1235/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1235/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : 1. Az Alkotmánybíróság a Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének az üzletek éjszakai nyitvatartási rendjéről szóló 13/2008. (IV. 24.) B.újv. Ör. számú rendelete 2. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a Balmazújváros Város Polgármesteri Hivatal Jegyzője által az indítványozó kapcsán lefolytatott szabálysértési eljárás, és ennek keretében hozott határozat alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. I. 1. Az indítványozó álláspontja szerint a Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének az üzletek éjszakai nyitvatartási rendjéről szóló 13/2008. (IV. 24.) B.újv. Ör. számú rendelete (továbbiakban: Ör.) az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe ütközik. Az Ör. hatálya annak 1. §-a értelmében a Balmazújváros Város Önkormányzat közigazgatási területén a lakó-pihenő övezetben vendéglátó tevékenységet folytató üzletekre terjed ki. Az Ör. 2. § (1) bekezdése általános szabályként rögzíti, hogy a hatálya alá tartozó vendéglátó üzletek a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 125. § (3) bekezdése értelmében vett munkaszüneti napok, valamint az azokat közvetlenül megelőző munkanap(ok) kivételével 22 óra és 05 óra között nem tarthatnak nyitva. Az Ör. 2. § (2) bekezdése az (1) bekezdésben megfogalmazott főszabály alóli kivételeket tartalmazza. Az indítványozó szerint Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testülete az Ör. 2. § (2) bekezdésében foglalt szabályozással alkotmányos indok nélkül tett különbséget az „objektív ismérvek szerint azonos körbe tartozó” vendéglátó üzletek között, hátrányos helyzetbe hozva a 2. § (2) bekezdés kivételei alá nem tartozó egységeket. Az indítványozó alkotmányellenes megkülönböztetést lát abban is, hogy a támadott szakasz egyes kivételeket városi, illetve családi események tartásához köt, ezzel diszkriminálva az egyéb, az Ör.-ben nem nevesített eseményeket. Az indítványozó előadta, hogy az Ör. meghozatalakor Balmazújváros Város Önkormányzata Képviselő-testületének elsődleges szempontja a lakók pihenéshez való jogának és nyugalmának biztosítása volt. Az indítványozó rögzíti, hogy az érintett területen mindössze egyetlen vendéglátó egység van, amely az indítvány benyújtásakor már 6 éve működik non-stop üzemmódban. Az indítványozó állítása szerint az adott üzlettel kapcsolatban egyetlen „hatóság sem talált hibát”, az üzlet jogerős működési engedéllyel bír, és maradéktalanul biztosítja a lakók pihenéshez való jogát, nyugalmát. Az indítvány hivatkozik arra, hogy az „érintett útszakaszon a vendéglátó üzlettől teljesen független az átmenő forgalom milyensége, egyeseknek a helytelen viselkedése, rendbontása.” Jelzi az indítványozó, hogy az Ör. figyelmen kívül hagyja azt, hogy az ilyen cselekmények ellen a hatályos jogszabályok alapján fel lehet lépni, és megfelelő szankciókkal orvosolni lehet a kellemetlenségeket. Kiemeli az indítványozó, hogy az érintett útszakaszon a „nappali zajokat” az ott található iskolából „kiszűrődő hangos zenélés is okozza.” Nehezményezi, hogy az Ör. korlátozza az érintett vendéglátó üzlet működését, azonban az iskolával szemben semmiféle megszorító intézkedést nem tartalmaz. Az indítványozó a fentiek alapján kérte az Ör. egészének megsemmisítését. Az indítványt tartalma szerint értékelve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kére lem valójában az Ör. 2. § (2) bekezdésének utólagos normakontrolljára és megsemmisítésére irányul. 2. Újabb beadványában ugyanazon indítványozó az Ör.-t módosító 28/2008. (XI. 27.) B.újv. Ör. rendelet (továbbiakban: Örm.) alkotmányellenességét is állítja, mivel álláspontja szerinte ez a norma is sérti az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdéseit. Az Örm. módosította az Ör. 2. §-át az alábbiak szerint. Módosult az Ör. 2. § (1) bekezdésében található főszabály, és az Örm. hatálybalépésétől kezdve pénteki napokon is engedélyezett a 22 és 05 óra közötti időszakon belüli nyitvatartás. Ennek megfelelően az Ör. 2. § (2) bekezdés c) pontjából kikerült a pénteki rendezvényekre való utalás (mivel általában a péntek éjszakai nyitvatartás nem korlátozott). Ezenfelül az Ör. 2. § (2) bekezdés c) pontjából kikerült a „zártkörű” rendezvényekre történő utalás is, ily módon az Ör. 2. § (2) bekezdés c) pontjában nevesített rendezvények, zárt-vagy nyíltkörűségre tekintet nélkül mentesülnek az Ör. 2. § (1) bekezdésében foglalt szabály alól. Az indítvány szerint az Örm. módosítása előnyösebb helyzetbe hozza az Ör. által érintett területen üzemelő egyik vendéglátó egységet, mint egy másik, szintén azon a területen található üzletet, azonban azt nem fejtette ki, hogy mennyiben és milyen okból jobb a jelenlegi szabályozás az egyik üzletnek, mint a másiknak. Álláspontja szerint ez a megkülönböztetés önkényes és ésszerű indok nélküli. Kitér arra is, hogy az Örm. előterjesztésében nem található olyan indok, amely alátámasztaná az egyik üzlet előnyösebb helyzetbe juttatását. 