmaceutiques remboursables ne peuvent excéder par année civile et par ligne de produits, pour chaque officine, 2,5 % du prix fabricant hors taxes de ces spécialités. Pour les spécialités génériques définies au a du 5° de l'article L. 5121-1 du code de la santé publique, pour les spécialités inscrites au répertoire des groupes génériques en application des deux dernières phrases du b du même 5° et pour les spécialités de référence définies au a dudit 5° dont le prix de vente au public est identique à celui des autres spécialités du groupe générique auquel elles appartiennent, pour les spécialités hybrides substituables figurant au registre mentionné au dernier alinéa de l'article L. 5121-10 du même code, pour les médicaments biologiques similaires substituables dans les conditions prévues à l'article L. 5125-23-2 dudit code, pour les spécialités de référence substituables figurant au registre mentionné au dernier alinéa de l'article L. 5121-10 du même code dont le prix de vente est identique à celui des autres spécialités du registre des groupes hybrides auquel elles appartiennent ainsi que pour les spécialités de référence dont le prix de vente est identique à celui des médicaments biologiques similaires substituables dans les conditions prévues à l'article L. 5125-23-2 du même code, ce plafond est fixé par arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'économie et du budget, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes. Pour les spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité, le plafond est fixé par l'arrêté précité, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes correspondant au tarif forfaitaire de responsabilité. "
- Pour l'application de ces dispositions, l'arrêté du 4 août 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale a organisé une évolution des plafonds prévus par la deuxième phrase du premier alinéa de cet article en plusieurs phases. Ainsi, à son article 2, il a fixé à 40 % le plafond applicable aux spécialités génériques et assimilées jusqu'au 31 août
- À son article 3, il a fixé ce plafond à 30 % pour les spécialités génériques et assimilées et pour les spécialités hybrides substituables et assimilées et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés pour la période du 1er septembre 2025 au 30 juin
- Son article 4 fixe ces plafonds à, respectivement, 25 % et 17,5 % pour la période du 1er juillet 2026 au 30 juin
- Enfin, ses articles 1er et 5 organisent la convergence de ces plafonds à 20 % à compter du 1er juillet
- L'arrêté du 6 octobre 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale a modifié l'arrêté du 4 août 2025 sur plusieurs points. Ainsi, par son article 2, il a borné au 7 octobre 2025 l'application des dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 4 août
- Par son article 3, modifiant l'article 4 de l'arrêté du 4 août 2025, il a fixé les plafonds de remises, pour la période du 8 octobre 2025 au 31 décembre 2025, à 40 % pour les spécialités génériques et assimilées et les spécialités hybrides substituables et assimilées et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés. Par son article 1er, modifiant l'article 1er de l'arrêté du 4 août 2025, il a fixé ces plafonds, à compter du 1er janvier 2026, respectivement à 30 % et à 15 %. Enfin, son article 4 a abrogé les articles 5 et 6 de l'arrêté du 4 août
- La société Mora doit être regardée, dans le dernier état de ses écritures, comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés des 4 août et 7 octobre 2025 et à ce qu'il soit enjoint aux ministres compétents de réexaminer la réglementation et, le cas échéant, d'édicter des mesures transitoires dans le délai de trois mois. Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 octobre 2025 : En ce qui concerne l'exception de non-lieu opposée par la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées :
- L'article 37 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 a modifié l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale en fixant elle-même les plafonds des remises, à compter du 1er janvier 2026, et, s'agissant des contrats de fourniture de spécialités pharmaceutiques remboursables en cours d'exécution, à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de leur prise d'effet, à 40 % pour les spécialités génériques et assimilées et les spécialités hybrides substituables et assimilées et à 20 % pour les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés. Contrairement à ce que soutient la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, ces dispositions législatives n'ont pu avoir pour effet, par elles-mêmes, d'abroger l'arrêté du 6 octobre 2025, alors même que les dispositions de celui-ci seraient incompatibles avec elles. Par suite, et en tout état de cause, il y a lieu de statuer sur les conclusions de la société Mora tendant à l'annulation de cet arrêté. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 6 octobre 2025 :
- En premier lieu, la société requérante ne peut utilement, quels que soient les engagements qui auraient été pris en ce sens, reprocher à l'arrêté attaqué de n'avoir pas modifié rétroactivement les plafonds applicables entre le 1er septembre et le 7 octobre
- En deuxième lieu, ni l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors applicable, ni aucun autre texte ou principe n'imposaient aux auteurs de l'arrêté du 4 août 2025 de prévoir, à l'article 6 de cet arrêté, la réalisation et la communication aux " parties prenantes " d'un rapport relatif à l'application des dispositions de son article 3, fixant les plafonds de remises pour la période du 1er septembre 2025 au 30 juin
- Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que cet article 6 aurait été illégalement abrogé par l'arrêté du 7 octobre
- En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale citées au point 1, applicables à la date de l'arrêté litigieux, que le législateur a laissé une grande marge d'appréciation aux ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'économie et du budget pour fixer, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes, les plafonds de remises pour les spécialités mentionnées à la deuxième phrase de son premier alinéa. En se bornant à soutenir qu'en fixant les plafonds des remises pouvant être consenties à 30 % pour les spécialités génériques et à 15 % pour les spécialités biologiques similaires substituables à compter du 1er janvier 2026, l'article 1er de l'arrêté attaqué méconnaîtrait la " finalité " de l'article L. 138-9, la société requérante n'établit pas que ces dispositions seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.
- En quatrième lieu, enfin, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le principe d'égalité en ce qu'il fixe des plafonds de remises différents pour les spécialités génériques, hybrides substituables et les médicaments biologiques similaires substituables n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, ce plafond de remises est fixé de manière analogue, par l'arrêté attaqué, pour les spécialités génériques et les spécialités hybrides, et la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées soutient, sans être contredite, que le marché des médicaments biologiques similaires substituables est dans une situation différente de celui des autres spécialités en ce que l'écart de prix moyen constaté entre un médicament biosimilaire et son médicament biologique de référence est plus faible qu'en ce qui concerne les génériques.
- Il résulte de ce qui précède que la société Mora n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 6 octobre
- Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 août 2025 : En ce qui concerne l'exception de non-lieu opposée par la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées :
- Ainsi qu'il a été dit au point 3, l'arrêté du 6 octobre 2025 a modifié les dispositions de l'article 1er de l'arrêté du 4 août 2025, qui devaient s'appliquer à compter du 1er janvier 2028, pour les remplacer par des dispositions applicables à compter du 1er janvier
- Il a également modifié les dispositions de l'article 4 de l'arrêté du 4 août 2025, qui devaient s'appliquer du 1er juillet au 30 juin 2027, pour les remplacer par des dispositions applicables du 8 octobre 2025 au 31 décembre
- Il a, enfin, abrogé les articles 5 et 6 de l'arrêté du 4 août
- D'une part, les dispositions des articles 1er, 4 et 5 de l'arrêté du 4 août 2025 n'ont pu recevoir aucune application avant leur modification ou leur abrogation par l'arrêté du 6 octobre, dès lors qu'elles prévoyaient une date d'effet postérieure à l'entrée en vigueur de ce dernier arrêté. D'autre part, il résulte des affirmations non contredites de la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées que l'article 6 de l'arrêté du 4 août 2025, prévoyant la remise d'un rapport relatif à l'application des dispositions de son article 3 au plus tard le 31 mai 2026, n'a reçu aucun commencement d'exécution avant son abrogation. Dans ces conditions, et dès lors que la présente décision rejette le recours de la société Mora contre l'arrêté du 6 octobre 2025, l'exception de non-lieu opposée par la ministre doit être accueillie en ce qui concerne les conclusions de la société Mora dirigées contre les articles 1er, 4, 5 et 6 de l'arrêté du 4 août
- En revanche, et contrairement à ce que soutient la ministre, il y a lieu, pour le Conseil d'Etat, de statuer sur les conclusions de la société Mora tendant à l'annulation de l'article 2 de cet arrêté, applicable jusqu'au 31 août 2025, qui n'a pas été abrogé ou remplacé par l'arrêté du 6 octobre 2025, ainsi que de son article 3, dont l'arrêté du 6 octobre 2025 a borné l'application au 7 octobre 2025 mais dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il n'aurait reçu aucun commencement d'exécution entre le 1er septembre et le 7 octobre
- En ce qui concerne la légalité des articles 2 et 3 de l'arrêté du 4 août 2025 :
- En premier lieu, en fixant les plafonds des remises pouvant être accordées par les fournisseurs de médicaments aux officines pharmaceutiques pour les spécialités génériques et assimilées, les spécialités hybrides substituables et assimilées et les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés, les dispositions demeurant en litige de l'arrêté attaqué se sont bornées à faire application des dispositions de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, qui pose le principe du plafonnement des remises pouvant être accordées aux officines de pharmacies et, dans sa rédaction applicable à la date de cet arrêté, donnait compétence aux ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'économie et du budget pour fixer les plafonds applicables à ces différentes catégories de médicaments dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes. Ainsi, la société Mora n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué, qui n'avait pas à être précédé de la consultation du Comité économique des produits de santé, aurait méconnu les équilibres voulus par le législateur en fixant les plafonds des remises à un niveau inférieur au maximum prévu par l'article L. 138-9, alors même que les effets favorables attendus pour l'assurance maladie d'un tel plafonnement seraient incertains.
- En deuxième lieu, et dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 13, le principe du plafonnement des remises pouvant être accordées aux officines pharmaceutiques est prévu par la loi, la société requérante ne peut davantage utilement soutenir qu'en fixant les plafonds de ces remises, les dispositions demeurant en litige de l'arrêté attaqué méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques, la liberté contractuelle ou la liberté d'entreprendre.
- En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 8, il résulte des dispositions de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué que le législateur a laissé une grande marge d'appréciation aux ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'économie et du budget pour fixer, dans la limite de 50 % du prix fabricant hors taxes, les plafonds de remises pour les spécialités mentionnées à la deuxième phrase de son premier alinéa. Si la société requérante fait valoir, sans au demeurant l'établir, que la réduction du plafond des remises pèsera sur les marges des pharmaciens et risque ainsi de compromettre la viabilité de certaines officines, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'article 3 de l'arrêté attaqué, en fixant ce plafond à 30 % pour les spécialités génériques et assimilées et pour les spécialités hybrides substituables et assimilées et à 15 % pour les médicaments biologiques similaires substituables et assimilés, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ou méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.
- En quatrième lieu, les dispositions contestées, qui s'inscrivaient dans le cadre de la convergence progressive alors souhaitée par le gouvernement vers une fixation à 20 % du plafond de l'ensemble des remises prévues par la deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, ne méconnaissent ni le principe de sécurité juridique ni l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme.
- En cinquième lieu, enfin, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.
- Par suite, la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation des articles 2 et 3 de l'arrêté du 4 août
- Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société Mora tendant à l'annulation des articles 1er, 4, 5 et 6 de l'arrêté du 4 août 2025 dans sa rédaction initiale et que, sans qu'il soit besoin pour le Conseil d'Etat de faire usage de ses pouvoirs d'instruction, le surplus des conclusions de sa requête doit être rejeté, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
- Il n'y a pas lieu d'opérer les divers constats réclamés par la société Mora quant à la succession des textes ayant fait évoluer les plafonds des remises, qui ne relèvent pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la société Mora tendant à l'annulation des articles 1er, 4, 5 et 6 de l'arrêté du 4 août 2025 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature prévus à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à leur modification ou à leur abrogation par l'arrêté du 6 octobre
- Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Mora est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société d'exercice libéral par actions simplifiée Mora et à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées. Copie en sera adressée au ministre de l'action et des comptes publics. Délibéré à l'issue de la séance du 25 juin 2026 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et Mme Anne Laude, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 16 juillet
- La présidente : Signé : Mme Gaëlle Dumortier La rapporteure : Signé : Mme Anne Laude Le secrétaire : Signé : M. Hervé Herber La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation : No 508755- 2 -