18/2014. (V. 30.) AB határozata a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. CIX. törvény 7. §-a alkalmazásával összefüggő alkotmányos követelmény megállapításáról

18/2014. (V. 30.) AB határozata a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. CIX. törvény 7. §-a alkalmazásával összefüggő alkotmányos követelmény megállapításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése az alapvető jogok biztosának jogszabály alaptörvény-ellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítványa tárgyában – Dr. Balsai István, Dr. Juhász Imre, Dr. Salamon László és Dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. évi CIX. törvény 7. §-a alkalmazásával összefüggésben az Alaptörvény X. cikk (1) és (3) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény az, hogy a Magyar Művészeti Akadémia tagságának mindenkori összetétele, szervezeti felépítése és működése megfeleljen a művészeti szabadság alkotmányos értékének.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I. [1] 1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése, valamint az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 2. § (3) bekezdése alapján benyújtott indítványában kérte, hogy az Alkotmánybíróság – utólagos normakontroll eljárás keretében – semmisítse meg a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. évi CIX. törvény (a továbbiakban: MMA tv.) 7. § (2) és (4) bekezdését, 8. § (1) bekezdésének „ , illetve az Alapszabályban” szövegrészét, valamint 11. §

MMA) alakuló közgyűlésének résztvevőivé, és ezáltal az MMA megalakuláskori rendes tagjaivá, valamint – az MMA tv. 7. § (4) bekezdése szerint – a későbbi tagfelvételről kizárólagosan döntő grémiummá. Érvelése szerint a civil szervezetektől nem elvárható követelmény a semlegesség és a pluralitás, ami viszont a köztestületi formában létrehozott, a művészeti szabadsággal összefüggő tevékenységet kifejtő MMA esetében már alkotmányos követelmény. [4] Az MMA tv. 11. § (2) bekezdése szerint a tagság feltételeiről, az ajánlás, valamint a választás részletes szabályairól, a 8. § (1) bekezdése szerint pedig a levelező tagság feltételeiről a törvény keretei között az MMA Alapszabálya rendelkezik. Az indítványozó szerint az a kérdés, hogy ki válhat az MMA tagjává, nem csupán az MMA-ra illetve tagjaira vonatkozik, hanem érinti mindazokat is, akik a köztestület tagjaivá kívánnak válni. De ugyanígy, az MMA funkcióján, hatáskörein keresztül érinti a művészeti élet, sőt a társadalom mint a művészet „fogyasztója” egészét is.

Az indítványozó érvelése szerint az MMA tv. hivatkozott rendelkezéseinek az MMA Alapszabályára történő utalásai lehetővé teszik, hogy az MMA Alapszabálya – az MMA tv. keretei között ugyan, de – további feltételeket támasszon a tagságba történő felvételhez. Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése szerint általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg, vagyis jogalkotó hatáskörrel nem rendelkező szerv nem állapíthat meg általánosan kötelező, kifelé irányuló magatartási szabályt. Az indítvány szerint tehát az MMA tv. 11. § (2) bekezdése, valamint 8. § (1) bekezdésének „ , illetve az Alapszabályban” szövegrésze sérti az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdését, mivel azok jogszabálynak nem minősülő dokumentum részére adnak felhatalmazást általánosan érvényesítendő magatartás meghatározására. [5] Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően az MMA tv.-t, benne az indítvány által támadott rendelkezéseket a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. évi CIX. törvény módosításáról rendelkező 2014. évi X. törvény, valamint a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. évi CIX. törvény módosításáról szóló 2014. évi X. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes kérdésekről szóló 2014. évi XII. törvény is módosította. Az Alkotmánybíróság az indítványt a támadott jogszabályi rendelkezések módosított, elbíráláskori szövege alapján bírálta el.

II. [6] Az Alaptörvénynek az indítvány által hivatkozott rendelkezései: „T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait.” „X. cikk (1) Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. […]

A levelező tagnak meg kell felelnie a 7. § (1) vagy (1a) bekezdésében meghatározott feltételeknek.” „11. § (2) A tagfelvételi eljárás és a közgyűlési képviselők megválasztásának részletes szabályairól e törvény keretei között az Alapszabály rendelkezik.” „30. § (1) A törvény hatálybalépését követő 120 napon belül – de legkorábban a (4) bekezdésben a nyilatkozattételre meghatározott határidő lejártát követő 15 nap elteltével – az MMA alakuló közgyűlést tart. […]

III. [9] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az absztrakt utólagos normakontrollt kérő indítvány az annak benyújtására jogosult személytől érkezett, és megfelel az Abtv.-ben foglalt formai feltételeknek. [10] 2. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépte előtt hozott határozataiban foglaltak felhasználásával összefüggésben 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában az alábbiakat állapította meg. „A hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.

Az Alkotmánybíróság – a fenti feltételek vizsgálata mellett – a hatályát vesztett alkotmánybírósági határozat forrásként megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. Az indokolásnak és alkotmányjogi forrásainak ugyanis a demokratikus jogállamban mindenki számára megismerhetőnek, ellenőrizhetőnek kell lennie, a jogbiztonság igénye az, hogy a döntési megfontolások átláthatóak, követhetőek legyenek. A nyilvános érvelés a döntés indoklásának létalapja.

A korábbi határozatokban kifejtett érvek felhasználhatóságát az Alkotmánybíróság mindig esetről esetre, a konkrét ügy kontextusában vizsgálja.” (Indokolás [32]–[34]). [11] Az Alaptörvény X. cikk (1) bekezdése szerint „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát […]”, a (3) bekezdés első mondata szerint pedig „Magyarország védi a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát.” Az Alkotmány 70/G. § (1) szerint „A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát […]”. A két megfogalmazás tartalmi egyezősége megállapítható, ezért az Alkotmánybíróság nem látta akadályát annak, hogy felhasználja az adott kérdéskörrel kapcsolatban a korábbi határozataiban kidolgozott érveket és jogelveket. [12] Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Római Egyezmény a művészet szabadságáról nem tesz említést. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 13. cikke szerint „A művészet és a tudományos kutatás szabad.

A tudományos élet szabadságát tiszteletben kell tartani.” [13] 3. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban fejtette ki, hogy „tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik a művészi, irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának a szabadsága”. (ABH 1992, 170, 171.) [14] A művészeti élet szabadsága tekintetében az államot objektív intézményvédelmi kötelesség terheli, amely kötelességből következően „úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302–303.] Az alapjogok összhangját csakis az állam művészeti kérdésekben tanúsított semlegessége biztosíthatja, vagyis az, hogy az államnak lehetővé kell tennie és biztosítania kell a művészeti alkotás sokféleségét, egyetlen irányzatot, vagy szemléletet sem tekinthet kizárólagosnak. [15] 4. Az MMA közhatalmi jogköröket nem gyakorol ugyan, de a kulturális támogatások szétosztásával, kulturális intézmények tulajdonlásával kapcsolatban olyan státuszt kapott és olyan döntéseket hoz, amelyek ténylegesen érintik a művészeti alkotás szabadságát. Az MMA tv. 4. § (2) bekezdése szerint az MMA közfeladatai a következők:

Alapszabály) meghatározott dokumentációs központot működtet,

A törvény rendelkezéseiből következően tehát az MMA, mint az Alaptörvény által szabályozott köztestület kizárólag egyetlen civil szervezet, a Magyar Művészeti Akadémia nevet viselő egyesület tagjaiból alakult meg. Az Alaptörvény X. cikk (3) bekezdése azonban nem mondja ki, és abból nem is vezethető le az, hogy az MMA-t, mint köztestületet kizárólag a Magyar Művészeti Akadémia egyesületből kellene létrehozni. Pusztán az elnevezés azonossága ezt a kizárólagosságot nem jelentheti. [19] Egyébként az átszervezése során a Magyar Tudományos Akadémia is 1992-ben alapította meg az 1949-ben kizárt területek, az irodalom és a művészetek jeles képviselői számára a Széchenyi Irodalmi és Művészeti Akadémiát, amely az MTA társult intézménye, de külön alapszabállyal rendelkező, önálló szervezet. [20] Az egyesülési jog alapján létrejött társadalmi szervezetek, egyesületek alapításukat, céljaikat, funkcióikat illetően alapvetően különböznek a törvény által köztestületi formában létrehozott szervezetektől. Más összefüggésben, a köztestületi formában működő kamarákkal kapcsolatban állapította meg az Alkotmánybíróság azt, hogy a köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési jog alapján alapított szervezet. [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 129.] Adott esetben a jogalkotó úgy tett eleget az Alaptörvényből fakadó kötelezettségének, hogy egy – az egyesülési jog és a Polgári Törvénykönyv alapján létrejött – társadalmi szervezetet nyilvánított köztestületté. A társadalmi szervezet az alkotmányos és törvényi keretek között szabadon határozza meg céljait, tevékenységének formáit, és a tagjaival szemben támasztott követelményeket. Az egyesülési jog rendeltetéséből következik, hogy a civil szervezet az alapítói által fontosnak tartott közös célok elérése, az általuk maghatározott tevékenyég folytatása érdekében jön létre. Egy civil szervezettel szemben nem követelmény a semlegesség, mint a létesítés és a működés feltétele, egy civil szervezetre nézve nem kötelező a pluralitás sem. [21] Ugyanakkor viszont ezen alapvető értékek alkotmányos követelmények a törvény által létesített köztestülettel szemben. Ezért nehéz egy konkrét egyesületből (azonos értékrendet valló zárt alanyi körből) mintegy törvényi „átemeléssel” (átszervezéssel) egy általánosabb feladatkörű, az Alaptörvény tág értékrendjéhez igazodó, eltérő típusú jogi személyt, köztestületet létrehozni. Az MMA jogállami, alkotmányos intézmény, a művészet szabadságának „intézményes” kiteljesítője és védelmezője. Ugyanakkor ez nem zárja ki azt, hogy a köztestület

megszervezése, tényleges létrehozása során ne lehetne felhasználni egy már létező civil szervezet – akár egy egyesület – tagságát, kapcsolatrendszerét, vagy akár infrastruktúráját is. [22] Mindezek alapján az MMA tv. 7. § (2) bekezdése, amely szerint csakis egy adott civil szervezet tagjai válhattak az MMA megalakuláskori rendes tagjaivá és a későbbi tagfelvételről kizárólagosan döntő grémiummá, nem állt teljes összhangban a művészeti alkotás szabadságát biztosító semlegesség és pluralitás követelményével, és ezáltal nem minden tekintetben felelt meg az Alaptörvény X. cikk (1) és (3) bekezdésében foglaltaknak. [23] 6. Az MMA tv. 7. §-a szerint az MMA rendes tagjait – a törvényben meghatározott eljárás szerint – a közgyűlés választja, vagyis új tagok felvételére kooptálás útján kerül sor. A jelen határozat fenti 5. pontjában foglaltak szerint az alakuló közgyűlés tagjainak törvényi meghatározása – egyetlen civil szervezet tagságára korlátozva a tagságot

1. §a alapján 2014. március 1-jén léptek hatályba

[27] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az MMA tv. 7. § (4) bekezdése, 8. § (1) bekezdése, valamint 11. § (2) bekezdése tekintetében az indítvány okafogyottá vált, ezért e vonatkozásban az eljárást az Ügyrend 63. § (2) bekezdés e) pontja alapján megszüntette.

IV. [28] 1. A jelen határozat Indokolásának [18]–[24] bekezdéseiben írottak jogkövetkezményeit illetően az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg. [29] Az Alkotmánybíróságnak egy jogszabályi rendelkezés utólagos absztrakt normakontroll eljárása során vizsgálnia kell azt is, hogy az alaptörvény-ellenesség megállapítása mellett, annak kimondásán túlmenően milyen jogkövetkezményei lehetnek (1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 564.; 509/D/1993. AB határozat, ABH 1995, 837, 838–839.; 1098/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2088, 2112.) Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 41. §-a szerint ha az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti, a 45. § (1) bekezdésben foglalt főszabálya szerint pedig a megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon veszti hatályát. [30] Az Alkotmánybíróság gyakorlata egy adott jogszabály tartalmi hatályban létét annak alkalmazhatóságára vonatkozóan értelmezi. Következetes gyakorlata szerint azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, a jogszabály lényegében hatályát veszti. [55/2010. (V. 5.) AB határozat, ABH 2010, 366, 382.] Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. [31] Mindezekből következően az Alkotmánybíróság az MMA tv. 7. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének a határozat rendelkező részében történő megállapítását és ebből következő megsemmisítését mellőzte. Tekintettel arra, hogy a hivatkozott rendelkezések alapján létrejött köztestület működését megkezdte, létrejötte további

A törvényi szabályozás hiánya a kamarák helyzetét és működését kiszámíthatatlanná tenné, s ez a jogbiztonság súlyos sérelmét okozná. Az egész Ekt. ex nunc hatályú megsemmisítése szintén a kamarákra vonatkozó szabályok hatályvesztéséhez vezetne, vagyis megszüntetné a kamarák működésének jogalapját. Ez az ex tunc hatályú megsemmisítéshez hasonlóan bizonytalan, a jogbiztonságot sértő helyzetet idézne elő. Az Ekt. jövőbeni hatályú megsemmisítése esetén a törvényhozónak az Alkotmánybíróság által megállapított időpontig új törvényt kellene alkotnia az egészségügyi kamarákról. Az Ekt. megalkotását követő rövid időn belül az egészségügyi kamarákra vonatkozó újabb törvény, vagyis a gyakori jogszabályváltozás a kamarák működését, a már teljesedésbe ment jogviszonyokat érintően bizonytalanságot idézhet elő, egy esetleges jogalkotási késedelem pedig a kamarák működését veszélyeztethetné. (ABH 2007, 2088, 2112.) Mindezen szempontokat – mutatis mutandis – az Alkotmánybíróság jelen határozatának meghozatala során, az MMA tagsága és működése vonatkozásában is irányadónak tekintette. [33] Mindezek mellett az Alkotmánybíróság az Indokolás [15]–[24] bekezdéseiben írtakra tekintettel szükségesnek látta a határozat rendelkező részének 1. pontjában alkotmányos követelmény meghatározását a Magyar Művészeti Akadémia tagságának mindenkori összetételére, illetve szervezetére és működésére vonatkozóan, amely alkotmányos követelményt magának az Akadémiának, illetve a jogalkotónak – akár a törvény esetleges módosítása, akár pedig a működés feltételeinek szabályozása során – a továbbiakban szem előtt kell tartania. [34] 2. Jelen határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapszik.

Budapest, 2014. május 27. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke