CETATEXT000039728712 JG_L_2019_12_000000424088 CETAT texte/juri/admin/CETA/TEXT/00/00/39/72/87/CETATEXT000039728712.xml Texte Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 31/12/2019, 424088 2019-12-31 Conseil d'État 424088 2ème - 7ème chambres réunies Excès de pouvoir B SCP PIWNICA, MOLINIE ; SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP CELICE, SOLTNER, TEXIDOR, PERIER ; SCP FOUSSARD, FROGER M. Fabio Gennari M. Guillaume Odinet ECLI:FR:CECHR:2019:424088.20191231 Vu les procédures suivantes : 1°/ Sous le numéro 424088, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et trois autres mémoires, enregistrés les 12 septembre, 12 décembre et 20 décembre 2018 et les 26 août et 12 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Chambre syndicale du transport aérien demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre chargé des transports du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2°/ Sous le numéro 424089, par une requête et deux autres mémoires, enregistrés les 12 septembre et 5 décembre 2018 et le 27 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des compagnies aériennes autonomes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre chargé des transports du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu ; 2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et solidaire, dans le cas où il envisagerait de modifier le système de redevances en vigueur dans les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu, de se conformer aux obligations imposées par la directive n° 2009/12/CE du 11 mars 2009 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3°/ Sous le n° 427840, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 février et 15 octobre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Aéroports de la Côte d'Azur demande au Conseil d'Etat d'annuler les décisions n° 1808-D1 du 12 décembre 2018 et 1808-D2 du 21 janvier 2019 de l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires relatives aux demandes d'homologation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu à compter du 1er février 2019. .................................................................................... 4°/ Sous le n° 429724, par une requête, un mémoire en réplique et deux autres mémoires, enregistrés les 12 avril, 27 mai, 15 octobre et 10 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Aéroports de la Côte d'Azur demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires relative à la fixation des tarifs de redevances aéroportuaires et de leurs modulations applicables sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu. .................................................................................... 5°/ Sous le n° 430789, par une requête, enregistrée le 15 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des compagnies aériennes autonomes demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante uniquement en tant qu'elle a fait application de l'arrêté du 12 juillet 2018 et d'enjoindre à l'Autorité de supervision indépendante d'adopter, dans un délai de trois mois, une décision fixant les tarifs des redevances aéroportuaires pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu. Il soutient que l'annulation de la décision doit être prononcée par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2018. .................................................................................... 6°/ Sous le n° 431344, par une requête, enregistrée le 4 juin 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Chambre syndicale du transport aérien demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019 de l'Autorité de supervision indépendante en tant qu'elle a fait application de l'arrêté du 12 juillet 2018 ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de supervision indépendante d'adopter, dans un délai de deux mois, une décision fixant les tarifs des redevances aéroportuaires pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu ; 3°) de mettre à la charge de l'Autorité de supervision indépendante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le règlement (CE) n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 ; - la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ; - le code des transports ; - le code de l'aviation civile ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Fabio Gennari, auditeur, - les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Chambre syndicale du transport aérien et de l'Autorité de régulation des transports, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de la transition écologique et solidaire, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Aéroports de la Côte D'azur, à la SCP Celice, Soltner, Texidor, Perier, avocat de l'International Air Transport Association et à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de la société Easyjet ; Vu les deux notes en délibéré, enregistrées le 19 décembre 2019, présentées par la ministre de la transition écologique et solidaire ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 19 décembre 2019, présentée par la société Aéroports de la Côte d'Azur ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 12 juillet 2018, le ministre chargé des transports a modifié l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, aux fins notamment de définir des règles applicables à la détermination des redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu. La Chambre syndicale du transport aérien (CSTA) sous le n° 424088 et le Syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) sous le n° 424089 demandent l'annulation de cet arrêté. 2. Par deux décisions n°s 1808-D1 du 12 décembre 2018 et 1808-D2 du 11 janvier 2019, l'Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) a refusé d'homologuer les tarifs de redevances proposés par la société Aéroports de la côte d'Azur (ACA), à l'exception de la redevance pour assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite. La société ACA demande l'annulation de ces deux décisions sous le n° 427840. 3. Par une décision n° 1904-D1 du 3 avril 2019, l'Autorité de supervision indépendante a fixé les tarifs de redevances pour les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu à compter du 15 mai 2019. L'annulation de cette décision est demandée par la société ACA sous le n° 429724, le SCARA sous le n° 430789 et la CSTA sous le n° 431344. 4. Ces différentes requêtes présentent à juger des questions semblables ; il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les interventions : 5. Le Board of Airlines Representatives justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué sous le n° 424089. L'International Air Transport Association et Airlines for Europe justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué sous les n°s 424088 et 424089. Ainsi, leurs interventions sont recevables. 6. L'International Air Transport Association et la société Easyjet justifient d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée sous le n° 429724 et le Syndicat des compagnies aériennes autonomes justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision attaquée. Ainsi, leurs interventions sont recevables. En revanche, la chambre syndicale du transport aérien qui, sous le n° 431344, a formé une requête contre cette décision ne peut se voir reconnaître un intérêt suffisant à son maintien par son intervention présentée sous le n° 429724. Sur le cadre juridique applicable aux litiges : 7. D'une part, selon l'article 6 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires, applicable aux aéroports dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers, une procédure de consultation des usagers par l'entité gestionnaire de l'aéroport doit être organisée en ce qui concerne " l'application du système de redevances ", " [leur] niveau " et, s'il y a lieu, " la qualité du service fourni ". En outre, " dans la mesure du possible, les modifications apportées au système ou au niveau des redevances " doivent faire l'objet d'un accord entre l'entité gestionnaire et les usagers, avec, en cas de désaccord, l'intervention d'une autorité de supervision indépendante. Selon l'article 11 de la directive, l'autorité de supervision indépendante, " juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toutes les entités gestionnaires d'aéroports et de tous les transporteurs aériens ", " est chargée de veiller à la bonne application des mesures prises pour se conformer à la présente directive et d'assumer, au minimum, les tâches assignées au titre de l'article 6 ". Le paragraphe 7 de cet article 11 précise que : " Lorsqu'elle examine la justification d'une modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires conformément à l'article 6, l'autorité de supervision indépendante a accès aux informations nécessaires émanant des parties concernées et est tenue de consulter ces parties pour prendre sa décision. Sans préjudice de l'article 6, paragraphe 4, elle prend une décision définitive dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au plus tard quatre mois après avoir été saisie de la question. Ce délai peut être prolongé de deux mois dans des cas exceptionnels et dûment justifiés. Les décisions de l'autorité de supervision indépendante sont contraignantes, sans préjudice d'un examen parlementaire ou d'un contrôle juridictionnel, conformément aux dispositions applicables dans les Etats membres. " 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 6325-1 du code des transports, dans sa rédaction alors applicable : " Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus (...). Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis (...). Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aérodrome ou sur le système d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine concerné, système défini au sens du présent chapitre comme un groupe d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine, géré par un même exploitant et désigné comme tel par l'autorité compétente de l'Etat ". Selon l'article L. 6325-2 du même code dans sa rédaction alors applicable, " Pour Aéroports de Paris et pour les autres exploitants d'aérodromes civils relevant de la compétence de l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires (...) / En l'absence d'un contrat pluriannuel déterminant les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, ces tarifs sont déterminés sur une base annuelle dans des conditions fixées par voie réglementaire ". Selon l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile, alors applicable : " les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 6325-1 du code des transports sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien. " 9. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction applicable aux litiges a prévu que : " Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des prévisions d'évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l'aérodrome ou les aérodromes considérés ainsi que des éléments suivants : - les objectifs d'évolution des charges, tenant compte notamment de l'évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l'exploitant ; - les prévisions d'évolution des recettes ; - les programmes d'investissements et leur financement. / Il peut être aussi tenu compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1. / L'exploitant d'aérodrome reçoit, compte tenu de ces éléments, une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur le périmètre d'activités mentionné à l'alinéa suivant. / Un arrêté du ministre chargé de l'aviation civile précise les conditions d'application du présent article, notamment pour la définition du périmètre des activités et services pris en compte ". 10. Enfin, il résulte des articles R. 224-4, R. 224-7 et R. 224-8 du code de l'aviation civile que, pour les aérodromes dont le trafic annuel de la dernière année calendaire achevée dépasse cinq millions de passagers ou faisant partie d'un groupe comportant un tel aérodrome, d'une part les contrats de régulation prévus à l'article L. 6325-2 du code des transports sont conclus après consultation des usagers et sur avis conforme d'une autorité de supervision indépendante, d'autre part que les tarifs des redevances sont homologués par cette autorité, après consultation des usagers sur les nouvelles conditions tarifaires. Sur la légalité de l'arrêté du 12 juillet 2018 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu : 11. Sur le fondement du dernier alinéa de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, le ministre chargé des transports a, par l'article 2 de l'arrêté contesté du 12 juillet 2018, défini les activités et services inclus dans le périmètre de calcul du montant des redevances aéroportuaires sur les aéroports de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu. Par l'article 3 du même arrêté, le ministre a décidé que, pour chaque période tarifaire annuelle à compter du 1er novembre 2018, l'évolution des tarifs des redevances pour ces aéroports respecterait un plafond défini à l'annexe de cet arrêté. En ce qui concerne l'article 2 de l'arrêté attaqué : 12. En premier lieu, il appartient au ministre chargé de l'aviation civile, en vertu du dernier alinéa de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, de définir le périmètre des activités et services pris en compte dans le calcul du montant des redevances aéroportuaires, dit " périmètre régulé ", ainsi que, le cas échéant, les modalités d'application des principes définis à l'article R. 224-3-1, sans que la définition ainsi arrêtée fasse obstacle à ce que, dans la fixation des tarifs des redevances, l'autorité compétente puisse tenir compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant de l'aérodrome autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 et non inclus dans le périmètre. 13. Il en résulte que le ministre chargé des transports pouvait, ainsi qu'il l'a fait par l'article 2 de l'arrêté attaqué, y compris pour le seul groupe des aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu et non pour l'ensemble des aérodromes, définir la liste des activités et services inclus dans le " périmètre régulé " de ce groupe d'aérodromes. 14. En deuxième lieu, si les dispositions du code de l'aviation civile mentionnées au point 10 prévoient la consultation des usagers représentés au sein de la commission consultative économique de l'aérodrome préalablement à l'entrée en vigueur de nouvelles conditions tarifaires ainsi que l'intervention de l'autorité de supervision indépendante sous la forme d'une homologation de ces tarifs, aucune de ces dispositions, non plus qu'aucun principe, ne subordonne l'édiction des mesures règlementaires relatives à la définition du " périmètre régulé ", prévues au dernier alinéa de l'article R. 224-3-1, à de telles consultations. L'article 2 de l'arrêté attaqué, qui modifie le périmètre des activités prises en compte en vue de la détermination ultérieure des redevances, n'implique pas, par lui-même et directement, de modification du tarif des redevances aéroportuaires, ni de modification du système ou du niveau de redevances. Par suite, le moyen tiré de ce que l'absence de ces consultations entacherait d'illégalité cet article de l'arrêté contesté ainsi que celui tiré de ce qu'en ne prévoyant pas de consultation sur le projet d'arrêté l'article R. 224-3-1 méconnaîtrait les objectifs de l'article 6 de la directive du 11 mars 2009 doivent être écartés. 15. En troisième lieu, par l'article 2 de l'arrêté contesté, le ministre a inclus dans le " périmètre régulé " pour les aéroports de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu, outre les activités directement liées à l'exploitation des aéronefs, celles liées au stationnement automobile et aux transports publics. Il a exclu de ce périmètre les activités commerciales et de services, telles que les boutiques, la restauration, les services bancaires et de change, l'hôtellerie, la location d'automobiles et la publicité, ainsi que les activités foncières et immobilières hors aérogares. 16. D'une part, les dispositions de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile n'imposent pas au ministre d'inclure dans le périmètre les activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 du même code. Contrairement à ce qui est soutenu un tel système ne saurait être regardé, par lui-même, comme contraire aux obligations, découlant de la directive, relatives à la transparence mises à la charge de l'exploitant de l'aéroport, auquel il incombe de fournir des informations sur les éléments servant de base à la détermination du système ou du niveau de toutes les redevances. Ainsi que l'indique au demeurant le deuxième considérant de la directive, cette dernière prévoit comme une simple possibilité pour les Etats membres " de déterminer si et dans quelle mesure les revenus provenant des activités commerciales d'un aéroport peuvent être pris en compte pour fixer les redevances aéroportuaires ". 17. D'autre part, si le régime applicable à d'autres aéroports inclut tout ou partie de ces activités dans le périmètre, cette seule circonstance n'est pas de nature à établir une méconnaissance du principe d'égalité, alors que chaque aéroport se trouve placé dans une situation particulière, au regard tant des activités liées aux services publics aéroportuaires que des autres activités. Il en est ainsi des aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu pour lesquels le ministre soutient, sans être contredit, que le montant du chiffre d'affaires par passager des activités et services placés hors du " périmètre régulé " est très supérieur à celui d'autres aéroports entrant dans le champ des dispositions de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile. 18. Enfin, en définissant le " périmètre régulé " pour les aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu, le ministre chargé des transports qui ne pouvait déléguer cette compétence à l'exploitant des aérodromes, n'a pas commis d'erreur manifeste en n'incluant dans ce périmètre qu'une partie des activités de l'exploitant autres que les services mentionnés à l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile. Il n'était, par ailleurs, pas tenu de limiter dans le temps la définition du périmètre, qu'il lui est loisible de remettre en cause pour l'avenir. Contrairement à ce qui est soutenu, le ministre n'a pas, en arrêtant le " périmètre régulé ", réalisé un transfert financier de l'Etat vers l'exploitant des aérodromes constitutif d'une libéralité. 19. En quatrième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 20. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 2 de l'arrêté du 12 juillet 2018 qu'ils attaquent. En ce qui concerne l'article 3 de l'arrêté : 21. En application de l'article L. 6325-2 du code des transports, les règles mentionnées notamment à l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile déterminent les éléments à prendre en compte, les modes de calcul et les règles à respecter pour la fixation des tarifs des redevances, sur une base annuelle en l'absence de signature d'un contrat de régulation économique. 22. En déterminant, par l'article 3 de l'arrêté et par son annexe, un plafond d'évolution du montant des redevances sans limitation de durée alors qu'il appartient, en l'absence de contrat, à l'exploitant et à l'autorité de supervision de fixer annuellement le montant de ces redevances, en s'assurant du respect des règles et principes fixés notamment par les dispositions du code des transports et du code de l'aviation civile, le ministre chargé des transports a pris des dispositions réglementaires qu'il n'avait pas compétence pour édicter. Les requérants sont, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens qu'ils soulèvent à cet égard, fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 3 et de l'annexe de l'arrêté, lesquels sont divisibles de ses autres dispositions. 23. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation de l'article 3 et de l'annexe de l'arrêté attaqué. L'annulation rétroactive de ces dispositions n'emporte pas de conséquence manifestement excessive qui justifierait de moduler dans le temps les effets de l'annulation, dans cette mesure, de l'arrêté attaqué. Sur la légalité des décisions de l'Autorité de supervision indépendante du 12 décembre 2018 et du 21 janvier 2019 refusant d'homologuer les tarifs : 24. D'une part, aux termes du II de l'article R. 224-3 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction applicable au litige " Une consultation des usagers mentionnés au premier alinéa de l'article R. 224-1 est engagée au moins quatre mois avant l'entrée en vigueur de nouvelles conditions tarifaires. Elle s'effectue dans le cadre de la commission consultative économique de l'aérodrome, lorsque celui-ci en est doté ". Aux termes du IV du même article " Les informations mentionnées au sixième alinéa du I de l'article L. 6325-7 du code des transports, au dernier alinéa de l'article R. 224-2-1 et de l'article R. 224-2-2 sont portées à la connaissance des usagers dans le cadre des consultations prévues au II du présent article ". Le sixième alinéa du I de l'article L. 6325-7 du code des transports dispose : " Dans le cadre de ces consultations, les exploitants d'aérodromes transmettent aux usagers ou aux représentants d'usagers des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances et des informations permettant d'apprécier l'utilisation des infrastructures et des informations sur les programmes d'investissement ". 25. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article R. 224-3-3 du même code dans sa rédaction applicable au litige, la notification des tarifs des redevances par l'exploitant à l'autorité de supervision indépendante en vue de leur homologation par celle-ci " est accompagnée des éléments mentionnés à l'article R. 224-3-1 et au IV de l'article R. 224-3, de l'avis de la commission consultative économique de l'aérodrome (...) ". Les éléments mentionnés à l'article R. 224-3-1 du même code, cité au point 9 sont l'ensemble des informations dont il peut être tenu compte dans la fixation des tarifs, et ceux mentionnés au IV de l'article R. 224-3 sont les suivants : "
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