Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça Acórdãos STJ Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça Processo: 18954/20.9T8LSB.S1 Nº Convencional: 1.ª SECÇÃO Relator: FÁTIMA GOMES Descritores: IMUNIDADE JURISDICIONAL EXCEÇÃO DILATÓRIA INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DIREITO INTERNACIONAL COMPETÊNCIA INTERNACIONAL CONVENÇÃO EUROPEIA DOS DIREITOS DO HOMEM TRIBUNAL EUROPEU DOS DIREITOS DO HOMEM CONSTITUCIONALIDADE PRINCÍPIO DO ACESSO AO DIREITO E AOS TRIBUNAIS RECURSO PER SALTUM ABSOLVIÇÃO DA INSTÂNCIA IMPARCIALIDADE Data do Acordão: 09/21/2021 Votação: UNANIMIDADE Texto Integral: S Privacidade: 1 Meio Processual: REVISTA Decisão: NEGADA A REVISTA Indicações Eventuais: TRANSITADO EM JULGADO Sumário : I. - O Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, a qual constitui uma excepção dilatória que gera a incompetência absoluta dos Tribunais nacionais, e implica a absolvição daquele da instância (artºs. 96º al.
(1983); 2. Supremo Tribunal holandês (caso do Tribunal Arbitral EUA-Irã v. AS – 1985); 3. Tribunal de Apelação de Trabalho (Inglaterra) – caso Mukuro v. Banco Europeu para reconstrução e Desenvolvimento – 1994 – citados em Tatiana de Almeida Cardoso, “Entre as imunidades e a responsabilidade das organizações internacionais: possíveis contornos para uma efetiva reparação”, in Revista Brasileira de Direito Internacional, v.1, n.2, 2015, (julho-dez), p. 59, por reprodução de texto de MALCOLM SHAW, International Law, 5ºEd, CUP, 2003, p.1208. 11. A concessão de imunidade às organizações internacionais, pelo menos no aludido sentido, tem-se assim vindo a afirmar (segundo alguns autores) como uma regra de costume internacional, à qual se juntam, habitualmente, a consagração de regime específico atributivo da imunidade por convenção internacional, convenções multilaterais ou acordos bilaterais (nomeadamente nos tratados constitutivos das organizações internacionais), de que são exemplos a Carta da ONU, no seu art.º105, ou através de específicas convenções relativas a privilégios e imunidades (v.g., Convenção da ONU sobre privilégios e imunidades de 1946, art.º 2.º, 3.º, 5.º, 6.º, 7.º). Na doutrina nacional a imunidade pode ser vista pelo prisma de Eduardo Correia Batista[1], ao afirmar: “A questão das imunidades de organizações internacionais em relação à jurisdição dos tribunais dos Estado sofreu uma evolução distinta da das imunidades dos Estados. A imunidade destas organizações, longe de ser estabelecida em função de qualquer conceito teórico, como a igual soberania, fundamento da concepção absoluta das imunidades dos Estados, é baseada na necessidade funcional, tal como a imunidade diplomática. Como decorre dos tratados constitutivos das organizações universais, apenas são reconhecidas as imunidades que se revelem necessárias ao eficaz desempenho das funções das organizações universais, apenas são reconhecidas a imunidades que se reveem necessárias ao eficaz desempenho das funções da organização internacional. Apesar desta visão, que poderia ser encarada como uma perspectiva restritiva, a interpretação destes preceitos nas convenções que as vieram a concretizar foi bastante generosa, consagrando uma perspectiva absoluta. (…) À sua luz, a personalidade e bens destas organizações são imunes perante qualquer tribunal de um Estado parte nestas convenções, seja qual for a natureza da causa, a menos que a organização tenha consentido no exercício da jurisdição. (…) Assim, mesmo em relação a actos que, à luz dos critérios aplicados aos Estados, seriam considerados como de jurisdição privada sem qualquer imunidade, não se vai mais longe do que a organização deve criar um sistema de resolução de conflitos. Estas imunidades aplicam-se em relação a todos os Estados membros e não apenas em relação aos Estados em cujo território se encontram as suas sedes.”. Não despicienda é ainda a possibilidade de a própria organização indicar a sua sujeição a algum regime de arbitragem ou outro tipo de instituição capaz de dirimir conflitos que envolvam a própria organização, e que se encontram igualmente previstos nos tratados institutivos de certas organizações internacionais (v.g, o Tribunal administrativo do FMI), em convenções multilaterais ou acordos bilaterais. 