3. Kiegészítő indítványában az indítványozó előadta, hogy az Ör. alapján őt hatósági eljárásban kötelezték az Ör. által érintett területen elhelyezkedő vendéglátó üzlete vonatkozásában az éjszakai nyitvatartás Ör.-beli szabályainak betartására, kötelezettségei teljesítésére. Az indítványozó jelezte, hogy álláspontja szerint az Ör. általános jellegű, jogszabályi rendelkezéseiből „közvetlenül konkrétan nem következik” üzletének nyitvatartásával kapcsolatos kötelezettsége. Előadta, hogy a fenti hatósági kötelezésen túl szabálysértési eljárás is indult ellene, mivel megsértette az üzletek éjszakai nyitvatartásával kapcsolatos jogszabályi kötelezettségeket. Álláspontja szerint a szabálysértési eljárás során a jegyző figyelmen kívül hagyta a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit, valamint nem volt tekintettel arra, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (továbbiakban: Szabs. tv.) 84. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a szabálysértési hatóság az eljárást meg kell szüntesse abban az esetben, ha a cselekmény olyan kötelesség megszegésében áll, amelyet jogerős, egyedi államigazgatási határozat állapított meg. Jelzi továbbá az indítványozó, hogy álláspontja szerint az ellene folyó közigazgatási és szabálysértési eljárásokat az Alkotmánybíróság jelen ügyben való döntésének meghozataláig – annak előzetes kérdés volta miatt – fel kellett volna függeszteni. Mindezek miatt az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságot, állapítsa meg, hogy Balmazújvá ros Város Polgármesteri Hivatal jegyzője a szabálysértési eljárás megindításával és ezen eljárásban a határozat meghozatalával alkotmánysértést és „ezen belül súlyos jogszabálysértést követett el”, mert nem vette figyelembe az Alkotmánybíróság határozatait, és a Szabs. tv. 84. § (1) bekezdés f) pontját. Az indítványozó ezen indítványi elemnél konkrét alkotmányos szakasz sérelmét nem jelölte meg. 4. Az indítványozó beadványában az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (továbbiakban: Abtv.) 21. § (4) bekezdésére hivatkozott és indítványát „panasznak” nevezte, azonban konkrét bírósági ügyére nem hivatkozott, és az Abtv. 48. §-ában rögzített feltételek az indítvánnyal kapcsolatban egyebekben sem teljesülnek. A beadvány a hivatkozáson kívül teljes mértékben megfelel egy utólagos normakontroll iránti kérelemnek. Az Alkotmánybíróság a beadványt tartalma szerint értelmezte, és azt absztrakt utólagos normakontroll iránti indítványként bírálta el. Az Alkotmánybíróság beszerezte Balmazújváros város polgármesterének véleményét. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a terüle tén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (…) (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósu lását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” 2. Az Ör.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos, figyelembe vett rendelkezései: „2. § (1) A vendéglátó üzletek munkaszüneti napok (MT. 125. §. (3) bek.) valamint az azt közvetlenül megelőző munkanap, továbbá pénteki napok kivételével 22 óra és 05 óra között nem tarthatnak nyitva. (2) Az (1) bek-ben meghatározott korlátozás nem vonatkozik a) a városi rendezvények (pl. Kastélykerti Napok, gyermeknap, stb.) időpontjára; b) a szálláshely szolgáltatást is nyújtó vendéglátó egységekre; c) lakodalom, névadó, ballagás, eljegyzés megünnepléséhez kapcsolódó rendezvények tartására melegkonyhás vendéglátó egységekben szombati napokon; d) azon zenés szórakozóhelyekre (mulató, varieté, borozó, disco), melyek épülethomlokzatának és a környezeté ben lévő lakáscélú épületek homlokzatának távolsága az 50 métert meghaladja.” III. Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi vizsgálata előtt utal arra, hogy a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában (ABH 2003, 74.) már rámutatott arra, hogy „ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg.” (ABH 2003, 74, 81.) Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatának megfelelően a jelen ügyben a második indítvány alapján nem az Örm., hanem az Örm. által módosított, az indítvány elbírálásakor hatályos Ör. szakaszra nézve folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot. Mindennek megfelelően az Alkotmánybíróság a két indítvány alapján az Ör. 2. §-ának alkotmányosságát tekintette át. 2. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján elsőként azt vizsgálta meg, hogy az Ör. 2. §-a, [beleértve a 2. § (2) bekezdés c) pontját is] sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő, azaz homogén csoportot alkotó személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 283.; 50/1996. (X. 30.) AB határozat, ABH 1996, 156, 157.] Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével való állítólagos ütközés elemzésekor azt kellett megvizsgálnia, hogy az Ör. által érintett üzletek szabályozási szempontból homogén csoportot alkotnak-e, és amennyiben igen, úgy sérül-e valamilyen alapjog vagy az emberi méltósághoz fűződő jog az Ör. 2. § (2) bekezdésében foglalt kivételek miatt, illetve van-e a kivételek okozta megkülönböztetésnek ésszerű indoka. Az Ör. 1. §-a értelmében valamennyi, a Balmazújváros város lakó-pihenő övezetében tevékenykedő vendéglátó tevékenységet folytató üzlet az Ör. hatálya alá tartozik. Az érintett üzletek azonos csoportba sorolása az ugyanazon a területen való elhelyezkedés és a hasonló tevékenység folytatása alapján történik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az ezen két ismérvnek való megfelelés miatt az érintett üzletek a szabályozási koncepció vonatkozásában homogén csoportot alkotnak. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Ör. 2. § (2) bekezdésében foglalt kivételekkel történő, homogén csoporton belüli megkülönböztetésnek van-e ésszerű indoka, ennek hiányában ugyanis önkényes, az emberi méltósághoz való jogot sértő és ily módon alkotmányellenesnek minősül a rendelkezés. [v.ö. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.] Az Ör. preambuluma hivatkozik a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (továbbiakban: Ker.tv.) 6. § (4) bekezdésére, amely így szól: „[a] települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete a helyi sajátosságok figyelembevételével az üzletek éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét rendeletben szabályozhatja.” Az Alkotmánybíróság 282/B/2007. AB határozatában vizsgálta a Ker.tv. 6. § (4) bekezdésének alkotmányosságát. Ezen döntésében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a Ker.tv. 6. § (4) bekezdése a helyi sajátosságok figyelembevételével történő és hangsúlyozottan általános tartalmú önkormányzati jogalkotásra ad felhatalmazást. Az önkormányzat rendelete – amelyet az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárás keretében vizsgálhat – tehát az éjszakai nyitva tartást általános jelleggel szabályozhatja.” [282/B/2007. AB határozat, ABH 2007, 2163, 2168.] A Ker.tv. 6. § (4) bekezdése értelmében tehát a települési (Budapesten a kerületi) önkormányzat képviselő-testülete a helyi sajátosságok figyelembevételével az üzletek éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitvatartási rendjét rendeletben szabályozhatja. Amennyiben egy települési önkormányzat a megfelelően felmért helyi sajátosságok figyelembevételével hozza meg a közigazgatási területén lévő üzletek éjszakai nyitvatartási rendjére vonatkozó, általánosan kötelező rendeletét, úgy az elfogadott szabályok által esetlegesen megvalósított, a címzettek közötti hátrányos megkülönböztetés nem minősül önkényesnek, mivel annak ésszerű, a helyi sajátosságokra alapított oka van. Balmazújváros város polgármestere az Alkotmánybíróság felhívására írott levelében részletesen kifejtette, hogy a Ker.tv. 6. § (4) bekezdését figyelemben tartva, helyi sajátosságokra tekintettel alkották meg az Ör. vitatott szabályát. A polgármester utalt az Ör. meghozatalakor figyelembe vett előterjesztésében foglaltakra. Ezek alapján az Ör. megalkotásánál „elsődleges szempont volt a lakók pihenéshez való jogának és nyugalmának biztosítása. Emellett figyelembe kellett venni, hogy vannak olyan események, rendezvények, melyek megünnepléséhez nélkülözhetetlen az, hogy a korlátozásoknál kivételeket tegy[enek].” Ilyen, a helyi sajátosságok mérlegelése alapján kiemeltnek minősülő események az Ör. 2. § (2) bekezdés a) pontjában nevesített városi, valamint az Ör. 2. § (2) bekezdés c) pontjában említett családi rendezvények, valamint az Ör. 2. § (1) bekezdésében, a főszabályban rögzített munkaszüneti és azokat megelőző napok. Az előterjesztés, és az ennek alapján elfogadott Ör. rögzíti, hogy a korlátozás alól az ilyen rendezvények megtartására alkalmas, melegkonyhás vendéglátó üzemek élveznek a családi események vonatkozásában kivételt. A hivatkozott dokumentum az Ör. 2. § (2) bekezdésének többi alpontjában nevesített kivételeket is megindokolja. A fiatalok hétvégi szórakozásának szükségszerű biztosítása érdekében azon vendéglátó egységek, melyek legalább 50 méterre vannak a lakáscélú épületek homlokzatától (és így nem okoznak elviselhetetlen zajszennyezést), a korlátozás alól kivételt élveznek. A szálláshely-szolgáltatást nyújtó vendéglátó egységek esetén ezen szolgáltatás jellege biztosítja azt, hogy maga a tulajdonos fog gondoskodni a lakók nyugalmát zavaró hatások kiszűréséről, emiatt ésszerű a nyitva tartás korlátozását reájuk nem kiterjeszteni. „Az Alkotmánybíróság az önkormányzatok rendeleteit törvényességi szempontból vizsgálja [a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (1) bekezdés], hatáskörébe nem tartozik bele annak vizsgálata, hogy az Ör.-t megalkotó képviselő-testület helyesen mérte-e fel és megfelelően mérlegelte-e a helyi sajátosságokat. Amennyiben a helyi sajátosságokat a képviselő-testület figyelembe vette a rendelet megalkotásakor, úgy a Ker.tv. 6. § (4) bekezdésének megfelelően került sor az Ör. megalkotására. Mélyebb, a helyi sajátosságok vizsgálatára is kiterjedő tartalmi elemzésre az Alkotmánybíróságnak, mivel nem közigazgatási bíróság, nincsen hatásköre.” [1448/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 3327, 3332.] Az, hogy az indítványozó személyes véleménye szerint a kérdéses helységben a lakó-pihenő övezet nyugalma az Ör.-ben foglalt korlátozások nélkül is biztosított, nem képezheti az Alkotmánybíróság vizsgálatának tárgyát, a döntésre befolyással nem lehet. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Ör. 2. §-ának [beleértve a 2. § (2) bekezdés c) pontját is] az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközését állító részében elutasította. 3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése az állam számára konkrét kötelezettségeket nem határoz meg. Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölésének törvényi eszközrendszere széles skálán mozoghat, s ezek közül a jogalkotó feladata a legcélszerűbb szabályozási mód megválasztása, az intézkedések rendszerének átfogó kidolgozása (összefoglalóan pl.: 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998, 574, 580–581.; 552/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1508, 1514–1515.). Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében rögzített esélyegyenlőség elvének értelmezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy „a különböző társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlőség megteremtéséhez, vagy legalábbis az egyenlőtlenségek csökkentéséhez” (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 663, 664.). Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ör. támadott 2. § (2) bekezdése és az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése között nincsen érdemi alkotmányos összefüggés. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányos összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 67.; 2043/B/1991. AB határo zat, ABH 1992, 543, 544.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 546.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 524.; 141/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 584, 586.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 432, 452.], ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította. 4. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára terjed ki. Az indítványozó által támadott jegyzői eljárás és határozat felülvizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a Balmazújváros Város Polgármesteri Hivatal jegyzője által az indítványozó kapcsán lefolytatott szabálysértési eljárás, és ennek keretében hozott határozat elleni indítványt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § b) pontja alapján visszautasította. Budapest, 2010. március 2. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró