59/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

59/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság Mosonmagyaróvár Város Képviselő-testületének a köztisztaságról és a hulladékgazdálkodásról szóló 19/2002.(VI. 28.) ÖKT rendelet 11. §-a, 14. § (1) bekezdése és (7) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó Mosonmagyaróvár Város Képviselő-testületének a köztisztaságról és a hulladékgazdálkodásról szóló 19/2002.(VI. 28.) ÖKT rendelet (a továbbiakban: Ör.) 11. §, 14. § (1) bekezdés és (7) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérte. A támadott rendelkezések álláspontja szerint ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 13. § (1) bekezdésével és 70/A. §-ával. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam.” „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdon hoz való jogot.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. A Hgt. vizsgálatba bevont főbb rendelkezései: „20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy hasz nálója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.” „23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – módját és feltételeit;” 3. A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) érintett rendelkezései: „6. § (1) A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a Hgt. 20. § (1) bekezdése szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett, kivéve, ha a Hgt. 23. § f) pontja alapján az önkormányzat mentességet állapított meg, vagy a közszolgáltatás ingyenes. (2) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy részére a közszolgáltató a) a közszolgáltatást felajánlja, illetve b) a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll.” 4. Az Ör. vizsgálatba bevont rendelkezései: „A közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemei 11. § A közszolgáltató és az ingatlantulajdonos közt lét rejövő, a közszolgáltatás igénybevételéről szóló szerződés megkötése a közszolgáltató feladata, s ebben az alábbiakat kell meghatározni: 1) Szerződő felek megnevezése: Közszolgáltató és a megrendelő ingatlantulajdonos 2) Közszolgáltatás igénybevételének kezdő napja, időtartama 3) Teljesítés helye 4) A megrendelő rendelkezésére bocsátott gyűjtőedény űrtartalma, darabszáma a várhatóan keletkező hulladék mennyiségének figyelembevételével, illetve meghatározásával. 5) Ürítés gyakorisága, ürítés ideje napok szerint. 6) Gyűjtőedény használatának jogcíme, módja. 7) Közszolgáltatási díj: a) megállapítása, b) alkalmazásának feltételei, c) megfizetésének módja, határideje, d) kedvezményei, e) változásaival kapcsolatos bejelentések, f) megfizetés elmulasztásának következményei. 8) Szerződés módosításának, változásának, felmondá sának feltételei. 9) Irányadó jogszabályok meghatározása. 10) A szerződéskötés megtagadása nem mentesít a díj megfizetése és a szolgáltatás kötelező igénybevétele alól.” „A hulladékkezelési közszolgáltatási díj 14. § (1) A települési szilárd hulladék kezeléséért köz szolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki e rendelet szerint a települési szilárd hulladék gyűjtésére, s a közszolgáltatónak való átadására, azaz a közszolgáltatás igénybevételére kötelezett. … (7) a) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfi zetését az, aki a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja ill. a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Ör. támadott rendelkezéseit azért kérte megsemmisíteni az indítványozó, mert – álláspontja szerint – normakollíziót okoznak, a Hgt. 23. § d) pontjába ütköznek, valamint mert a jogállami jogbiztonságot azáltal sértik, hogy tartalmuk bizonytalan, nem világos és kiszámítható. „Az Alkotmánybíróság több hasonló ügyben hozott határozatában is kifejtette, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék elszállítása és ártalmatlanítása közüzemi szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatás, melynek igénybevétele az ellátott területen az önkormányzati rendeletben meghatározott módon az ingatlan tulajdonosa, használója részére kötelező. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 483, 487.] A Hgt.-ben foglalt alapelvi jelentőségű célok maradéktalan érvényesülése érdekében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.” (649/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1258, 1263.) A Hgt. 13. § (1) bekezdése értelmében: „A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.”; ugyanezen § (3) bekezdése pedig előírja: „Törvény, kormányrendelet vagy – települési hulladék esetében – önkormányzati rendelet kötelezheti a hulladék termelőjét, birtokosát a hulladék meghatározott anyagminőség szerinti elkülönített gyűjtésére, valamint a hulladék jellegének megfelelő csomagolására és megjelölésére, továbbá az így előkészített hulladék átadására a begyűjtést végző szervezetnek, illetőleg hulladékkezelőnek.” A Hgt. 20. § (1) bekezdése a települési szilárd és folyékony hulladékok tekintetében állapít meg különös szabályokat, ebben a körben az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban: ingatlantulajdonos) számára kötelezően előírja a hulladék gyűjtésének kötelezettségét. Ennek megfelelően keletkeztet a Kr. 6. § (1) bekezdése közszolgáltatási díjfizetési kötelezettséget, illetve szabályozza a díjfizetés megtagadásának tilalmát, bizonyos kivételek és ezek feltételeinek meghatározásával. Az Ör. 14. § (1) bekezdése a Kr. 6. § (1) bekezdésével párhuzamosan írja elő a díjfizetési kötelezettséget; az Ör. 14. § (7) bekezdés a) pontja gyakorlatilag szöveghű megismétlése a Kr. 6. § (2) bekezdésének, amely tartalmában elsősorban a fogyasztót védi azáltal, hogy a főszabályként kötelező hulladékszállítási díjfizetési (és egyéb, a hulladékszállítással összefüggő) kötelezettségek teljesítése mentesülést enged, ha a szolgáltató az közszolgáltatás teljesítését nem ajánlaná fel, vagy a közszolgáltatás teljesítésére nem állna rendelkezésre. Az indítványozó állításával szemben tehát az Ör. 14. § (1) bekezdése és 14. § (7) bekezdés a) pontja nemhogy ellentétes, hanem éppen megegyező a magasabb szintű jogszabály, nevezetesen a Kr. 6. §-ának rendelkezéseivel. Azt is sérelmezi az indítványozó, hogy az Ör. 10. §-a a hulladékszállítási közszolgáltatási szerződés kötelező tartalmi elemei között kizárólag az ingatlantulajdonost említi, holott másutt más alanyi kört említ az Ör. Így például az Ör. 14. § (1) bekezdése a közszolgáltatási díjfizetési kötelezettséget a „települési szilárd hulladék gyűjtésére, s a közszolgáltatónak való átadására, azaz a közszolgáltatás igénybevételére kötelezett” személyre telepíti. Az indítványozó szerint ez jogbizonytalanságot okoz, valamint a Hgt. 23. § d) pontját sérti. A Hgt. 13. § (1) bekezdése szerint „[a] hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni”. A települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó külön szabályok már konkretizálják, hogy általában kit kell a hulladék termelőjének, birtokosának tekinteni: „[a]z ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles … a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni”. [Hgt. 20. § (1) bek.] Már ebből a rendelkezésből is kitűnik, hogy az ingatlantulajdonos fogalmát gyűjtőfogalomként használta a törvényalkotó, ez azonban semmilyen bizonytalanságot nem okoz, mert végső soron a tulajdonos viseli az ingatlannal járó terhet, ha annak megtérítésére senkit (így az ingatlan birtokosát vagy használóját) nem lehet kötelezni (Ptk. 99. §). Mindezen felül a Hgt. 30. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy „Az ingatlanon elhagyott hulladék kezelési kötelezettsége a hulladék tulajdonosát, ha annak személye nem állapítható meg – ellenkező bizonyításig – az ingatlan tulajdonosát terheli”. Ez a rendelkezés világossá teszi, hogy a Hgt. 13. § (1) bekezdésének általános szabálya, amely elsősorban a hulladék termelőjét és/vagy birtokosát teszi felelőssé a hulladék kezeléséért, mögöttesen akkor is alkalmazandó, ha a hulladék birtokosa egyben nem ingatlantulajdonos. Ebből következik, hogy a Hgt. 13. § (1) bekezdése és a Hgt. 20. § (1) bekezdése és az e rendelkezések szerint megalkotott Ör. 10. §-a nem áll ellentétben, ezért sem az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a vitatott rendelkezés nem sérti. Felvetette az indítványozó, hogy az Ör. 14. § (1) bekezdése és (7) bekezdés a) pontja azért is alkotmánysértő, mert „a joganyag összevetéséből sem állapítható meg a díjfizetési kötelezettség alapja: szerződéskötés szükséges, vagy elegendő, ha a közszolgáltató felajánlja a közszolgáltatást vagy rendelkezésre áll.” „Az Alkotmánybíróság több hasonló ügyben hozott határozatában is kifejtette, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék elszállítása és ártalmatlanítása közüzemi szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatás, melynek igénybevétele az ellátott területen az önkormányzati rendeletben meghatározott módon az ingatlan tulajdonosa, használója részére kötelező. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 483, 487.] A Hgt.-ben foglalt alapelvi jelentőségű célok maradéktalan érvényesülése érdekében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.” (649/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1258, 1263.) A közszolgáltatási szerződés megkötése kötelező, a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre [a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 205. §]; a szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni [Ptk. 216. § (1) bek.]. Ilyen ráutaló magatartással jön létre tipikusan a tömegközlekedési személyszállítási szerződés, e szerződéshez mindazok a jogkövetkezmények fűződhetnek, amelyeket a szerződés kapcsán jogszabály előír, pl. a személyazonosság igazolása (644/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2744, 2748–2749.). A szemétszállítási jogviszonyban az Ör. 11. §-a szerint a közszolgáltatónak kötelessége a szerződés írásba foglalását minden lehetséges módon megkísérelni, de az ingatlantulajdonos nem tagadhatja meg a hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit, legfőképpen a közszolgáltatási díj megfizetését, ha részére a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll [Kr. 6. § (2) bek.]. A ingatlan tulajdonosa a közszolgáltatási szerződés alanyává nem a szerződés írásba foglalásával, még kevésbé azáltal válik, hogy a közszolgáltató a hulladék elszállítását részére felajánlja vagy arra rendelkezésre áll; hanem azáltal lesz a hulladék kezelésére vonatkozó jogviszony alanya, hogy az adott településen ingatlan tulajdont szerez. Az Alkotmánybíróság ezért nem osztotta az indítványozónak azt az álláspontját, amely szerint nem lenne világos, hogy a közszolgáltatási jogviszony milyen aktussal keletkezik, s az Ör. 14. § (1) bekezdésére és 14. § (7) bekezdés a) pontjára vonatkozó indítványt e részében is elutasította. 2. Az indítványozó azt is állította, hogy Mosonmagyaróvár Város Önkormányzatának Képviselő-testülete a Hgt. 23. § d) pontjában foglalt jogalkotói felhatalmazásnak nem tett eleget azáltal, hogy az Ör.-ben nem szabályozta részletesen a szerződés létrejöttének módját. A közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – módját és feltételeit az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Azonban az Alkotmánybíróság fentebb már kifejtette, hogy a hulladék elszállítására, kezelésére irányuló jogviszony az ingatlan tu- lajdonosa és a közszolgáltató között az ingatlan tulajdonjogának fennálltából következően jön létre, ezt a kérdést tehát az önkormányzat már csak azért sem rendezheti, mert rendeleti úton csak a jogszabályban nem rendezett kérdéseket szabályozhatja. Az Ör. tehát nem szenved olyan hiányosságban, amely jogalkotói mulasztás alkotmányellenességének megállapítását indokolná, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részben is elutasította. 3. Az indítványozó szerint „az önkényes jogértelmezésből fakadóan a szerződéskötés felajánlása nélkül beszedendő díj sérti a kötelezett Alkotmány 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogát, mivel azt a közszolgáltató jogalap nélkül szedi be”. „[A]z Alkotmánybíróság (…) az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak” [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. Az indítványozó által sérelmezett hulladékszállítási jogviszony egyáltalán nem tekinthető dologi jellegű jogviszonynak, hanem kötelmi jellegű jogviszony. Emiatt a tulajdonhoz való jog és az indítványozó által sérelmezett jogi helyzet, nevezetesen a hulladékszállítási jogviszony alapján fennálló díjfizetési kötelezettség az indítványozó által felhozott érvek tekintetében nem áll alkotmányos összefüggésben, így az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította. 4. Az indítványozó szerint „a jogszabályi rendelkezések bizonytalansága miatt felmerül a diszkrimináció Alkotmány 70/A. §-ban megfogalmazott tilalmának a sérelme is, mivel lehetővé válik olyan értelmezés, amely alapján díjfizetésre kötelezett (vagyis azonos körbe tartozó) lesz az is, aki számára közszolgáltató a szerződéskötést az Ör. 14. § (7) bekezdés a) pontja miatt nem ajánlotta fel”. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogok, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megilletnek. Következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot is sérti. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi körben viszont kizárólag akkor ítéli alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]. Az Alkotmánybíróság azt is kimondta: a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy minden megkülönböztetés tilos. A hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie és az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembe vételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. A diszkrimináció tilalmából tehát nem következik az, hogy az állam – a különböző élethelyzetekben lévőkre tekintettel – ne különböztethetne, feltéve, hogy ezzel alkotmányos követelményeket nem sért. Az Alkotmánybíróság szerint az állam joga – és bizonyos körben kötelezettsége is –, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 74/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 369, 373–374.]. A diszkrimináció vizsgálatánál tehát az első eldöntendő kérdés, hogy az adott szabályozás tekintetében állított megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.; 432/B/1995. AB határozata, ABH 1995, 789, 792.]. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben megállapította, hogy az adott szabályozás tekintetében a településen a közszolgáltatás igénybe vételére kötelezettek minősülnek azonos csoportba tartozónak. „A települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatás Mosonmagyaróvár város mindenkori közigazgatási területére terjed ki. Ezen területen lévő valamennyi ingatlan tulajdonosa, használója, bérlője (lakásszövetkezet, társasház is) – továbbiakban csak: ingatlantulajdonos –, illetve a hulladék termelője, birtokosa a települési szilárd hulladék elhelyezéséről, kezeléséről az e rendeletben meghatározott módon, a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételével köteles gondoskodni.” [Ör. 8. § (6) bekezdés] Az Ör. 11. §-a valamennyi, az előző értelemben vett ingatlantulajdonos tekintetében kötelezővé teszi a közszolgáltató számára a szerződés írásba foglalását. A jogviszony fennállása tekintetében pedig az Alkotmánybíróság fentebb kifejtette, hogy a hulladékszállítási jogviszony létrejötte nem függ a szerződés írásba foglalásától. Mindezek alapján nincsen olyan jogi szempontú különbség a homogén csoport tagjai között, amely alapján az Alkotmány 70/A. §-ában tilalmazott hátrányos különbségtétel megállapítható lenne, így az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította. Budapest, 2010. december 20. Dr. Holló András s. k., Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró