22/2015. (VI. 18.) AB határozata a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvénynek a közös önkormányzati hivatali megállapodás szabályaival kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról…

22/2015. (VI. 18.) AB határozata a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvénynek a közös önkormányzati hivatali megállapodás szabályaival kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról és bírói kezdeményezések elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítása iránti bírói kezdeményezések tárgyában – dr. Pokol Béla, dr. Salamon László és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek a kormányhivatal vezetője által pótolt közös önkormányzati hivatali megállapodásról szóló szabályaiban nem szabályozta az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésének megfelelően a döntéshozatali eljárás során az érintett helyi önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2015. december 15-ig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság tanácsa – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban:

Abtv.) 25. § és 32. § (2) bekezdés második fordulata alapján az eljárás felfüggesztése mellett – kezdeményezte a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 85. §-a nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát és megsemmisítését, általános és a Kúria előtt Kfv.IV.37.666/2015. számú ügyben való alkalmazási tilalmának elrendelését, illetve követelményrendszer meghatározását. [2] A perbeli esetben a Nógrád Megyei Kormányhivatal 2013. március 13-án kelt határozatában – döntését a Mötv.

Charta) 4. Cikk 6. pontjára és 6. Cikkére, valamint a Helyi és Regionális Önkormányzati Kongresszus Monitoring Bizottságának jelentésére és az az alapján elfogadott Ajánlásokra, amely a Mötv. 85. §-át – amely a közös önkormányzati hivatal létrehozását intézményesítette – problematikusnak ítélte, mint amely a kistelepülések szervezetalakítási szabadságát alapvetően korlátozza. [4] 2. A Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság1) – az Abtv. 25. § és 32. §

IV.37.666/2013/10. számú végzése és a Kúria végzésében foglaltakat teljes mértékben osztja, az ott kifejtett jogi állásponttal azonosult. A Bíróság1 megítélése szerint a Mötv. 85. §-ában szabályozott közös önkormányzati hivatal intézménye sérti a Charta 6. Cikk 1. pontjában rögzített szervezetalakítás szabadságát, mivel lakosságszámhoz és földrajzi elhelyezkedéshez kötött társulási kötelezettséget ír elő azzal, hogy amennyiben a társulási kötelezettségnek az érintett kistelepülések nem tesznek eleget, úgy kényszerkijelöléssel történik a közös önkormányzati hivatal és az azt szabályozó megállapodás létrehozása. A Mötv. 85. §-a ellentétes a Charta 4. Cikk 6. pontjával is, mert a kényszerkijelölés során az érintett önkormányzatoknak véleménynyilvánítási joga nincs, a kormánymegbízottat egyeztetési kötelezettség nem terheli, továbbá a magyar jogi szabályozás arra sem tér ki, hogy a döntés meghozatalkor a lakosságszámon és a földrajzi elhelyezkedésen felül milyen szempontokat kellene mérlegelni, figyelembe véve az érintett települések véleményét. A Mötv. a kényszerkijelöléssel szemben ugyan biztosítja a bíróság előtti jogorvoslatot, azonban az csak jogszerűségi és nem érdemi felülvizsgálatot jelent. [7] 3. A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság2) – az Abtv. 25. § és 32. §

szerint ellentétes a Charta 4. Cikk 6. pontjával is, mert a kényszerkijelölés során az érintett önkormányzatoknak nincs véleménynyilvánítási joguk, a kormánymegbízottat egyeztetési kötelezettség nem terheli, valamint a kijelöléssel szembeni bírósági jogorvoslat csak jogszerűségi és nem érdemi felülvizsgálatot jelent. A Bíróság2 előtt ismert a Kúria Kfv.IV.37.666/2013/10. számú végzése, valamint a Bíróság1 4.K.27.063/2015/16. számú végzése és a Kúria, illetve Bíróság1 végzései indokolásában megfogalmazottakat a Bíróság2 is osztja. A Bíróság2 álláspontja szerint továbbá a Mötv. 85. § (3a) bekezdése az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése b) és k) pontjába, valamint a 34. cikk

II. [11] 1. Az Alaptörvény bírói kezdeményezésekkel érintett rendelkezései: „Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.

A helyi önkormányzat részére kötelező feladat- és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.” [12] 2. A Charta bírói kezdeményezésekkel érintett rendelkezései: „4. Cikk A helyi önkormányzás terjedelme [...] 6. Lehetőség szerint a tervezési és döntéshozatali eljárás során, megfelelő időben és formában, ki kell kérni minden olyan ügyben a helyi önkormányzat véleményét, amely őket közvetlenül érinti.” „6. Cikk A helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő igazgatási szervezetek és források 1. A helyi önkormányzatok – anélkül, hogy ez törvény általánosabb rendelkezését sértené – a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket.

A megállapodás az általános önkormányzati választásokat követő év január 1-jén lép hatályba.

III. [15] A bírói kezdeményezések nem megalapozottak. [16] 1. Az Abtv. 32. §-a alapján az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f ) pontja alapján a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az indítványozók kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi. Az eljárást az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosa indítványozhatja. A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli. [17] Az indítványok – a folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett – a Mötv. 85. §-a nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására és megsemmisítésére, továbbá a perbeli és általános alkalmazhatatlanságának kimondására az Abtv. 32. § (2) bekezdése szerinti jogosulttól, bírói tanácstól, illetve bírótól érkeztek. [18] 2. Az Alaptörvény Nemzeti Hitvallása alapján az állam szolgálja polgárait. A magyar közigazgatás két nagy alrendszerből, az államigazgatásból és az önkormányzati igazgatásból áll. Az önkormányzati rendszerben a helyi önkormányzatok az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés b) pontja szerint határozatokat hoznak, továbbá a 32. cikk (1) bekezdés d) és k) pontja, valamint a Mötv. 42. § 2. pontja és 84.–85. §-ai alapján maguk alakítják ki szervezeti és működési rendjüket, amelynek az Alaptörvény és a Mötv. mint sarkalatos törvény rendelkezései adják meg a törvényi kereteket és korlátokat. Az önkormányzati alrendszerben a helyi közigazgatási feladatokat az Alaptörvény 33. cikk (3) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok képviselő-testületei által létrehozott hivatalai, a polgármesteri hivatalok és a közös önkormányzati hivatalok látják el. A Mötv. 84. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat képviselő-testülete az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre. A hatékony feladat-ellátás, valamint humán- és költségvetési erőforrás optimalizálás miatt önálló polgármesteri hivatal létrehozása helyett egymással megállapodva közös önkormányzati hivatalt is létrehozhatnak. A Mötv. 85. §-a határozza meg, mely esetekben kötelező a helyi önkormányzatoknak közös önkormányzati hivatalt létrehozniuk. E szabályozás összhangban van

a Charta helyi önkormányzás terjedelméről szóló 4. Cikke 3. pontjában foglaltakkal, amely szerint a közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. [19] A közigazgatás zavartalan működése közérdek és alkotmányos érték. Az állam felelőssége, hogy a közigazgatás zavartalan működésének feltételeit biztosítsa, és ezáltal biztosított legyen, mindenki élni tudjon az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében deklarált azon jogával, amely szerint ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Az állam felelős így azért is, hogy kialakítsa azt a feltételrendszert és megteremtse azokat az eszközöket, amelyekkel beavatkozhat a közigazgatási rendszerbe azon a ponton, ahol a működésében tartósan zavar mutatkozik, a közigazgatási feladatok ellátása során szervezeti vagy feladatellátási probléma jelentkezik. A önkormányzati igazgatási alrendszer vonatkozásában e célt – is – szolgálják az Alaptörvényben az Országgyűlésnek az 1. cikk (2) bekezdés a)–b) pontjaiban meghatározott jogalkotási feladat- és hatásköre és a Kormánynak a 15. cikkben és a 34. cikk (4) bekezdésében, a Mötv. 127. §-ában meghatározott feladat- és hatásköre, továbbá a Mötv. 132.–141. §-aiban meghatározott a kormányhivatalok törvényességi ellenőrzési feladatai és hatáskörei, valamint a bírói kezdeményezésben megjelölt Mötv. 85. §

A szervezetalakítás körébe tartozik az önkormányzati hivatal létrehozása is. A jogalkotó a Mötv. 84. §

