3/2018. (IV. 20.) AB határozata a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. CLXXXI. törvénnyel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról

3/2018. (IV. 20.) AB határozata a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. CLXXXI. törvénnyel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Pokol Béla és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a jogalkotó a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvénnyel nem biztosította a Magyar Nemzeti Bank által létrehozott, közpénzekből finanszírozott alapítványok által természetes személyek számára nyújtott támogatások átláthatóságát.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. szeptember hó 30. napjáig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján két, tartalmilag hasonló alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Az ügyek tárgyi összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. [2] Elsőként benyújtott alkotmányjogi panaszában a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú, valamint a Fővárosi Törvényszék 35.P.22.353/2015/10. számú, a Fővárosi Ítélőtábla ítéletével helybenhagyott ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. [3] Másodikként előterjesztett alkotmányjogi panaszában a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta. [4] Az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján vagylagosan előterjesztett kérelmében indítványozta az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. [5] 2. Az első alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az indítványozó 2015. február 25-én az Infotv.

Az indítványozó szerint e rendelkezés gátja lehet a személyes adatok közérdekű adatként történő megismerésének, mégpedig anélkül, hogy az adatkezelő köteles lenne mérlegelni: a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot valóban indokolt-e korlátozni a személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással. Ezért az indítványozó szerint az Infotv. e rendelkezése nincs összhangban az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével, lerontja a közpénzekre (azok elnyerésére) vonatkozó adatok közérdekű adatként történő érvényesülését.

II. [13] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” „39. cikk (2) A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.” [14] 2. Az Infotv. érintett rendelkezései: „3. § E törvény alkalmazása során: […] 2. személyes adat: az érintettel kapcsolatba hozható adat – különösen az érintett neve, azonosító jele, valamint egy vagy több fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző ismeret –, valamint az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés; […] 5. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat;

A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a védett ismerethez – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.

III. [16] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Abtv.-ben az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságára megállapított kritériumoknak. [17] Az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani, mégpedig az Abtv. 53. § (2) bekezdésének megfelelően az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve. [18] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú jogerős ítéletét 2016. június 13-án kézbesítették az indítványozó jogi képviselőjének. Az elsőfokú bíróság közlése szerint az indítványozó az alkotmányjogi panaszát 2016. augusztus 12-én, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül adta postára az elsőfokú bíróságnak címezve. [19] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú jogerős ítéletét 2016. július 11-én kézbesítették az indítványozó jogi képviselőjének. Az elsőfokú bíróság közlése szerint az indítványozó az alkotmányjogi panaszát 2016. szeptember 8-án, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül adta postára az elsőfokú bíróságnak címezve. [20] Mindkét alkotmányjogi panasz tartalmazza az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt kötelező indítványi elemeket.

Az indítványozó mindkét panaszában:

IV. [26] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak. [27] 1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, illetve az Abtv. 27. §-a értelmében alkotmányjogi panasz alapján a támadott bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja.

Az Alkotmánybíróság a bírói döntések felülvizsgálatát az Alaptörvény 28. cikkére figyelemmel végzi el.

Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alkotmánybíróság már többször rámutatott arra, hogy „[a]z Alkotmánybíróság a bíróságok ítéleteit […] akkor bírálhatja felül, ha azok az Alaptörvény megszabta értelmezési tartományt megsértik, és ezáltal a bírói döntés alaptörvény-ellenes lesz” {3119/2015. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [22]; 3031/2016. (II. 23.) AB végzés, Indokolás [19]; 16/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [16];

17/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [25]}. [28] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a alapján folytatott jelen eljárásban a támadott bírói döntéseknek, s a bennük foglalt bírói jogértelmezésnek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével való összhangját vizsgálta. Az indítványozó az alábbi bírói jogértelmezés kapcsán tartotta a támadott jogerős ítéleteket az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésébe ütközőnek. [29] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú ítéletében – az elsőfokú ítéletre utalva – úgy érvelt, hogy az „Infotv. 3. § 5. pontjának, a 3. § 2. pontjának és a 3. § 6. pontjának fogalommeghatározásaiból kiindulva a természetes személy pályázók adatait illetően azokat sem közérdekű, sem közérdekből nyilvános adatként nem találta nyilvánosságra hozható adatoknak. A közfeladatot ellátó szerv jellegére, a pénz felhasználásának céljára figyelemmel azt állapította meg, hogy a pályázók személyes adatainak védelme elsőbbséget élvez a közpénzek felhasználásának átláthatóságához fűződő joggal szemben. Ezért az alperest feljogosította a természetes személy pályázók személyes adatainak felismerhetetlenné tételére és elutasította a keresetet a nyertes személy pályázók nevének közlését érintően.” A bíróság tehát úgy ítélte meg, hogy a természetes személy pályázók személyes adatai nem minősültek sem közérdekű adatnak, sem közérdekből nyilvános adatnak, megismerésük biztosítására ennélfogva nem tartotta alkalmazhatónak az Infotv. 26. § (1) bekezdését. [30] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítéletében az Infotv. 3. § 5. pontja alapján úgy foglalt állást, hogy e „törvényi rendelkezés a személyes adatot kiveszi a közérdekű adat köréből, azaz személyes adat soha nem lehet közérdekű adat. Az Infotv. 3. § 6. pontja értelmében közérdekből nyilvános adat a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét, vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Személyes adat tehát csak közérdekből nyilvános adatként törvényi rendelkezés alapján hozható nyilvánosságra az érintett személy hozzájárulásának hiányában. A fenti rendelkezések értelmében tehát a közérdekű adat fő szabály szerint nyilvános, annak nyilvánossága törvényben meghatározott esetekben korlátozható, míg a személyes adat vonatkozásában a fő szabály az, hogy a személyes adat nem nyilvános, de törvény rendelheti el azok nyilvánosságra hozatalát. Közérdekből nyilvános adatok ezért személyes adatok is lehetnek.” A bíróság az Infotv. 26. § (2) bekezdése és 27. § (3a) bekezdése, valamint a Knyt. 1. § (1) bekezdése alapján

mindazonáltal arra a következtetésre jutott, hogy „konkrét törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség arra, hogy a nyertes pályázók neve közérdekből nyilvános személyes adatként kiadásra kerüljön. Az alperes által nyújtott támogatásban részesülő természetes személyek neve nem válik közérdekből nyilvános adattá, függetlenül attól, hogy más, az államháztartás alrendszereihez tartozó, közfeladatot ellátó szerveknek, a pályázatok nyerteseinek a nevét a közpénzek jogosultjainak neveként nyilvánosságra kell hozniuk. Az adatelv alapján a közérdekű adatot tartalmazó dokumentumok kiadására köteles alperes jogosult a személyes adatok tekintetében az Infotv.

30. §(1) bekezdésében meghatározott kitakarásra vonatkozó szabály alkalmazására.”

[31] 3. A fentiekben idézett bírói jogértelmezést az indítványozó azért kifogásolta, mert szerinte a perben vitatott személyes adatokat (a közpénzekkel gazdálkodó és közfeladatot ellátó alperes pályázatán nyertes pályázó természetes személyek nevét) az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján közérdekű (közérdekből nyilvános) adatnak kellett volna minősíteni, s így nem lett volna szabad megengedni, hogy azokat a személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással a nyilvánosságtól elzárják. [32] Az Alaptörvénynek az indítványozó által felhívott VI. cikk (2) bekezdése alapvető jogként garantálja a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében az egyik főszabály az, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez, vagyis minden közérdekű adat nyilvános. A közérdekű adatokat illetően a nyilvánosság elv főszabálykénti érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}; 2/2014. (I. 21.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), Indokolás [41]}. [33] Az Alkotmánybíróság a 8/2016. (IV. 6.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.), majd a 3077/2017. (IV. 28.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh3.) vizsgálta, hogy az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti alapjog tárgya önmagában az Alaptörvény alapján meghatározható-e. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság rámutatott az alábbiakra: „[a]z Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerint mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. A közérdekű adatok körét a törvény preambuluma szerint kifejezetten »az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján« megalkotott, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontja határozza meg, általános jelleggel. Ugyanakkor az Alaptörvény »A közpénzek« című fejezetben [39. cikk (2) bekezdés] a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásra vonatkozóan konkrétan rögzíti a nyilvánosság előtti elszámolás, illetve az átláthatóság és a közélet tisztaságának az elvét. Ennek garanciájaként az Alaptörvény konkrétan kimondja azt is, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. Egy speciális adatkört tehát

Ennek megítélése ugyanis bírósági hatáskör. [Alkotmánybírósági hatáskör lenne, ha az Alaptörvény 39. cikk

