Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) Ener Arbo Bio 34-66 a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, l'arrêté n° PC 034 032 24 T0064 du 21 octobre 2024 par lequel le préfet de l'Hérault a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de serres tunnel avec toiture photovoltaïque pour l'exploitation de cerisiers en agriculture biologique sur un terrain situé lieu-dit La Courtade sur le territoire de la commune de Béziers et, d'autre part, l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 sur ce projet par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault. Par un jugement n° 2407360 du 9 octobre 2025, le tribunal administratif de Montpellier a, en son article 1er, annulé l'arrêté de refus de permis de construire du préfet de l'Hérault du 21 octobre 2024, en son article 2, enjoint au maire de Béziers de délivrer, au nom de la commune, un certificat de permis de construire tacite à la société pétitionnaire dans un délai d'un mois en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, en son article 3, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, en son article 4, rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 8 décembre 2025, la société Ener Arbo Bio 34-66, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escale Knoepffler Huot Piret Joubes, demande à la cour : 1°) d'annuler l'article 4 du dispositif de ce jugement en ce qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande ; 2°) d'annuler l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault du 16 juillet 2024 ; 3°) d'enjoindre à cette commission de lui délivrer un avis favorable ou, à titre subsidiaire, de lui enjoindre de réexaminer son dossier dans un délai de trente jours et sous astreinte ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - c'est à tort que le tribunal a accueilli la fin de non-recevoir opposée en défense pour rejeter comme irrecevables ses conclusions dirigées contre l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault du 16 juillet 2024 ; - cet avis ne présente pas un caractère purement préparatoire dès lors que l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme, désormais applicable, soumet à avis conforme de cette commission la réalisation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du même code implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; - l'avis défavorable émis par la commission sur son projet lui fait grief en ce qu'il fait obstacle à ce qu'elle candidate aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie, qui subordonne la recevabilité des offres à l'obtention d'un avis favorable de cette commission ; - l'avis défavorable en litige vaut aussi bien dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire que dans le cadre de la recevabilité du dossier de candidature aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie ; - à supposer même que la commission accepte de rendre à nouveau un avis, si celui-ci est défavorable, elle sera contrainte de saisir à nouveau la juridiction administrative pour en obtenir l'annulation et sera dans l'impossibilité de candidater aux appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie le temps de l'instance, ce qui ne participe pas d'une bonne administration de la justice ; - le recours qui pourrait être exercé contre une exclusion éventuelle ou à l'encontre de la liste des lauréats à la commission de régulation de l'énergie prise par le ministre devra être formé par un avocat au Conseil d'Etat et l'exposerait à des frais supplémentaires et à un délai complémentaire pendant lequel elle ne pourrait candidater aux appels d'offres, ce qui ne participe pas d'une bonne administration de la justice ; Sur l'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault du 16 juillet 2024 : - elle n'a pas été auditionnée par la commission en méconnaissance de l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme ; - contrairement à ce qu'a estimé la commission, qui doit se prononcer dans le cadre des articles L. 181-11 et L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et émettre un avis au regard de l'objectif de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, le dossier relatif au projet d'abris solaires pour la culture de cerisiers en agriculture biologique démontre la nécessité agricole des constructions et les nombreux avantages qu'apporte ce projet à l'exploitation agricole ; - les abris solaires projetés sont des constructions et installations nécessaires à son activité agricole ; - l'avis défavorable est illégal en ce qu'il considère que de nombreux éléments ne permettent pas de définir le projet comme étant agrivoltaïque, que l'exploitant qui porte le projet n'est pas le propriétaire du foncier, que le projet n'aura pas un caractère limité au vu de la surface agricole utilisée actuelle du demandeur, que la question du partage du revenu tiré de la production électrique n'est pas suffisamment précisée, que le choix d'implantation soulève des interrogations et, enfin, que l'implantation du projet dans le secteur accentuera la fragmentation de l'espace agricole. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2026, la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que l'avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault sur le projet porté par la société appelante revêt un caractère préparatoire à une décision prise par l'autorité administrative, à savoir le refus de délivrer un permis de construire, seul acte susceptible de recours contentieux. Par ordonnance du 5 mai 2026, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 mai
- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'énergie ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ; - la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ; - le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Chabert, président, - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, - et les observations de Me Huot, représentant la société Ener Arbo Bio 34-
- Considérant ce qui suit :
- La société par actions simplifiée (SAS) Ener Arbo Bio 34-66 a sollicité le 2 avril 2024 la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de serres tunnel avec toiture photovoltaïque pour l'exploitation de cerisiers en agriculture biologique sur un terrain situé au lieudit La Courtade sur le territoire de la commune de Béziers (Hérault). Par un arrêté n° PC 034 032 24 T0064 du 21 octobre 2024, le préfet de l'Hérault a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Saisi par la société pétitionnaire d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté et de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault sur son projet, le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 9 octobre 2025, a annulé l'arrêté du 21 octobre 2024 du préfet de l'Hérault, enjoint au maire de Béziers de délivrer, au nom de la commune, un certificat de permis tacite à la société Ener Arbo Bio 34-66 dans un délai d'un mois, mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par la présente requête, la société Ener Arbo Bio 34-66 relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande tendant à l'annulation de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault et à ce qu'il soit enjoint à cette commission de lui délivrer un avis favorable ou, subsidiairement, de réexaminer son dossier. Sur le cadre juridique applicable au litige :
- D'une part, aux termes de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au présent litige, issue de l'article 60 de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale : " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. / (...) Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme. (...) ".
- D'autre part, l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme, créé par l'article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dispose que : " Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire. ". Aux termes de l'article L. 111-34 du même code : " Les conditions d'application de la présente section sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ".
- Enfin, aux termes de l'article 8 du décret du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers : " I. - Les dispositions du présent décret s'appliquent : / 1° Aux installations dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation agrivoltaïque et est déposée à compter d'un mois après la date de publication du présent décret ; / (...) ".
- Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire de la société appelante a été déposée le 2 avril 2024, soit antérieurement à l'entrée en vigueur du décret précité du 8 avril 2024 fixant les conditions d'application notamment des dispositions de l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme créé, ainsi qu'il vient d'être rappelé, par l'article 54 de la loi du 10 mars
- Il en résulte que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault, consultée pour avis sur le projet porté par la société appelante, l'a été non pas sur le fondement de l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme, mais en application de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Sur la régularité du jugement :
- Il ressort des motifs exposés aux points 34 à 36 du jugement attaqué que pour rejeter comme irrecevables les conclusions présentées par la société Ener Arbo Bio 34-66 tendant à l'annulation de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault, le tribunal a relevé que cet avis revêt le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire, seule décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
- Aux termes de l'article L. 311-10 du code de l'énergie dans sa rédaction applicable au présent litige : " Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à une procédure de mise en concurrence dont les modalités sont définies par décret en Conseil d'Etat. (...) ". L'article L. 311-12 du même code dispose que : " Les candidats retenus désignés par l'autorité administrative bénéficient, selon les modalités prévues par la procédure de mise en concurrence : / 1° Soit d'un contrat d'achat pour l'électricité produite ; / 2° Soit d'un contrat offrant un complément de rémunération à l'électricité produite. ".
- Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige prévoit la construction d'un dispositif photovoltaïque couvrant des arbres fruitiers en agriculture biologique sur un terrain d'environ 8 hectares et porte sur une surface d'ombrières totale de 30 807 m² d'une puissance de 8 mégawatts crète (MWc). Ainsi que le soutient la société appelante, ce projet est susceptible d'être soumis à la commission de régulation de l'énergie chargée de l'instruction des candidatures à l'appel d'offres portant sur la réalisation et l'exploitation d'installations de production d'électricité à partir de l'énergie solaire " centrales sur bâtiments, serres agrivoltaïques, hangars, ombrières et ombrières agrivoltaïques " de puissance supérieure à 500 kilowatts crète (KWc) dans le cadre de la mise en concurrence prévue à l'article L. 311-10 du code de l'énergie.
- Il ressort également des pièces du dossier, en particulier du paragraphe 3.2.10 du cahier des charges de cet appel d'offres, dans sa version publiée le 14 novembre 2022, que le candidat doit joindre à son offre un avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), lorsque celle-ci a été saisie ou s'est autosaisie. En vertu de ces mêmes dispositions, dans le cas où la commission n'a pas été saisie ou ne s'est pas autosaisie à l'occasion de la délivrance de l'autorisation d'urbanisme nécessaire pour le projet en cause, le candidat doit joindre à son offre une preuve qu'il l'a informée du projet depuis au moins deux mois. Enfin, le cahier des charges de l'appel d'offre exige au même point 3.2.10 que " Si la CDPENAF a rendu un avis à la suite de cette information, celui-ci doit être favorable ".
- Il résulte de ces dispositions que dans le cas où la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis sur un projet pouvant donner lieu à une candidature à l'appel d'offres mentionné au point 8 du présent arrêt, cet avis doit être obligatoirement favorable avant le dépôt du dossier de candidature devant la commission de régulation de l'énergie en charge de l'instruction de cette candidature. Il suit de là qu'un avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur le projet en cause rend impossible la constitution d'un dossier susceptible d'aboutir à une décision favorable, mettant ainsi un terme à la procédure, sauf pour le porteur du projet à présenter à la commission de régulation de l'énergie un dossier de candidature voué au rejet, dans le seul but de faire naître une décision susceptible de recours à l'occasion duquel l'avis favorable pourrait être contesté. Dans ces conditions, l'avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers doit être regardé comme faisant grief et comme étant, par suite, susceptible d'être déféré au juge.
- Il résulte de ce qui précède que la société Ener Arbo Bio 34-66 est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 4 du dispositif du jugement dont elle relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté comme irrecevables ses conclusions à fin d'annulation de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Par suite, l'article 4 de ce jugement doit être annulé en tant qu'il rejette ces conclusions à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction tendant à ce que la commission émette un avis favorable sur son projet ou se prononce à nouveau par un nouvel avis.
- Il y a lieu pour la cour de se prononcer, par la voie de l'évocation, sur la demande de la société Ener Arbo Bio 34-66 présentée devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l'annulation de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault et à ce qu'il lui soit enjoint de délivrer un avis favorable ou, subsidiairement, de réexaminer le dossier dans un délai de trente jours sous astreinte. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis défavorable du 16 juillet 2024 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault :
- En premier lieu, il ressort des termes de l'avis en litige que la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault a émis un avis défavorable qu'elle a qualifié de " conforme " sur le projet porté par la société Ener Arbo Bio 34-66 en application des dispositions précitées de l'article L. 111-31 du code de l'urbanisme. Toutefois, il résulte de ce qui a été exposé aux points 3 à 5 du présent arrêt que ces dispositions n'étaient pas encore applicables, compte tenu de la date à laquelle a été déposée la demande de permis de construire.
- En deuxième lieu, pour justifier le caractère défavorable de l'avis émis sur le projet d'ombrières photovoltaïques pour la culture de cerisiers en agriculture biologique, la commission a relevé que de nombreux éléments ne permettent pas de définir le projet comme étant agrivoltaïque compte tenu de l'absence d'éléments chiffrés ou comparables, de la densité d'arbres prévue inférieure à la moyenne ne permettant pas de considérer l'agriculture comme étant l'activité principale, de l'absence d'information quant à la réversibilité et au démantèlement du projet et de l'absence de justification du taux de couverture par rapport au besoin en lumière de la culture. La commission a également souligné que l'exploitant qui porte le projet n'est pas propriétaire du foncier conduisant à s'interroger sur la possibilité de transmission d'un foncier où l'installation d'ombrières photovoltaïques fixe la culture en place pour trente ans. La commission a noté ensuite que le projet n'aura pas un caractère limité dès lors qu'il représente trois fois la surface agricole utile du demandeur et que la question du partage du revenu tiré de la production électrique mériterait des éclaircissements, le projet prévoyant le versement d'un loyer à l'exploitant mais pas au propriétaire. Enfin, la commission s'est interrogée sur l'avenir des parcelles du projet plantées en vignes et déclarées à la politique agricole commune (PAC) 2024 et a relevé que le secteur d'implantation du projet est déjà largement grevé et fragilisé par des projets photovoltaïques qui impactent négativement les paysages alentours et que l'ajout d'un projet de 3 hectares accentuera la fragmentation de cet espace agricole.
- Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier du volet agricole du projet de verger de cerisiers sous ombrières photovoltaïques porté par la société Ener Arbo Bio 34-66, qu'est prévue la plantation de 2 345 cerisiers sur des parcelles d'une superficie totale d'environ 8 hectares avec la mise en place d'ombrières photovoltaïques offrant une protection contre les aléas climatiques et la pression parasitaire, ces structures alliant une toiture limitant notamment les risques de gel et des filets de protection contre les insectes dont les ravages ne peuvent être prévenus dans le cadre d'une agriculture biologique que par la mise en place de filets spécifiques de protection ceinturant les ouvrages. Si ces ombrières sont équipées de panneaux photovoltaïques, cette circonstance n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole. Par ailleurs, il ressort également des éléments mentionnés dans le volet agricole du projet que la luminosité globale sous ces structures étroites et hautes est supérieure à 50 % et que des informations relatives aux conditions de démantèlement du site figurent dans la notice de présentation pour des structures dont la durée de vie est estimée à 20 ans. Si l'avis défavorable en litige évoque un risque de fragmentation de l'espace agricole, il ressort des pièces du dossier que le projet se situe dans un vaste espace agricole de la commune de Béziers à près de 2 kilomètres du Canal du Midi et à 1 kilomètre de la zone sensible correspondant à un périmètre paysager du Canal du Midi sans portée réglementaire dans le cadre d'une étude menée en
- Dans ces conditions, alors que les autres motifs rappelés au point précédent sur lesquels s'est fondée la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault ne permettent pas d'ôter au projet en litige sa dimension agricole, cette commission n'a pu légalement émettre un avis défavorable au regard des dispositions de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime quant à l'opportunité de ce projet au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières.
- Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état de l'instruction, aucun des autres moyens soulevés par la société Ener Arbo Bio 34-66 tant devant le tribunal administratif que devant la cour n'est susceptible de fonder l'annulation de l'avis défavorable en litige.
- Il résulte de ce qui précède que la société Ener Arbo Bio 34-66 est fondée à demander l'annulation de l'avis défavorable émis le 16 juillet 2024 sur son projet par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :
- Les motifs du présent arrêt impliquent nécessairement qu'il soit enjoint à la préfète de l'Hérault de saisir la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault afin qu'elle rende un avis favorable au projet porté par la société appelante dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige :
- Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat qui a, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme de 1 500 euros à verser à la société Ener Arbo Bio 34-66 au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : L'article 4 du jugement n° 2407360 du 9 octobre 2025 du tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la demande de la société Ener Arbo Bio 34-66 tendant à l'annulation de l'avis défavorable du 16 juillet 2024 de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers et à ce qu'il soit enjoint à cette commission de lui délivrer un avis favorable sur le permis de construire sollicité ou à défaut de réexaminer le dossier dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement. Article 2 : L'avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault du 16 juillet 2024 est annulé. Article 3 : Il est enjoint à la préfète de l'Hérault de saisir la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Hérault afin qu'elle émette un avis favorable au projet porté par la société Ener Arbo Bio 34-66 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la société Ener Arbo Bio 34-66 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié la société par actions simplifiée Ener Arbo Bio 34-66, à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la préfète de l'Hérault. Délibéré après l'audience du 2 juillet 2026, où siégeaient : M. Chabert, président de chambre, M. Teulière, président assesseur, M. Riou, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet
- Le président-rapporteur, D. ChabertLe président-assesseur, T. Teulière La greffière, R. Brun La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 25TL02470