98-405 | Europaius

CONSTEXT000017667929 CCO98DC04405 CONSTIT texte/juri/constit/CONS/TEXT/00/00/17/66/79/CONSTEXT000017667929.xml DC Loi de finances pour 1999 1998-12-29 Conseil constitutionnel 98-405 Non conformité partielle CSCL9803371S DC04 Loi de finances pour 1999 Journal officiel du 31 décembre 1998, page 20138 http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1998/98405DC.htm ECLI:FR:CC:1998:98.405.DC Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 18 décembre 1998, par MM Jean-Louis Debré, José Rossi, Philippe Douste-Blazy, Philippe Séguin, Jean-Claude Abrioux, Bernard Accoyer, Mme Michèle Alliot-Marie, MM René André, André Angot, Philippe Auberger, Jean Auclair, Mme Martine Aurillac, MM Jean Bardet, François Baroin, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Jean Besson, Franck Borotra, Michel Bouvard, Philippe Briand, Christian Cabal, Gilles Carrez, Mme Nicole Catala, MM Richard Cazenave, Henry Chabert, Jean-Paul Charié, Jean-Marc Chavanne, Olivier de Chazeaux, Alain Cousin, Charles Cova, Henri Cuq, Lucien Degauchy, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Yves Deniaud, Marc Dumoulin, Nicolas Dupont-Aignan, Jean-Michel Ferrand, François Fillon, Roland Francisci, Yves Fromion, Robert Galley, Henri de Gastines, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Michel Giraud, Louis Guédon, Jean-Claude Guibal, Lucien Guichon, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Christian Jacob, Didier Julia, Jacques Kossowski, Robert Lamy, Pierre Lellouche, Jean-Claude Lemoine, Jacques Limouzy, Lionnel Luca, Alain Marleix, Patrice Martin-Lalande, Jacques Masdeu-Arus, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM Gilbert Meyer, Charles Miossec, Jacques Myard, Jean-Marc Nudant, Mme Françoise de Panafieu, MM Robert Pandraud, Jacques Pélissard, Michel Péricard, Etienne Pinte, Serge Poignant, Bernard Pons, Robert Poujade, Didier Quentin, Jean-Bernard Raimond, Nicolas Sarkozy, André Schneider, Bernard Schreiner, Michel Terrot, Jean-Claude Thomas, Jean Tiberi, Georges Tron, Jean Ueberschlag, Léon Vachet, Jean Valleix, François Vannson, Roland Vuillaume, Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann, M Alain Madelin, Mme Nicole Ameline, M François d'Aubert, Mme Sylvia Bassot, MM Jacques Blanc, Roland Blum, Dominique Bussereau, Pierre Cardo, Antoine Carré, Pascal Clément, Georges Colombier, Francis Delattre, Franck Dhersin, Laurent Dominati, Dominique Dord, Charles Ehrmann, Nicolas Forissier, Gilbert Gantier, Claude Gatignol, Claude Goasguen, François Goulard, Pierre Hellier, Michel Herbillon, Philippe Houillon, Denis Jacquat, Aimé Kerguéris, Marc Laffineur, Jean-Claude Lenoir, Pierre Lequiller, Jean-François Mattei, Michel Meylan, Alain Moyne-Bressand, Yves Nicolin, Paul Patriarche, Bernard Perrut, Jean Proriol, Jean Rigaud, Jean Roatta, Joël Sarlot, Guy Teissier, Philippe Vasseur, Gérard Voisin, François Bayrou, Pierre Albertini, Pierre-Christophe Baguet, Dominique Baudis, Jean-Louis Bernard, Claude Birraux, Mmes Marie-Thérèse Boisseau, Christine Boutin, MM Loïc Bouvard, Jean Briane, Dominique Caillaud, René Couanau, Charles de Courson, Yves Coussain, Léonce Deprez, Renaud Donnedieu de Vabres, Renaud Dutreil, Alain Ferry, Jean-Pierre Foucher, Claude Gaillard, Germain Gengenwin, Hubert Grimault, Pierre Hériaud, Mme Anne-Marie Idrac, MM Jean-Jacques Jégou, Christian Kert, Edouard Landrain, Jean Leonetti, François Léotard, Maurice Leroy, Roger Lestas, Maurice Ligot, François Loos, Christian Martin, Pierre Méhaignerie, Pierre Micaux, Mme Louise Moreau, MM Arthur Paecht, Dominique Paillé, Henri Plagnol, Jean-Luc Préel, Gilles de Robien, François Rochebloine, Rudy Salles, André Santini, François Sauvadet, Michel Voisin, Jean-Jacques Weber et Pierre-André Wiltzer, députés,et le 21 décembre 1998 par MM Josselin de Rohan, Nicolas About, Louis Althapé, Jean-Paul Amoudry, Philippe Arnaud, Denis Badré, René Ballayer, Mme Janine Bardou, MM Michel Barnier, Bernard Barraux, Jean-Paul Bataille, Jacques Baudot, Michel Bécot, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Paul Blanc, André Bohl, James Bordas, Joël Bourdin, Jean Boyer, Louis Boyer, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Claude Carle, Gérard César, Jean Chérioux, Jean Clouet, Gérard Cornu, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Xavier Darcos, Jean Delaneau, Jean-Paul Delevoye, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, Gérard Deriot, Charles Descours, Michel Doublet, Xavier Dugoin, André Dulait, Ambroise Dupont, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Emin, Jean-Paul Emorine, Michel Esneu, Jean Faure, Hilaire Flandre, Bernard Fournier, Philippe François, Yves Fréville, Yann Gaillard, René Garrec, Philippe de Gaulle, Patrice Gélard, François Gerbaud, Francis Giraud, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Louis Grillot, Hubert Haenel, Pierre Hérisson, Rémi Herment, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Jean-Paul Hugot, Jean-François Humbert, Claude Huriet, Pierre Jarlier, Charles Jolibois, Jean-Philippe Lachenaud, Alain Lambert, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Guy Lemaire, Serge Lepeltier, Jean-Louis Lorrain, Roland du Luart, Jacques Machet, Kléber Malécot, André Maman, Philippe Marini, Paul Masson, Serge Mathieu, Louis Mercier, Michel Mercier, Jean-Luc Miraux, Louis Moinard, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM Guy Poirieux, Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Michel Pelchat, Jean Pépin, Alain Peyrefitte, Ladislas Poniatowski, Jean Puech, Henri de Raincourt, Jean-Pierre Raffarin, Philippe Richert, Yves Rispat, Jean-Pierre Schosteck, Michel Souplet, Louis Souvet, Henri Torre, René Trégouët, François Trucy, Jacques Valade, Xavier de Villepin, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1999 ; Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;Vu la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs ;Vu la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995), et notamment son article 110 ;Vu la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) ;Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;Vu le code de la sécurité sociale ;Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 ;Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 1998 ;Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les députés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1999 et notamment le 2° du I de l'article 2, les articles 7, 13, 18, 19, 23, 24, 29, 38, 44 et 107 ; que les sénateurs contestent pour leur part les articles 15, 38, 41, 51, 52, 64, 77, 99, 107 et 136 ;- SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION BUDGETAIRE :
Considérant que les députés requérants soutiennent que, contrairement aux dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée et aux motifs énoncés par le Conseil constitutionnel dans sa décision susvisée du 30 décembre 1997, des recettes, de caractère fiscal, demeurent rattachées par voie de fonds de concours au budget des services financiers alors qu'elles auraient dû être réintégrées dans le budget général de l'État dans le projet de loi de finances pour 1999 ; qu'il s'ensuivrait une altération du calcul du taux des prélèvements obligatoires de nature à porter atteinte à la sincérité de la loi de finances ; qu'en outre, en méconnaissance de l'article 110 de la loi de finances pour 1996 susvisée, "des fonds extra budgétaires gérés sur les comptes de tiers 451 et 466-171 n'ont pas été intégrés au budget général" ; que cette pratique, sur laquelle la commission des finances de l'Assemblée nationale n'aurait pu obtenir les précisions nécessaires, porterait manifestement atteinte aux droits d'information et de contrôle du Parlement ; qu'enfin, certaines dépenses de l'État, correspondant à la compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux, ont été présentées à tort comme des prélèvements sur recettes ;
Considérant que les sénateurs requérants font valoir que l'article 43, compte tenu des évaluations de recettes mentionnées à l'état A, ainsi que l'article 77, relatif aux ouvertures de crédits des comptes d'affectation spéciale, sont entachés d'insincérité budgétaire et contreviendraient au principe d'universalité budgétaire ; que, selon eux, les estimations de recettes et de charges du compte de cessions de titres publics sont délibérément sous-évaluées en ignorant l'impact budgétaire de la cession prochaine d'une fraction du capital de l'entreprise Aérospatiale et en ne prenant pas en compte les produits de la cession du Crédit lyonnais et l'emploi qui sera fait de ces ressources ;
Considérant, en premier lieu, que les prélèvements effectués en application des dispositions de l'article 6 de la loi n°49-1034 du 31 juillet 1949, portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires, antérieurement rattachés, en méconnaissance des dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, au budget des services financiers par voie de fonds de concours, sont inscrits, à compter de 1999,à la ligne 309 des recettes non fiscales de l'État ; que la qualification ainsi donnée à ces recettes est sans incidence sur l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale et, partant, sur la sincérité budgétaire, puisque les crédits qu'elles permettaient d'ouvrir en cours d'année sont désormais retracés dans les dépenses du budget général ; que les éventuelles conséquences de la qualification donnée à ces recettes sur le calcul d'un "taux des prélèvements obligatoires", sont, en tout état de cause, sans incidence sur la sincérité de la loi de finances ;
Considérant, en deuxième lieu, que les comptes de tiers 451 et 466-171 constituent l'essentiel du reliquat d'un effort engagé depuis 1996, et qui devra être mené à terme, en vue de régulariser diverses procédures d'affectation non conformes à l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ; que le montant des sommes en cause est par ailleurs limité par rapport aux masses budgétaires ; que, dans ces conditions, le grief ne peut être accueilli ;
Considérant, en troisième lieu, que si, en principe, les concours apportés par l'État aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'État, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée, de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ; que tel est le cas des compensations mentionnées par les députés requérants, qui sont intégrées dans les prélèvements retracés et évalués à l'état A annexé à la loi de finances, auquel renvoie l'article 64 de la loi déférée ; que le moyen doit par suite être rejeté ;
Considérant qu'en application de la loi susvisée du 28 novembre 1995, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation créé par ladite loi ; que le moyen invoqué manque en fait ;
Considérant que l'autre opération à laquelle font référence les sénateurs requérants présente un caractère aléatoire ; que, dès lors, les exigences d'universalité et de sincérité budgétaires n'ont pas été méconnues ;- SUR LE 2° DU I DE L'ARTICLE 2 :
Considérant que cet article, qui détermine le barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques pour l'année 1999, modifie le I de l'article 197 du code général des impôts afin d'abaisser de 16 380 F à 11 000 F le montant de l'avantage maximal d'impôt par demi-part résultant de l'application du mécanisme du quotient familial ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cette disposition méconnaît tant les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que celles du dixième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et du paragraphe 3 de l'article 16 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, en créant, entre foyers fiscaux, des inégalités non justifiées par un motif d'intérêt général, et en pénalisant doublement le revenu de certaines familles, du fait de son cumul avec la suppression des allocations familiales ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés" ; qu'en vertu du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ; qu'en outre, aux termes du onzième alinéa de ce même texte, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence";
Considérant que l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu'il est cependant loisible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d'aide aux familles qui lui paraissent appropriées ; qu'outre les prestations familiales directement servies par les organismes de sécurité sociale, ces aides sont susceptibles de revêtir la forme de prestations, générales ou spécifiques, directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques ; que ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial ;
Considérant qu'en abaissant de 16 380 F à 11 000 F le montant de l'avantage maximal d'impôt par demi-part, résultant de l'application du mécanisme du quotient familial, le législateur n'a pas, compte tenu des autres aides aux familles, maintenues ou rétablies, remis en cause les exigences des dixième et onzième alinéas du Préambule de 1946 ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'objet même de la loi que les contribuables ayant des enfants à charge seront traités différemment des contribuables sans enfant à charge ; que la circonstance que le plafonnement maximal résultant du bénéfice de deux demi-parts, accordé aux parents isolés, demeure fixé à 20 170 F est sans incidence sur la constitutionnalité du nouveau dispositif, le législateur ayant pu apprécier différemment les charges respectives des foyers selon leur composition ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux dispositions d'un texte de droit international ;
Considérant, en dernier lieu, qu'en rendant applicable le nouveau plafonnement au calcul de l'impôt sur les revenus perçus en 1998, exigible en 1999, le législateur s'est borné à déterminer les modalités d'application de la loi dans le temps, en fondant son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu'il s'était assigné ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens invoqués doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 7 :
Considérant que cet article porte le plafond d'application du régime fiscal des "micro-entreprises" de 100 000 francs à 500 000 francs pour les entreprises d'achat-revente et à 175 000 francs pour les prestataires de services et les titulaires de bénéfices non commerciaux ; qu'il supprime corrélativement les régimes du forfait et de l'évaluation administrative ; que les nouveaux seuils déterminent, pour les contribuables concernés, l'application de taux d'abattement servant à la détermination de leurs bénéfices et ouvrent droit à la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée ;
Considérant que, selon la requête des députés, ces dispositions entraîneraient des distorsions de concurrence dans certains secteurs d'activité, notamment celui du bâtiment ; qu'en effet, les activités d'achat-revente et de prestation de services étant difficilement dissociables dans ce secteur, les dispositions contestées seraient de nature à créer une rupture d'égalité entre entreprises ; qu'ainsi seraient méconnues les exigences du principe d'égalité ainsi que les dispositions de la sixième directive communautaire sur la taxe sur la valeur ajoutée ;
Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
Considérant que le législateur a entendu, en étendant la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée, simplifier les démarches et les obligations des petites entreprises ; qu'au regard de l'objet de la loi, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en déterminant les seuils applicables et les catégories d'entreprises concernées ; que les effets éventuels des dispositions contestées sur les conditions de la concurrence dans un secteur déterminé ne sont pas constitutifs d'une rupture de l'égalité devant l'impôt ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;
Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi à une directive européenne ; que les griefs invoqués doivent, par suite, être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 13 :
Considérant que l'article 13 porte à 1,8 % le tarif de l'impôt de solidarité sur la fortune applicable à la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine supérieure à cent millions de francs ; qu'un tel taux prend en compte les facultés contributives des citoyens concernés ; qu'en particulier, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, il n'a pas pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine de ces contribuables, de porter atteinte à leur droit de propriété ;- SUR L'ARTICLE 15 :
Considérant que cet article tend, pour l'établissement de l'impôt de solidarité sur la fortune, à comprendre, pour leur valeur en pleine propriété, les biens ou droits dont la propriété est démembrée, à compter du 1er janvier 1999, dans le patrimoine de la personne qui est l'auteur de ce démembrement, qu'elle se soit réservé soit l'usufruit ou le droit d'usage ou d'habitation, soit la nue-propriété ; qu'il énumère toutefois les cas dans lesquels les biens ou droits sont compris, respectivement, dans les patrimoines du propriétaire, auteur du démembrement de propriété, et du bénéficiaire de celui-ci, dans les proportions déjà fixées à l'article 762 du code général des impôts ;
Considérant que les sénateurs requérants soutiennent qu'en imposant un bien dans le patrimoine du nu-propriétaire, cet article méconnaît les exigences de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui imposeraient que ne puisse être assujetti à l'impôt sur la fortune que celui qui perçoit les revenus des biens ou droits taxables ;
Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen la contribution commune "doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés." ;
Considérant que l'impôt de solidarité sur la fortune a pour objet de frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés par ces biens ; qu'en effet, en raison de son taux et de son caractère annuel, l'impôt de solidarité sur la fortune est appelé normalement à être acquitté sur les revenus des biens imposables ;
Considérant que le législateur a méconnu la règle ainsi rappelée en prévoyant que l'impôt de solidarité sur la fortune pourrait, dans le cas mentionné au premier alinéa du nouvel article 885 G bis, être assis sur un bien dont le contribuable nu-propriétaire ne tirerait aucun revenu, alors que serait prise en compte dans le calcul de l'impôt la valeur en pleine propriété dudit bien ; qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 15 contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 18 :
Considérant que cet article impose aux contribuables, à l'occasion du dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune, de joindre les pièces nécessaires à la justification de la déduction du passif ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article serait contraire au respect des droits de la défense en permettant à l'administration fiscale de procéder à une vérification sans respecter les garanties particulières qui entourent la procédure de l'examen contradictoire de la situation personnelle, et en l'autorisant, à défaut de réponse ou en cas de justification insuffisante, à rectifier d'office la déclaration d'impôt ;
Considérant qu'il était loisible au législateur d'instituer une procédure spécifique de demande d'éclaircissements et de justifications en matière d'impôt sur la fortune, indépendante de la procédure d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ; qu'en cas de non-respect par le contribuable de ses obligations déclaratives, l'administration ne peut rectifier une déclaration qu'en se conformant à la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales ; que les griefs invoqués doivent par suite être rejetés ;- SUR LES ARTICLES 19, 23 et 24 :
Considérant que l'article 19 modifie les règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit ; que l'article 23 a pour objet de soumettre aux droits de mutation à titre gratuit et à l'impôt de solidarité sur la fortune les immeubles et droits immobiliers situés sur le territoire français et détenus par des non-résidents par l'intermédiaire d'organismes ou de personnes morales interposés ; que l'article 24 organise l'imposition des plus-values constatées et des plus-values en report d'imposition en cas de transfert du domicile hors de France ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que ces articles seraient manifestement contraires aux principes communautaires de liberté d'établissement d'un résident français dans un autre État de l'Union européenne et de liberté de circulation des capitaux, de même qu'à "un certain nombre de conventions fiscales bilatérales" ; qu'au surplus, en étant fondés sur une présomption implicite de fraude fiscale, ces articles méconnaîtraient le principe fondamental de la présomption d'innocence ;
Considérant, en premier lieu, qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international ; qu'au demeurant, les dispositions contestées ne font pas obstacle à l'application de conventions fiscales bilatérales ; qu'il est loisible au législateur de modifier les règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit, d'impôt sur la fortune et d'imposition de certaines plus-values, afin d'éviter que certains biens ou revenus n'échappent à l'impôt ; que les dispositions critiquées, qui déterminent, selon des critères objectifs, les personnes et les situations auxquelles elles s'appliquent, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la présomption d'innocence ; qu'ainsi, ce dernier moyen manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 29 :
Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article, qui soumet au taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée les abonnements aux réseaux publics de distribution de gaz et d'électricité, crée une rupture d'égalité au détriment des réseaux de chaleur et des systèmes de chauffage utilisant les énergies renouvelables, notamment le bois ;
Considérant qu'il était loisible au législateur de prendre la mesure critiquée, eu égard à la spécificité et à l'importance, pour la vie quotidienne de la population, des réseaux publics d'électricité et de gaz combustible, qui n'ont d'ailleurs pas pour seul objet le chauffage ; que les conséquences éventuelles de cette mesure sur les conditions de la concurrence entre entreprises fournissant de la chaleur au public ne sont pas constitutives d'une violation du principe d'égalité ;- SUR L'ARTICLE 38 :
Considérant que cet article a pour objet d'accroître les ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France en élargissant aux locaux commerciaux et de stockage l'assiette de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article porterait une atteinte injustifiée au principe d'égalité en assujettissant à ladite taxe des activités qui " ne sauraient pour la plupart faire l'objet d'une délocalisation tendant à optimiser leur situation géographique à l'intérieur de la région ", ainsi qu'en traitant de manière différente les entreprises pour lesquelles le stockage ne constitue qu'une partie de leur activité et celles dont le stockage constitue l'activité exclusive ; que les sénateurs considèrent en outre que l'égalité devant l'impôt serait méconnue en ce que certaines entreprises seraient exonérées en fonction de leur secteur d'activité, de leur forme juridique ou de leur taille ; que la superficie des locaux concernés ne saurait refléter la capacité contributive des entreprises redevables de la taxe ; qu'enfin, en n'exonérant pas les locaux inutilisables en l'état ou vacants pour une cause étrangère à la volonté du bailleur, l'article 38 serait contraire au principe d'égalité et au droit de propriété ;
Considérant qu'il appartient au législateur, lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer l'assiette et le taux sous la réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ;
Considérant qu'en décidant d'élargir l'assiette de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France aux locaux commerciaux et de stockage dont les superficies sont respectivement égales ou supérieures à 2 500 m² et 5 000 m², et en fixant des taux respectifs de 12 F et de 6 F par mètre carré, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu'il s'est fixé, qui est de préserver la capacité d'intervention financière de l'État en Ile-de-France afin de corriger les déséquilibres de cette région en matière de logement social, de transports collectifs et d'infrastructures de transports ; qu'il n'a pas méconnu les capacités contributives des entreprises assujetties en faisant varier le montant de la taxe en proportion de la superficie des locaux ; que les exonérations prévues en faveur de certaines activités sont justifiées soit par leur caractère d'intérêt général, soit par leur spécificité au regard des finalités d'aménagement du territoire que poursuit le législateur ; qu'au regard de l'objet de la loi, il était loisible à ce dernier d'assujettir à la taxe les locaux en cause quel que soit leur état d'utilisation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs articulés par les deux requêtes doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 41 :
Considérant que le I de l'article 41 fixe le crédit d'impôt institué par l'article 158 bis du code général des impôts à 45 % des sommes versées par la société lorsque l'actionnaire susceptible d'utiliser ce crédit n'est pas une personne physique ; que, corrélativement, en vertu du II de l'article 41, le précompte mentionné à l'article 223 sexies du même code est égal au crédit d'impôt calculé dans les conditions précédentes lorsque la société justifie que la personne susceptible de l'utiliser n'est pas une personne physique ;
Considérant que les sénateurs soutiennent que cet article introduit, sans aucune justification, une discrimination contraire au principe d'égalité devant l'impôt entre les sociétés, selon qu'elles peuvent apporter la preuve que leurs actionnaires sont ou non des personnes physiques ; qu'en effet une telle condition serait impossible à remplir pour les sociétés cotées, "dont l'actionnariat est par définition mouvant" ;
Considérant que le législateur a entendu abaisser le taux de l'avoir fiscal attaché aux dividendes reçus par les sociétés actionnaires et utilisés à compter du 1er janvier 1999 ; qu'il a prévu de réduire à due concurrence le taux applicable au calcul du précompte pour les distributions mises en paiement à compter de cette même date et que la société distributrice justifie avoir attribuées aux sociétés utilisant l'avoir fiscal au taux de 45 % ;
Considérant que l'article 41 n'exclut pas les sociétés cotées du bénéfice de la réduction du taux applicable au précompte ; que les difficultés pratiques que pourraient connaître ces sociétés pour établir la part de leur actionnariat susceptible d'utiliser l'avoir fiscal au taux de 45 % n'entachent pas d'inconstitutionnalité la disposition déférée ;- SUR L'ARTICLE 44 :
Considérant que cet article a pour objet de supprimer en cinq ans la composante salariale de l'assiette de la taxe professionnelle en instituant une compensation financière en faveur des collectivités territoriales ;
Considérant que les députés requérants soutiennent que cet article serait, à plusieurs titres, entaché d'inconstitutionnalité ; qu'il porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités locales affirmé à l'article 72 de la Constitution ; qu'il créerait en outre , entre contribuables, des différences de traitement ne reposant sur aucune différence de situation, ni sur aucun motif d'intérêt général ; qu'ainsi, les membres des professions libérales, agents d'affaires et intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés et relevant du régime fiscal des bénéfices non commerciaux supporteront une taxe professionnelle inchangée, contrairement à ceux qui emploient plus de cinq salariés et qui bénéficieront de la réforme, et alors qu'une petite ou moyenne entreprise réalisant la même prestation et le même chiffre d'affaires verra sa cotisation baisser sensiblement ; que l'exclusion des redevables des bénéfices non commerciaux de la mesure d'allégement de la taxe professionnelle ne serait pas justifiée par l'objectif d'intérêt général poursuivi par la loi de favoriser la création d'emplois puisque ces redevables contribuent au contraire à créer des emplois ;. En ce qui concerne la libre administration des collectivités territoriales :
Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ;
Considérant que, toutefois, les règles posées par la loi, sur le fondement de ces dispositions, ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ;
Considérant qu'en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d'être intégré dans cette dernière à partir de 2004 et réparti selon les critères de péréquation qui la régissent ; que ces règles n'ont pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivités locales ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration ;. En ce qui concerne le principe d'égalité :
Considérant qu'il appartient au législateur de déterminer librement l'assiette d'une imposition sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; qu'il doit, en particulier, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction du but qu'il se propose ; que le principe d'égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur, dans l'exercice des compétences qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, supprime des éléments de l'assiette d'une imposition, dès lors qu'en allégeant ainsi la charge pesant sur les contribuables, il n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité entre ceux-ci ;
Considérant que le législateur a entendu, en allégeant ainsi les charges des entreprises, encourager l'activité économique et la création d'emplois ; que n'est pas de nature à créer une rupture caractérisée de l'égalité entre contribuables la circonstance que des contribuables, n'étant pas assujettis à la part salariale de la taxe professionnelle, ne bénéficieront d'aucune baisse de leur cotisation d'impôt, alors qu'ils pourraient être concernés par certaines des mesures prises en contrepartie telles que la suppression de la réduction pour embauche et investissement ou la majoration des taux de la cotisation de péréquation;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs doivent être rejetés ;- SUR L'ARTICLE 52 :
Considérant que cet article institue au profit du budget général de l'État un prélèvement de cinq milliards de francs sur le fonds commun de réserve et de garantie et le fonds de solidarité et de modernisation des caisses d'épargne et de prévoyance gérés par le centre national des caisses d'épargne et de prévoyance ;
Considérant que les sénateurs requérants font grief à ce prélèvement de constituer une imposition qui, en pesant sur un contribuable unique, méconnaîtrait le principe d'égalité devant l'impôt ; que cette imposition présenterait en outre un caractère confiscatoire ;
Considérant qu'il était loisible au législateur d'assurer au budget de l'État des ressources supplémentaires en instituant un prélèvement exceptionnel sur le centre national des caisses d'épargne et de prévoyance s'imputant sur les deux fonds susmentionnés ; que, eu égard aux conditions dans lesquelles ces fonds ont été constitués et à la situation juridique particulière du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance, l'assujettissement du centre national des caisses d'épargne et de prévoyance ne méconnaît pas le principe d'égalité devant l'impôt ; qu'enfin, compte tenu du montant des fonds sur lesquels sera opéré le prélèvement, le grief tiré du caractère confiscatoire de celui-ci manque en fait ;- SUR L'ARTICLE 99 :
Considérant que cet article a pour objet de permettre aux communes d'instituer une taxe due par toute personne exerçant une activité saisonnière non salariée, à caractère commercial, sur le territoire de la commune ;
Considérant que les sénateurs soutiennent que l'assiette de la taxe serait définie de manière imprécise, en méconnaissance des exigences de l'article 34 de la Constitution et que le choix entre la taxation forfaitaire et la taxation selon la surface du local laisserait place à l'arbitraire ; que le principe d'égalité devant l'impôt serait méconnu en ce que la superficie d'un local serait indépendante des facultés contributives des redevables ; que "la possibilité de poursuivre solidairement le propriétaire du local ou du terrain où le redevable exerce son activité, en cas de non paiement de la taxe" serait contraire à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; qu'enfin les modalités de recouvrement ne seraient pas définies "avec la précision indispensable" ;
Considérant qu'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; que s'il peut, lorsqu'il s'agit d'une imposition perçue au profit d'une collectivité locale, confier à cette dernière la tâche d'assurer ce recouvrement, il doit en déterminer les règles avec une précision suffisante ; qu'en se bornant à prévoir que : "Le recouvrement de la taxe sur les activités à caractère saisonnier est opéré par les soins de l'administration municipale ; il peut être poursuivi solidairement contre le propriétaire du local ou du terrain où le redevable exerce son activité", le législateur a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ; que l'article 99 doit, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, être regardé comme contraire à la Constitution ;- SUR L'ARTICLE 107 :
Considérant que l'article 107 se borne à permettre à la direction générale de la comptabilité publique, à la direction générale des impôts et à la direction générale des douanes et des droits indirects d'utiliser, en vue d'éviter les erreurs d'identité et de vérifier les adresses des personnes, le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, dans le cadre des missions respectives de ces directions, ainsi qu'à l'occasion des transferts de données opérés en application des articles L. 81.A et L. 152 du livre des procédures fiscales ; que les trois directions précitées ne peuvent collecter, conserver ou échanger entre elles les numéros d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques que pour mettre en oeuvre des traitements de données relatifs à l'assiette, au contrôle et au recouvrement de tous impôts, droits, taxes, redevances ou amendes ; que toutes les informations recueillies à l'occasion de ces opérations sont soumises à l'obligation de secret professionnel prescrite par l'article L. 103 du livre des procédures fiscales ; que la Commission nationale de l'informatique et des libertés a la faculté d'intervenir "lorsque la mise en oeuvre du droit de communication prévu aux articles L. 81.A et L. 152 s'avère susceptible de porter une atteinte grave et immédiate aux droits et libertés visés à l'article 1er de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978..." ; qu'en outre, le législateur n'a pu entendre déroger aux dispositions protectrices de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; que si, en vertu des nouvelles dispositions, les directions précitées du ministère de l'économie et des finances mentionnent le numéro d'identification des personnes physiques lorsqu'elles communiquent, en application des dispositions de l'article L. 152 du livre des procédures fiscales, des informations nominatives aux organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de base de sécurité sociale et aux institutions mentionnées au chapitre 1er du II du livre IX du code de la sécurité sociale, ces communications doivent être strictement nécessaires et exclusivement destinées à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations, au calcul de celles-ci, à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions, à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions, ainsi qu'à leur recouvrement ; que la méconnaissance de ces dispositions sera réprimée dans les conditions prévues par le V de l'article 107 ;
Considérant, enfin, que l'utilisation du numéro d'inscription au répertoire national d'immatriculation des personnes physiques a pour finalité d'éviter les erreurs d'identité, lors de la mise en oeuvre des traitements de données en vigueur, et ne conduit pas à la constitution de fichiers nominatifs sans rapport direct avec les opérations incombant aux administrations fiscales et sociales ;
Considérant qu'eu égard à l'objet de l'article 107 et sous réserve des garanties dont est assortie sa mise en oeuvre, il y a lieu de rejeter le grief tiré dans les deux requêtes de la méconnaissance des exigences constitutionnelles relatives à la protection de la vie privée et de la liberté individuelle ;- SUR LES ARTICLES 51 ET 136 :
Considérant que l'article 51 institue une taxe de l'aviation civile au profit du budget annexe de l'aviation civile et du fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien ; que l'article 136 crée une taxe d'aéroport perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes ;
Considérant que les sénateurs soutiennent que ces dispositions encourent la censure du Conseil constitutionnel à plusieurs titres ; que les taxes qu'elles instituent, qui financent des missions d'intérêt général incombant par nature à l'État, devraient être retracées par la loi de finances ; que seraient dès lors méconnues les exigences de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République feraient obstacle à ce que des impôts puissent être perçus au profit de personnes privées ; qu'enfin l'institution de ces taxes méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques, énoncé à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, au motif que le financement de missions d'intérêt général par ces taxes ne saurait incomber aux compagnies aériennes ou à leurs clients ;
Considérant que le produit de la taxe de l'aviation civile sera attribué à un budget annexe et à un compte d'affectation spéciale ; que manquent dès lors en fait les moyens tirés de ce que cette taxe ne serait pas retracée en loi de finances et de ce que son produit serait attribué à une personne privée ;
Considérant que, si les missions financées par la taxe d'aéroport, instituée par l'article 136, présentent un caractère d'intérêt public, elles ne constituent pas pour autant des charges permanentes de l'État au sens de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ; que, par suite, les dépenses en cause n'ont pas à figurer dans le budget de l'État ;
Considérant qu'aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'interdit que le produit d'une imposition soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée d'une mission de service public ; que le législateur pouvait en conséquence prévoir que le produit de la taxe d'aéroport serait perçu au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes ;
Considérant, enfin, qu'en mettant à la charge des entreprises de transport aérien public une taxe qui s'ajoute au prix acquitté par le client, et qui sera affectée, sur chaque aérodrome, au financement de services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et de sûreté, ainsi qu'à celui de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels ; qu'au regard du montant de cette taxe, comme des missions qu'elle sera appelée à financer, le législateur n'a pas créé de rupture caractérisée de l'égalité entre les redevables de cette taxe et les autres citoyens ; qu'il en va de même de la taxe instituée par l'article 51 ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs doivent être rejetés ;
Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner d'office aucune question de conformité à la Constitution ; Décide :Article premier :Le 2° du I de l'article 2, les articles 7, 13, 18, 19, 23, 24, 29, 38, 41, 44, 51, 52, 64, 77 et 136, ainsi que l'article 107 sous les réserves ci-dessus indiquées, sont déclarés conformes à la Constitution.Article 2 :Les articles 15 et 99 sont déclarés contraires à la Constitution.Article 3 :La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française. Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 1998, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Yves GUÉNA, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR, M Pierre MAZEAUD et Mme Simone VEIL.Le président,Roland DUMAS Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 1999 : La loi de finances pour 1999, adoptée le 18 décembre 1998, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés ainsi que par plus de soixante sénateurs. Plusieurs dispositions de la loi sont plus particulièrement contestées, par des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes : I : Sur les critiques mettant en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement Quatre séries de critiques mettent en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement. 11 Les premières concernent les " crédits d'articles ". A : Selon les députés saisissants, la loi de finances pour 1999 ne respecterait pas pleinement l'obligation qui résulte de la décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998, selon laquelle les fonds de concours correspondant à l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 et à l'article 6 de la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 doivent être " dûment réintégrés " dans le budget général de l'Etat dès
En particulier, les députés critiquent le rattachement aux recettes non fiscales de l'Etat des recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet
Cette imputation aurait une influence sur le calcul des prélèvements obligatoires et affecterait en conséquence la sincérité de la loi de finances. B : Ces griefs doivent être écartés. Il convient de souligner, en premier lieu, que la loi de finances pour 1999 tire toutes les conséquences de la décision précitée, en inscrivant en recettes du budget général 6,7 MdF correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 et en majorant les crédits de divers chapitres des services financiers d'un montant total de 11,1 MdF correspondant aux deux procédures en cause. La rebudgétisation des fonds de concours critiqués est donc effective et complète, comme le font apparaître le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (rapport général, tome I, volume 2, et annexe n° 16) ainsi que celui de la commission des finances du Sénat selon lequel " cet effort de sincérité doit être salué sans réserve " (tome IV, p 229). En deuxième lieu, il est exact que les recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, antérieurement rattachées au budget des services financiers par voie de fonds de concours, ont été inscrites sur la ligne 309 des recettes non fiscales au sein de l'état A (évaluation des ressources affectées au budget général). Cette imputation s'explique par le fait que la ligne 309 comportait jusqu'à présent le montant net des frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes perçus au profit des collectivités locales, après déduction du prélèvement effectué au titre de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, qui ne représentait qu'environ un tiers du total. Il est apparu plus clair que l'opération de rebudgétisation de la loi de finances pour 1999 s'effectue par réintégration des recettes en cause sur la ligne même sur laquelle elles étaient prélevées, sans préjudice d'un reclassement ultérieur tenant compte de la nature juridique exacte des recettes retracées sur cette ligne. Au demeurant, aucune disposition de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne fixe de règle en ce qui concerne la présentation de l'état A et la répartition des ressources du budget général qu'il évalue. L'essentiel, du point de vue de la clarté et de la sincérité des comptes, est que toutes les ressources qui alimentent le budget général soient identifiées et évaluées avec la précision nécessaire. A cet égard, les développements consacrés aux recettes non fiscales dans l'annexe Evaluation des voies et moyens au projet de loi de finances (p 61 et suivantes), en particulier en ce qui concerne la ligne 309, montrent que le Parlement a disposé des informations nécessaires à l'exercice de ses prérogatives budgétaires. Enfin, on rappellera que le montant total des prélèvements obligatoires et le pourcentage du produit intérieur brut qu'il représente ne constituent pas des éléments qu'il appartient à la loi de finances de fixer ou de prévoir en application de l'ordonnance organique du 2 janvier
Les prélèvements obligatoires, en effet, recouvrent à plus de 80 % des ressources qui ne sont pas perçues au bénéfice du budget de l'Etat (cotisations sociales, impôts locaux). Les chiffres fournis sur ce point à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances ont donc pour seul objet de compléter l'information du Parlement sur le contexte dans lequel s'inscrit le budget de l'Etat. En tout état de cause, la critique émise par les députés manque en fait, car le calcul du niveau des prélèvements obligatoires, par la direction de la prévision ou l'INSEE, est effectué à partir de chiffres tirés de la comptabilité nationale, qui ignorent la distinction de l'état A entre recettes fiscales et non fiscales ; de fait, la majorité de ces dernières, y compris celles de la ligne 309, est incluse dans cet agrégat. 12 Les députés requérants mettent également en cause certains fonds extrabudgétaires. A : L'article 110 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995) a prescrit la réintégration, à compter du projet de loi de finances pour 1997, des recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations de l'Etat. Les saisissants estiment que la loi de finances pour 1999 ne répond pas à cette exigence, car certains comptes de tiers n'ont pas été réintégrés au budget général ; ils considèrent que le maintien de cette pratique porte atteinte aux droits d'information et de contrôle du Parlement. B : Ces critiques appellent les observations suivantes : En premier lieu, le grief tiré de ce que l'article 110 de la loi de finances pour 1996 ne serait pas, à ce stade, complètement appliqué est à l'évidence inopérant, la constitutionnalité d'une loi ne pouvant s'apprécier au regard des dispositions d'une autre loi. On soulignera, en second lieu, que le Parlement a pu disposer, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, d'informations précises et détaillées sur les " comptes de tiers " des services financiers, grâce notamment aux réponses fournies aux questionnaires des commissions. Le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (annexe n° 16), en particulier, comporte des indications qui montrent que le Parlement a été informé et mis à même d'exercer son contrôle. Enfin, il convient de rappeler, comme le font au demeurant les rapports des commissions des finances, que la réintégration des fonds extrabudgétaires des services financiers est en voie d'achèvement, alors que les dispositifs en cause sont, pour la plupart, anciens et complexes, de sorte qu'il s'agit d'un processus techniquement difficile. Ont ainsi été traités, depuis 1996 : : la " masse des douanes ", organisme chargé du logement des agents des douanes, érigé à compter du 1er janvier 1998 en établissement public ; : les comptes extrabudgétaires du cadastre et des hypothèques, par incorporation au budget général. Les deux tiers des recettes du compte 466-171 de la direction générale de la comptabilité publique, soit 850 MF environ, ont été incorporés au budget général et, pour une fraction, par création de rémunérations pour service rendu venant alimenter un fonds de concours (décret n° 98-903 du 8 octobre 1998). S'agissant plus particulièrement du compte de tiers 451, cité par les requérants, les précisions suivantes peuvent être apportées : ce compte enregistre des recettes issues de remises et commissions versées par les établissements financiers (Caisse des dépôts et consignation, Caisse nationale de prévoyance), pour 90 % des recettes, et de l'activité de gestion des comptes de dépôt, pour 10 % des recettes. Les dépenses du compte portent sur des crédits de rémunération et de fonctionnement du réseau du Trésor public. Le total des ces opérations atteint environ 900 MF. Les fonds extrabudgétaires (solde du compte 466-171, compte 451) qui n'ont pas encore été réintégrés dans le budget général ne représentent qu'un montant limité (1,2 MdF au total, soit environ 0,07 % des dépenses) et sont par nature équilibrés en recettes et en dépenses. Ils seront intégralement rebudgétisés d'ici à 2001, au fur et à mesure du traitement des difficultés techniques que soulève cette opération. 13 Les députés, auteurs de la première saisine, contestent en outre les prélèvements sur recettes. A : Ils estiment que certains des prélèvements sur recettes prévus par la loi de finances pour 1999 ne respectent pas les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 et devraient en conséquence être traités comme des dépenses budgétaires. Tel serait le cas, en particulier, de la dotation globale de fonctionnement et du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle. B : Ces critiques ne sont pas fondées.
On rappellera, tout d'abord, que, par la décision n° 82-154 DC précitée, le Conseil constitutionnel a admis que les prélèvements sur recettes effectués au profit des collectivités locales et des Communautés européennes ne constituent ni des affectations de recettes à des dépenses venant en contradiction avec l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ni un manquement au principe d'universalité budgétaire : " L'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes " ; en conséquence, cette présentation " ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge " et elle n'est pas " contraire au principe de non-contraction, alors surtout que [l'article d'équilibre] renvoie expressément à l'état A " Cette décision a ainsi établi que les prélèvements sur recettes, qui incluaient dès 1983 la dotation globale de fonctionnement et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, cités dans le recours comme devant être traités en dépenses du budget de l'Etat, n'entachent en rien la sincérité des lois de finances et permettent au Parlement d'exercer pleinement son contrôle et son droit d'amendement, au demeurant dans des conditions moins contraignantes, au regard des règles applicables au droit d'amendement des parlementaires, que si les concours en cause étaient inscrits en dépenses du budget général. La conformité du traitement réservé à la dotation globale de fonctionnement a été confirmée ultérieurement par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 : les sénateurs requérants faisaient valoir qu'une disposition modifiant les conditions de la répartition entre communes de la dotation globale de fonctionnement n'avait pas sa place en loi de finances. Tout en leur donnant raison sur ce point, le conseil a réaffirmé à cette occasion que " ladite dotation a le caractère d'un prélèvement sur recettes et non d'une dépense de l'Etat ".
La loi de finances pour 1999 se place dans ce cadre juridique bien établi et n'apporte aucune novation significative en matière de prélèvements sur recettes. Ainsi, la réforme de la taxe professionnelle prévue par la loi de finances donne-t-elle lieu à un prélèvement sur recettes à l'instar de ceux pratiqués depuis 1982 pour compenser les exonérations créées par le législateur (création d'un plafonnement de la TP en 1982, réduction de 10 % de la fraction des salaires prise en compte dans le calcul de la TP en 1982, exonération de cotisation de TP en Corse en 1994 et 1996, exonérations de TP dans le cadre du pacte de relance de la ville en 1996). On peut, par ailleurs, relever que la réduction des droits de mutation, également opérée dans la loi de finances pour 1999, a quant à elle donné lieu à un traitement par dépense budgétaire afin de ne pas créer une nouvelle catégorie de prélèvement sur recette. Ce traitement, imposé par les lois de décentralisation s'agissant de la réduction de fiscalité transférée à l'époque (part départementale des droits de mutation), a été appliqué également à la suppression de la part régionale afin d'assurer un traitement budgétaire homogène à une réforme comparable.
Enfin, les arguments des auteurs de la saisine sur les compensations d'allégements fiscaux, d'exonérations, de réductions de bases ou de plafonnements de taux en matière d'impôts locaux sont contestables. Selon les requérants, de telles compensations seraient constitutives par nature de charges de l'Etat devant figurer au budget général, dès lors qu'elles sont décidées par le législateur. Un tel raisonnement ne saurait être suivi de manière systématique ; au demeurant, la Cour des comptes elle-même, citée par les auteurs de la saisine, admet dans son rapport sur l'exécution du budget de 1997 que " le partage entre charges de l'Etat et charges incombant aux collectivités locales est, dans la pratique, difficile à opérer ". Dans le cas particulier des compensations de fiscalité locale, les dispositions juridiques qui les fondent relèvent du pouvoir fiscal du Parlement, qui est libre d'aménager l'impôt, qu'il s'agisse d'une ressource du budget de l'Etat ou d'une autre collectivité publique. Les exonérations, réductions ou plafonnement votés par le Parlement en matière de fiscalité locale génèrent de moindres recettes et constituent à ce titre une charge nette incombant par nature aux collectivités affectataires de l'impôt, à savoir les collectivités locales. Lorsque l'Etat est conduit à compenser les pertes de recettes que ces mesures fiscales engendrent, le mécanisme des prélèvements sur recettes peut être légitimement utilisé : il traduit le reversement aux collectivités locales d'une fraction des recettes de l'Etat en vue de compenser le " manque à gagner " qu'elles supportent et de leur permettre de faire face aux charges qui leur incombent. A l'instar des " dépenses fiscales " retracées dans l'annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, ce mécanisme a d'ailleurs pour avantage de rendre compte des dérogations au droit commun que le législateur a votées et que l'Etat compense. 14 Enfin, les sénateurs, auteurs du second recours, critiquent l'évaluation des recettes et des charges du compte d'affectation spéciale n° 902-24 (cessions de titres). A : Les sénateurs requérants font valoir que les recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 (cessions de titres, parts et droits de sociétés) seraient " délibérément sous-évaluées ", car elles ne prendraient pas en compte l'impact budgétaire de la cession de la société Aérospatiale ainsi que de la privatisation du Crédit lyonnais. B : Ces griefs appellent les remarques suivantes : On rappellera, tout d'abord, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion d'écarter une critique tirée du caractère " irréaliste " des recettes attendues des opérations de privatisation : la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 souligne que ces recettes, comme l'ensemble des ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances, " présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ", ainsi que de " la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi du 19 juillet 1993 ". Les évaluations de recettes et de dépenses du compte n° 902-24 pour 1999 répondent à cette définition. Elles correspondent globalement aux opérations prévues par le Gouvernement dans le cadre de la politique qu'il entend mener en matière d'évolution du secteur public. S'agissant, en second lieu, de la non-prise en compte des opérations concernant l'Aérospatiale et le Crédit lyonnais, la critique des sénateurs est inopérante. En effet, et comme il a été indiqué tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation, qui a été chargé par la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 de gérer le soutien financier apporté par l'Etat au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs et de leur réalisation (" défaisance "). Conformément à cette loi et aux engagements pris auprès de la Commission européenne, les participations publiques seront donc détenues pour l'essentiel par cet établissement public et non directement par l'Etat, de sorte que le produit de leur cession ne sera pas imputé sur le compte n° 902-24 mais affecté à la structure qui aura supporté le coût du redressement de la banque publique. En ce qui concerne la société Aérospatiale, la privatisation sera d'abord effectuée par dilution de la part de l'Etat dans le cadre du rapprochement avec Matra Hautes Technologies. Le montant de cessions de titres finalement nécessaire pour atteindre le niveau de participation publique fixé par le Gouvernement dépendra de l'évolution des participations des différents détenteurs actuels, au sein du secteur public, de titres Aérospatiale et de l'ensemble des caractéristiques financières de l'opération. II. : Sur le plafonnement des avantages résultant du quotient familial (art 2) A : Le 2° du I de l'article 2 de la loi de finances pour 1999 modifie l'article 197 du code général des impôts en vue de réduire, de 16 380 F à 11 000 F, le plafond du quotient familial, c'est-à-dire l'avantage maximum pouvant résulter d'une demi-part, en termes de réduction d'impôt. Pour contester cette mesure, les députés requérants soutiennent qu'elle méconnaît, tant le principe de proportionnalité et de progressivité de l'impôt sur le revenu, que les exigences issues du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre
Ils estiment que ce plafonnement crée, entre foyers fiscaux, des inégalités injustifiées. En outre, certaines familles se trouveraient doublement pénalisées, en raison du cumul de cette mesure avec la suppression des allocations familiales au-delà d'un certain niveau de revenu pour
B : Ces moyens ne sont pas de nature à justifier la censure de l'article
De manière générale, il convient, d'abord, d'observer que la politique de solidarité nationale en faveur de la famille, dont la mise en uvre traduit l'exigence constitutionnelle résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, peut revêtir des modalités diverses. Comme le relève le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, il appartient au législateur de choisir entre plusieurs types d'aides, lesquelles sont susceptibles de prendre la forme de prestations directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques. Au nombre de ces différents types de mesures figure le mécanisme du quotient familial. Dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui lui appartient, le législateur peut en particulier décider de réserver ces aides aux familles qui en ont le plus besoin. Il peut agir, à ce titre, soit sur les conditions fixées pour l'octroi des prestations familiales, soit sur le plafonnement de l'avantage fiscal résultant du quotient familial. C'est ce dernier choix qu'a fait le Gouvernement, à travers les nouvelles modalités de la politique familiale arrêtées le 12 juin 1998, lors de la conférence sur la famille. Cette politique, que le Parlement a adoptée, consiste à rétablir le principe d'un versement des allocations familiales sans conditions de ressources, tout en réduisant, en contrepartie, le plafond du quotient familial.
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette réduction de l'avantage fiscal lié au quotient familial ne méconnaît pas le principe de progressivité qui régit l'impôt sur le revenu. La démarche adoptée par le législateur est, au contraire, de nature à le conforter, puisque l'avantage du quotient familial croît avec le montant du revenu. Pour les mêmes raisons, la réduction de l'avantage fiscal lié au quotient familial n'est pas davantage contraire au principe de l'égalité devant les charges publiques. Quant au principe de la " redistribution horizontale " évoquée par les requérants, il n'a pas de portée normative, sauf à considérer qu'il exprime la nécessité, résultant du dixième alinéa du Préambule, d'une politique de solidarité familiale. En tout état de cause, la disposition contestée n'est pas de nature à priver de toute effectivité cette exigence. Il est, en outre, inexact de prétendre que des familles seraient " pénalisées " deux fois : c'est bien au moyen d'un revenu disponible en 1999, augmenté le cas échéant des allocations familiales rétablies, mais non imposables, que les foyers concernés acquitteront le supplément d'impôt résultant de la réduction du plafonnement.
Enfin, c'est en vain que les députés saisissants estiment que l'article 2 introduirait une disparité de taxation entre les familles et les célibataires. Le principe d'égalité ne saurait, en effet, interdire au législateur de remettre en cause les modalités d'imposition des contribuables selon leur situation de famille et la composition de cette dernière. En l'espèce, le problème n'est pas d'apprécier si le quantum de l'avantage lié aux enfants à charge permet d'assurer une taxation équitable entre les familles et les célibataires. Il s'agit au contraire de savoir si le législateur peut plafonner le montant des demi-parts octroyées en fonction du nombre de personnes à charge. La réponse ne peut être que positive, sauf à refuser toute marge d'appréciation au législateur en vue de concilier la politique familiale et le principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques. A cet égard, l'argumentation des requérants postule que les enfants à charge sont réputés percevoir des revenus équivalents à la moitié de ceux de leurs parents, ce qui ne correspond évidemment à aucune réalité. Au demeurant, c'est également en vain qu'ils font valoir que la disposition critiquée aboutirait à doubler l'effet de la différence de traitement entre la famille monoparentale et le couple monoactif avec un enfant. En effet, il ne peut être sérieusement contesté qu'un célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge n'est pas placé dans une situation identique à celle d'un couple marié ayant un enfant. C'est ainsi que, depuis l'origine, les familles monoparentales bénéficient pour le premier enfant à charge d'une part (au lieu d'une demi-part pour le premier enfant à la charge d'un couple). Cet avantage n'était, dans un premier temps, pas limité. L'article 2-II de la loi de finances pour 1987 a ensuite plafonné la réduction d'impôt correspondant aux deux premières demi-parts pour un contribuable célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge, de sorte que l'avantage octroyé aux familles monoparentales n'est plus, depuis cette date, égal au double de la demi-part octroyée pour l'enfant d'un couple marié. La présente loi reste ainsi à l'intérieur de la marge d'appréciation qui appartient au législateur en fixant une nouvelle règle de plafonnement. III. : Sur le régime des micro-entreprises (art 7) A : Cet article vise, notamment, à porter le seuil d'application du régime des micro-entreprises et de la franchise de base de TVA de 100 000 F à 500 000 F pour les entreprises d'achat-revente et à 175 000 F pour les prestataires de services et les titulaires de bénéfices non commerciaux. Les députés, auteurs de la première saisine, estiment que le quintuplement du seuil de franchise de TVA en matière d'achat-revente va créer une rupture d'égalité entre entreprises dans certains secteurs d'activité, notamment celui du bâtiment où ces activités sont difficilement dissociables de celles consistant à fournir des prestations de services. Le dispositif de l'article 7 risquerait donc, selon eux, d'entraîner d'importantes distorsions de concurrence, sans qu'elles puissent être justifiées par des différences de situation ou par un motif d'intérêt général. Les requérants font en outre valoir que les seuils institués par cet article sont en contradiction avec ceux qu'impose le droit européen. B : Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir ces griefs. On relèvera, d'abord, que la méconnaissance éventuelle du droit communautaire ne serait pas de nature à affecter la constitutionnalité de la loi. Pour le surplus, l'argumentation tirée de l'avantage concurrentiel que les seuils de chiffre d'affaires fixés par l'article 7 pourrait donner à certaines catégories de redevables, notamment les artisans du bâtiment, au détriment des PME du même secteur d'activité, ne peut être retenue. Sur le plan constitutionnel, en effet, la seule question pertinente est de savoir si le dispositif contesté introduit une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Or, il est clair que le principe d'égalité n'interdit pas au législateur d'appliquer des solutions différentes à des situations différentes. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur peut tenir compte de la nature particulière de l'activité des diverses catégories de travailleurs indépendants pour édicter les règles fiscales qui leur sont applicables et qu'en conséquence les règles relatives au forfait ou au régime fiscal des plus-values professionnelles peuvent différer selon les catégories professionnelles (n° 83-164 DC du 29 décembre 1983). Au cas particulier, les saisissants avaient critiqué la baisse de la limite du forfait pour les seuls exploitants agricoles, ce qui se traduisait par une taxation de certaines plus-values qui étaient précédemment exonérées alors que d'autres catégories, et notamment les commerçants, continuaient d'y échapper. Le Conseil constitutionnel a jugé que la mesure critiquée se bornait à aménager le régime fiscal applicable à une catégorie de contribuables se trouvant tous dans la même situation et, par suite, elle n'était pas contraire au principe de l'égalité devant l'impôt. En l'espèce, le dispositif en cause a un objet simple : il s'agit de simplifier les obligations administratives des très petites entreprises. Pour cela, le législateur n'a fait que prendre en compte les catégories d'entreprises et les seuils du régime forfaitaire actuellement en vigueur. Son appréciation repose donc sur des critères objectifs et rationnels. En tout état de cause, l'exonération de TVA dont bénéficieraient les artisans qui pourraient revendiquer, grâce à des achats-reventes, le seuil de 500 000 F et non celui de 175 000 F, ne leur donnerait pas nécessairement un " avantage concurrentiel. ". En effet, la franchise fait perdre à l'assujetti le droit à déduction sur ses achats et immobilisations, ce qui réduit considérablement l'avantage et peut même en faire un handicap. En outre, il convient de souligner qu'un artisan ayant des activités mixtes ne peut, conformément aux règles qui prévalent déjà en la matière, bénéficier du seuil de 500 000 F que pour autant que la part de ses recettes correspondant à des activités de prestations n'excède pas elle-même le seuil de 175 000 F. IV. : Sur les dispositions relatives à l'impôt de solidarité sur la fortune (art 13, 15 et 18) A : La loi de finances pour 1999 comporte plusieurs dispositions tendant à renforcer l'efficacité de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). L'article 13 modifie le barème applicable à cet impôt en créant, pour la fraction nette taxable du patrimoine supérieure à 100 millions de francs, une nouvelle tranche au taux de 1,8 %. L'article 15 insère, dans le code général des impôts, un article 885 G bis fixant de nouvelles règles pour la taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune des biens ou droits dont la propriété est démembrée, afin de lutter contre certaines formes d'évasion fiscale. Sous réserve d'un certain nombre d'exceptions pour les cas où une telle évasion n'est pas à craindre, le nouvel article 885 G bis prévoit la taxation en pleine propriété de l'auteur du démembrement, y compris lorsqu'il ne s'est réservé que la nue-propriété des biens ou droits en cause. Enfin, l'article 18 de la loi déférée prévoit que, lors du dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune, les contribuables concernés devront joindre les pièces nécessaires à la justification des dettes dont le montant aura été déduit. Il permet en outre à l'administration fiscale de demander aux intéressés des justifications sur la composition de l'actif et du passif de leur patrimoine. Plusieurs critiques sont d'abord adressées aux articles 13 et
Tout en admettant que la progressivité des tranches de l'ISF n'est pas contraire à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, les députés, auteurs de la première saisine, se prévalent des dispositions de l'article 17 de la même déclaration pour en déduire que le taux adopté par l'article 13 de la loi déférée méconnaît le droit de propriété. A leurs yeux, le respect du droit de propriété devrait conduire à fixer un plafond tel que l'ensemble des prélèvements sur le patrimoine ne devrait pas dépasser la moitié du revenu net que ce patrimoine est susceptible de produire. Au regard de cette règle, le taux de 1,8 % institué par l'article 13 présenterait un caractère confiscatoire. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, ajoutent, à l'encontre de l'article 15, que la capacité contributive se trouve, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, entre les mains, non du nu-propriétaire, mais de ceux qui bénéficient des revenus ou avantages afférents aux biens dont la propriété est démembrée. Ils en déduisent qu'il convient de lier la perception des revenus procurés par un bien et l'assujettissement de ce bien à un impôt sur la fortune. A leurs yeux, le législateur a méconnu cette règle en prenant en compte dans le patrimoine de celui qui a constitué sur des biens un usufruit, un droit d'usage ou d'habitation comme s'il disposait desdits biens en pleine propriété. D'autres critiques sont dirigées contre l'article
Les députés requérants lui font grief de permettre des vérifications qui ne seraient pas entourées des garanties particulières de la procédure d'examen contradictoire de la situation personnelle. Ce faisant, le législateur aurait méconnu le principe des droits de la défense. B : Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions sont conformes à la Constitution.
En premier lieu, la jurisprudence n'énonce aucune règle faisant obstacle au choix d'un taux de 1,8 %. Ainsi la décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983, dont se prévalent les requérants, concerne l'exonération des biens professionnels pour l'impôt sur les grandes fortunes et juge que le législateur n'avait pas procédé à une appréciation manifestement erronée en fixant à 25 % du capital social le seuil à partir duquel les parts ou actions d'un dirigeant sont exonérées d'ISF. Quant à la décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, elle se limite à rejeter le moyen invoqué en précisant que la législation fiscale " ne saurait avoir pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété ". Mais tel n'est pas le cas d'un taux marginal fixé à 1,8 %. On relèvera d'ailleurs que, dans une décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur avait pu, sans méconnaître ni l'article 13 ni l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, fixer la taxe annuelle forfaitaire sur la valeur vénale des immeubles possédés en France par des personnes morales n'y ayant pas leur siège social à un taux de 3 %.
En deuxième lieu, la contestation de l'article 15 repose sur une interprétation inexacte de la jurisprudence. Il ne résulte, en effet, ni de celle-ci ni, de manière plus générale, de la Constitution, que le redevable de l'impôt sur la fortune au titre d'un actif devrait nécessairement être celui qui supporte l'impôt sur le revenu produit par ce même actif. Un tel principe ne peut, en particulier, se déduire de la décision n° 81-133 DC du 30 décembre 1981 par laquelle le conseil a admis la constitutionnalité du principe consistant à mettre l'impôt à la charge de l'usufruitier pour l'assiette de l'impôt sur les grandes fortunes. Il convient de rappeler le contexte de la décision de 1981 pour mieux comprendre la portée du débat. Le démembrement de propriété entre un nu-propriétaire et un usufruitier aboutit à éclater un bien entre deux patrimoines. Il devrait en résulter normalement la répartition de l'impôt patrimonial entre l'usufruitier et le nu-propriétaire en fonction de la valeur respective des droits de chacun. En matière de droits de mutation à titre gratuit, le code général des impôts prévoit une règle d'évaluation qui figure à l'article 762 du CGI. Pour éviter que des contribuables aisés ne diminuent l'assiette de l'impôt en transmettant à titre gratuit la nue-propriété d'un bien, il avait été décidé, lors de la création de l'impôt sur les grandes fortunes (IGF), de mettre l'impôt à la charge de l'usufruitier, en ne maintenant l'imposition répartie que dans un nombre limité de cas, que l'on retrouve dans l'article 885 G du code général des impôts, qu'il s'agisse de libéralités, de démembrements à titre onéreux ou de certains démembrements prévus par le code civil, notamment l'usufruit du conjoint survivant (art 761 du code civil). Sont ainsi soumis à l'impôt sur la fortune des biens qui ne dégagent aucun revenu monétaire : qu'il s'agisse de biens dont le propriétaire se réserve la jouissance (sans que l'assiette de l'impôt se limite à l'évaluation de l'avantage en nature) ou de biens non productifs de revenus (biens immobiliers à usage locatif mais sans locataire ; actions ou parts de sociétés ne versant pas de dividende). Ces règles ont donc été maintenues pour l'ISF et ont même dû faire l'objet d'une validation interprétative, la Cour de cassation ayant jugé que, dans le silence du texte, le principe de l'imposition répartie s'imposait (Cass. com. 18 avril 1989, Mme Bergondi à propos d'un démembrement intervenant dans le cadre de l'article 1094 du code civil). Il est donc clair que si la décision de 1981 a validé la possibilité de s'écarter de l'imposition répartie, elle n'a pas entendu établir un lien entre l'imposition sur la pleine propriété et la perception des revenus ou des fruits du bien concerné. Il serait d'ailleurs pour le moins paradoxal que ce qui constitue le principe en droit civil soit désormais considéré comme contraire à la Constitution. Le principe inverse, conduisant à lier nécessairement les charges du patrimoine à la jouissance du revenu, serait d'ailleurs difficilement conciliable avec la jurisprudence qui admet la perception d'une taxe en fonction de la simple détention d'un patrimoine, indépendamment de l'existence du revenu correspondant (cf DC n° 89-268 du 29 décembre 1989). On relèvera d'ailleurs que le principe invoqué par les auteurs de la saisine est d'autant moins pertinent qu'il existe d'ores et déjà de nombreuses discordances, y compris en matière d'impôt sur le revenu, entre l'assiette de l'impôt et la perception effective des revenus : c'est le cas des bénéfices des sociétés de l'article 8 qui sont imposables entre les mains des associés, même lorsqu'ils n'ont pas été distribués, c'est également le cas des plus-values de cession de titres qui sont imposables dès la cession, même si le paiement par le cessionnaire est différé. En l'espèce, c'est notamment parce qu'il a été constaté que le mécanisme du démembrement était utilisé par des contribuables qui cédaient l'usufruit d'un bien pour échapper totalement à l'impôt qu'il a été décidé de mettre celui-ci à la charge de l'auteur du démembrement, sauf dans les cas d'imposition répartie existant déjà et dans celui des démembrements réalisés au profit d'organismes sans but lucratif reconnus d'utilité publique qui bénéficieront de l'imposition répartie avec, en outre, un abattement de 50 % sur la part restant taxable entre les mains du donateur. Mais, contrairement aux affirmations des requérants, l'article ne vise nullement à inverser les règles jusqu'à présent en vigueur lorsque la propriété d'un bien est démembrée. Ce nouveau dispositif complète simplement ces règles en posant pour principe que, sauf cas particulier, l'auteur d'un démembrement de propriété est redevable de l'ISF sur la pleine propriété dès lors qu'il conserve indifféremment l'usufruit (ce qui est le cas actuellement) ou la nue-propriété (ce qui est nouveau) du bien concerné. L'article 15 est d'autant moins contestable que la nouvelle règle d'imposition ne trouvera à s'appliquer que dans la mesure où l'auteur du démembrement aura accompli un acte de volonté dont il pourra mesurer toutes les conséquences : le nouvel article 885 G bis ne s'applique en effet qu'aux démembrements réalisés après le 1er janvier
En troisième lieu, les critiques adressées à l'article 18 sont dépourvues de portée utile. On relèvera, d'abord, avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, que l'obligation contestée peut être considérée comme une simple extension à l'ISF de la règle qui s'applique déjà aux dettes du défunt pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit. En effet, l'article 770 du code général des impôts dispose que les dettes dont la déduction est demandée sont détaillées, article par article, dans un inventaire certifié par le déposant et annexé à la déclaration de succession (cf rapport n° 66 du Sénat, p 114 et 115). On soulignera, ensuite, que le principe fondamental des droits de la défense, qui trouve son origine dans des lois républicaines relatives aux procédures de sanction, notamment disciplinaires, ne saurait être utilement invoqué pour contester les procédures d'établissement de l'impôt, qui n'entrent pas dans le champ d'application de ce principe. Quoi qu'il en soit, le moyen manque en fait, dès lors qu'il résulte des termes mêmes du troisième alinéa de l'article 18, que l'administration ne pourra rectifier le défaut ou l'insuffisance des pièces justificatives des dettes déduites de l'actif imposable à l'ISF qu'" en se conformant à la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L 55 ", ce qui impose le respect des formalités suivantes : : le contribuable est informé des redressements que l'administration envisage d'effectuer ; : il est également avisé qu'il peut se faire assister d'un conseil de son choix et qu'il dispose d'un délai de trente jours pour répondre ; : la notification de redressement doit être motivée de manière à permettre au contribuable de formuler ses observations ; : lorsque le désaccord persiste, l'administration doit informer le contribuable en motivant les raisons pour lesquelles elle n'a pas retenu les observations formulées par l'intéressé. Il est donc clair que ce dispositif est entouré de garanties allant bien au-delà de ce qu'impose la Constitution. V : Sur la modification des règles de territorialité en matière de droits de mutation à titre gratuit d'impôt sur la fortune et d'imposition de certaines plus-values (art 19, 23 et 24) A : Les articles 19, 23 et 24 ont respectivement pour objet : : de modifier les règles de territorialité des droits de mutation à titre gratuit en visant soit le domicile fiscal du donateur ou du défunt, soit celui du bénéficiaire de la transmission à titre gratuit ; : de soumettre aux droits de mutation à titre gratuit et à l'ISF les immeubles et droits immobiliers situés en France et détenus, par l'intermédiaire d'organismes interposés, par des non-résidents ; : d'imposer les plus-values (constatées ou en report) en cas de transfert du domicile hors de France. Comme le soulignent à bon droit les requérants, ces dispositifs ont pour objet de lutter contre la fraude et la délocalisation fiscales. Nombre de nos partenaires de l'OCDE ont d'ailleurs mis en place des dispositifs similaires (cf rapports Assemblée nationale, p 246 et 262, Sénat, p 118, 139 et 144). Les saisissants contestent néanmoins ces mesures en faisant valoir qu'elles seraient contraires aux articles 52 et 73 B du traité de Rome dès lors qu'elles restreindraient la liberté d'établissement. Elles méconnaîtraient par ailleurs les conventions fiscales bilatérales signées par la France en matière de droits de mutation à titre gratuit. Ils estiment en outre qu'elles se heurtent au principe de la présomption d'innocence, en ce qu'elles créeraient une présomption implicite de fraude fiscale en cas de délocalisation du patrimoine ou des revenus concernés. B : Aucun de ces moyens ne peut être retenu. En premier lieu, il convient de rappeler que la méconnaissance éventuelle du droit communautaire ou des conventions internationales ne serait pas de nature à affecter la constitutionnalité de la loi. Au demeurant, le principe de ces impositions n'entrave nullement la liberté d'établissement. Il s'agit simplement d'éviter que certaines délocalisations puissent être opérées dans le seul but d'échapper à l'impôt. En outre, les dispositions de l'article 14 ne sont en rien incompatibles avec les conventions fiscales conclues par la France, ces dernières devant naturellement être appliquées lorsqu'elles existent, afin de résoudre, le cas échéant, un conflit entre le droit d'imposer de l'Etat de résidence du défunt ou du donateur et de celui de l'héritier ou du donataire. On relèvera que ce problème existe déjà puisque la France, entre autres pays, impose la transmission de certains actifs français, même lorsque le défunt ou le donateur n'est pas résident de France (2° de l'article 750 ter). En deuxième lieu, on ne voit pas comment le fait de réserver au droit de l'Etat de résidence l'impôt correspondant à la plus-value réalisée ou à la donation effectuée pendant que l'intéressé est résident pourrait s'analyser comme instituant une présomption de fraude susceptible de se heurter à la Constitution. Par ailleurs, et s'agissant plus particulièrement de l'article 23, le recours repose sur le postulat implicite que l'imposition doit être déterminée par la résidence du défunt ou du donateur plutôt que par celle du bénéficiaire. Or, rien ne fonde ce postulat, surtout dans notre régime de droits de mutation à titre gratuit, où le taux d'imposition est déterminé, non par les sommes transmises par le défunt ou le donateur, mais bien par celles reçues par l'héritier ou le donataire. Il convient d'ailleurs de noter que, pour les droits de mutation à titre gratuit, le donateur et le donataire ainsi que les héritiers sont d'ores et déjà solidairement responsables du paiement des impositions. Enfin, l'article 24 ne méconnaît pas davantage les principes constitutionnels en se bornant à aménager les modalités d'imposition d'un gain en capital réalisé pendant une période où le contribuable concerné résidait en France. Il les méconnaît d'autant moins que le nouvel article 167 bis inséré dans le code général des impôts prévoit un mécanisme de sursis de paiement permettant au contribuable de différer le paiement effectif de l'impôt au moment où s'opérera la cession, le remboursement ou l'annulation des droits sociaux concernés. VI. : Sur le taux de TVA applicable aux abonnements de gaz et d'électricité (art 29) A : L'article 29 de la loi déférée a pour objet de soumettre au taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) les abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d'électricité. Les requérants estiment que cette mesure créerait une rupture d'égalité devant l'impôt au détriment des réseaux de chaleur et des systèmes de chauffage utilisant les énergies renouvelables, notamment le bois. A cet égard, ils considèrent que le refus du Gouvernement de soumettre tous les abonnements de fourniture d'énergie au taux réduit au motif que le droit communautaire ne le permettrait pas n'est pas pertinent, eu égard à la mesure prise par ailleurs en matière de franchise TVA. B : Ces moyens ne sont pas fondés. En premier lieu, il convient de souligner qu'une distorsion de concurrence ne peut être utilement invoquée pour contester une disposition législative que dans la mesure où elle se traduit par une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. En outre, une telle rupture ne saurait résulter de la circonstance que des biens ou services différents sont soumis à des taux de TVA distincts. Le Gouvernement considère donc que la contestation soulevée à l'encontre de cet article est, sur le plan constitutionnel, dépourvue de portée utile. En second lieu, on observera, à titre subsidiaire, que la fourniture de gaz et d'électricité n'a pas pour seul objet le chauffage : pratiquement tous les abonnés à des réseaux de chaleur consomment également de l'électricité et bon nombre d'entre eux, du gaz. La baisse du taux de TVA sur les abonnements souscrits pour la fourniture de gaz et d'électricité bénéficiera donc à la quasi-totalité des ménages français (30 millions d'abonnés à l'électricité et 9,6 millions d'abonnés au gaz). En tout état de cause, la fourniture de gaz et d'électricité constitue une fourniture d'énergie spécifique et distincte des autres sources d'énergie. La consommation de gaz et d'électricité par réseaux publics, qui couvre des besoins excédant largement ceux du chauffage (éclairage, fonctionnement des appareils ménagers, alimentation) peut donc faire l'objet d'un traitement spécifique sans enfreindre le principe d'égalité. Dès lors, le législateur a pu, sans méconnaître la Constitution, décider que le taux réduit de TVA s'appliquera à cette catégorie d'abonnement. VII. : Sur l'aménagement de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France (art 38) A : Cet article a pour objet d'élargir aux activités commerciales et de stockage l'assiette de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux en région Ile-de-France, créée par la loi de finances rectificative pour
Cet élargissement permettra d'accroître les ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF). Tout en rappelant que le Conseil constitutionnel avait admis la création de cette imposition spécifique, les députés requérants estiment que l'extension à laquelle procède l'article qu'ils contestent n'est pas justifiée. Le législateur aurait dû, selon eux, se borner à imposer les activités qui constituent une source de déséquilibre régional. Les auteurs de la saisine considèrent que l'objectif consistant à faire participer les bénéficiaires des infrastructures de transports au financement de celles-ci n'est pas susceptible de fonder l'atteinte que porterait cet article à la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant des installations de stockage concernées par l'élargissement, la taxe méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, considèrent en outre que la taxe ainsi étendue retient un critère de superficie qui ne permet pas de la proportionner aux facultés contributives. Ils ajoutent que le législateur aurait dû, au moins, prévoir des exonérations pour les cas où des locaux sont inutilisables ou vacants pour une cause étrangère à la volonté du bailleur. B : Ces critiques ne sont pas fondées.
A titre liminaire, il sera précisé que le fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, afin de permettre à l'Etat, grâce à des ressources affectées (produit d'une taxe sur les locaux à usage de bureaux existant sur l'ensemble de l'Ile-de-France) de dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les graves problèmes liés à la concentration urbaine de cette région et d'accentuer ses actions en faveur du développement de l'offre de logements, essentiellement sociaux, de la réalisation d'investissements en matière de transports collectifs et de réseau routier, de la politique de la ville dans les quartiers en grande difficulté et de l'acquisition de réserves foncières nécessaires à l'aménagement futur. Or, le reversement à la région d'Ile-de-France d'une part de plus en plus importante des ressources actuelles du FARIF, imposé par l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, conduit à réduire, à due concurrence, les moyens financiers dont l'Etat peut aujourd'hui disposer au titre de ce fonds, alors que les besoins afférents à l'aménagement du territoire régional demeurent élevés. Les moyens financiers dont l'Etat dispose au travers du FARIF doivent, en conséquence, être consolidés dans la ligne des principes régissant le dispositif issu de la loi de 1989, dont la finalité a été approuvée par la décision précitée du Conseil constitutionnel.
Contrairement aux affirmations des requérants, il est, dès lors, légitime de faire contribuer au financement des infrastructures de la région Ile-de-France l'ensemble des acteurs économiques qui en tirent un avantage direct ou indirect, et dont l'activité participe au phénomène de concentration urbaine. Tel est bien le cas des activités commerciales ou de stockage. Le développement de nouveaux pôles commerciaux et de stockage d'importance a, en effet, amplifié la concentration de ces activités en Ile-de-France. Sans doute, cette amplification n'est-elle qu'un effet induit et ne traduit-elle pas un excès justifiant une délocalisation puisqu'elle répond à l'expression de besoins nouveaux de la population francilienne. Mais elle implique un accroissement des équipements, tout particulièrement en matière de liaisons et de transports. Ainsi, par exemple, les centres de logistique et les grandes surfaces dédiées à la distribution, dont les performances sont largement tributaires du nombre et de la qualité des réseaux de transport qui leur sont offerts, doivent être appelés à participer à leur financement, d'autant que ces centres et grandes surfaces sont fortement générateurs de transport. A contrario, il convient de relever que l'immobilier de bureaux a enregistré une certaine stagnation au cours des dernières années. Le principe présidant à l'extension de la taxe aux locaux commerciaux et de stockage n'est donc, contrairement à l'argumentation des auteurs du recours, pas étranger à l'objet initial de la taxe, tel que validé par le Conseil constitutionnel, qui avait admis la création de cette imposition spécifique dont le produit est destiné à " corriger les déséquilibres les plus graves que connaît cette région en matière d'accès de nombre de ses habitants à des logements locatifs, d'éloignement entre leur lieu de travail et leur lieu d'habitation et de saturation des infrastructures de transports " (n° 89-270 DC du 29 décembre 1989). En réalité, cette extension permet de mieux répartir l'effort contributif sur l'ensemble des activités tertiaires qui bénéficient des infrastructures de transports notamment collectifs. A cet égard, il doit être relevé que, si les locaux affectés à un usage de production, qu'il soit agricole ou industriel, ne sont pas soumis à la taxe, c'est parce que la désindustrialisation de la région Ile-de-France et le faible niveau de l'activité agricole le justifient. En effet : : les activités agricoles, dont le potentiel est, au demeurant, relativement faible, contribuent néanmoins à modérer l'expansion des zones urbanisables et préservent des espaces naturels indispensables ; ce qui conduit, par identité de motifs, à exonérer également du paiement de la taxe sur les locaux de stockage les locaux appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ; : les activités industrielles sont en déclin progressif ; dans ce secteur, l'emploi a régressé en Ile-de-France à un rythme très supérieur à celui observé au niveau national. Les activités industrielles de la région d'Ile-de-France perdent chaque année 4 à 5,5 % de leurs effectifs, alors que celles des autres régions ne connaissent que des taux de réduction compris entre 1 et 3 %. Quant à la distorsion de concurrence invoquée par les députés requérants, elle ne serait, à la supposer établie, pas de nature à mettre en cause, par elle-même, des principes constitutionnels. En tout état de cause, elle n'est pas démontrée. En effet, pour ce qui est d'un certain nombre d'activités (secteur hôtelier, commerce de détail), il est clair que, s'agissant, par définition, d'activités de proximité, elles ne sont pas soumises à la concurrence directe d'activités de même nature situées en dehors de la région Ile-de-France. En outre, la fixation à un niveau élevé des seuils de taxation (2 500 m2 pour les locaux commerciaux et 5 000 m2 pour les locaux de stockage) ainsi que la modération de la tarification, par rapport à celle applicable aux bureaux, contribuent largement à ne pas pénaliser ces secteurs. En ce qui concerne les secteurs d'activités susceptibles de se trouver confrontés à la concurrence de ceux implantés notamment à l'étranger (tout particulièrement les plates-formes logistiques multimodales), l'argument manque de pertinence, car le seul coût du transfert hors de la région Ile-de-France renchérirait les prestations. On indiquera, à titre d'exemple, que l'incidence de la taxe aura pour effet de majorer ce coût de moins de 2 % (1,63 %) alors que les loyers moyens dans le secteur de la logistique s'établissent actuellement, charges comprises, à plus de 360 F hors taxes le mètre carré.
Les moyens invoqués par la saisine des sénateurs ne peuvent davantage être accueillis. a) En premier lieu, l'exonération des petites surfaces commerciales et de stockage est justifiée, à l'instar de l'exonération en vigueur pour les bureaux d'une superficie inférieure à 100 m2 ; elle n'institue pas davantage de discrimination. Le niveau de seuil d'imposition retenu pour les locaux commerciaux et les locaux de stockage permet ainsi de prendre en compte la situation particulière d'un certain nombre d'activités en raison soit de leur implantation, soit de leur taille, soit encore de leur vocation économique ou sociale. Quant aux exonérations prévues au sein des zones sensibles ou précaires d'un point de vue urbanistique, économique ou social, elles se justifient en elles-mêmes par le souci du Gouvernement d' uvrer en faveur de la politique de la ville. b) S'agissant, en second lieu, de la critique du mode de calcul de la taxe, qui consiste à appliquer un tarif donné au m2, elle n'est pas convaincante. En effet, la taxe s'applique à des locaux et non pas à des activités en tant que telles ; elle est due par les propriétaires ou titulaires d'un droit réel. Revêtant un caractère patrimonial, elle est indépendante de toute notion de chiffre d'affaires ou de bénéfice. Il n'est donc pas infondé qu'elle soit fonction de la superficie des locaux taxables, quelle que soit la nature de ceux-ci. Le choix d'une telle référence de taxation permet d'imposer les locaux à due concurrence, dès lors que, pour des locaux commerciaux ou de stockage, leur importance laisse présumer une nécessité d'infrastructures environnantes proportionnelle. Cela étant, qu'elle soit acquittée par les propriétaires de locaux exerçant en leur sein leur activité, ou répercutée éventuellement sur les locataires exploitants, la taxe est déductible pour l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, en tant que charge, au même titre que la taxe foncière, ce qui conduit à en limiter l'impact en termes financiers. La modération des tarifs applicables aux locaux commerciaux et de stockage renforce en outre cette limite. c) Enfin, le moyen tiré de la jurisprudence relative à la taxe sur les logements vacants n'est pas non plus pertinent. En effet, la taxe concernée par l'article 38 de la présente loi ne répond pas au même objectif que la taxe sur les logements vacants. Cette dernière a essentiellement un objet social, en ce sens qu'elle a pour finalité d'inciter les propriétaires de tels logements à les remettre sur le marché locatif des locaux d'habitation. Elle s'inscrit en contrepoint de la taxe d'habitation. Son produit est destiné à contribuer au financement de l'ANAH, en vue de la réhabilitation du logement et, corrélativement, d'un accroissement de l'offre. L'absence de location pour une cause légitime (travaux substantiels à réaliser, défaut de preneur nonobstant les diligences utiles) conduit logiquement à admettre le non-assujettissement des locaux vacants. Tout autres sont l'objet et la nature de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage. Comme il a été dit plus haut, cette taxe a pour vocation, au regard de la concentration urbaine et des difficultés qu'elle engendre, de faire participer, sous réserve des exonérations spécifiquement prévues, les activités économiques au financement des infrastructures nécessaires à leur maintien et à leur développement, et parallèlement de contribuer à la réduction des déséquilibres globaux d'équipements publics de la région d'Ile-de-France. VIII. : Sur les dispositions relatives à l'avoir fiscal et au précompte (art 41) A : L'article 41 institue un double taux d'avoir fiscal : le taux à 50 % est conservé lorsque l'actionnaire est une personne physique, mais est réduit à 45 % pour les actionnaires personnes morales (sous réserve d'exceptions). Toutefois, en contrepartie d'un crédit d'impôt de 45 %, les sociétés distributrices dont les résultats distribués n'ont pas subi l'impôt au taux de droit commun sont autorisées à limiter le précompte qu'elles doivent alors acquitter à 45 %. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, estiment que cet article porte atteinte au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, dans la mesure où, pour bénéficier de cet avantage, la société distributrice doit pouvoir justifier de l'utilisation potentielle de cet avoir fiscal, ce qui correspond à une condition impossible à remplir pour les sociétés cotées dont l'actionnariat est, par définition, mouvant. B : Cette critique n'est pas fondée. C'est à tort, en effet, que les auteurs de la saisine tirent argument d'une prétendue impossibilité, pour les sociétés cotées, de justifier de l'identité de leurs actionnaires, personnes physiques ou personnes morales, pour en déduire qu'il existe un risque de surtaxation de ces sociétés au titre du précompte supporté lorsque les dividendes sont prélevés sur des bénéfices n'ayant pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal en amont (dividendes exonérés reçus de filiales par exemple) ou l'ayant supporté depuis plus de cinq ans. Cet argument ne repose pas sur le dispositif législatif adopté par le Parlement, mais sur ce qu'ils considèrent comme une formalité impossible (cf décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998) pour bénéficier de la disposition du texte permettant à une société de limiter le montant du précompte à celui de l'avoir fiscal qui sera effectivement utilisé. En outre, le principe d'égalité n'est pas en cause. En effet, le précompte est un impôt destiné à gager l'avoir fiscal. Il est dû, dans les cas, au demeurant très limités, où les entreprises prélèvent les dividendes versés à leurs actionnaires sur des bénéfices qui n'ont pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal (dividendes de filiales exonérés grâce au régime " mères-filles ", distributions de plus-values ayant bénéficié d'un taux réduit d'imposition) ou sur des bénéfices réalisés depuis plus de cinq ans. Dans ces cas, l'avoir fiscal accordé à l'actionnaire n'est pas gagé, ou est considéré comme ne l'étant pas, s'agissant de la présomption concernant les dividendes prélevés sur des bénéfices de plus de cinq ans. C'est pour éviter de maintenir un précompte à 50 % lorsque l'avoir fiscal utilisé ne sera que de 45 % qu'il a été prévu de permettre aux sociétés de limiter leur précompte à 45 % à concurrence des dividendes dont il aura été justifié qu'ils reviennent à des personnes morales et ne sont donc assortis que d'un avoir fiscal réduit. Au regard de ce dispositif, il est inexact de prétendre que les sociétés cotées seraient défavorisées par rapport aux sociétés non cotées. En effet, et contrairement à ce qui est indiqué dans le recours, la justification qu'implique le texte pourra être apportée sans difficulté majeure : : en premier lieu, l'entreprise pourra payer le précompte dans le mois suivant la décision d'imputation de la distribution et effectuer une déclaration rectificative aboutissant à un remboursement dès qu'elle aura une connaissance plus exacte des bénéficiaires de cette distribution ; : en second lieu, ce n'est pas parce qu'une société est cotée qu'elle ignore l'identité de ses actionnaires, à qui elle doit au demeurant être capable d'envoyer des convocations pour leur participation aux assemblées générales. Les sociétés qui pratiquent le " nominatif pur " ont une connaissance assez exacte des changements de leur actionnariat. Pour les autres sociétés cotées, si ces changements sont connus avec un peu plus de retard, elles peuvent cependant disposer de statistiques assez fiables sur la composition de leur actionnariat. Dans la mesure où de telles statistiques afférentes à l'exercice de distribution présentent des garanties suffisantes, il pourra être admis que l'entreprise s'y réfère pour la liquidation de son précompte. Ces précisions figureront dans l'instruction d'application de la loi. Dans ces conditions, et à supposer que le moyen ainsi soulevé puisse être considéré comme opérant, il manque en fait. IX. : Sur la réforme de la taxe professionnelle (art 44) A : Pour la généralité des redevables, l'assiette de la taxe professionnelle est actuellement composée de deux éléments : : la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle. Pour les immeubles, cette valeur locative est déterminée selon les règles prévues en matière de taxe foncière. Pour les équipements, cette valeur est fixée à 16 % de leur prix de revient ; : 18 % du montant des salaires. Afin de supprimer ce second élément qui peut constituer un frein à l'embauche, l'article 44 institue un abattement progressif sur la fraction imposable des salaires de sorte qu'à compter de 2003 la part salariale sera complètement supprimée de l'assiette de la taxe professionnelle. Les députés requérants estiment que ce dispositif porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales en restreignant excessivement leurs ressources fiscales et en leur retirant l'essentiel de leur pouvoir fiscal sur leur principale ressource. Cette atteinte serait, selon les requérants, d'autant plus manifeste que le système de compensation par l'Etat de la perte de ressources correspondante ne serait pas efficace. En outre, la suppression progressive de la composante salariale de la taxe professionnelle créerait une rupture manifeste d'égalité entre les contribuables, selon qu'auparavant la taxe qu'ils acquittaient comportait ou non une part salariale significative. B : Pour sa part, le Gouvernement considère que ces critiques ne sont pas fondées.
En premier lieu, il convient de rappeler que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur non seulement la détermination des principes fondamentaux " de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources " mais également la fixation des règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ". La décision n° 91-261 DC du 6 mai 1991 est sans équivoque à cet égard, en tant qu'elle précise que " le principe de libre administration des collectivités territoriales reçoit application dans les conditions prévues par la loi ". De même est-il clair, compte tenu notamment de la décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, que le législateur est pleinement habilité à modifier les règles relatives aux ressources de ces collectivités, dès lors que les dispositions de l'article 72 de la Constitution aux termes desquelles les collectivités locales " s'administrent librement par des conseils élus " font seulement obstacle à ce que les mesures prises en la matière par le Parlement privent de toute effectivité le droit ainsi reconnu à ces collectivités. Tel n'est pas le cas de la mesure contestée en l'espèce. A cet égard, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que la mise en place d'une compensation des pertes de recettes des collectivités locales qui résulteraient d'une mesure législative n'était pas de nature à entraver leur libre administration (n° 94-358 DC du 26 janvier 1995). En effet, la libre administration repose essentiellement, pour être effective, sur la libre disposition des sommes nécessaires à l'exercice de leurs compétences par les collectivités locales. Aucune règle constitutionnelle n'implique de privilégier une catégorie de ressources par rapport à une autre. En tout état de cause, le moyen invoqué manque en fait, dès lors que la réforme ne prive nullement les collectivités locales de leurs pouvoirs en matière fiscale. On observera en outre, bien que la critique portant sur l'efficacité du dispositif ne soit pas de niveau constitutionnel, que les modalités techniques de compensation prévues par l'article 44 ne sont pas critiquables. En effet, pour 1999, le rapport établi par la commission des finances de l'Assemblée nationale souligne que le dispositif proposé par le Gouvernement permettra une " compensation au franc le franc ", évaluée à 11,8 MdF. A cet égard, le président de cette commission fait même observer que les collectivités locales bénéficieront, en plus, d'environ 1 MdF résultant de la suppression sur deux ans de la réduction pour embauche et investissement. La compensation sera égale pour chaque collectivité, groupement, ou fonds départemental au produit de son taux de taxe professionnelle pour 1998 par ses pertes de bases résultant de la suppression progressive de la part salaires. Cette perte de base sera calculée à partir des bases nettes imposables pour
En outre, à compter de 2000, cette compensation sera actualisée chaque année conformément à l'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il est souligné que cette indexation de la compensation sur la DGF est favorable aux collectivités locales dès lors qu'entre 1992 et 1997 la DGF a connu une évolution plus dynamique (+ 12 %) que les bases salaires de la taxe professionnelle (+ 10,5 %). A compter de 2004, la compensation sera intégrée à la DGF et évoluera donc comme cette dernière. Cette mesure conférera à la compensation un caractère permanent et lui assurera, comme il vient d'être indiqué, une progression plus dynamique que la base salaires. Au total, le mécanisme de compensation financière prévu par l'article 44 permettra de préserver intégralement les intérêts financiers des collectivités locales, dans le respect du principe de libre administration.
En second lieu, la critique concernant la situation des professions libérales n'est pas davantage fondée. En effet, à la différence de la généralité des redevables de la taxe professionnelle qui sont imposables, d'une part, sur la valeur locative de leurs équipements et biens mobiliers et, d'autre part, sur 18 % de la masse salariale, la base d'imposition des titulaires de bénéfices non commerciaux, agents d'affaires et intermédiaires de commerce qui emploient moins de cinq salariés est constituée par le dixième des recettes qu'ils ont réalisées au cours de la période de référence. Le législateur a, en effet, considéré qu'en dehors des biens passibles de taxe foncière, qui constituent une base commune d'imposition pour l'ensemble des redevables de la taxe professionnelles, les recettes traduisaient mieux la capacité contributive réelle de ces redevables. Dès lors que les membres des professions libérales employant moins de cinq salariés ne sont pas imposables à raison des salaires qu'ils versent, il est normal que la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 ne les concerne pas. X : Sur le prélèvement exceptionnel sur les caisses d'épargne (art 52) A : L'article 52 opère, sur certains fonds gérés par le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, un prélèvement exceptionnel de 5 MdF. Pour contester cette mesure, les sénateurs requérants font valoir qu'elle ne peut se réclamer de précédents concernant des prélèvements opérés sur des organismes publics, dès lors que les caisses d'épargne sont des organismes privés. Faute de pouvoir s'analyser comme le remboursement d'un prêt, ce prélèvement ne peut selon eux être considéré que comme une imposition instituée en méconnaissance des exigences constitutionnelles. Ils estiment, à cet égard, qu'un impôt ne peut frapper un contribuable en raison de la seule commodité de la taxation sans méconnaître l'article 13 de la Déclaration de
Ils ajoutent que l'article 52 de la loi déférée institue une véritable confiscation, qui n'aurait pas sa place hors du droit pénal. B : Le Conseil constitutionnel ne pourra accueillir cette argumentation.
En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, un tel prélèvement est conforme à la jurisprudence. En particulier, le Conseil constitutionnel a admis, dans la décision n° 95-371 DC du 29 décembre 1995, la constitutionnalité d'un prélèvement de 680 MF sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC). De même a-t-il admis, dans la décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1995, un prélèvement sur les organismes recevant les contributions des employeurs à la formation en alternance. Il est donc clair que le caractère privé d'un organisme ne constitue pas un obstacle d'ordre constitutionnel à son assujettissement à un prélèvement exceptionnel.
En deuxième lieu, le prélèvement exceptionnel n'est pas sans lien avec la situation particulière du réseau des caisses d'épargne. On mentionnera à cet égard : : le statut d'établissement a but non lucratif, résultant de la loi n° 83-557 du 1er juillet 1983, et interdisant toute distribution de bénéfice ; : l'absence de capital, et donc de créanciers sociaux dont il faudrait rémunérer les apports ; : la distribution du livret A, produit d'épargne défiscalisé ; : enfin, la dotation de l'Etat en 1984 aux caisses d'épargne. On ajoutera que cette dotation s'élevait à 3 MdF. Effectuée à partir du Fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne (FRGCE) centralisé à la Caisse des dépôts et consignations, elle a réduit les prélèvements effectués par l'Etat sur les fonds d'épargne. Par rapport au montant de cette dotation réalisée en 1984, le prélèvement effectué doit, de plus, être actualisé pour tenir compte du coût de refinancement pour l'Etat. On observera enfin que le prélèvement contesté s'inscrit dans le cadre, plus général, de la réforme des caisses d'épargne qui a donné lieu à un projet de loi que le Gouvernement vient de déposer au Parlement. XI. : Sur les taxes applicables aux transports aériens (art 51 et 136) A : Deux dispositions de la loi de finances pour 1999 s'inscrivent dans le cadre d'une réforme de la fiscalité des transports aériens. L'article 51 crée une taxe d'aviation civile, qui se substitue à la taxe de péréquation du transport aérien, alimentant le Fonds de péréquation des transports aériens (compte spécial du Trésor n° 902-25), et à la taxe de sécurité et de sûreté affectée au budget annexe de l'aviation civile (BAAC). Le produit de la taxe de l'aviation civile est estimé à 1,48 MdF. Il est prévu de l'affecter à hauteur de 10 % au nouveau Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et de 90 % au BAAC. Quant à l'article 136, il crée une nouvelle ressource fiscale, la taxe d'aéroport, qui est perçue au profit des exploitants d'aérodromes, due par les entreprises de transport aérien et assise sur le trafic embarqué de toute nature. Cette taxe est affectée au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté, à l'exception de la rémunération des personnels de police, ainsi que, à titre accessoire, des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Cette réforme fait suite à plusieurs décisions du Conseil d'Etat, notamment l'arrêt de section Chambre syndicale du transport aérien du 10 janvier 1995 et la décision Syndicat des compagnies aériennes autonomes du 20 mai
En particulier, cette dernière décision a censuré l'inclusion de dépenses de sécurité-incendie-sauvetage dans l'assiette d'une redevance, au motif que ces dépenses correspondent à des missions d'intérêt général. Pour contester ces articles, les requérants soulèvent essentiellement des moyens dirigés contre la taxe d'aéroport. Ils font valoir que la loi organise une " débudgétisation " de charges incombant par nature à l'Etat, au sens de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre
Ils estiment que l'institution d'une imposition de toute nature perçue au profit de personnes privées est contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Enfin, ils considèrent que ces taxes sont en outre contraires aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. B : Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
En premier lieu, il convient de distinguer, contrairement à l'assimilation faite par les requérants, les notions de charges permanentes par nature et de missions d'intérêt général incombant par nature à l'Etat. La première notion repose sur l'article 6 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il s'agit notamment des dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services de l'Etat, à l'exclusion de toute autre incombant à d'autres entités juridiques. Ces charges doivent être prises en compte par le budget et financées par des ressources que ce dernier détermine. A l'inverse, rien n'interdit à l'Etat d'affecter le produit d'une imposition à un organisme tiers auquel une mission d'intérêt public aurait été confiée, sauf à considérer que cette mission ne peut, par nature, être assumée que par l'Etat. Selon l'analyse du Gouvernement, les missions destinées à être financées par la taxe d'aéroport ne sont pas de cette nature. Ni les contrôles environnementaux ni la lutte contre le péril aviaire ne paraissent pouvoir être classés dans cette c

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