Ez azonban a vitatott bírói döntések kapcsán az indítványozó állításával ellentétben nem volt megállapítható. [37] Nem a jogalkalmazó, hanem maga a törvény köti feltételekhez a személyes adatok megismerését. Az Infotv. 3. § 5. pontja eleve kizárja a személyes adatokat a közérdekű adat fogalmából, mely ekként akadályát képezi annak, hogy személyes adatok közérdekű adatként megismerhetővé váljanak. Az Infotv. 3. § 6. pontja szerinti közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét érintően sem állapítható meg, hogy jogértelmezéssel korlátozta a bíróság az információszabadság érvényesülését. Közérdekből nyilvános adat – az Infotv. értelmében – a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét, vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. A (közérdekű adat fogalma alá nem tartozó) személyes adatok tehát közérdekből nyilvánosságra hozhatók, de ezt törvényben kell elrendelni. Az eljáró bíróság ennek megfelelően vonta le azt a következtetést, hogy „konkrét törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség arra, hogy a nyertes pályázók neve közérdekből nyilvános személyes adatként kiadásra kerüljön.” Ez a következtetés tehát magából az Infotv.-ből ered. A személyes adatok védelmének ugyanis alapvető törvényi biztosítéka, hogy a személyes adatok csak akkor kezelhetők, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény (vagy törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben helyi önkormányzat rendelete) közérdeken alapuló célból elrendeli [Infotv.

V. [39] Az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy az adatnyilvánosság törvényi elrendelése nélkül az Infotv.

31. §(1) bekezdése szerinti perben nincs helye bírói mérlegelésnek azt illetően, hogy a közpénzekből finanszírozott

alperes szervezetek pályázatán nyertes, s ekként közpénzekből támogatott természetes személyek személyes adata

Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán rámutatott arra, hogy adott esetben „az Alaptörvény VI. cikke által érintett alapjogok érvényesülése szempontjából alkotmányos kollízió áll fenn”, s e kollízió feloldása a két jog megfelelő „összevetésével, alapos vizsgálatukkal lehetséges”. Az Alkotmánybíróság konstatálta továbbá azt, hogy a személyes adatok védelméhez való jog biztosítása bizonyos esetben korlátozza „a közérdekből való hozzáférés” érvényesülését. (Indokolás [7]–[9]). A jogalkotó köteles tehát olyan szabályozást alkotni, amely a lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok kiegyensúlyozott érvényesülését. [44] Az Alkotmánybíróság a 3026/2015. (II. 9.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh4.) állást foglalt arról, hogy: „[a] 39. cikk (2) bekezdése a VI. cikk tartalmát konkretizálja a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnal való gazdálkodásra akkor, amikor kimondja, hogy 1. minden, közpénzekkel gazdálkodó szervezet a nyilvánosság előtt köteles elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával, 2. a közpénzek kezelését az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének érvényesülésével kell végezni, 3. a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok” (Indokolás [28]). [45] Az Alaptörvény „A közpénzek” című fejezetében tehát „fokozott védelmet biztosít a közpénzeknek és a nemzeti vagyonnak, valamint garanciákat rögzít az ezekkel való felelős és átlátható gazdálkodás érdekében” (lásd az előterjesztői indokolást). A közpénzekkel való gazdálkodást érintő egyik fontos garanciális előírás pedig éppen az, hogy: „[a] közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni.”

Ennek az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerinti követelménynek a végrehajtási szabályaként fogható fel

[48] Megállapítható mindezek alapján, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével ellentétben a jogalkotó a Knyt.-vel nem biztosította a Magyar Nemzeti Bank által létrehozott, közpénzekből finanszírozott alapítványok által nyújtott támogatások átláthatóságát, az e forrásból támogatottak megismerhetőségét. [49] Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel hivatalból eljárva az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg, s felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. szeptember hó 30. napjáig tegyen eleget. Feladatának teljesítésekor a jogalkotó köteles az Alaptörvény I. cikk (1)–(3) bekezdésének megfelelően eljárni, s az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerinti követelményt olyan módon érvényre juttatni, hogy ennek érdekében a személyes adatok védelméhez való jognak valóban csak a feltétlenül szükséges mértékű, az elérni kívánt céllal arányos korlátozására kerüljön sor.

VI. [50] Az indítványozó mindkét alkotmányjogi panaszában vagylagosan kérte az Infotv. 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó szerint az Infotv. e rendelkezése nincs összhangban az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével, lerontja a közpénzekre (azok elnyerésére) vonatkozó adatok közérdekű adatként történő érvényesülését. [51] Az Alaptörvény nem korlátozza az alkotmányjogi panasz eljárást a szűk értelemben vett Alaptörvényben biztosított jogot sértő jogszabályok felülvizsgálatára és megsemmisítésére: az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja felül, és az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést semmisíti meg [24. cikk (2) bekezdés c) pont,

VII. [54] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.

Budapest, 2018. április 10. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke