Conseil constitutionnel, 88-61

Le Conseil constitutionnel, chargé, en application de l'article 58 de la Constitution, de veiller à la régularité de l'élection du Président de la République, a été amené, lors de la consultation des 24 avril et 8 mai 1988, à faire les constatations suivantes : I- En ce qui concerne l'élaboration des mesures d'organisation des élections. En vertu des dispositions combinées de l'article 3-II de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 et de l'article 46 de l'ordonnance organique n° 58-1067 du 7 novembre 1958, le Conseil constitutionnel est consulté par le Gouvernement sur l'organisation des opérations électorales et doit être avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet. Si l'application de ces dispositions n'a pas présenté de difficulté majeure, le Conseil a relevé cependant que plusieurs circulaires du ministre de la Défense se rapportant à l'élection présidentielle ne lui avaient pas été préalablement soumises. De plus, le Conseil estime qu'il devrait être informé de toute modification que le Gouvernement entend apporter au décret en Conseil d'Etat pris sur le fondement de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962, en raison de l'incidence qu'a ce texte sur le déroulement des opérations électorales. II - En ce qui concerne la présentation des candidats. A. Dates d'envoi au Conseil constitutionnel : Conformément aux dispositions de l'article 2 du décret n° 64-231 du 14 mars 1964, et sous réserve des règles applicables aux élus d'outre-mer et aux membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger, les présentations des candidats sont adressées au Conseil constitutionnel "à partir de la publication du décret convoquant les électeurs" et doivent parvenir "au plus tard" à minuit le dix-neuvième jour précédant le premier tour de scrutin. En application de ce texte, le Conseil constitutionnel a dû retourner 797 présentations qui lui avaient été adressées avant le 17 mars 1988, c'est-à-dire prématurément. De même, a-t-il considéré comme irrecevables 512 présentations qui lui sont parvenues postérieurement au 5 avril à minuit. L'importance de ces chiffres montre qu'il y a lieu de parfaire l'information des citoyens habilités à présenter un candidat, sur le respect des délais fixés par les textes. A cet effet, une mention spéciale devrait figurer dans la lettre par laquelle le représentant de l'Etat dans le département ou le territoire envoie le formulaire de présentation aux élus habilités. B. Mode de certification des présentations. Les modes de certification définis par l'article 3-1 du décret du 14 mars 1964 n'ont pas toujours été respectés. Sur ce point également, le représentant de l'Etat dans le département ou le territoire pourrait utilement appeler l'attention des élus qui sont membres d/une assemblée départementale, régionale ou territoriale, sur le fait que leur présentation doit être certifiée par un membre du bureau de cette assemblée. C. Publicité des présentations. L'article 3-1 de la loi du 6 novembre 1962, tel qu'il a été complété par 'la loi organique n° 76-528 du 18 juin 1976, prévoit que le nom et la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste sont rendus publics par le Conseil constitutionnel, dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature. Le décret n° 76-738 du 4 août 1976 a précisé que cette publicité était assurée par la publication de la liste au Journal officiel. Du 12 au 15 avril 1988, le Conseil constitutionnel a procédé, à titre d'information, à l’affichage dans ses locaux, de la liste intégrale des citoyens ayant régulièrement présenté un candidat. Il estime souhaitable, compte tenu de cette expérience, que soit publié au Journal officiel le nom de tous les présentateurs. III - En ce qui concerne les opérations de vote. A - Présidence des bureaux de vote. En raison de la méconnaissance délibérée et persistante par certains présidents de bureaux de vote de dispositions destinées à assurer la régularité et la sincérité du scrutin, le Conseil constitutionnel a été conduit à annuler l'ensemble des suffrages exprimés dans ces bureaux. En cas d'irrégularités constatées lors du premier tour de scrutin, la présidence d'un ou plusieurs bureaux de vote devrait pouvoir être assurée, pour le second tour de scrutin, par une personne désignée par le président du tribunal de grande instance, à l'instar de ce que prévoit l'article L 118-1 du code électoral pour les élections municipales ou cantonales. B - Rémunération des membres des commissions de contrôle des opérations de vote. Le Conseil croit devoir appeler l'attention du Gouvernement sur le fait que le montant des indemnités allouées aux présidents, membres et délégués des commissions