12. Admitindo-se que as soluções apresentadas possam deixar sem tratamento jurídico adequado posições jurídicas merecedoras de tutela, tem-se vindo a desenvolver a ideia de admitir o não funcionamento da imunidade das organizações internacionais pelo menos em dois casos: 1) se a própria organização não instituir um mecanismo que ofereça condições de imparcialidade para dirimir os conflitos que a envolvam; 2) se a própria organização for accionada por acto que exceda os limites das suas funções e atribuições. Como exemplo da primeira situação pode citar-se a jurisprudência do TEDH nos casos Waite e Kennedy v. Germany (caso 26083/94, de 18/2/1999) e Beer e Regan v. Germany (caso 28934/95, de 18/2/1999), mas nem sempre seguida, como é exemplo o caso Stichting Mothers of Srebrenica and others V. The Netherlands (caso 65542/12, de 11/6/2013), disponíveis em ECHR 13. Porque as situações são variadas e as decisões ora apontam num sentido ora noutro, não se chega a poder afirmar que há um princípio de imunidade relativa de jurisdição das organizações internacionais, mas o caminho firmado parece apontar para esta ideia: se o Estado membro onde a organização é demandada é parte da organização, deve reconhecer-lhe imunidade, na certeza de tal regra constar do acto constitutivo e regulamentos organizativos a que aderiu, maxime se a organização previr um mecanismo de reacção contra a sua actuação que permita suscitar a dúvida da sua actuação conforme com o direito e o seu eventual dever de reparar danos provocados pela sua actuação e dos seus agentes e funcionários; esse mecanismo (interno ou arbitral) deve oferecer condições mínimas de imparcialidade e independência por parte de quem decide. Uma possível justificação para a não atribuição de imunidade absoluta na aludida circunstância seria o conflito entre a sua atribuição e o princípio da proibição de denegação de justiça e necessidade de um processo equitativo, que tem acolhimento na CEDH (art.º6º, §1). Uma imunidade contrária a tais princípios pressuporia, no entanto, que a própria organização não prevê ou institui mecanismos alternativos para a solução do litígio, que legitimaria a intervenção dos Estados e do seu direito interno (cf. sobre o tema, Fernanda Araújo Kallás e Caetano salienta (in estudo “A imunidade de jurisdição das organizações internacionais face ao direito de acesso à justiça”, consultado na “internet” em http://www.corteidh.or.cr/tablas/r17468.pdf.) 14. Voltando ao acórdão do TR citado, e cuja fundamentação é importada para a sentença recorrida, é também de subscrever o que aí se afirmou quando se diz: “
- f)Do que acima fica exposto, e a propósito da imunidade de jurisdição do Conselho da Europa podemos extrair as seguintes conclusões: - A imunidade de jurisdição das Organizações Internacionais está, normalmente, prevista nos seus tratados constitutivos, nas convenções multilaterais e nos acordos bilaterais. - Inexiste norma expressa que consagra a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa. - O Conselho da Europa não assume a figura de um Estado (possuindo, antes, uma composição essencialmente interestatal), pelo que as regras a estes aplicáveis não são válidas para aquele. - Assim, para apurar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, há que lançar mão dos princípios gerais de Direito Internacional Público sobre a imunidade de jurisdição das Organizações Internacionais.” 15. Mesmo que não se avance no sentido de afirmar a imunidade absoluta do Conselho da Europa, como foi afirmado no referido acórdão – e o recurso não carece dessa indagação mais vasta do que o problema concreto aqui tratado –, não subsistem dúvidas da sua imunidade relativa quando a pretensão formulada se reporta a um acto pratica do pelo TEDH, enquanto instituição criada e a funcionar no seu seio, completamente identificada com os objectivos e finalidades da organização. 15. Não nos repugnaria que os recorrentes questionassem a actuação do tribunal à luz dos próprios princípios do seu funcionamento e pretendessem por em actuação a isenção de imunidade prevista no acordo geral relativa aos juízes, nos termos previstos no mesmo acordo relativo às imunidades (cf. protocolo sexto), mas já não se afigura aceitável que tendo o Estado português submetido a sua organização ao respeitos dos Direitos Humanos e ao funcionamento do Tribunal pudesse depois exercer um controlo sobre o modo como esse tribunal actuou sobre o seu próprio membro (Estado português), submetendo a organização e, por via dela, o próprio tribunal ao escrutínio das suas próprias regras e valores, sob pena de haver uma inversão lógica do sistema de controlos. É assim de acompanhar uma parte das conclusões do recorrente (conclusão 3ª), nomeadamente quando afirma “A «imunidade de jurisdição » de que goza em Portugal o Conselho da Europa e que vem consagrada no artigo 3º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04, é apenas a das « imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções », como resulta da conjugação das normas que integram a alínea
- a)do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa publicado no Diário da República I Série de 22.11.1978 e o artigo 1º do supra-referido Acordo Geral”, mas já não a parte indicada na conclusão 4ª. 16. A actuação do Conselho da Europa pela via da actividade jurisdicional do TEDH é necessária ao exercício das funções e finalidades da própria organização, no quadro dos motivos que conduziram à sua própria criação, o que de modo alguém contrasta com o disposto no art.º 1º do referido acordo Geral ao dizer “O Conselho da Europa goza de personalidade jurídica. Tem capacidade para contratar, adquirir e alienar bens móveis e imóveis e para ser parte em juízo. O Secretário-Geral tomará, em nome do Conselho, as medidas necessárias para o efeito.” Tal norma deve ser lida em conjugação com as interpretações acima indicadas – e à luz da distinção entre imunidade absoluta e relativa. O Conselho da Europa pode em certas circunstâncias ser parte em juízo e, admite-se até, ser demandado em Portugal junto dos Tribunais nacionais, mas não nas circunstâncias do presente caso em que a sua demanda em Portugal junto dos tribunais nacionais contrastaria em absoluto com a razão de ser da adesão de Portugal à organização e à sujeição às convenções aplicáveis relativas aos direitos humanos e ao TEDH. 17. Na jurisprudência internacional não raramente se identificam situações em que as organizações internacionais, em situação equivalente à do Conselho da Europa, são demandadas nos tribunais estaduais de membros das organizações, sem que a sua imunidade constitua obstáculo, como sucede em processos de execução de decisões condenatórias não voluntariamente cumpridas pelas organizações ou que se reportem a actos de gestão dos seus órgãos de administração. A interpretação pugnada pelo recorrente da norma do art.1º choca igualmente com as disposições seguintes do Acordo Geral, pois não se compreenderia que o CE pudesse ser parte em juízo e depois aí fossem feitas valer as imunidades constantes das normas seguintes e dos protocolos adicionais. O que significa que uma interpretação sistemática da norma impõe uma restrição ao sentido do art.º 1º, em prol da aplicabilidade das imunidades acordadas com os membros da organização e explicitadas nos dispositivos próprios. O próprio art.º 3º aponta do sentido que aqui se defende, admitindo o levantamento da imunidade (por renúncia) e indicando as situações em que o mesmo não pode ocorrer: “O Conselho e os seus bens e haveres gozam, onde quer que se encontrem e quem quer que seja o seu detentor, de imunidade de jurisdição, a menos que o Comité de Ministros a ela tenha, em determinado caso, expressamente renunciado. A renúncia não pode, porém, estender-se a medidas de carácter cominatório ou executivo.” A própria norma do art.º 21º reforça esta ideia: Qualquer litígio entre o Conselho e particulares em matéria de fornecimentos, trabalhos ou compras imobiliárias efectuados por conta do Conselho fica sujeito a arbitragem administrativa, cujas modalidades serão fixadas por despacho do Secretário-Geral aprovado pelo Comité de Ministros. E com esta norma se oferece, no âmbito do Conselho da Europa, a possibilidade de os interessados/prejudicados por actos da organização contra ela actuarem, por via da arbitragem, o que constitui um exemplo claro de existência de um mecanismo de salvaguarda de direitos em conformidade com as orientações da doutrina e jurisprudência internacional no sentido de não haver violação do direito de acesso à justiça por se disponibilizarem mecanismos de apreciação dos diferendos que oferecem condições de independência e imparcialidade, já que a arbitragem integra um meio jurisdicional de apreciação de pleitos e reclamações. Lidas em conjuntos as disposições do art.º 1º, 3.º e 21.º resulta ainda que o Comité de Ministros pode ser interpelado por qualquer interessado, junto da própria organização, para efeito de apreciar se uma qualquer pretensão dos interessados deve ser atendida. De acordo com o teor destes normativos, em especial o art. 3.º do Acordo Geral e o art. 40.º, al. a), do Estatuto, não existe dúvida de que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição nos territórios dos seus Estados membros, à excepção dos casos concretos em que o Comité de Ministros haja renunciado. Estas disposições são expressas ao determinar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa. Ainda que a versão portuguesa do Acordo possa suscitar algumas dúvidas devido à tradução adoptada, se atentarmos nas versões oficiais em francês e inglês, dúvidas que, eventualmente, pudessem existir ficam afastadas. “Article 3 Le Conseil, ses biens et avoirs, quels que soient leur siège et leur détenteur, jouissent de l'immunité de juridiction, sauf dans la mesure où le Comité des Ministres y a expressément renoncé dans un cas particulier. Il est toutefois entendu que la renonciation ne peut s'étendre à des mesures de contrainte et d'exécution.” “Article 3 The Council, its property and assets, wheresoever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except in so far as in any particular case, the Committee of Ministers has expressly authorised the waiver of this immunity. It is, however, understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution or detention of property.”. Conforme podemos atentar, quer na versão oficial francesa ou inglesa, ambas contemplam uma vírgula depois da palavra Conselho, ao passo que a versão portuguesa não o faz, o que pode originar a dúvida se a imunidade é só relativamente aos bens e haveres do Conselho, mas da leitura atenta destes normativos só podemos extrair uma conclusão clara e inequívoca: o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, pelo que a decisão recorrida não violou o art. 40.º, al. a), do Estatuto do Conselho da Europa. Com tal orientação confirma-se não haver violação do direito ao acesso à justiça ou do direito à tutela jurisdicional efectiva reconhecidos pelo art.º 20.º da CRP, que não são direitos que obriguem à existência de jurisdição estatal, mas apenas mecanismos de aferição das decisões por meio de recurso a procedimentos que ofereçam garantias de isenção e imparcialidade. 18. Entendendo-se que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, a qual constitui uma excepção dilatória que gera a incompetência absoluta dos Tribunais nacionais, e implica a absolvição daquele da instância (artºs. 96º al.
- a)99º nº 1, 576º nº 2 e 577º al.
- a)do Código de Processo Civil), ficam prejudicadas as questões relativas à falta de contestação e seus efeitos cominatórios. No caso dos autos não há evidência de estarem em causa qualquer das situações que justificariam o levantamento da imunidade, mesmo para quem o admita (e não há consenso nesse sentido): 1) se a própria organização não instituir um mecanismo que ofereça condições de imparcialidade para dirimir os conflitos que a envolvam; 2) se a própria organização for accionada por acto que exceda os limites das suas funções e atribuições. III. Decisão Pelos fundamentos indicados é negada a revista e confirmada a sentença. Custas pelo recorrente. Lisboa, 21 de Setembro de 2021 Fátima Gomes, relatora, que assina digitalmente Fernando Samões, que assina digitalmente Maria João Vaz Tomé, Nos termos do art. 15º-A do Decreto-Lei nº 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo Decreto-Lei nº 20/2020, de 1 de Maio, declaro que o presente acórdão tem o voto de conformidade da Exma. Senhora Conselheira, Maria João Vaz Tomé, que também compõe este Colectivo. _______ [1] In Direito Internacional Público, volume II, Sujeitos e Responsabilidade, pp. 364 e 366.