CETATEXT000041807017 JG_L_2020_04_000000439910 CETAT texte/juri/admin/CETA/TEXT/00/00/41/80/70/CETATEXT000041807017.xml Texte Conseil d'État, , 15/04/2020, 439910 2020-04-15 Conseil d'État 439910 Excès de pouvoir B SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ECLI:FR:CEORD:2020:439910.20200415 Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire de production, enregistrés les 2 et 10 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Coronavictimes, l'association Comité anti-amiante Jussieu et M. A... C..., agissant en son nom propre et en sa qualité de tuteur de Mme B... D..., demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'Etat de prendre toutes les mesures nécessaires pour : 1°) établir un protocole national pour l'admission dans les établissements de santé des personnes susceptibles d'être atteintes d'une forme grave du covid-19, notamment des personnes résidant dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ainsi que pour leur éventuelle prise en charge en réanimation ; 2°) assurer à toutes les personnes en fin de vie souffrant d'une infection due ou susceptible d'être due au covid-19, et notamment à celles résidant dans un EHPAD, l'accès à des soins palliatifs et la présence d'un de leurs proches ; 3°) imposer : - que soit réalisé un test de diagnostic d'infection par le covid-19 sur toutes les personnes décédées à domicile ou dans un EHPAD après avoir souffert d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 ; - qu'il soit mentionné dans les dossiers médicaux de ces personnes et porté à la connaissance de leurs familles qu'elles n'ont pas été admises dans un établissement de santé ; - qu'il soit indiqué dans les dossiers médicaux des personnes admises en établissement de santé mais non en réanimation, décédant après une infection due au covid-19 qu'elles n'ont pas eu accès à des soins de réanimation et que leurs familles en soient informées ; - que soient rendus publics chaque jour le nombre de personnes, non hospitalisées, décédées d'une infection due au covid-19 ainsi que le nombre de personnes, hospitalisées, décédées d'une telle infection sans avoir eu accès à des soins de réanimation. L'association Coronavictimes et autres soutiennent que : - ils ont intérêt pour agir ; - aucune règle ne préside au choix des personnes qui, susceptibles d'être atteintes d'une forme grave du covid-19, sont admises en établissements de santé et, le cas échéant, en soins de réanimation, exposant ces personnes au risque d'arbitraire et les personnels soignants à l'origine de ces choix au risque de poursuites pénales ; - les résidants des EHPAD souffrant d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 ne sont désormais plus admis en établissements de santé pour y être pris en charge ; - la carence de l'Etat à établir un protocole national pour l'admission des patients susceptibles d'être atteints d'une forme grave du covid-19 dans les établissements de santé et, le cas échéant, leur accès aux soins de réanimation est constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie, au droit à la santé et au principe de sauvegarde de la dignité humaine ; - les patients souffrant d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19, maintenus à domicile ou résidant en EHPAD, ne bénéficient pas de soins leur garantissant une fin de vie digne et sans souffrance ; - ces patients, lorsqu'ils résident en EHPAD, sont privés du droit de voir leurs proches alors même lorsqu'ils sont en fin de vie ; - la carence de l'Etat en la matière est constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie, au droit à la santé et au principe de sauvegarde de la dignité humaine ; - les personnes décédées à domicile ou dans un EHPAD après avoir souffert d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 ne font pas l'objet de tests post-mortem de diagnostic d'infection par le covid-19, de sorte que leurs familles sont dans l'ignorance de la cause de leur décès ; - la carence de l'Etat à faire réaliser ces tests est constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit des membres des familles des personnes décédées au respect de leur vie privée et familiale, de leurs biens et de leur droit à un recours effectif devant un juge, en vue d'une procédure indemnitaire ou d'une procédure pénale ; - lorsqu'une personne décède d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 sans avoir pu avoir accès à des soins en établissement de santé ou lorsqu'une personne décède dans un établissement de santé d'une telle infection sans avoir pu avoir accès à des soins de réanimation, ces éléments doivent être mentionnés dans son dossier médical et portés à la connaissance de sa famille ; - il est nécessaire de rendre public chaque jour le nombre de personnes décédées d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 sans avoir eu accès à des soins dans un établissement de santé ou à des soins de réanimation. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucune des atteintes graves et manifestement illégales aux libertés fondamentales invoquées par les requérants n'est caractérisée. La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations. Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association Coronavictimes, l'association Comité anti-amiante Jussieu et M. A... C... et, d'autre part, le Premier ministre et le ministre des solidarités et de la santé ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 10 avril 2020 à 15 heures : - Me Hannotin avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association Coronavictimes, de l'association Comité anti-amiante Jussieu et de M. A... C... ; - le représentant de l'association Coronavictimes et de l'association Comité anti-amiante Jussieu ; - les représentants du ministre des solidarités et de la santé ; et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au 13 avril 2020 à 18 heures puis reporté cette clôture au 14 avril 2020 à 18 heures ; Vu la pièce complémentaire, enregistrée le 13 avril 2020, produite par le ministre des solidarités et de la santé ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 13 avril 2020, par lequel l'association Coronavictimes, l'association Comité anti-amiante Jussieu et M. A... C... maintiennent leurs conclusions et leurs moyens ; Vu la pièce complémentaire, enregistrée le 14 avril 2020, produite par l'association Coronavictimes, l'association Comité anti-amiante Jussieu et M. A... C... ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 14 avril 2020, par lequel le ministre des solidarités et de la santé maintient les conclusions de son mémoire en défense ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 14 avril 2020, par lequel l'association Coronavictimes, l'association Comité anti-amiante Jussieu et M. A... C... maintiennent leurs conclusions et leurs moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le code de l'action sociale et des familles ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 modifié ; - l'arrêté du 23 mars 2020 modifié ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 de ce code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". Sur les circonstances : 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12 heures, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par plusieurs arrêtés successifs. 3. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures qu'il avait précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés par décret du 27 mars 2020. Sur l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu : 4. Dans l'actuelle période d'état d'urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes, en particulier au Premier ministre, de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent. 5. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu'il est possible de prendre utilement de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. 6. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de cet article. En outre, une carence caractérisée d'une autorité administrative dans l'usage des pouvoirs que lui confère la loi pour mettre en oeuvre le droit de toute personne de recevoir, sous réserve de son consentement libre et éclairé, les traitements et les soins appropriés à son état de santé, tels qu'appréciés par le médecin, peut faire apparaître, pour l'application de ces dispositions, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle risque d'entraîner une altération grave de l'état de santé de la personne intéressée ou qu'elle ne permet pas de sauvegarder sa dignité. Enfin, constituent également des libertés fondamentales au sens de ce même article le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit de propriété et le droit à un recours effectif devant un juge dont se prévalent également les requérants. Sur la demande en référé : 7. L'association Coronavictimes et les autres requérants demandent que le juge des référés du Conseil d'Etat enjoigne à l'Etat de prendre toutes les mesures propres à faire respecter l'égal accès de toutes les personnes souffrant d'une infection susceptible d'être attribuée au covid-19 aux soins dispensés par les établissements de santé ainsi qu'aux soins palliatifs et à assurer une parfaite transparence sur l'étendue de l'épidémie de covid-19 et notamment sur les décès qu'elle cause. En ce qui concerne l'accès des personnes atteintes d'une infection liée au covid-19 aux soins dispensés par les établissements de santé : 8. L'association Coronavictimes et les autres requérants soutiennent que l'Etat n'ayant pas défini les critères devant présider au choix des patients qui, atteints d'une forme grave d'infection attribuée au covid-19, sont admis en établissement de santé, des personnes qui souffrent d'une infection susceptible d'être imputée au covid-19 risquent d'être arbitrairement privées des soins dispensés dans les établissements de santé. A ce titre, ils font valoir qu'à supposer même qu'au plan national, la situation actuelle ne soit pas celle d'une limitation des ressources des établissements de santé impliquant, par elle-même, une conduite ajustée des admissions des patients en établissement de santé et dans leurs structures de réanimation, les établissements de santé, en vue de prévenir une situation éventuelle de saturation de leurs ressources, restreindraient d'ores et déjà les admissions en leur sein des patients atteints d'une forme grave d'une infection susceptible d'être attribuée au covid-19. Ils allèguent ainsi que les personnes résidant dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) souffrant d'une telle infection ne sont désormais plus admises en établissement de santé lorsqu'elles souffrent de symptômes évocateurs du covid-19. En outre, ils font valoir que les patients admis à l'hôpital pour une telle infection, notamment les plus âgés, n'ont pas un égal accès aux soins de réanimation. Estimant qu'une telle situation est constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale à certaines des libertés fondamentales mentionnées au point 6, l'association Coronavictimes et les autres requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner à l'Etat d'établir un protocole national d'admission en établissement de santé et en soins de réanimation propre à assurer l'égal accès de toutes les personnes atteintes d'une infection pouvant être imputée au covid-19 aux soins que leur état de santé nécessite. S'agissant des règles de droit applicables : 9. En vertu de l'article L. 1411-1 du code de la santé publique, la politique de santé, qui relève de l'Etat, garantit " le droit à la protection de la santé de chacun " et tend à assurer " l'accès effectif de la population (...) aux soins " (...) ". Aux termes de l'article L. 1110-1 du même code : " Le droit fondamental à la protection de la santé doit être mis en oeuvre par tous moyens disponibles au bénéfice de toute personne. Les professionnels, les établissements et réseaux de santé, les organismes d'assurance maladie ou tous autres organismes participant à la prévention et aux soins, et les autorités sanitaires contribuent (...) à (...) garantir l'égal accès de chaque personne aux soins nécessités par son état de santé (...) ". Aux termes de l'article L. 1110-3 de ce code : " Aucune personne ne peut faire l'objet de discriminations dans l'accès (...) aux soins (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1110-5 du même code : " Toute personne a, compte tenu de son état de santé et de l'urgence des interventions que celui-ci requiert, le droit de recevoir, sur l'ensemble du territoire, les traitements et les soins les plus appropriés (...). Les actes de (...) de traitements et de soins ne doivent pas, en l'état des connaissances médicales, lui faire courir de risques disproportionnés par rapport au bénéfice escompté ". 10. Aux termes de l'article L. 6111-1 du code de la santé publique : " Les établissements de santé publics, privés d'intérêt collectif et privés assurent, dans les conditions prévues au présent code, en tenant compte de la singularité et des aspects psychologiques des personnes, le diagnostic, la surveillance et le traitement des malades (...). / Ils délivrent les soins, le cas échéant palliatifs, avec ou sans hébergement, sous forme ambulatoire ou à domicile, le domicile pouvant s'entendre du lieu de résidence ou d'un établissement avec hébergement relevant du code de l'action sociale et des familles. / Ils participent à la coordination des soins en relation avec les membres des professions de santé exerçant en pratique de ville et les établissements et services médico-sociaux, dans le cadre défini par l'agence régionale de santé en concertation avec les conseils départementaux pour les compétences qui les concernent. / (...) / Ils mènent, en leur sein, une réflexion sur l'éthique liée à l'accueil et la prise en charge médicale (...) ". Aux termes de l'article L. 6112-1 du même code : " Le service public hospitalier exerce l'ensemble des missions dévolues aux établissements de santé par le chapitre Ier du présent titre ainsi que l'aide médicale urgente, dans le respect des principes d'égalité d'accès et de prise en charge, de continuité, d'adaptation et de neutralité et conformément aux obligations définies à l'article L. 6112-2 ". Aux termes de l'article L. 6112-2 de ce code : " I. Les établissements de santé assurant le service public hospitalier et les professionnels de santé qui exercent en leur sein garantissent à toute personne qui recourt à leurs services : / (...) 3° l'égal accès à (...) des soins de qualité (...) ". 11. Aux termes de l'article R. 4127-2 du code de la santé publique : " Le médecin, au service de l'individu et de la santé publique, exerce sa mission dans le respect de la vie humaine, de la personne et de sa dignité (...) ". Aux termes de l'article R. 4127-7 du même code : " Le médecin doit (...) soigner avec la même conscience toutes les personnes quels que soient leur origine, leurs moeurs et leur situation de famille, leur appartenance ou leur non-appartenance à une ethnie, une nation ou une religion déterminée, leur handicap ou leur état de santé, leur réputation ou les sentiments qu'il peut éprouver à leur égard (...) ". Aux termes de l'article R. 4127-9 de ce code : " Tout médecin qui se trouve en présence d'un malade (...) doit (...) s'assurer qu'il reçoit les soins nécessaires ". Aux termes de l'article R. 4127-32 du même code : " Dès lors qu'il a accepté de répondre à une demande, le médecin s'engage à assurer personnellement au patient des soins consciencieux, dévoués et fondés sur les données acquises de la science, en faisant appel, s'il y a lieu, à l'aide de tiers compétents ". S'agissant de l'admission en établissement de santé des personnes résidant en EHPAD : 12. Les requérants soutiennent que les personnes résidant dans les EHPAD ne sont désormais plus admises dans les établissements de santé lorsqu'elles sont atteintes par une infection susceptible d'être attribuée au covid-19. 13. Toutefois, il résulte de l'instruction que plusieurs recommandations relatives à la prise en charge des personnes résidant dans les EHPAD suspectées d'être atteintes par une infection due au covid-19 préconisent, au contraire, l'admission de ces patients en établissement de santé lorsque leur état de santé le justifie. Ainsi la note du 27 mars 2020 du comité de scientifiques constitué au titre de l'état d'urgence sanitaire déclaré pour faire face à l'épidémie de covid-19, intitulée " Les EHPAD : une réponse urgente, efficace et humaine ", mentionne qu'en cas de nécessité, le patient est conduit vers une structure hospitalière pour une prise en charge, voire un accueil en secteur dédié de gériatrie aigüe. De même, la " fiche ARS " du ministère des solidarités et de la santé du 30 mars 2020 intitulée " prise en charge des personnes âgées en établissements et à domicile dans le cadre de la gestion de l'épidémie de covid-19 " précise que la décision d'orientation de ces patients vers la structure d'un établissement de santé est prise collégialement, au vu, notamment, de la situation particulière de la personne, entre le médecin coordonnateur de l'EHPAD, l'astreinte sanitaire " personnes âgées " instituée par les agences régionales de santé et le cas échéant, le service d'aide médicale urgente (SAMU), et en prenant en compte les recommandations émises par les sociétés savantes de médecins. En vertu d'une de ces recommandations émanant d'une société savante de gériatres, produite au dossier à la suite d'une mesure supplémentaire d'instruction et soumise au contradictoire, l'orientation des personnes résidant dans un EHPAD atteintes d'une infection susceptible d'être attribuée au covid-19 vers un établissement de santé est préconisée lorsqu'il s'agit des premiers cas identifiés au sein de l'EHPAD et en-dehors de cette hypothèse, en présence de certains signes cliniques de gravité de l'infection et au vu de l'ensemble des autres éléments relatifs à l'état de santé de ces personnes. Enfin, il apparaît, au vu des éléments chiffrés produits par le ministère des solidarités et de la santé à la suite de l'audience de référé que les personnes résidant en EHPAD continuent d'être effectivement admises dans les différentes structures des établissements de santé pour y recevoir des soins nécessités par une éventuelle infection due au covid-19. 14. Par suite, en l'état de l'instruction, il n'est pas établi qu'il y aurait une pratique générale de refus d'admission dans les établissements de santé des personnes résidant dans les EHPAD atteintes par une infection pouvant être attribuée au covid-19. S'agissant de l'admission en établissement de santé des autres personnes : 15. Si l'association Coronavictimes et les autres requérants soutiennent que de nombreuses personnes qui résident à leur domicile font l'objet de décisions médicales injustifiées de refus d'admission en établissement de santé, ils n'apportent aucun élément propre à étayer cette allégation. S'agissant de l'admission en réanimation : 16. Les requérants soutiennent que les critères d'admission en réanimation, habituels en cette discipline, ont été rendus plus stricts au détriment, notamment, des patients les plus âgés, en raison d'une anticipation d'une éventuelle saturation des structures de réanimation. 17. Toutefois, il résulte de l'instruction que plusieurs sociétés savantes de médecins ont émis des recommandations quant à la prise en charge en réanimation des personnes dans le cadre de l'épidémie de covid-19 qui ne traduisent pas un tel resserrement. 18. A ce titre, a été notamment adoptée le 24 mars 2020 une recommandation professionnelle multi-disciplinaire opérationnelle élaborée sous la responsabilité de la société de réanimation de langue française (SRLF), de la société française de gériatrie et de gérontologie (SFGG), de la société française d'anesthésie et de réanimation (SFAR), de la société de pneumologie de langue française (SPLF), de la société de pathologie infectieuse de langue française (SPILF), de la société française d'accompagnement et de soins palliatifs (SFAP) et de la société française de médecine d'urgence (SFMU), sous l'égide de la mission " COREB nationale " (coordination opérationnelle du risque épidémique et biologique), intitulée " aspects éthiques et stratégiques de l'accès aux soins de réanimation et autres soins critiques en contexte de pandémie COVID-19 ". Cette recommandation rappelle que la décision médicale d'admission ou de non-admission en réanimation, comme la réévaluation d'une décision d'admission en réanimation, sont commandées par les principes éthiques de non-malfaisance, de respect de l'autonomie du patient et de sa dignité, quelles que soient ses vulnérabilités, jusqu'à la fin de sa vie. Elle met en exergue également le nécessaire respect du principe de non-discrimination qui implique que de telles décisions ne puissent être fondées sur un seul critère d'âge ou sur tout autre critère pris isolément. Enfin, elle préconise de fonder cette décision médicale, qui doit être autant que de possible collégiale, sur une liste d'éléments objectifs, parmi lesquels le recueil de la volonté du patient ou, à défaut, de la personne de confiance qu'il a désignée ou des membres de sa famille et de ses proches ainsi que, le cas échéant, de l'avis de son médecin traitant, l'état préalable sous-jacent du patient, et l'estimation de la gravité actuelle de l'état du patient à l'aide des éléments cliniques et para-cliniques disponibles. 19. De même, la société française de réanimation de langue française (SRLF) a adopté le 9 avril 2020 une position, qu'elle a rendue publique, relative aux " critères d'admission et modalités de prise en charge en réanimation en contexte pandémique ". Elle y indique notamment que " l'âge ne peut pas être retenu comme seul critère d'admission ou de refus d'admission en réanimation " et qu'une " évaluation minutieuse des caractéristiques médicales du patient " et du " bénéfice attendu des soins critiques restent les critères essentiels d'orientation des patients ". Elle mentionne aussi que " les procédures décisionnelles utilisées habituellement en réanimation pour déterminer si un patient peut bénéficier des soins critiques s'appliquent à la situation actuelle ", que " dans la mesure du possible, la décision médicale de ne pas admettre un patient en réanimation doit rester collégiale et prendre en compte les volontés du patient, l'avis de la personne de confiance, des proches et du (des) médecin(
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.