3/2018. (IV. 20.) AB határozata a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. CLXXXI. törvénnyel kapcsolatos mulasztásban megnyilvá

3/2018. (IV. 20.) AB határozata a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. CLXXXI. törvénnyel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. Pokol Béla és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a  jogalkotó a  közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvénnyel nem biztosította a  Magyar Nemzeti Bank által létrehozott, közpénzekből finanszírozott alapítványok által természetes személyek számára nyújtott támogatások átláthatóságát. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. szeptember hó 30. napjáig tegyen eleget. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú, valamint a  Fővárosi Törvényszék 35.P.22.353/2015/10. számú, a  Fővárosi Ítélőtábla ítéletével helybenhagyott ítélete, továbbá a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasítja. 3. Az  Alkotmánybíróság az  információs önrendelkezési jogról és az  információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3.  § 5.  pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján két, tartalmilag hasonló alkotmányjogi panasszal fordult az  Alkotmánybírósághoz. Az  ügyek tárgyi összefüggésére tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat az Abtv. 58. § (2) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. [2] Elsőként benyújtott alkotmányjogi panaszában a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú, valamint a  Fővárosi Törvényszék 35.P.22.353/2015/10. számú, a  Fővárosi Ítélőtábla ítéletével helybenhagyott ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. [3] Másodikként előterjesztett alkotmányjogi panaszában a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta. [4] Az Abtv. 26.  § (1)  bekezdése alapján vagylagosan előterjesztett kérelmében indítványozta az  információs önrendelkezési jogról és az  információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. [5] 2. Az  első alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az  indítványozó 2015. február 25-én az  Infotv. 28.  §  (1)  bekezdése alapján adatigénylést terjesztett elő a  Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által alapított Pallas Athéné Domus Scientiae Alapítványhoz (a továbbiakban: alperes). Az indítványozó adatigénylésében az alperestől kérte, hogy tegyék megismerhetővé számára a „2014–2015-ös akadémiai évben: – az egyes pályázatokra hány jelentkezés érkezett? – kik vettek részt a pályázatok elbírálásában, milyen pontozási rendszer alapján hoztak határozatot? – kik nyertek az egyes pályázatokon, mennyi pénzt? – milyen vállalásokat tettek a  nyertesek a  pályázati összeg odaítélésnek fejében, ezeket mikor teljesítették (illetve, ha még nem teljesítették, mikor jár le a teljesítési határidő?) – mekkora kerete van a  jegybanknak az összes pályázatra a 2014–2015-ös akadémiai évben, és mekkora lesz a 2015–2016-os akadémiai évben?” [6] Az alperes 2015. március 5-én kelt válaszában a  kiadni kért közérdekű adatok indítványozó részére történő rendelkezésre bocsátását megtagadta. [7] Az adatigénylés elutasítása miatt, ennek bírósági felülvizsgálata érdekében az indítványozó az Infotv. 31. §-a alapján pert indított. Keresete alapján az  első fokon eljárt Fővárosi Törvényszék az  adatigénylés teljesítésére kötelezte az  alperest, de a  természetes személy pályázók személyes adatai megismerésére irányuló adatigény teljesítésével kapcsolatban előterjesztett kereseti kérelmet elutasította. Ezt követően a  Fővárosi Ítélőtábla – az  alperes, illetve a  felperes fellebbezése alapján eljárva – az  elsőfokú bíróság ítéletének nem fellebbezett részét nem érintette, fellebbezett rendelkezését helybenhagyta. A  másodfokú bíróság tehát nem találta alaposnak a  felperes fellebbezését, s nem kötelezte az  alperest a  nyertes pályázók nevének megismerhetővé tételének biztosítására. (Az indítványozó alkotmányjogi panaszában jelezte, hogy a  jogerős ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet nem terjesztett elő.) [8] 3. A  második alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben az  indítványozó 2015. február 25-én az  Infotv. 28.  §  (1)  bekezdése alapján adatigénylést terjesztett elő az  MNB által alapított Pallas Athéné Geopolitikai Alapítványhoz (a továbbiakban: alperes). Az  indítványozó adatigénylésében az  alperestől kérte, hogy tegyék megismerhetővé számára a „2014–2015-ös akadémiai évben: – az egyes pályázatokra hány jelentkezés érkezett? – kik vettek részt a pályázatok elbírálásában, milyen pontozási rendszer alapján hoztak határozatot? – kik nyertek az egyes pályázatokon, mennyi pénzt? – milyen vállalásokat tettek a  nyertesek a  pályázati összeg odaítélésének fejében, ezeket mikor teljesítették (illetve, ha még nem teljesítették, mikor jár le a teljesítési határidő?) – mekkora kerete van a  jegybanknak az összes pályázatra a 2014–2015-ös akadémiai évben, és mekkora lesz a 2015–2016-os akadémiai évben?” [9] Az alperes 2015. március 5-én kelt válaszában a  kiadni kért közérdekű adatok indítványozó részére történő rendelkezésre bocsátását megtagadta. [10] Az adatigénylés elutasítása miatt, ennek bírósági felülvizsgálata érdekében az indítványozó az Infotv. 31. §-a alapján pert indított. Keresete alapján az  első fokon eljárt Fővárosi Törvényszék 5.P.22574/2015/10. számú ítéletében az  adatigénylés teljesítésére kötelezte az  alperest; kereseti kérelmét mindazonáltal részben elutasította, mivel az indítványozó maga elállt az adatigénylésében szereplő utolsó kérdéstől, hogy mekkora kerete van a Jegybanknak a  pályázatra. Ezt követően a  Fővárosi Ítélőtábla – az  alperes fellebbezése alapján eljárva – az  elsőfokú bíróság ítéletének nem fellebbezett részét nem érintette, fellebbezett rendelkezését részben megváltoztatta és a  nyertes pályázók nevének kiadására irányuló keresetet is elutasította. (Az indítványozó alkotmányjogi panaszában jelezte, hogy a jogerős ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet nem terjesztett elő.) [11] 4. Az indítványozó mindkét alkotmányjogi panaszában azt állította, hogy a támadott ítéletek sértik az Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogát. A  közérdekű adatok megismeréséhez való joga aránytalan korlátozásának vélte azt a  bírói jogértelmezést, miszerint adatigénylését egészében véve azért nem kellett teljesíteni, mert ennél fogva a  nyertes pályázók személyes adatai az  Infotv.-vel ellentétes módon válnának kezelhetővé (megismerhetővé). A  kétséget kizáróan közpénzzel gazdálkodó és közfeladatot ellátó alperes pályázatán nyertes pályázók nevének nyilvánosságtól való elzárását illetően vitatta, hogy ez  az adat ne minősülne az  Alaptörvény alapján közérdekű (közérdekből nyilvános) adatnak, amelynek megismerését a személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással korlátozni lehet. [12] 5. Az  indítványozó mindkét alkotmányjogi panaszában vagylagosan kérte az  Infotv. 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó szerint e rendelkezés gátja lehet a személyes adatok közérdekű adatként történő megismerésének, mégpedig anélkül, hogy az  adatkezelő köteles lenne mérlegelni: a  közérdekű adatok megismeréséhez való jogot valóban indokolt-e korlátozni a személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással. Ezért az indítványozó szerint az Infotv. e rendelkezése nincs összhangban az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével, lerontja a közpénzekre (azok elnyerésére) vonatkozó adatok közérdekű adatként történő érvényesülését. II. [13] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” „39.  cikk (2) A  közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a  nyilvánosság előtt elszámolni a  közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A  közpénzeket és a  nemzeti vagyont az  átláthatóság és a  közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.” [14] 2. Az Infotv. érintett rendelkezései: „3. § E törvény alkalmazása során: […] 2. személyes adat: az érintettel kapcsolatba hozható adat – különösen az érintett neve, azonosító jele, valamint egy vagy több fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző ismeret –, valamint az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés; […] 5. közérdekű adat: az  állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a  személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a  hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat; 6. közérdekből nyilvános adat: a  közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli; […]” „26.  § (1) Az  állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot – az e törvényben meghatározott kivételekkel – erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. (2) Közérdekből nyilvános adat a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve, feladatköre, munkaköre, vezetői megbízása, a  közfeladat ellátásával összefüggő egyéb személyes adata, valamint azok a személyes adatai, amelyek megismerhetőségét törvény előírja. A közérdekből nyilvános személyes adatok a célhoz kötött adatkezelés elvének tiszteletben tartásával terjeszthetőek. A  közérdekből nyilvános személyes adatok honlapon történő közzétételére az 1. melléklet és a közfeladatot ellátó személy jogállására vonatkozó külön törvény rendelkezései irányadóak.” „27.  § (3) Közérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak a  központi és a  helyi önkormányzati költségvetés, illetve az  európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az  állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az  azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az  ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az  az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a védett ismerethez – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. (3a) Az  a  természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az  államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesít, köteles e  jogviszonnyal összefüggő és a  (3)  bekezdés alapján közérdekből nyilvános adatra vonatkozóan – erre irányuló igény esetén – bárki számára tájékoztatást adni. A  tájékoztatási kötelezettség a  közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságra hozatalával vagy a  korábban már elektronikus formában nyilvánosságra hozott adatot tartalmazó nyilvános forrás megjelölésével is teljesíthető.” [15] 3. A  közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvény (a továbbiakban: Knyt.) érintett rendelkezése: „1. § (1) E törvény hatálya a) az államháztartás alrendszereiből, b) az európai uniós forrásokból, c) a nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott egyéb programokból származó, egyedi döntés alapján nyújtott, pályázati úton vagy pályázati rendszeren kívül az államháztartáson kívüli természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezetek – ide nem értve a társasházat – (a továbbiakban együttesen: személy) számára odaítélt, természetben vagy pénzben juttatott támogatásokra terjed ki.” III. [16] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt vizsgálta, hogy az  alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az  Abtv.-ben az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságára megállapított kritériumoknak. [17] Az Abtv. 27.  §-a szerinti alkotmányjogi panaszt az  Abtv. 30.  § (1)  bekezdése értelmében a  sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani, mégpedig az  Abtv. 53.  § (2)  bekezdésének megfelelően az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve. [18] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú jogerős ítéletét 2016. június 13-án kézbesítették az  indítványozó jogi képviselőjének. Az  elsőfokú bíróság közlése szerint az  indítványozó az  alkotmányjogi panaszát 2016. augusztus 12-én, tehát az  Abtv. 30.  § (1)  bekezdése szerinti határidőn belül adta postára az  elsőfokú bíróságnak címezve. [19] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú jogerős ítéletét 2016. július 11-én kézbesítették az  indítványozó jogi képviselőjének. Az  elsőfokú bíróság közlése szerint az  indítványozó az  alkotmányjogi panaszát 2016.  szeptember 8-án, tehát az  Abtv. 30.  § (1)  bekezdése szerinti határidőn belül adta postára az  elsőfokú bíróságnak címezve. [20] Mindkét alkotmányjogi panasz tartalmazza az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt kötelező indítványi elemeket. Az indítványozó mindkét panaszában: – megjelölte az Abtv. 27. §-át, amely megalapozza az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására; – megjelölte az Alkotmánybíróság által vizsgálandó bírói döntéseket (a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú, valamint a  Fővárosi Törvényszék 35.P.22.353/2015/10. számú ítéletét, illetve a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítéletét), továbbá megjelölte a  támadott rendelkezést (Infotv. 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrészét); – megjelölte az Alaptörvényben biztosított jog [VI. cikk (2) bekezdése] sérelmét; – kifejtette a  közérdekű adatok megismeréséhez való Alaptörvényben biztosított joga sérelmének lényegét, e  vonatkozásban előadta a  bírói döntések, illetve a  támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességére vonatkozó okfejtését; – előterjesztett kifejezett kérelmet a támadott ítéletek, illetve a támadott rendelkezés megsemmisítésére. [21] Az indítványozó a  jogorvoslati lehetőségét kimerítette. Az  indítványozó az  Abtv. 26.  § (1)  bekezdése és 27.  §-a, valamint 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, a támadott bírósági ítéletekben peres félként szerepel. A támadott két jogerős ítélet az adott ügyek érdemében hozott döntésnek minősül. [22] Az Abtv. 29.  §-a alapján az  Alkotmánybíróság az  alkotmányjogi panaszt a  bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. [23] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti közérdekű adatok megismeréséhez való jog sérelmét állító indítványok olyan alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vetnek fel, ami az  adatigény elutasításának felülvizsgálata tárgyában hozott bírói ítéletek érdemét érinti. Az  indítványok alapján vizsgálandó, hogy sérti-e a  közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, ha a bíróság szerint a közérdekű adatigény elutasításához elegendő hivatkozni arra, hogy a  kért adatok személyes adatok. Vizsgálandó ennek kapcsán különösen az, hogy sérti-e a  közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, ha ennek az  alapjognak, illetve a  személyes adatok védelméhez való jognak a  konfliktusát a  bíróság nem az  Alaptörvénnyel összhangban oldja fel. Vizsgálandó, hogy arányos korlátozást biztosító mérlegelés nélkül megengedhető-e az egyik alapjogot a vele ütköző másik alapjoggal szemben korlátozni. [24] Az Alkotmánybíróságnak az alkotmányjogi panaszok alapján különösen az előbbi kérdések kapcsán kell vizsgálnia azt, hogy a támadott bírói döntések sértik-e az  indítványozó Alaptörvényben biztosított alapjogát. Az  indítványok alapján az  Alkotmánybíróságnak a  bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség tárgyában kell döntenie, hiszen a  sérelmezett bírói jogértelmezés, ami miatt az  indítványozó az  alaptörvény-ellenesség megállapítását kérte, a támadott ítéletek fontos, központi elemét képezi. [25] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokat befogadta. IV. [26] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak. [27] 1. Az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés d)  pontja, illetve az  Abtv. 27.  §-a értelmében alkotmányjogi panasz alapján a  támadott bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja. Az  Alkotmánybíróság a  bírói döntések felülvizsgálatát az  Alaptörvény 28.  cikkére figyelemmel végzi el. Az  Alaptörvény 28.  cikke szerint a  bíróságok a  jogalkalmazás során a  jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az  Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az  Alkotmánybíróság már többször rámutatott arra, hogy „[a]z Alkotmánybíróság a  bíróságok ítéleteit […] akkor bírálhatja felül, ha azok az  Alaptörvény megszabta értelmezési tartományt megsértik, és ezáltal a  bírói döntés alaptörvény-ellenes lesz” {3119/2015. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [22]; 3031/2016. (II. 23.) AB végzés, Indokolás [19]; 16/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [16]; 17/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [25]}. [28] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a alapján folytatott jelen eljárásban a támadott bírói döntéseknek, s a bennük foglalt bírói jogértelmezésnek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével való összhangját vizsgálta. Az indítványozó az alábbi bírói jogértelmezés kapcsán tartotta a támadott jogerős ítéleteket az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésébe ütközőnek. [29] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú ítéletében – az  elsőfokú ítéletre utalva – úgy érvelt, hogy az  „Infotv. 3.  § 5.  pontjának, a  3.  § 2.  pontjának és a  3.  § 6.  pontjának fogalommeghatározásaiból kiindulva a  természetes személy pályázók adatait illetően azokat sem közérdekű, sem közérdekből nyilvános adatként nem találta nyilvánosságra hozható adatoknak. A  közfeladatot ellátó szerv jellegére, a  pénz felhasználásának céljára figyelemmel azt állapította meg, hogy a  pályázók személyes adatainak védelme elsőbbséget élvez a  közpénzek felhasználásának átláthatóságához fűződő joggal szemben. Ezért az  alperest feljogosította a  természetes személy pályázók személyes adatainak felismerhetetlenné tételére és elutasította a  keresetet a  nyertes személy pályázók nevének közlését érintően.” A  bíróság tehát úgy ítélte meg, hogy a  természetes személy pályázók személyes adatai nem minősültek sem közérdekű adatnak, sem közérdekből nyilvános adatnak, megismerésük biztosítására ennélfogva nem tartotta alkalmazhatónak az Infotv. 26. § (1) bekezdését. [30] A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítéletében az Infotv. 3. § 5. pontja alapján úgy foglalt állást, hogy e „törvényi rendelkezés a személyes adatot kiveszi a közérdekű adat köréből, azaz személyes adat soha nem lehet közérdekű adat. Az Infotv. 3. § 6. pontja értelmében közérdekből nyilvános adat a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét, vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Személyes adat tehát csak közérdekből nyilvános adatként törvényi rendelkezés alapján hozható nyilvánosságra az érintett személy hozzájárulásának hiányában. A fenti rendelkezések értelmében tehát a  közérdekű adat fő szabály szerint nyilvános, annak nyilvánossága törvényben meghatározott esetekben korlátozható, míg a  személyes adat vonatkozásában a  fő szabály az, hogy a  személyes adat nem nyilvános, de törvény rendelheti el azok nyilvánosságra hozatalát. Közérdekből nyilvános adatok ezért személyes adatok is lehetnek.” A bíróság az Infotv. 26. § (2) bekezdése és 27. § (3a) bekezdése, valamint a Knyt. 1. § (1) bekezdése alapján mindazonáltal arra a következtetésre jutott, hogy „konkrét törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség arra, hogy a nyertes pályázók neve közérdekből nyilvános személyes adatként kiadásra kerüljön. Az alperes által nyújtott támogatásban részesülő természetes személyek neve nem válik közérdekből nyilvános adattá, függetlenül attól, hogy más, az  államháztartás alrendszereihez tartozó, közfeladatot ellátó szerveknek, a  pályázatok nyerteseinek a  nevét a  közpénzek jogosultjainak neveként nyilvánosságra kell hozniuk. Az  adatelv alapján a  közérdekű adatot tartalmazó dokumentumok kiadására köteles alperes jogosult a  személyes adatok tekintetében az  Infotv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott kitakarásra vonatkozó szabály alkalmazására.” [31] 3. A  fentiekben idézett bírói jogértelmezést az  indítványozó azért kifogásolta, mert szerinte a  perben vitatott személyes adatokat (a közpénzekkel gazdálkodó és közfeladatot ellátó alperes pályázatán nyertes pályázó természetes személyek nevét) az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdése alapján közérdekű (közérdekből nyilvános) adatnak kellett volna minősíteni, s így nem lett volna szabad megengedni, hogy azokat a  személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással a nyilvánosságtól elzárják. [32] Az Alaptörvénynek az  indítványozó által felhívott VI.  cikk (2)  bekezdése alapvető jogként garantálja a  közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében az egyik főszabály az, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez, vagyis minden közérdekű adat nyilvános. A közérdekű adatokat illetően a nyilvánosság elv főszabálykénti érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a  közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}; 2/2014. (I. 21.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), Indokolás [41]}. [33] Az Alkotmánybíróság a  8/2016. (IV. 6.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.), majd a  3077/2017. (IV. 28.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh3.) vizsgálta, hogy az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdése szerinti alapjog tárgya önmagában az  Alaptörvény alapján meghatározható-e. Ennek kapcsán az  Alkotmánybíróság rámutatott az  alábbiakra: „[a]z Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdése szerint mindenkinek joga van a  közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. A  közérdekű adatok körét a  törvény preambuluma szerint kifejezetten »az Alaptörvény végrehajtására, az  Alaptörvény VI.  cikke alapján« megalkotott, az  információs önrendelkezési jogról és az  információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontja határozza meg, általános jelleggel. Ugyanakkor az  Alaptörvény »A közpénzek« című fejezetben [39.  cikk (2)  bekezdés] a  közpénzekre vonatkozó gazdálkodásra vonatkozóan konkrétan rögzíti a  nyilvánosság előtti elszámolás, illetve az  átláthatóság és a  közélet tisztaságának az  elvét. Ennek garanciájaként az  Alaptörvény konkrétan kimondja azt is, hogy a  közpénzekre és a  nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. Egy speciális adatkört tehát – függetlenül az  adatkezelő személyétől, attól, hogy adott esetben milyen szervtípusba tartozik, milyen jogi formában működik vagy milyen tevékenységet folytat – maga az Alaptörvény minősít közérdekű adatnak” {Abh2., Indokolás [17]; Abh3., Indokolás [28]}. [34] Az Abh3.-ban az  Alkotmánybíróság kifejtette: „Az Infotv. 3.  § 5. és 6.  pontja szerinti adatokat (közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat) illetően nem vitatott, hogy ezen adatok megismerésének biztosítása az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdésébe foglalt alapjog érvényesülését szolgálja. Épp ezért abban az  esetben, amikor megállapítható, hogy a jogalkalmazó jogértelmezés útján leszűkíti az előbbi – az Infotv. 3. § 5. és 6. pontja szerinti közérdekű, illetve közérdekből nyilvános – adatok körét (az Infotv.-ben nem szabályozott további feltételek figyelembevételével), s ilyen módon indokolatlanul korlátozza az  információszabadság érvényesülését, e jogértelmezés az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti alapjog sérelmére vezet” (Indokolás [30]). [35] Az Abh3. ugyanakkor azt is rögzítette: „Az Alkotmánybíróság a  közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozását érintő ügyben a támadott bírói döntést kizárólag alkotmányossági szempontból vizsgálja felül. A bírói döntés alkotmányossági felülvizsgálata során így nem foglal állást arról, hogy az  alapul fekvő ügyben kiadni kért konkrét adatok közérdekű, közérdekből nyilvános adatnak minősülnek-e vagy sem. Ez ugyanis az  Infotv. 3. § 5. és 6. pontja, vagyis a közérdekű adat, illetve a közérdekből nyilvános adat törvényi fogalmának alkalmazását igénylő jogalkalmazói feladat, amire jogvita esetén a bíróság hivatott” (Indokolás [27]). [36] Az Alkotmánybíróság az előbbiekből következően a jelen ügyben sem foglalhatott állást arról, hogy az indítványozó által kiadni kért konkrét adatok (a közpénzekből finanszírozott alperes szervezetek pályázatán nyertes, közpénzekből támogatott természetes személyek adatai) közérdekű, közérdekből nyilvános adatnak minősülnek-e. Ennek megítélése ugyanis bírósági hatáskör. [Alkotmánybírósági hatáskör lenne, ha az  Alaptörvény 39.  cikk (2) bekezdése alapján a „közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok” fogalmát kellene értelmezni, vagyis azt, hogy az  Alaptörvény e  körben milyen adatokat minősít közérdekű adatnak. Alkotmánybírósági hatáskörbe tartozik továbbá az  Alaptörvény 39.  cikk (2)  bekezdése alapján annak értelmezése is, hogy milyen (közérdekű, közérdekből nyilvános) adatok megismerhetővé tételét kell a  közpénzekkel gazdálkodó szervezetnek biztosítania ahhoz, hogy a  közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával a  nyilvánosság előtt elszámoljon. Az  alapügyben viszont a közpénzekből finanszírozott alperes szervezetek pályázatán nyertes természetes személyek személyes adatainak a megismerhetősége merült fel kérdésként.] Az Alkotmánybíróság a bírói döntést érintően így csak azt vizsgálhatta, hogy a  bírói jogértelmezés sérti-e az  Alaptörvény megszabta értelmezési tartományt, s korlátozta-e ilyen módon a  közérdekű (közérdekből nyilvános) adatok körének megismerését, az  információszabadság érvényesülését. Ez azonban a vitatott bírói döntések kapcsán az indítványozó állításával ellentétben nem volt megállapítható. [37] Nem a  jogalkalmazó, hanem maga a  törvény köti feltételekhez a  személyes adatok megismerését. Az  Infotv. 3.  § 5.  pontja eleve kizárja a  személyes adatokat a  közérdekű adat fogalmából, mely ekként akadályát képezi annak, hogy személyes adatok közérdekű adatként megismerhetővé váljanak. Az Infotv. 3. § 6. pontja szerinti közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét érintően sem állapítható meg, hogy jogértelmezéssel korlátozta a  bíróság az  információszabadság érvényesülését. Közérdekből nyilvános adat – az  Infotv. értelmében – a  közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét, vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. A (közérdekű adat fogalma alá nem tartozó) személyes adatok tehát közérdekből nyilvánosságra hozhatók, de ezt törvényben kell elrendelni. Az eljáró bíróság ennek megfelelően vonta le azt a következtetést, hogy „konkrét törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség arra, hogy a nyertes pályázók neve közérdekből nyilvános személyes adatként kiadásra kerüljön.” Ez  a  következtetés tehát magából az  Infotv.-ből ered. A  személyes adatok védelmének ugyanis alapvető törvényi biztosítéka, hogy a  személyes adatok csak akkor kezelhetők, ha ahhoz az  érintett hozzájárul, vagy azt törvény (vagy törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben helyi önkormányzat rendelete) közérdeken alapuló célból elrendeli [Infotv. 5.  § (1)  bekezdés]. Az  adatnyilvánosságot elrendelő törvényi szabály nélkül – az  indítvánnyal ellentétben – nem volt tehát a  bíróság által vizsgálható, hogy az  alperes pályázatán nyertes pályázók személyes adatát indokolt-e megismerhetővé tenni, nem volt a bíróság által mérlegelhető ezért az sem, hogy a nyertes pályázók mely személyes adatainak megismerhetővé tétele minősülne arányos beavatkozásnak a közérdekű adatok megismeréséhez való jog biztosítása érdekében. [38] Mindezt figyelembe véve nem volt megállapítható, hogy a  bíróság jogértelmezés útján korlátozta az  információszabadság érvényesülését és ezáltal megsértette az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdését. Ezért az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.123/2016/6/II. számú, valamint a  Fővárosi Törvényszék 35.P.22.353/2015/10. számú, a  Fővárosi Ítélőtábla ítéletével helybenhagyott ítélete, továbbá a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.149/2016/7/II. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat elutasította. V. [39] Az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy az adatnyilvánosság törvényi elrendelése nélkül az  Infotv. 31. § (1) bekezdése szerinti perben nincs helye bírói mérlegelésnek azt illetően, hogy a közpénzekből finanszírozott alperes szervezetek pályázatán nyertes, s ekként közpénzekből támogatott természetes személyek személyes adata – a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságának biztosítása érdekében – nyilvánosságra hozható-e. [40] A személyes adatok megismerhetővé tételének biztosítása – az Infotv. 5. § (1) bekezdés b) pontjából következően – jogalkotói hatáskör. [41] Ha az  Alkotmánybíróság a  hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a  jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, akkor az  Abtv. 46.  § (1)  bekezdése alapján – határidő megjelölésével – felhívja a  mulasztást elkövető szervet feladata teljesítésére. Jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a  jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos [Abtv. 46.  § (2)  bekezdés c) pontja]. [42] Az Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdése szerint az  alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme „az állam elsőrendű kötelezettsége”. E  kötelezettség nem merül ki abban, hogy az  államnak tartózkodnia kell az  alapjogok megsértésétől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az alapjogok érvényesüléséhez szükséges feltételekről. [43] Az Alkotmánybíróság 3056/2015. (III. 31.) AB határozatában rögzítette, hogy az Alaptörvényben a személyes adatok védelméhez és a  közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alapjogok „egy rendszertani egységben találhatók a  VI.  cikk (2) és (3)  bekezdéseiben.” Az  Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a  „személyes adatok védelme egyértelműen szolgálja a  VI.  cikk (1)  bekezdésében oltalmazott magánszféra tiszteletben tartása jogosultságát.” Az  Alkotmánybíróság ennek kapcsán rámutatott arra, hogy adott esetben „az Alaptörvény VI.  cikke által érintett alapjogok érvényesülése szempontjából alkotmányos kollízió áll fenn”, s e  kollízió feloldása a  két jog megfelelő „összevetésével, alapos vizsgálatukkal lehetséges”. Az Alkotmánybíróság konstatálta továbbá azt, hogy a személyes adatok védelméhez való jog biztosítása bizonyos esetben korlátozza „a közérdekből való hozzáférés” érvényesülését. (Indokolás [7]–[9]). A  jogalkotó köteles tehát olyan szabályozást alkotni, amely a  lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok kiegyensúlyozott érvényesülését. [44] Az Alkotmánybíróság a  3026/2015. (II. 9.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh4.) állást foglalt arról, hogy: „[a] 39.  cikk (2)  bekezdése a  VI.  cikk tartalmát konkretizálja a  közpénzekkel és a  nemzeti vagyonnal való gazdálkodásra akkor, amikor kimondja, hogy 1. minden, közpénzekkel gazdálkodó szervezet a  nyilvánosság előtt köteles elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával, 2. a közpénzek kezelését az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének érvényesülésével kell végezni, 3. a  közpénzekre és a  nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok” (Indokolás [28]). [45] Az Alaptörvény „A közpénzek” című fejezetében tehát „fokozott védelmet biztosít a  közpénzeknek és a  nemzeti vagyonnak, valamint garanciákat rögzít az  ezekkel való felelős és átlátható gazdálkodás érdekében” (lásd az előterjesztői indokolást). A közpénzekkel való gazdálkodást érintő egyik fontos garanciális előírás pedig éppen az, hogy: „[a] közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni.” Ennek az  Alaptörvény 39.  cikk (2)  bekezdése szerinti követelménynek a  végrehajtási szabályaként fogható fel – egyebek mellett – az  Infotv. 27. § (3a) bekezdése, ami tájékoztatásadásra kötelez minden természetes személyt, jogi személyt vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet, aki vagy amely az államháztartás alrendszerébe tartozó valamely személlyel pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesít, vagyis olyan kapcsolatot, ami érinti a közpénzekkel való gazdálkodást (Abh4., Indokolás [29]). [46] Az Abh2.-ben az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy „az MNB alapítványai 1) a  juttatott vagyon forrására (mely az  MNB-től származó közpénz), illetve arra tekintettel, hogy 2) alapításukra kizárólag »az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban« [MNBtv. 162.  § (2)  bekezdés] kerülhet sor, kétséget kizáróan közpénzzel gazdálkodnak és közfeladatot látnak el. A  közpénzzel történő gazdálkodás független attól a  kérdéstől, hogy az  alapítványi vagyon felhasználására az  alapítónak jogi értelemben véve van-e közvetlen befolyása” (Indokolás [27]). [47] Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerinti követelmény akkor jut megfelelően érvényre, ha az olyan szervezetek, mint a  jelen alapügy alperesei, amelyek az  Abh2. által megállapítottan „közpénzzel gazdálkodnak és közfeladatot látnak el”, maguk is kötelesek a  közpénzekkel való gazdálkodásukkal kapcsolatos információikat a  nyilvánosság előtt feltárni. Az  alapügyben az  e  szervezetek pályázatán nyertes, közpénzekből támogatott természetes személyek személyes adatának megismerhetősége volt vitatott. Az  eljáró bíróság által hivatkozott Knyt.-re, amely az  alperesekre nem vonatkozott, mert kizárólag az  államháztartás alrendszereiből, az  európai uniós forrásokból, illetve a  nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott egyéb programokból származó, egyedi döntés alapján nyújtott, pályázati úton vagy pályázati rendszeren kívül az  államháztartáson kívüli természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezetek – ide nem értve a  társasházat – számára odaítélt, természetben vagy pénzben juttatott támogatásokat érintően bejelentési és nyilvánosságrahozatali szabályokat tartalmaz. A  törvény személyi hatályát meghatározó 1.  § (1)  bekezdése értelmében így a  Knyt. bejelentési és nyilvánosságra hozatali szabályai a  Magyar Nemzeti Bank által létrehozott, közpénzekből finanszírozott alapítványok által nyújtott támogatások átláthatóságát nem garantálják, jóllehet az  Alaptörvény 39.  cikk (2)  bekezdése a  közpénzek védelmében általános követelménnyé teszi az  átláthatóság és a  közélet tisztaságának biztosítását. [48] Megállapítható mindezek alapján, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével ellentétben a jogalkotó a Knyt.-vel nem biztosította a  Magyar Nemzeti Bank által létrehozott, közpénzekből finanszírozott alapítványok által nyújtott támogatások átláthatóságát, az e forrásból támogatottak megismerhetőségét. [49] Az Alkotmánybíróság a  fentiekre tekintettel hivatalból eljárva az  Alaptörvény 39.  cikk (2)  bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg, s felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. szeptember hó 30. napjáig tegyen eleget. Feladatának teljesítésekor a  jogalkotó köteles az  Alaptörvény I.  cikk (1)–(3)  bekezdésének megfelelően eljárni, s az  Alaptörvény 39.  cikk (2)  bekezdése szerinti követelményt olyan módon érvényre juttatni, hogy ennek érdekében a személyes adatok védelméhez való jognak valóban csak a feltétlenül szükséges mértékű, az elérni kívánt céllal arányos korlátozására kerüljön sor. VI. [50] Az indítványozó mindkét alkotmányjogi panaszában vagylagosan kérte az Infotv. 3. § 5. pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó szerint az Infotv. e rendelkezése nincs összhangban az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésével, lerontja a közpénzekre (azok elnyerésére) vonatkozó adatok közérdekű adatként történő érvényesülését. [51] Az Alaptörvény nem korlátozza az  alkotmányjogi panasz eljárást a  szűk értelemben vett Alaptörvényben biztosított jogot sértő jogszabályok felülvizsgálatára és megsemmisítésére: az  Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja felül, és az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést semmisíti meg [24. cikk (2) bekezdés c) pont, (3) bekezdés a) pont]. [52] Az alkotmányjogi panasz azonban az  Abtv. és az  Alkotmánybíróság joggyakorlata értelmében is jogorvoslat: az  Abtv. 26.  § (1) és (2)  bekezdése, valamint 27.  §-a szerint egyaránt akkor fordulhat az  Alkotmánybírósághoz a  konkrét ügyben érintett személy vagy szervezet, ha Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be [Abtv. 26. § (1) bekezdés a) pont, (2) bekezdés a) pont és 27. §], {lásd még: 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [13]}. Ezért az alkotmányjogi panasz befogadásának feltétele főszabály szerint az Alaptörvényben biztosított joggal való összefüggés. Ezt tükrözi az Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pontja is, amely szerint alkotmányjogi panasz esetén az  eljárás megindításának indokai között az  Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét is egyértelműen meg kell jelölni. [53] Az indítványozó az  alkotmányjogi panaszaiba foglalt kérelmének jogalapjaként általánosságban az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdését jelölte meg. Az  indítványoknak a  jogszabály felülvizsgálatára irányuló eleme azonban részletes indokolást csak abban a  vonatkozásban tartalmazott, hogy a  kifogásolt rendelkezés az  indítványozó szerint miért ellentétes az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésének utolsó mondatával. Azt azonban nem fejtette ki, hogy miért sérti az  Alaptörvény VI.  cikk (2)  bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogot, hogy a törvény a személyes adatokat kizárja a közérdekű adatok fogalmának meghatározásából. Az Alaptörvénynek az  indítványozó által hivatkozott 39.  cikk (2)  bekezdése nem alapjog, önmagában ennek sérelmére nem lehet alkotmányjogi panaszt alapítani; az  alapjogba ütközés megállapítására irányuló határozott és indokolt kérelmet ugyanakkor az  indítványok az  Infotv. 3.  § 5.  pontjának „a személyes adat fogalma alá nem eső” szövegrészével összefüggésben nem tartalmaztak. Ezért az  alkotmányjogi panaszokat e  tekintetben az  Alkotmánybíróság visszautasította. VII. [54] Az Alkotmánybíróság e  határozatának a  Magyar Közlönyben történő közzétételét az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdés második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2018. április 10. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke