CAA de NANTES, 5ème chambre, 25NT00396

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du conseil municipal de Retiers (Ille-et-Vilaine) du 14 octobre 2019 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux du 11 décembre

1. Par un jugement n° 2001714 du 10 décembre 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 7 février 2025, M. A... B..., représenté par Me Eveno, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 10 décembre 2024 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du 14 octobre 2019 de la commune de Retiers approuvant la révision générale de son plan local d'urbanisme, et la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Retiers la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'enquête publique a été irrégulière ; les dispositions des articles R. 123-14 et 15 du code de l'environnement ont été méconnues ; le commissaire-enquêteur a eu connaissance de documents qu'il n'a pas versés au dossier mais qui ont été déterminants dans son appréciation ; il est entré sur leur propriété sans les informer ; - le classement en zone 1AUL de leur parcelle est incompatible avec le SCOT du Pays de Vitré, dont l'objectif de mutualisation des équipements publics ; - le classement en zone 1AUL est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; aucun élément précis n'établit ce choix ; - le classement en zone 1AUL est entaché d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2025, la commune de Retiers, représentée par Me Fleischl, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à ce qu'il soit fait application des disposition de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et elle demande de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 26 septembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 3 novembre
2. Un mémoire a été enregistré le 4 novembre 2025, pour M. B..., soit après la clôture d'instruction et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rivas, - les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public, - les observations de Me Eveno, représentant M. B..., et de Me Laville Collomb, substituant Me Fleischl, représentant la commune de Retiers. Considérant ce qui suit :
3. Par une délibération du 14 octobre 2019, le conseil municipal de Retiers (Ille-et-Vilaine) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme communal. Par un jugement du 10 décembre 2024, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'enquête publique :
4. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire. ".
5. D'une part, aux termes de l'article R. 123-14 du code de l'environnement : " Lorsqu'il entend faire compléter le dossier par des documents utiles à la bonne information du public dans les conditions prévues à l'article L. 123-13, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête en fait la demande au responsable du projet, plan ou programme ; cette demande ne peut porter que sur des documents en la possession de ce dernier./ Les documents ainsi obtenus ou le refus motivé du responsable du projet, plan ou programme sont versés au dossier tenu au siège de l'enquête et sur le site internet dédié.(....) ". Et aux termes de l'article R. 123-18 de ce code : " A l'expiration du délai d'enquête, le registre d'enquête est mis à disposition du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête et clos par lui. (...) / Après clôture du registre d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le délai de huit jours court à compter de la réception par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête du registre d'enquête et des documents annexés. Le responsable du projet, plan ou programme dispose d'un délai de quinze jours pour produire ses observations. ". Et aux termes de l'article R. 123-19 de ce même code : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ".
6. Il ressort du rapport d'enquête publique et des conclusions du commissaire enquêteur présentes au dossier qu'à l'issue de l'enquête publique le commissaire enquêteur a communiqué à la commune de Retiers, dans le respect de l'article R. 123-18 du code de l'environnement, les observations écrites et orales reçues à cette occasion et qu'il a plus précisément interrogé la collectivité sur la contestation présentée par les consorts B... portant sur le classement envisagé en 1AUL de leur parcelle cadastrée AC 459 et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) la concernant. Son rapport comporte, dans le respect de l'article R. 421-19 du même code, les éléments présentés en réponse par la commune. Le commissaire enquêteur pouvait alors fonder ses conclusions notamment sur les informations ainsi recueillies auprès de la commune. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que l'enquête publique serait viciée au motif que le commissaire-enquêteur aurait reçu des informations de la commune qu'il aurait dû verser au dossier soumis à enquête publique sur le fondement de l'article R. 123-14 du code de l'environnement.
7. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-15 du code de l'environnement : " Lorsqu'il a l'intention de visiter les lieux concernés par le projet, plan ou programme, à l'exception des lieux d'habitation, le commissaire enquêteur en informe au moins quarante-huit heures à l'avance les propriétaires et les occupants concernés, en leur précisant la date et l'heure de la visite projetée. / Lorsque ceux-ci n'ont pu être prévenus, ou en cas d'opposition de leur part, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête en fait mention dans le rapport d'enquête. ".
8. S'il est soutenu par M. B... que le commissaire-enquêteur serait entré à plusieurs reprises sur sa propriété sans le prévenir et sans son accord, ou celui de ses coindivisaires, cette circonstance n'est pas établie par le fait qu'il a indiqué dans ses conclusions avoir " visité le site et son environnement deux fois, la parcelle est une belle parcelle agricole cultivée en céréales. " et une photographie de cette parcelle prise par le commissaire enquêteur et insérée dans son rapport final. Ainsi que l'expose ce dernier, cette photographie peut en effet avoir été prise avec un zoom. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.