de contrôle des opérations de vote n'a pas été revalorisé depuis l'intervention de l'arrêté interministériel du 23 novembre 1979 . IV - En ce qui concerne les comptes de campagne. L'article 3-II de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, dans sa rédaction résultant de l'article 2 de la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique dispose que "Dans les soixante jours qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été acquise, chaque candidat présent au premier tour adresse au Conseil constitutionnel le compte de sa campagne, accompagné des pièces mentionnées au premier alinéa de l'article L.O. 179-1 du code électoral". De son côté, l'article 3-III de la loi du 6 novembre 1962 tel qu'il a été complété par l'article 3 de la loi organique du 11 mars 1988, prévoit que les comptes de campagne des candidats sont publiés au Journal officiel dans les dix jours suivant l'expiration du délai mentionné ci-dessus. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'il ne tenait pas de ces dispositions compétence pour vérifier la régularité et la sincérité des comptes de campagne. Cependant, au titre de sa mission générale de contrôle de la régularité de l'élection présidentielle, il lui appartient d'appeler l'attention tant sur l'imprécision des règles applicables que sur leurs lacunes. A - L'imprécision des règles applicables. Les comptes de campagne adressés au Conseil constitutionnel ont fait apparaître des appréciations divergentes de la part des candidats en ce qui touche aussi bien la définition des dépenses de campagne que les modalités de prise en considération de l'aide financière de l'Etat. 1° - Définition des dépenses de campagne. a. La loi organique du 11 mars 1988 a précisé dans son article 13 que pour l'élection présidentielle de 1988, le compte de campagne devait couvrir la période comprise entre la date de publication de ce texte (le 12 mars) et la date du scrutin. Le Conseil constitutionnel considère que, eu égard à l'objet de la législation en cause, il y a lieu d'entendre par dépenses de campagne exclusivement celles qui correspondent à des actions se situant dans la période considérée, quelle que soit la date à laquelle ces dépenses ont été engagées ou payées. Cette interprétation des textes a été adoptée par le ministère de l'Intérieur lors de l'établissement du Mémento du candidat. L'administration fiscale a retenu, dans une instruction du 9 mai 1988, une interprétation plus restrictive de la notion de compte de campagne pour l'application des règles de déduction des dons consentis aux candidats. Le Conseil constitutionnel a relevé que certains candidats avaient inscrit dans leur compte de campagne des dépenses afférentes à des actions antérieures au 12 mars

1. Une telle pratique lui paraît contraire au texte de la loi organique. b. La question de savoir si des candidats non admis au second tour pouvaient prendre en considération les dépenses qu'ils avaient exposées entre les deux tours de scrutin a suscité des réponses divergentes de la part du ministère de l'Intérieur et de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés. Dans la mesure où la loi organique du 11 mars 1988 a majoré le montant du plafond des dépenses de campagne pour les deux candidats admis au second tour de scrutin, le Conseil constitutionnel considère que seuls ces deux candidats doivent inclure dans leur compte de campagne les dépenses entraînées par leur participation au second tour. Pour les autres, la période couverte par le compte de campagne s'arrête au premier tour, puisque les intéressés cessent d'être candidats. c. Une difficulté particulière est née des modalités d'imputation dans le compte de campagne des acquisitions faites par un candidat de biens dont l'utilisation n'est pas limitée à la durée de la campagne. Le Conseil estime qu'en pareil cas, le candidat doit, lors de l'établissement de son compte de campagne, prendre en considération la valeur résiduelle attachée au bien utilisé. d. Il est apparu au Conseil qu'il y avait une contradiction entre les règles régissant le cautionnement exigé des candidats, qui remontent à la loi du 6 novembre 1962, et la législation issue de la loi organique du 11 mars
2. Le cautionnement n'est remboursé à un candidat que s'il a atteint 5% des suffrages exprimés. L'effet de ces dispositions se trouve amoindri en raison de l'obligation qui pèse sur tout candidat de mentionner dans le compte de campagne "l'ensemble des dépenses effectuées", en vue de son élection. Il serait souhaitable en conséquence de préciser si, comme cela a été fait par certains candidats, le cautionnement doit figurer dans le compte de campagne. 2° - Modalités de prise en compte de l'aide apportée par l'Etat. a. L'aide de l’Etat résulte tant de la pris en charge directe par ses soins des frais de propagande énumérés à l'article 17 du décret n° 64-231 du 14 mars 1964, que du remboursement forfaitaire mentionné à l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962 complété par l'article 4-II de la loi organique du 11 mars
3. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'aucune de ces sommes ne devait figurer dans le compte de campagne des candidats car il ne s'agit pas, au sens de l’article L.O. 163-1 du code électoral, de "recettes perçues" au moment de l'établissement du compte. C'est à juste titre que les différents comptes de campagne ont exclu les dépenses directement prises en charge par l’Etat, tout en se référant cependant de façon impropre à l'article R. 39 du code électoral, alors que le texte applicable est, pour l'élection présidentielle, l’article 17 du décret du 14 mars
4. Si le remboursement forfaitaire par l'Etat a été, dans un cas, pris en compte en recette, cette présentation, sans altérer la sincérité des comptes, n'est toutefois pas conforme aux textes en vigueur. b. Un des comptes de campagne a inclus une évaluation prévisionnelle des frais de financement du découvert du compte jusqu'au versement par l'Etat du remboursement forfaitaire escompté. Semblable pratique pourrait conduire à un enrichissement sans cause dans l'hypothèse où le remboursement interviendrait avant l'échéance prévue dans le compte. Afin de lever toute difficulté, il serait souhaitable que la loi organique vienne préciser la procédure de vérification des comptes et les conditions dans lesquelles le remboursement forfaitaire doit intervenir. B - Les lacunes de la législation. Le Conseil constitutionnel a été amené à constater que la législation applicable pour l'élection présidentielle était moins exigeante que pour les élections législatives. En outre, et sur un plan plus général, les règles résultant de la loi organique paraissent insuffisantes pour permettre un contrôle efficace. Elles devraient en conséquence être complétées. 1°- Une législation moins contraignante que celle applicable à l'élection des députés. a. Pour éviter qu'un candidat puisse bénéficier directement ou indirectement de l'aide financière de personnes étrangères, le Conseil estime qu'il est nécessaire d'étendre à l'élection présidentielle l'article L.O. 163-4 du code électoral, aux termes duquel, aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne physique ou morale de nationalité étrangère. Le non-respect de cette prohibition devrait être assorti d'une sanction appropriée b. Par ailleurs, il conviendrait de prévoir que, pour l'élection présidentielle, les comptes de campagne doivent être présentés par un membre de l'ordre des experts comptables et des comptables agréés, comme cela est d'ores et déjà le cas pour les comptes de campagne des candidats aux élections législatives. 2°- Les modalités du contrôle. Le Conseil constitutionnel n'a pas compétence pour exercer un contrôle approfondi de la régularité des comptes de campagne qui lui sont adressés et du respect par les candidats du plafonnement des dépenses fixé par la loi organique. Il considère cependant que plusieurs mesures sont nécessaires au respect des exigences légales. a. L'obligation faite aux candidats d'établir un compte de campagne devrait s'accompagner de l'obligation corrélative d'ouvrir un compte bancaire ou postal retraçant exclusivement les opérations financières liées à la campagne électorale. Pour la période antérieure à l’établissement de la liste des candidats, il ne pourrait cependant s'agir que d'une recommandation. b. Afin d'unifier les présentations et de permettre une information plus complète de l'opinion, les comptes de campagne devraient être établis conformément à un modèle-type arrêté après avis du Conseil constitutionnel. c. Devrait incomber, à un membre de l'ordre des experts comptables et des comptables agréés, non seulement la présentation des comptes de campagne, mais aussi leur certification. d. Toute personne ayant annoncé son intention de se porter candidat à l'élection présidentielle et qui reçoit le soutien public de tout parti comme de tout groupement devrait être tenue de faire figurer dans son compte de campagne les dépenses effectuées à son profit par ces partis ou groupements. Faute pour la législation de prévoir une semblable obligation, on peut craindre que toute mesure de plafonnement des dépenses de propagande ne s'avère inefficace. Le Conseil constitutionnel estime en tout cas indispensable qu'une réflexion approfondie soit poursuivie par les pouvoirs publics sur les conditions d'application aussi bien de la loi organique n° 88-226 du 11 mars 1988, que de la loi n° 88-227 du même jour.