Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. I... H..., M. C... B..., M. D... E..., M. A... J..., Mme F... G... et l'association Arzon Equilibre Nature et Développement ont demandé au tribunal administratif de Rennes, à titre principal, d'annuler la délibération du 29 avril 2021 du conseil municipal de la commune d'Arzon (Morbihan) approuvant la modification n° 3 du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux et, à titre subsidiaire, d'abroger cette délibération. Par un jugement n° 2105196 du 5 mars 2025, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 29 avril 2021 en tant qu'elle classe en zone 1AUh et 1AUl les parcelles du secteur du Plancho ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux dans la même mesure et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire enregistrés les 5 mai 2025, 4 juin 2025 et 13 février 2026, M. I... H..., M. D... E..., M. A... J..., Mme F... G... et l'association Arzon Equilibre Nature et Développement, représentés par Me Dubreuil, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 5 mars 2025 en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions à fin d'annulation de la délibération du 29 avril 2021 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de la commune d'Arzon le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme ; la capacité d'accueil du territoire n'a pas été déterminée ; - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme dès lors que le secteur du Saint-Sacrement constitue un espace remarquable du littoral ; - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article L. 153-38 du code de l'urbanisme s'agissant du secteur du Saint-Sacrement ; - l'évaluation environnementale du rapport de présentation est insuffisante s'agissant du secteur du Saint-Sacrement ; l'évaluation environnementale est insuffisante s'agissant de l'analyse des incidences du projet d'ouverture à l'urbanisation du secteur du Saint-Sacrement sur les sites Natura 2000 situés à proximité et s'agissant des solutions alternatives au projet prévu dans le secteur du Saint-Sacrement ; - la délibération contestée, s'agissant du secteur du Saint-Sacrement, méconnait le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - le classement du secteur du Saint-Sacrement en zone 1AUh est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2025, la commune d'Arzon représentée par la SELARL Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. H... et autres ne sont pas fondés. La requête et les mémoires enregistrés dans la présente instance ont été communiqués à M. C... B... qui n'a pas présenté d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique, - et les observations de Me Dubreuil, représentant M. H... et autres, et celles de Me Hauuy, représentant la commune d'Arzon. Considérant ce qui suit :
- Par une délibération du 19 janvier 2015, la commune d'Arzon (Morbihan) a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). Par un arrêté du 3 septembre 2020, le maire de cette commune a prescrit la modification n° 3 de ce PLU. Par une délibération du 29 avril 2021, le conseil municipal de la commune d'Arzon a approuvé cette modification qui procède notamment au classement en zone 1AUh des parcelles situées au sein des secteurs du Plancho et du Saint-Sacrement, jusqu'alors classées en zone 2AUh. M. H..., M. B..., M. E..., M. J..., Mme G... et l'association Arzon Equilibre Nature et Développement ont formé un recours gracieux contre cette délibération qui a été implicitement rejeté. Ils ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Ils relèvent appel du jugement du 5 mars 2025 par lequel ce tribunal a rejeté le surplus de leurs conclusions à fin d'annulation. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen de nature à fonder une annulation totale de la délibération contestée :
- D'une part, aux termes de l'article L. 151-36 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. " et aux termes de l'article L. 153-31 du même code : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. ". En outre, aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. "
- D'autre part, aux termes de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-23 ; 1° bis De l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine ; 2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi qu'à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes. ".
- Il appartient aux auteurs du PLU de déterminer la capacité d'accueil du territoire concerné qui doit s'entendre comme étant le niveau maximum de pression exercée par les activités ou les populations permanentes et saisonnières que peut supporter le système de ressources du territoire sans mettre en péril ses spécificités. Cette détermination constitue un préalable à la définition du parti d'urbanisme retenu à travers notamment les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Ainsi, alors que la délibération contestée, qui approuve la modification n° 3 du PLU visant notamment à classer en zone 1AUh le secteur du Saint-Sacrement jusqu'alors classé en zone 2 AUh, n'a ni pour objet ni pour effet de modifier le parti d'urbanisme retenu par les auteurs du PLU, la délibération contestée n'avait pas à déterminer les capacités d'accueil du territoire, lesquelles devaient l'être préalablement à l'approbation du PLU, le 19 janvier
- Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la délibération contestée méconnaitrait les dispositions de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme en ce qu'elle n'aurait pas fait l'objet d'une détermination préalable des capacités d'accueil du territoire. En ce qui concerne les moyens pouvant fonder une annulation partielle de la délibération contestée en tant qu'elle concerne la zone du Saint-Sacrement :
- En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de modification porte sur l'ouverture à l'urbanisation d'une zone, une délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l'utilité de cette ouverture au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones. ".
- Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 9 décembre 2019, le conseil municipal d'Arzon a justifié de l'ouverture à l'urbanisation du secteur du Saint-Sacrement par la nécessité de " mobiliser du foncier disponible pour des résidents à l'année avec l'intervention communale qui constitue une voie très efficace pour atteindre les objectifs " et par " la pénurie de foncier disponible et abordable sur la commune ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'autorité environnementale a souligné dans son avis émis le 5 novembre 2020 que " ce projet d'extension des surfaces urbanisables inscrit toutefois le développement de la commune dans la tendance antérieure d'une forte artificialisation des sols et notamment des espaces agricoles et naturels. Or cette artificialisation ne s'est pas précédemment traduite par une diminution de la part de résidences secondaires au sein des nouvelles constructions. Ce choix, qui apparait donc discutable, n'est pas étayé dans le dossier par une analyse de ses conséquences sur l'environnement, en comparaison avec d'autres solutions envisageables ". En outre, si le préfet du Morbihan a émis un avis favorable à l'urbanisation de ce secteur, il a toutefois précisé que " Malgré un contexte local reconnu pour ses difficultés, notamment en termes de dureté foncière, les zones 1AUh déjà existantes doivent être privilégiées pour des opérations d'aménagement de logements abordables (...). Afin de pallier la problématique d'une faible offre foncière, d'autres outils d'aménagement seront plus efficaces : incitation fiscale, acquisition foncière, emplacements réservés par exemple. (...) Ainsi, l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation ne garantit pas l'octroi d'une réponse appropriée à la dureté foncière, notamment en l'absence d'une action communale volontariste (...). Pour répondre aux enjeux forts d'accueil de résidents permanents et travailleurs saisonniers des communes littorales, cette ouverture à l'urbanisation semble insuffisamment démontrée et peu appropriée d'autant que les leviers des incitations fiscales ou de déclaration d'utilité publique (...) ne semblent pas avoir été utilisés ". La commissaire enquêtrice qui a également émis un avis favorable à la modification du PLU, a toutefois assorti celui-ci de la réserve consistant à ne pas ouvrir à l'urbanisation la zone du Saint-Sacrement. A cet égard, elle a précisé que " l'ouverture à l'urbanisation de cette zone n'apporte pas de " plus-value " par rapport aux zones 1AU existantes. Elle ne favorisera pas davantage l'accueil de jeunes actifs et de familles (...). Or, hormis pour ce type de logements et des logements sociaux, la commune n'a pas besoin de construire davantage. ". Dans ces conditions, alors qu'il est constant que la commune satisfait à ses objectifs de production de logements fixés annuellement à quarante-deux par le plan local de l'habitat et que l'ensemble des zones déjà ouvertes à l'urbanisation n'ont pas été mobilisées, en justifiant l'ouverture à l'urbanisation de la zone du Saint-Sacrement par la nécessité de produire des logements à prix abordables, utilisés à titre de résidence principale, la commune d'Arzon ne justifie pas de l'utilité de l'ouverture à l'urbanisation du secteur du Saint-Sacrement, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-38 du code de l'urbanisme.
- En second lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; (...) 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (...) 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; (...). "
- En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
- Alors qu'il ressort des pièces du dossier que les zones urbanisées de la commune représentent plus de 40 % de son territoire, la délibération contestée prévoit l'ouverture à l'urbanisation du secteur du Saint-Sacrement, classé en zone 2 AUh, afin d'y produire dix-huit logements. Or, alors comme il a été dit au point 6, qu'il est constant que la commune satisfait à ses objectifs de production de logements fixés annuellement à quarante-deux par le plan local de l'habitat, l'autorité environnementale a estimé que ce choix inscrivait la commune dans la tendance antérieure d'une forte artificialisation des sols et notamment des espaces agricoles et naturels. Le préfet a lui estimé que les zones 1AU devaient faire l'objet d'une mobilisation totale avant d'envisager l'ouverture à l'urbanisation des zones classées 2AU et la commissaire enquêtrice a également relevé que la commune " n'a pas besoin de construire davantage ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le secteur du Saint-Sacrement, ouvert à l'urbanisation par la délibération contestée, est situé en extension de la zone urbanisée d'Arzon, sur des parcelles non bâties présentant un caractère naturel qui sont situées à proximité du rivage et des pointes Nord d'Arzon dont la valeur écologique est élevée et à une distance d'environ 60 mètres de la zone Natura 2000 du Golfe du Morbihan. L'ouverture à l'urbanisation du secteur du Saint-Sacrement prévu par la délibération contestée n'apparaît ainsi, à la date de la délibération contestée, compatible ni avec les besoins réels de la commune en matière de logement, ni avec la maîtrise du développement urbain, ni avec une utilisation économe des espaces naturels. Par suite, et bien qu'elle vise à la production de logements abordables, la délibération contestée, en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation le secteur du Saint-Sacrement, est incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
- Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés n'est susceptible, en l'état du dossier, d'entraîner l'annulation partielle de la délibération du 29 avril 2021 et de la décision de rejet de recours gracieux contestées.
- Il résulte de tout ce qui précède que M. H... et autres sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 29 avril 2021 en tant qu'elle ouvre le secteur du Saint-Sacrement à l'urbanisation, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux dans la même mesure. Sur les frais liés au litige :
- Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. H... et autres qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune d'Arzon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Arzon une somme globale de 1 500 euros à verser à M. H... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La délibération du conseil municipal d'Arzon du 29 avril 2021 est annulée en tant qu'elle classe en zone 1AUh les parcelles du secteur du Saint-Sacrement. La décision implicite de rejet de recours gracieux est annulée dans la même mesure. Article 2 : Le jugement n° 2105196 du 5 mars 2025 du tribunal administratif de Rennes est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune d'Arzon versera à M. I... H..., M. E..., M. J..., Mme G... et à l'association Arzon Equilibre Nature et Développement une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... H..., désigné représentant unique des requérants au titre de l'article R. 411-5 du code de justice administrative, à la commune d'Arzon et à M. C... B.... Délibéré après l'audience du 25 juin 2026, à laquelle siégeaient : - Mme Rimeu, présidente de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet
- La rapporteure, A.-M. DUBOST La présidente, S. RIMEU Le greffier, C. GOYLa République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 25NT01235