9. Il résulte des points précédents que le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique au motif d'une méconnaissance des articles R. 123-14 et R. 123-15 du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne la compatibilité du classement partiel en zone 1AUL de la parcelle en litige avec le SCOT du Pays de Vitré :
10. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (...). ".
11. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
12. Le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT du Pays de Vitré se fixe notamment comme objectif de " Diversifier une offre d'équipements mutualisée et optimiser leur utilisation " au titre de l'orientation " Conserver une offre de services aux populations de qualité ". Il est ainsi mentionné que : " Le SCOT favorise la mutualisation et l'optimisation des équipements. Les équipements culturels et sportifs doivent être mutualisés et leur utilisation doit être optimisée afin d'éviter des coûts d'investissement et de fonctionnement importants (...) ". Mais également que " Le SCOT permet la diversification des équipements culturels, sportifs et de loisir. Dans la logique de l'armature territoriale, le SCOT permet le développement de nouvelles infrastructures et d'équipements sportifs, culturels et de loisirs. Ces projets devront en priorité s'implanter dans les tissus agglomérés et au plus près des centralités. ".
13. M. B... soutient que le classement en zone 1AUL de la partie ouest de sa parcelle cadastrée AC 459 serait incompatible avec la disposition précitée du SCOT prônant de favoriser la mutualisation et l'optimisation des équipements culturels et sportifs.
14. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé en zone 1AUL des secteurs à caractère naturel de la commune destinés à recevoir un ou des équipements d'intérêt collectif et de service public, dans le cadre d'une ouverture à l'urbanisation cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et les orientations d'aménagement et de programmation de ce même document d'urbanisme. Par ailleurs, ces mêmes auteurs ont inclus l'ensemble de la parcelle AC 459 du requérant dans une OAP sectorielle n° 11, en précisant que pour sa partie ouest il s'agira d'accueillir des équipements collectifs. Le PADD mentionne qu'il est prévu à cet endroit la réalisation d'équipements communaux, scolaires, sportifs et de loisirs. Le classement contesté de la parcelle AC 459 en zone 1AUL, cohérent avec le PADD, n'est pas à lui seul de nature à établir qu'il serait incompatible avec l'objectif d'optimisation des équipements collectifs prévu par le SCOT et la mutualisation de leur usage, apprécié à l'échelle du SCOT, et qui prévoit par ailleurs explicitement la création de nouveaux équipements et infrastructures. En conséquence, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme adopté, en ce qu'il classe en zone 1AUL une partie de la parcelle AC 459, avec le SCOT du Pays de Vitré doit être écarté. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation alléguée entachant le classement en zone 1AUL au plan local d'urbanisme d'une partie de la parcelle AC 459 :
15. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif à l'affectation des sols dans les plans locaux d'urbanisme : " Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Et aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...). ".
16. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Retiers : " La zone 1AUL correspond aux secteurs à caractère naturel de la commune destinés à recevoir un ou des équipements d'intérêt collectif et de services publics. / L'ouverture à l'urbanisation de la zone doit être menée en cohérence avec le PADD et les orientations d'aménagement et de programmation du PLU. ".
17. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
18. Il ressort des pièces du dossier que la partie de la parcelle AC 459 dont le classement en zone 1AUL est contesté se situe aux abords immédiats du centre-bourg de Retiers, de plusieurs établissements scolaires, de la maternelle au lycée, d'une cantine, et d'équipements sportifs permettant notamment des accès aisés et rapides de l'ensemble de leurs usagers aux différents équipements. Le PADD du plan local d'urbanisme fait état de la nécessité d'accueillir à cet endroit de nouveaux équipements scolaires, sportifs et de loisir dans un contexte de croissance démographique communale soutenue depuis 2000, avec une population relativement jeune et familiale. Par suite, et alors même que la commune disposerait d'autres possibilités pour la réalisation de ces équipements collectifs, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de la partie ouest de la parcelle de M. B... en zone 1AUL doit être écarté. En ce qui concerne le détournement de pouvoir allégué :
19. Les circonstances qu'en 2005, à l'occasion d'une révision du plan local d'urbanisme, la commune avait envisagé un classement de la parcelle en zone 1AUL avant d'y renoncer, puis qu'en 2013, à la demande de la commune, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré d'utilité publique un projet de constitution d'une réserve foncière avant de voir son arrêté annulé par la juridiction administrative, ne sont pas de nature, compte-tenu de ce qui vient d'être exposé sur la légalité de la délibération contestée, à la regarder comme entachée d'un détournement de pouvoir. Ce moyen doit, par suite, être écarté.
20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. B.... En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Retiers. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera à la commune de Retiers la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Retiers. Délibéré après l'audience du 25 juin 2026, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de la cour, - M. Rivas, président assesseur, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet
22. Le rapporteur, C. RIVAS Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 25NT00396