A jogalkotó ezért hatalmazta fel a kormányhivatalt vezető törvényességi felügyeletet gyakorló kormánymegbízottat arra, hogy települést kijelöljön közös hivatalba, ha a helyi önkormányzat a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló törvényi kötelezettségének határidőben nem tesz eleget. A kormánymegbízott kijelölési jogát kötelezően gyakorolja, mert település hivatal nélkül nem maradhat. A Charta 8. Cikk 1. pontja alapján a helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni, továbbá a 2. pontja szerint a helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. A Mötv. 85. § (3a)–(3e) bekezdéseinek rendelkezései a helyi önkormányzatok szervezetalakítási kötelezettségének törvényességi kontrollját, a legitim kormányzati beavatkozást szabályozzák.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Mötv. 85. §-ában szabályozott, közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló kormányhivatali döntés mint állami beavatkozás nem ellentétes az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés b), d) és k) pontjaiban meghatározott helyi önkormányzatokat megillető jogkörökkel és összhangban van a Charta 4. Cikk 6. pontjával és 6. Cikkével. Ezért az Alkotmánybíróság a Mötv. 85. §-ának nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére, valamint általános és a Kúria előtt Kfv.IV.37.666/2015. számú ügyben történő, továbbá a Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 4.K.27.063/2015. számú ügyben és a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 1.K.27.056/2015. számú ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelésére irányuló bírói kezdeményezéseket elutasította. [23] 3. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésekben felvetett, a helyi önkormányzatok szervezetalakítás szabadságának törvényi korlátozása kapcsán a kormányhivatali döntéshozatali eljárásban a helyi önkormányzatok véleménynyilvánításával kapcsolatos aggályokat észlelte, és a szabályozás alkotmányossági vizsgálatát hivatalbóli eljárás keretében az alábbiak szerint folytatta le. [24] Ha a Mötv. 85. § (1)–(3) bekezdésében szabályozott szervezetalakítási eljárásban az általános önkormányzati választásokat követő év január 1-jéig nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására vagy ahhoz valamely település nem csatlakozik, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával döntésével [Mötv. 85. § (3a) bekezdés] kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket és egyúttal pótolja a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodást. A kormányhivatal határozata ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított harminc napon belül bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet [Mötv. 85. § (3b) bekezdés]. A közigazgatási határozat felülvizsgálata során a bíró azt vizsgálhatja, hogy a közös önkormányzati hivatal létrehozásának Mötv.-beli feltételei fennálltak-e a kormányhivatali határozat meghozatalakor. A Mötv.-ben rögzített feltételek teljesülése esetén a kormányhivatal sui generis eljárási szabályok keretei között hozza meg határozatát. A Mötv. nem írja elő a kormányhivatal vezetője számára azt, hogy a szervezetalakítással érintett helyi önkormányzatok véleményét ki kellene kérnie határozata meghozatala előtt vagy konzultálnia kellene az érintett helyi önkormányzatokkal.

[25] Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése alapján a nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé. A Chartát a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény hirdette ki, a kihirdetés napja 1997. március 28. [26] A Charta 6. Cikk 1. pontja alapján a helyi önkormányzatok – anélkül, hogy ez törvény általánosabb rendelkezését sértené – a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket. Ez a rendelkezés az önkormányzati autonómia alapkérdésének tekinti a szervezetalakítás szabadságát. E szervezetalakítási szabadság azonban nem korlátlan. A Charta 8. Cikke szabályozza a helyi önkormányzatok tevékenységének államigazgatási felügyeletét, amelynek 3. pontja szerint „[a] helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával”. A szervezetalakítás szabadságának kereteit és államigazgatási felügyeletét, mint ahogy arra az Alkotmánybíróság a 2. pontban kifejtettek alapján rámutatott, az Alaptörvény és a Mötv. határozzák meg. Amennyiben a szervezetalakítás szabadságát törvény közérdekből korlátozza – mint a vizsgált jelen esetben, amikor a kormányhivatal kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket és egyúttal pótolja a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodást –, akkor alkalmazni kell a Charta 4. Cikk 6. pontjában foglaltakat, amely alapján lehetőség szerint a tervezési és döntéshozatali eljárás során, megfelelő időben és formában, ki kell kérni minden olyan ügyben a helyi önkormányzat véleményét, amely őket közvetlenül érinti. [27] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerint: „Ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.” Az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja szerint az Alkotmánybíróság – többek között – akkor állapít meg mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. [28] A Charta 4. Cikk 6. pontjában a részes államok vállalták, hogy a központi hatalom és a helyi közhatalom dialógusba

kerül minden, az önkormányzatok hatáskörét érintő, avagy azon kívül eső, az önkormányzatokat mégis közvetlenül érintő kérdésben. Ebből követezően az előzetes véleménykikérési kötelezettség a Chartát aláíró és azt az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdető magyar államra kötelező. A dialógus megvalósítására a részes államok viszonylagosan nagy mozgástérrel rendelkeznek, de annak állami szabályozása szükséges, amely során az előzetes véleménykikérési kötelezettség módjára, eljárási rendjére vonatkozó követelményrendszer meghatározása a jogalkotó kompetenciája.

Az Alkotmánybíróság a Mötv. 85. §-a rendelkezéseinek vizsgálata során a fentiek alapján megállapította, hogy bár a Charta magyar jogrendszerbe való inkorporálása megtörtént és a jogalkotó az Alaptörvény 34. cikk

E jogalkotói mulasztás ellentétes az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésének azon rendelkezésével, amely szerint „[a] helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek”.

Az Alkotmánybíróság ezért hivatalból eljárva megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azzal, hogy a kormányhivatal vezetője által pótolt közös önkormányzati hivatali megállapodásról szóló szabályaiban nem szabályozta a kormányhivatali döntéshozatali eljárás során az érintett helyi önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait.

Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2015. december 15-ig tegyen eleget. [29] 4. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.

Budapest, 2015. június 15. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke