2013-673

CONSTEXT000027737315 CONSTIT texte/juri/constit/CONS/TEXT/00/00/27/73/73/CONSTEXT000027737315.xml DC Loi relative à la représentation des Français établis hors de France 2013-07-18 Conseil constitutionnel 2013-673 Conformité CSCL1318915S DC04 Loi relative à la représentation des Français établis hors de France JORF du 23 juillet 2013 page 12259, texte n° 3 http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2013/2013673dc.htm ECLI:FR:CC:2013:2013.673.DC Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de la loi relative à la représentation des Français établis hors de France, le 28 juin 2013, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Pierre ANDRÉ, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Christophe BÉCHU, Michel BÉCOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Pierre BORDIER, Joël BOURDIN, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Francis DELATTRE, Robert del PICCHIA, Mmes Catherine DEROCHE, Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, André FERRAND, Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean-François HUMBERT, Benoît HURÉ, Mmes Sophie JOISSAINS, Christiane KAMMERMANN, MM. Roger KAROUTCHI, Marc LAMÉNIE, Gérard LARCHER, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Gérard LONGUET, Pierre MARTIN, Mmes Hélène MASSON-MARET, Colette MÉLOT, MM. Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBAR, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mmes Esther SITTLER, Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY et Jean-Pierre VIAL, sénateurs. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, Vu la Constitution ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le code électoral ; Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 9 juillet 2013 ; Vu les observations en réplique présentées par les requérants, enregistrées le 10 juillet 2013 ; Vu les nouvelles observations du Gouvernement, enregistrées le 11 juillet 2013 ; Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la représentation des Français établis hors de France ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution des dispositions du paragraphe I de son article 21, du paragraphe II de son article 22 et du troisième alinéa de son article 51 ; - SUR LE PARAGRAPHE I DE L'ARTICLE 21 :
2. Considérant que le paragraphe I de l'article 21 de la loi déférée est relatif à l'information des électeurs pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ; que cette information porte sur la date de l'élection, les conditions dans lesquelles ils peuvent voter ainsi que les candidats ou la liste des candidats ; qu'elle est donnée aux électeurs par envoi électronique ou, à défaut, par envoi postal, au plus tard cinquante jours avant la date du scrutin pour l'élection des conseillers consulaires et onze jours avant la date du scrutin pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ; qu'aux termes du dernier alinéa de ce paragraphe I : « Chaque candidat ou liste de candidats peut transmettre au ministre des affaires étrangères une circulaire électorale afin qu'elle soit mise à disposition et transmise aux électeurs sous une forme dématérialisée » ;
3. Considérant que, selon les requérants, le paragraphe I de l'article 21 méconnaît le « principe fondamental reconnu par les lois de la République du droit à l'information exhaustive des électeurs par la communication à tous les électeurs des bulletins de vote et des circulaires électorales » ; qu'en ne prévoyant pas de diffusion des bulletins de vote et en prévoyant que seule la circulaire électorale transmise par chaque candidat ou liste de candidats au ministère des affaires étrangères est mise à disposition et transmise aux électeurs sous une forme dématérialisée uniquement, la loi porterait atteinte au droit à l'information des électeurs, dans la mesure où l'administration n'est pas tenue de communiquer les circulaires de tous les candidats ; qu'elle méconnaîtrait aussi l'égalité de traitement des électeurs qui ne disposent pas tous d'un accès à internet ainsi que l'égalité des candidats ou listes de candidats dans la mesure où l'administration n'est tenue de communiquer sous forme dématérialisée que les circulaires électorales qui lui ont été transmises par les candidats ou listes de candidats ;
4. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, « le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret » ; qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
5. Considérant, d'une part, qu'en prévoyant que chaque candidat ou liste de candidats peut transmettre au ministre des affaires étrangères une circulaire afin qu'elle soit mise à disposition et transmise aux électeurs par voie dématérialisée, à l'exclusion de tout envoi postal, le législateur a entendu, tout en tenant compte de la spécificité des élections dont il s'agit, en particulier de l'éloignement géographique et des aléas de l'acheminement postal, assurer une bonne information des électeurs ; qu'en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour l'exercice de la démocratie, le législateur pouvait, sans méconnaître aucune exigence constitutionnelle, prévoir que l'information serait communiquée par voie électronique aux électeurs ; que les dispositions contestées ne portent, en elles-mêmes, aucune atteinte à l'égalité entre électeurs ; qu'elles ne méconnaissent pas davantage l'égalité entre les candidats, dès lors que le ministre des affaires étrangères est tenu de mettre à disposition des électeurs et de leur transmettre par voie dématérialisée toute circulaire que chaque candidat ou liste de candidats lui aura transmise ;
6. Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant que tous les électeurs seront destinataires de toutes les informations énumérées par les dispositions contestées, le législateur n'a institué aucune différence entre ces électeurs ; que, dès lors, il n'a méconnu ni le principe d'égalité devant le suffrage ni le principe de la sincérité du suffrage ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions du paragraphe I de l'article 21 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucun autre principe constitutionnel, doivent être déclarées conformes à la Constitution ; - SUR LE PARAGRAPHE II DE L'ARTICLE 22 ET LE TROISIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 51 :
8. Considérant que le paragraphe II de l'article 22 est relatif à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ; que son premier alinéa prévoit que les électeurs votent dans le bureau ouvert au chef-lieu de la circonscription électorale ; que son second alinéa prévoit que, par dérogation à l'article L. 54 du code électoral, ils peuvent voter le deuxième vendredi précédant la date du scrutin dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 51 de la loi ;
9. Considérant que cet article 51 est relatif aux modalités de vote pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ; qu'il prévoit que l'unique bureau de vote se réunit au ministère des affaires étrangères et que les membres du collège électoral y votent dans les conditions prévues aux articles L. 63 à L. 67, L. 313 et L. 314 et au second alinéa de l'article L. 314-1 du code électoral ; qu'aux termes du troisième alinéa de cet article 51 : « Les membres du collège électoral peuvent également voter le deuxième samedi précédant le scrutin, dans leur circonscription d'élection, auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire. Après passage dans l'isoloir, l'électeur remet en mains propres à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire un pli contenant son bulletin de vote dans une enveloppe. L'électeur signe ce pli ainsi que la liste d'émargement, sur laquelle figure le numéro du pli. Il est remis à l'électeur un récépissé sur lequel figurent le nom du votant et le numéro du pli. Les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote, de nature à respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin, sont définies par décret en Conseil d'État » ;
10. Considérant que, selon les requérants, en permettant ainsi le vote par anticipation, par remise en mains propres sous enveloppe fermée à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire, et en renvoyant au décret le soin de définir les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote, le législateur n'a pas épuisé l'étendue de sa compétence ; qu'en particulier, il n'aurait pas assorti ce dispositif de garanties légales de nature à assurer le respect du secret et de la sincérité du scrutin pendant la période d'acheminement des bulletins de vote ; qu'une telle possibilité de confier à des agents de l'administration la conservation et l'acheminement des bulletins jusqu'au bureau de vote serait en tout état de cause contraire au secret du vote dont il résulte que l'ensemble des opérations électorales ne doit pas être soustrait au contrôle démocratique ;
11. Considérant que les requérants font également valoir qu'en prévoyant que le vote pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger peut avoir lieu dans les conditions du troisième alinéa de l'article 51, les dispositions du second alinéa du paragraphe II de l'article 22 de la loi ont pour effet d'exclure, pour cette élection, le bénéfice du quatrième alinéa de l'article 51 qui dispose : « Chaque liste peut désigner, auprès du bureau de vote réuni au ministère des affaires étrangères ainsi que dans chaque ambassade ou poste consulaire où le vote a lieu, un délégué chargé de suivre l'ensemble des opérations de vote » ;
12. Considérant que la dernière phrase de l'article 24 de la Constitution dispose : « Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat » ; que, selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblée parlementaires et des instances représentatives des Français établis hors de France ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
13. Considérant en premier lieu que, d'une part, le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution prévoit que le suffrage est toujours secret ; que le quatrième alinéa de ce même article dispose : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » ;
14. Considérant que, d'autre part, il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ;
15. Considérant qu'en autorisant les citoyens français établis hors de France, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, et les membres du collège électoral, pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, à voter par anticipation dans leur circonscription d'élection en remettant en main propre à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire un pli contenant leur bulletin de vote dans une enveloppe, le législateur a entendu que l'éloignement géographique ne constitue pas un obstacle à la participation à ces scrutins du plus grand nombre d'électeurs ; qu'en elle-même, l'organisation d'une telle modalité de vote des électeurs établis hors de France ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle dès lors que sont adoptées les garanties légales assurant le respect des principes de sincérité du scrutin et de secret du vote ;
16. Considérant qu'il ressort du troisième alinéa de l'article 51 que tout électeur qui vote selon les modalités prévues par cet alinéa doit passer dans l'isoloir pour introduire son bulletin de vote dans l'enveloppe ; qu'il remet à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire un pli fermé, numéroté et signé par lui contenant cette enveloppe ; qu'à l'occasion de cette remise en main propre, l'électeur signe la liste d'émargement et se voit remettre un récépissé sur lequel figurent son nom et le numéro du pli ; qu'il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles de sincérité du scrutin et de secret de vote ; qu'il s'est borné à renvoyer au décret le soin de définir, dans le respect de ces exigences constitutionnelles, les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote ; qu'ainsi, il n'a pas habilité le pouvoir réglementaire à adopter des dispositions qui mettent en cause les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires ou des instances représentatives des Français établis hors de France ; qu'il n'a donc pas méconnu l'étendue de sa compétence ;
17. Considérant en second lieu, que l'article 15 de la loi rend applicables à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger les dispositions de l'article L. 67 du code électoral aux termes duquel : « Tout candidat ou son représentant dûment désigné a le droit de contrôler toutes les opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de décompte des voix, dans tous les locaux où s'effectuent ces opérations, ainsi que d'exiger l'inscription au procès-verbal de toutes observations, protestations ou contestations sur lesdites opérations, soit avant la proclamation du scrutin, soit après » ; que, dès lors, manque en fait le grief tiré de ce qu'en ne rendant pas applicable le quatrième alinéa de l'article 51 de la loi à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, le second alinéa du paragraphe II de l'article 22 priverait les candidats de la possibilité de désigner des délégués pour surveiller les opérations de vote ;
18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le paragraphe II de l'article 22 et le troisième alinéa de l'article 51 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
19. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de constitutionnalité, D É C I D E : Article 1er.- Le paragraphe I de l'article 21, le paragraphe II de l'article 22 et le troisième alinéa de l'article 51 de la loi relative à la représentation des Français établis hors de France sont conformes à la Constitution. Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française. Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 18 juillet 2013, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI. Les sénateurs auteurs du recours ont déposé un mémoire en réponse aux observations du Gouvernement. Ils font notamment grief à d'autres dispositions de la loi que celles critiquées initialement d'être contraires à la Constitution. Ce mémoire appelle de la part du Gouvernement les observations complémentaires suivantes.
20. - L'article 25 dispose que « les conseillers consulaires sont élus dans le cadre de circonscriptions électorales délimitées conformément au tableau annexé à la présente loi. Les chefs-lieux de ces circonscriptions sont fixés par arrêté du ministre des affaires étrangères. Le nombre de conseillers consulaires à élire dans chaque circonscription est déterminé conformément au tableau ci-après, en fonction de la part de la population française de chaque circonscription électorale, arrêtée au 1er janvier de l'année de l'élection, dans le total des inscrits au registre des Français établis hors de France, arrêté à la même date en application du premier alinéa de l'article L. 330-1 du code électoral ». Ce faisant, la loi a défini les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, conformément à l'article 34 de la Constitution. Elle a fixé un nombre maximal de neuf conseillers consulaires, équivalent à la 15ème partie du total des inscrits au registre des Français établis hors de France au 1er janvier de l'année d'élection, et indiqué le mode de détermination de ce nombre, en fonction de la part de population française de chaque circonscription. Compte tenu de cet encadrement, il lui était possible de renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination du nombre de sièges à pourvoir. Par conséquent, le législateur n'a pas méconnu sa propre compétence.
21. - L'article 40 prévoit l'élection de délégués consulaires destinés à compléter le corps électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France dans les circonscriptions où les ressortissants français sont les plus nombreux. Ils sont élus en même temps que les conseillers consulaires, à raison d'un délégué consulaire pour 10 000 inscrits au registre des Français établis hors de France en sus de 10
22. 65 délégués supplémentaires seront ainsi désignés, répartis sur 19 circonscriptions - 444 conseillers consulaires devant être élus (chiffre au 1er janvier 2013). La désignation de ces délégués permet d'assurer une représentation démographiquement plus équilibrée des Français inscrits par les membres du corps électoral des sénateurs et ainsi de satisfaire aux exigences constitutionnelles propres à l'élection d'élus de la République. Eu égard à l'importance de la communauté française dans ces circonscriptions, leur désignation n'impose pas une contrainte excessive pour l'élaboration des listes. Le principe du pluralisme des courants d'idées et d'opinions ne peut ainsi être regardé comme méconnu.
23. - Il ne peut davantage l'être par l'article 19 (2ème alinéa du 2° du III) qui prévoit, s'agissant de l'élection des membres de l'AFE et des conseilleurs consulaires, que « dans les circonscriptions électorales où plus d'un siège est à pourvoir, chaque liste (. . .) est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ». Cette exigence d'alterner des candidats de sexe différent vaut déjà pour les élections municipales, régionales ou européennes (v., pour les premières, 30 mai 2000, n° 2000-429 DC et loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives). La pratique a levé les inquiétudes qui avaient pu être nourries sur la capacité à trouver des candidates et à former des listes complètes. On ne peut considérer que les communautés françaises à l'étranger auraient une particularité telle qu'elle rendrait impossible ce qui a déjà été accompli en France.
24. - En dernier lieu, aucune disposition constitutionnelle n'impose que les circonscriptions pour les élections aux conseils consulaires soient comprises dans les limites des circonscriptions pour les élections à l'AFE. Les tableaux annexés aux articles 25 et 32 sont par suite conformes à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi relative à la représentation des Français établis hors de France. Il appelle de la part du Gouvernement les observations suivantes. I. - SUR L'ARTICLE
26. - Le quatrième alinéa de cet article prévoit que « chaque candidat ou liste de candidats peut transmettre au ministre des affaires étrangères une circulaire électorale afin qu'elle soit mise à disposition et transmise aux électeurs sous une forme dématérialisée ». Les auteurs du recours considèrent que cette disposition méconnaît « l'égalité des candidats ou listes » et « les principes constitutionnels du droit à l'information et d'égalité de traitement des électeurs », notamment le principe fondamental reconnu par les lois de la République « du droit à l'information exhaustive des électeurs par la communication à tous les électeurs des bulletins de vote et des circulaires électorales ». Cette méconnaissance résulterait de ce que, d'une part, il n'est pas fait obligation à tous les candidats ou listes en présence de transmettre à l'administration le texte des circulaires et de ce que, d'autre part, l'administration est dispensée de communiquer aux électeurs le matériel électoral par voie imprimée.
27. - S'imposent au législateur en matière électorale le principe d'égalité devant le suffrage (v. 17 janvier 1979, n° 78-101 DC), valant tant pour les électeurs que pour les candidats, et l'exigence de sincérité et de loyauté du scrutin. Ces principes impliquent assurément que les électeurs soient mis à même de voter dans des conditions éclairées.
28. - En l'espèce, le législateur a mis en place une procédure qui, compte tenu des spécificités des élections conduites hors de France, assure au mieux l'information des électeurs et satisfait aux principes d'égalité devant le suffrage et de sincérité du scrutin. La seule particularité du dispositif par rapport à celui valant pour les autres élections est la diffusion des circulaires électorales transmises par chaque candidat ou liste de candidats de manière électronique et non postale. Contrairement à ce que suggèrent les auteurs du recours, le fait que l'administration ne transmette que les éléments communiqués par les candidats ou les listes n'est pas propre aux élections régies par la loi déférée. Sur ce point, la loi s'est s'inscrite dans le droit commun électoral, qui fait de la participation à la campagne officielle une simple faculté offerte aux candidats ; ils ne sont pas tenus d'y prendre part (v. art. R. 38 du code électoral ; pour les élections présidentielles : article 17 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001). Cette option d'un envoi sous forme dématérialisée résulte des difficultés avérées d'acheminement, du coût disproportionné que leur transmission aurait représenté, ainsi que des habitudes bien établies des Français établis hors de France à l'égard de l'information dématérialisée. Ces particularités ont été notées par le juge électoral - qui a déjà eu l'occasion de relever les « aléas du service postal » et les « contraintes particulières auxquelles sont soumises les élections organisées à l'étranger » (CE, 10 août 2007, n° 294889 ; 13 octobre 2008, n° 312206) - ainsi que par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle. Cette dernière a souligné « la lourdeur de l'opération logistique consistant à adresser aux électeurs résidant à l'étranger les professions de foi des candidats et les bulletins de vote. Elle peut douter de ce que, en dépit de la diligence et de l'efficacité des services du ministère des affaires étrangères et des prestataires auxquels ils ont pu avoir recours, l'ensemble des électeurs, quel que soit le pays dans lequel ils résident, aient effectivement reçu à temps les documents qui leur ont été adressés. La commission a constaté, parallèlement, que son site internet avait reçu un nombre significatif de visites en provenance de l'étranger pour consulter les professions de foi des candidats qui y avaient été mises en ligne (27 % des consultations du site ont été faites depuis l'étranger). La Commission suggère qu'une réflexion soit engagée sur l'opportunité de supprimer l'envoi par courrier aux électeurs résidant à l'étranger des professions de foi des candidats. Cette suppression devrait être accompagnée d'une plus grande information donnée aux électeurs français résidant à l'étranger quant à la mise en ligne de ces documents. Cette information, le cas échéant, pourrait être complétée, pour les pays où l'accès à l'internet serait difficile, par une mise à disposition locale de l'ensemble des documents électoraux par les services diplomatiques et consulaires » (Rapport établi par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle (scrutins des 22 avril et 6 mai 2012), JORF n°0164 du 17 juillet 2012 page 11666). C'est pour ces raisons que le législateur a posé le principe d'une diffusion dématérialisée. Elle s'accompagne de l'autorisation de la propagande électorale, alors que tous les précédents scrutins pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger ont été soumis à une interdiction de principe de « toute propagande électorale à l'étranger ». La diffusion de l'information sera donc facilitée, d'autant plus que, par dérogation au droit commun électoral, l'adresse électronique des électeurs mentionnée sur les listes électorales consulaires sera communicables aux candidats en application des dispositions combinées des articles 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, 15 de la loi déférée et L. 330-4 du code électoral. Par ailleurs, sont prévus un affichage électoral à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires et des bureaux de vote ouverts dans d'autres locaux (conformément à l'article L. 330-6 du code électoral, rendu applicable par le II de l'article 15 de la loi déférée) ainsi que l'envoi aux électeurs, par voie électronique ou à défaut postale, d'une information sur les conditions dans lesquelles ils peuvent voter ainsi que sur l'identité des candidats ou des listes de candidats (article 21, al. 1 à 3, de la loi déférée). Pour ces raisons, le Gouvernement considère que l'article 21 est conforme à la Constitution. II. - SUR LE II DE L'ARTICLE 22 ET L'ARTICLE
30. - Le II de l'article 22 dispose que « pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, les électeurs votent dans le bureau ouvert au chef-lieu de la circonscription électorale. / Ils peuvent, par dérogation (à l') article L. 54, voter le deuxième vendredi précédant la date du scrutin, dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 51 de la présente loi ». Cette dernière disposition prévoit que « Les membres du collège électoral peuvent également voter (. . .) dans leur circonscription d'élection, auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire. Après passage dans l'isoloir, l'électeur remet en mains propres à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire un pli contenant son bulletin de vote dans une enveloppe. L'électeur signe ce pli ainsi que la liste d'émargement, sur laquelle figure le numéro du pli. Il est remis à l'électeur un récépissé sur lequel figurent le nom du votant et le numéro du pli. Les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote, de nature à respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin, sont définies par décret en Conseil d'État ». Selon les auteurs du recours, ce dispositif méconnaîtrait les principes de secret du vote et de sincérité du scrutin, qui requièrent que la totalité des opérations électorales s'opèrent sous le regard du public et, le cas échéant, de délégués des candidats - ce qui constituerait aussi un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Par ailleurs, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence en renvoyant au décret le soin de fixer les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote.
31. - Ces griefs ne sont pas fondés. 2.
32. - Le législateur a mis en oeuvre un dispositif de vote sous enveloppe fermée. Il s'agit d'une modalité de vote complémentaire du vote à l'urne au chef-lieu de circonscription - et, pour ce qui concerne les élections sénatoriales, du vote par procuration. On peut l'assimiler à un vote par correspondance groupé et sécurisé. Il est prévu que l'administration diplomatique soit chargée d'assurer le transfert, de l'isoloir jusqu'au bureau de vote, du pli contenant le bulletin de vote. Ce pli remis en main propre sera numéroté, un récépissé étant remis à l'électeur. Il sera transmis au bureau de vote par la voie diplomatique, ce qui constitue une modalité comparativement plus fiable que la transmission par les services postaux en cas de vote par correspondance « classique ». Un tel mécanisme de vote sous enveloppe fermée remise en main propre était rendu nécessaire par l'effectif très limité des deux collèges électoraux concernés ainsi que par la charge budgétaire que les déplacements à Paris auraient représentée. 2.
33. - En le mettant en place de manière sécurisée, le législateur a respecté les exigences de secret du vote et de sincérité du scrutin. Tel est l'objet du dispositif d'authentification permettant d'attester qu'il n'a pas été porté atteinte à l'intégrité des documents électoraux, entre le moment où l'électeur vote et celui où son vote rejoint le bureau de vote. On notera que la loi autorise déjà le vote par correspondance, qui permet à l'électeur d'envoyer son enveloppe de scrutin au bureau de vote. Pour l'élection des députés par les Français établis hors de France, notamment, aux termes de l'article R. 176-4-5 du code électoral, les enveloppes contenant les votes par correspondance sous pli fermé sont, jusqu'à leur remise au bureau de vote, conservées « dans un lieu sécurisé, sous la responsabilité de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire ». Dans ces cas, les enveloppes reçues sont conservées sous la responsabilité des pouvoirs publics, parfois pendant plusieurs jours. 2.
34. - Le législateur n'a, en outre, pas méconnu la compétence qu'il tire de l'article 34 de la Constitution aux termes duquel la loi fixe les règles concernant « le régime électoral (. . .) des instances représentatives des Français établis hors de France ». Le troisième alinéa de l'article 51 encadre de manière précise la procédure de vote et impose au pouvoir réglementaire de définir, sous le contrôle du juge, « les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote » dans le respect du « secret du vote et (de) la sincérité du scrutin ». Par ailleurs, les articles 15, 51 et 55 rendent applicables à ces élections un grand nombre de dispositions du droit commun électoral (portant notamment sur le contrôle des opérations de vote par les candidats ou encore les sanctions pénales), dont la portée est générale et ne se limite pas à une modalité de vote particulière. Sur ce point, il faut préciser que si l'article 22 se borne à rendre applicable, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, le troisième alinéa de l'article 51, le premier alinéa de l'article 15 rend applicable aux mêmes élections l'article L. 67 du code électoral, aux termes duquel : « Tout candidat ou son représentant dûment désigné a le droit de contrôler toutes les opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de décompte des voix, dans tous les locaux où s'effectuent ces opérations, ainsi que d'exiger l'inscription au procès-verbal de toutes observations, protestations ou contestations sur lesdites opérations, soit avant la proclamation du scrutin, soit après. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat ». Compte tenu de cet alinéa, l'absence de renvoi, par le dernier alinéa de l'article 22 au quatrième alinéa de l'article 51 - qui dispose que « Chaque liste peut désigner, auprès du bureau de vote réuni au ministère des affaires étrangères ainsi que dans chaque ambassade ou poste consulaire où le vote a lieu, un délégué chargé de suivre l'ensemble des opérations de vote » - ne signifie pas, contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, que toutes les opérations de vote auraient lieu à l'écart du public. * * * Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que doit être rejeté le recours contre la loi relative à la représentation des Français établis hors de France. Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 6l de la Constitution, la loi relative à la représentation des Français établis hors de France, plus particulièrement les dispositions des articles 29 noniès