Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 639/23.6BELSB Secção: CA Data do Acordão: 10/31/2024 Relator: PAULA FERREIRINHA LOUREIRO Descritores: PRÉ-CONTRATUAL- SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA E SEGURANÇA APERFEIÇOAMENTO PETIÇÃO INICIAL- ART.º 70.º, N.º 2, AL.S E) E F) DO CCP VINCULAÇÕES LEGAIS- PREÇO ANORMALMENTE BAIXO SUFICIÊNCIA DO PREÇO-BASE CUSTOS FORMAÇÃO PROFISSIONAL- SUBSTITUIÇÃO DE TRABALHADORES Sumário: I. Não ocorre nulidade processual nos termos previstos no art.º 195.º, n.º 1 do CPTA, em virtude da violação do disposto no art.º 87.º, n.ºs 1, al.

1. b)e 3 do CPTA, por incumprimento do dever de convidar ao aperfeiçoamento do articulado inicial, em virtude de insuficiência da matéria de facto aí alegada, se:
2. a)a Recorrente, em momento algum, explica qual a matéria factual, já constante da petição inicial, e que poderia concretizar ou densificar na sequência do aludido convite ao aperfeiçoamento, de modo que o Tribunal recorrido pudesse realizar outro tipo de apreciação e aplicação do direito;
3. b)no caso posto, nunca estaria em causa o «suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada» conforme exige a norma inserta no art.º 87.º, n.º 3 do CPTA, mas antes o carreamento para os autos de uma constelação factual totalmente omitida pela Recorrente no articulado inicial. II. O convite ao aperfeiçoamento a que se refere o n.º 3 do art.º 87.º do CPTA tem como intuito «que se complete ou corrija o inicialmente produzido», não podendo servir para verter no processo toda a matéria factual que ab initio deveria constar da petição inicial. III. Hodiernamente, seja em termos de controlo das vinculações legais e regulamentares de natureza laboral e social, seja em termos de enquadramento na figura do “preço anormalmente baixo”, exige-se que o preço de uma proposta apresentada seja apto a cobrir os custos mínimos necessários à execução do contrato, ainda para mais, no setor da prestação dos serviços de segurança e vigilância privada, como decorre da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, especialmente, do seu art.º 5.º-A. IV. Assim, configura um dever das entidades adjudicantes proceder, precisamente, ao controlo e fiscalização da suficiência do preço proposto face ao custo real da execução do contrato concursado, fiscalização essa que pressupõe, sendo caso disso, a análise microscópica do preço proposto- que pode envolver a decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo-, bem como a análise macroscópica do preço final proposto. V. A ratio essendi deste dever de fiscalização dimana de diretrizes europeias e nacionais, em atenção à especificidade da atividade de segurança privada. VI. Bem examinado o cálculo dos custos diretos mínimos realizado pelo Tribunal a quo, e confrontando tal resultado com o valor dos preços-base fixados para os lotes 1, 2, 6 e 8 , com o valor dos limiares definidos para a consideração de preço anormalmente baixo e com os valores globais das propostas em causa, o que se verifica é que o montante global dos custos mínimos legais e regulamentares em matérias laboral e social é assinalavelmente inferior aos valores fixados no CE, especificamente, na cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, bem como também os valores globais das propostas das contrainteressadas se situam em patamar bastante superior àquele montante global dos custos mínimos nos termos que resultam das operações aritméticas levadas a cabo por iniciativa do próprio Tribunal a quo. VII. E, saliente-se, que o Tribunal recorrido teve em consideração, nos cálculos que realizou, a normação que resulta não só da legislação laboral geral, como também a que deriva dos dois contratos coletivos de trabalho vigentes no setor dos serviços de vigilância e segurança, mormente, os valores da retribuição mensal mínima para a categoria de vigilante e do subsídio diário de refeição, considerando já os valores atualizados para o ano de 2023 (não obstante o procedimento concursal ter sido iniciado em data anterior àquela atualização)- e, por isso, superiores aos subjacentes às peças do procedimento e às propostas dos concorrentes-, valores esses que ascendem a 864,96 Euros e 6,68 Euros, respetivamente. VIII. É de referir também que o Tribunal recorrido incluiu nos seus cálculos todos os custos legais e regulamentares mínimos e diretos em matéria laboral e social, tendo tido o cuidado de calcular e ponderar o valor da remuneração horária diurna, noturna, em fins-de-semana e dias feriados, subsídios de alimentação, de férias e de Natal, contribuições para a Segurança Social e para o Fundo de Garantia de compensação do trabalho. IX. Quanto à obrigação atinente a formação profissional, importa dizer que esta não se concretiza quanto a cada contrato, mas sim quanto a cada trabalhador, não sendo possível desconsiderar, por exemplo, que tal formação possa já ter sido ministrada no ano em que se inicia o contrato concursado, ou que possa ser ministrada por outras vias que não o modo desenhado pela Recorrente, não sendo despiciente considerar que possa nem sequer haver necessidade de formação. X. Quanto à despesa que decorre da substituição dos trabalhadores que se encontrem em gozo de férias ou em formação profissional, também não se mostra evidente que tenha de haver substituição desses trabalhadores e, principalmente, que tenham de ser contratados outros trabalhadores para esse efeito, nada obstando a que as empresas possam utilizar mão-de-obra pertencente aos seus quadros, ou até, que tenham um mecanismo previamente desenhado e protocolar para acudir a uma eventual carência de trabalhadores durante esses breves períodos temporais. XI. Assim, o que vem de se explicar, bem como a factualidade constante do probatório, conduzem à conclusão de que a não integração de custos atinentes à indicada substituição de trabalhadores na estrutura de custos subjacente ao cálculo dos preços-base e dos valores das propostas das contrainteressadas, não se revela incorreta. XII. A remuneração da ESPAP não traduz um custo decorrente de uma obrigação, legal ou regulamentar, de natureza laboral ou social. E, por isso, nos termos e para os efeitos do prescrito nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
4. f)do CCP e 5.º-A, n.º 2, al.
5. b)da Lei n.º 34/2013, que os preços-base fixados, os limiares para consideração de preço anormalmente baixo e os valores globais das propostas não têm de incluir este tipo de custo, pois que o mesmo não assume natureza de vinculação legal ou regulamentar em matéria laboral ou social. XIII. Ademais, atentando nos montantes indicados, para cada um dos lotes, como do custo mínimo contratual determinado pelo Tribunal, do preço-base fixado na cláusula 5.ª, n.º 1 do CE, do limiar do preço anormalmente baixo (cfr. cláusula 5.º, n.º 3 do CE) e do preço da proposta ganhadora, e comparando os mesmos, não subsiste qualquer dúvida de que, quer os preços-base fixados para cada um dos lotes, quer os limiares do preço anormalmente baixo e, finalmente, quer os valores das propostas ganhadoras, são aptos e suficientes a satisfazer os custos contratuais mínimos decorrentes das vinculações legais e regulamentares em matéria laboral e social, dado que todos aqueles valores apresentam-se superiores ao montante que o Tribunal recorrido alcançou para cada um dos lotes a título de custos mínimos globais do contrato. XIV. O que quer dizer que, a cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3 do CE, bem como as propostas das contrainteressadas, não desrespeitam o estatuído nos art.ºs 1.º-A, n.º 2 e 70.º, n.º 2, al.
6. f)do CCP. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção de CONTRATOS PÚBLICOS Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em Conferência, na Subsecção de Contratos Públicos do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO A P.... , S.A. (ora Recorrente) veio propor ação urgente de contencioso pré-contratual contra a SPMS- Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE. (agora Recorrida), demandando igualmente, a título de contrainteressadas, as empresas concorrentes no procedimento n.º 373/2023, destinado à celebração de contrato para “Prestação de serviços de vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4 17 e 20 do acordo-quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde”, e peticionando, quanto aos Lotes 1, 2, 6 e 8 do Procedimento, além, do mais, o seguinte: «i. Deverão ser declarados inválidos, por força da invalidade das normas constantes do n.º 1 e do n.º 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos do Procedimento, e anulados, todos os atos praticados no âmbito do procedimento, incluindo, e em particular: - O ato de adjudicação da proposta da P.... , S.A., nos Lotes 1, 6 e 8; - O ato de adjudicação da proposta da .... , A.C.E., no Lote 2. - O ato de exclusão das propostas da Autora no âmbito dos Lotes 1 e 8. Caso assim não se entenda, e o pedido identificado em i. não seja considerado procedente: ii. Deverão ser excluídas, com fundamento na alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, as seguintes propostas: a. P.... , S.A.- nos Lotes 1, 2, 6 e 8; b. R... , S.A.- nos Lotes 1, 2, 6 e 8; e c. .. A.C.E.- no Lote 2 E, cumulativamente, com o pedido efetuado em ii. iii. Serem adjudicadas as propostas apresentadas pela Autora nos Lotes 2 e 6; e, cumulativamente, iv. Ser ordenada a revogação da decisão de contratar nos Lotes 1 e 8, com fundamento na alínea b), do n.º 1 do artigo 79.º e no n.º 1 do artigo 80.º do CCP. Caso assim não se entenda, v. Deverá ser declarada a invalidade dos atos de adjudicação praticados nos Lotes 1, 2, 6 e 8, pelo facto de as propostas adjudicadas apresentarem um preço anormalmente baixo e, nessa medida, deverem ser excluídas com fundamento na alínea e), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP; e, cumulativamente, vi. Deverá o Procedimento ser anulado com efeitos a retroagir à fase de análise de propostas, devendo os Contrainteressados P.... , R.... e 2..... ser notificados para apresentar a justificação do preço anormalmente baixo apresentado nos Lotes 1, 2, 6 e 8, anulando-se todos os atos praticados após o relatório preliminar.» Em 05/07/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu saneador-sentença, nos termos da qual a ação agora em causa foi julgada totalmente improcedente e a Recorrida SPMS absolvida dos pedidos. Inconformada com o julgado, vem a P.... S.A (Recorrente) interpor recurso jurisdicional dessa mesma sentença, culminando o seu recurso com as seguintes conclusões: «Conclusões i. Nulidade por violação do dever de proferir despacho pré-saneador para aperfeiçoamento do articulado I. O Tribunal a quo imputa à Petição Inicial da ora Recorrente diversas insuficiências de alegação de factos que, no seu entendimento, eram relevantes para a boa decisão da causa, extraindo da pretensa deficiência da petição inicial efeitos que se projetaram na improcedência da ação. II. A alínea b), do n.º 1 e o n.º 3 do artigo 87.º do CPTA estabelecem uma incumbência do juiz, que se traduz um dever funcional que afasta, quanto a este, qualquer discricionariedade do tribunal, ou qualquer ponderação do seu exercício ou não exercício segundo critérios de oportunidade ou de conveniência. III. O Tribunal a quo, ao detetar insuficiências na matéria de facto alegada, tinha o dever de prolação de despacho de aperfeiçoamento, não podendo, primeiro, incumprir o dever de convidar ao aperfeiçoamento do articulado e, depois, em sede de saneador-sentença, considerar o pedido da parte improcedente, por falta de factos que a parte poderia ter alegado. IV. A omissão do despacho de aperfeiçoamento consubstancia uma nulidade da sentença resultante da omissão daquele despacho, na medida em que nela foi dada relevância à deficiência do articulado. V. Está, por isso, em causa uma nulidade processual – conforme prevista no n.º 1 do artigo 195.º do CPC, aplicado ex vi artigo 1.º do CPTA – a qual deverá ser julgada procedente e, em consequência- caso a questão não venha a ficar consumida por uma decisão de procedência do recurso com base em erro de julgamento -, ser revogada a Sentença a quo e determinada a baixa dos autos à 1ª instância para prolação do despacho pré-saneador. ii. Impugnação da matéria de facto VI. Para efeitos de aferir da validade e conformidade dos n.ºs 1 e 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos importa verificar se os custos mínimos a incorrer com a execução das prestações objeto do contrato a celebrar excedem ou não o preço base fixado pela Recorrida. VII. O cálculo dos custos mínimos de execução do contrato obriga a considerar todos os custos que o cumprimento do contrato a celebrar implicará para o adjudicatário. VIII. De acordo com o Caderno de Encargos do procedimento que deu origem ao Acordo-Quadro e, bem assim, nos termos do próprio Acordo-Quadro, os cocontratantes do Acordo-Quadro remunerarem a ESPAP, definindo a fórmula para o efeito. IX. A remuneração da ESPAP é obrigatória e representa um custo associado a todos e cada um dos contratos celebrado X. Atendendo à relevância para a decisão da causa e do presente recurso que ali ficou explanada, os seguintes factos deverão ser aditados à matéria de facto dada como provada, de modo a serem considerados na decisão do presente recurso: • Em 07.07.2022, a Autora celebrou com a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P., um Acordo-Quadro que tinha por objeto a “prestação de serviços de vigilância e segurança” [conforme Documento n.º 2]. • A Cláusula 5ª do Acordo-Quadro celebrado entre Recorrida e Recorrente tem o seguinte teor: • A Cláusula 9ª do Caderno de Encargos do procedimento de formação do Acordo-Quadro tem o seguinte teor: iii. Do Erro de Julgamento XI. Podem ser assacados à Sentença a quo os seguintes erros de julgamento: - A (errada) desconsideração dos custos com a substituição dos trabalhadores em férias e/ou formação como custos diretos emergentes do contrato. - A total desconsideração dos custos a pagar à ESPAP, ao abrigo da Cláusula 9ª do Caderno de Encargos do Acordo-Quadro, de 1% do preço contratual para valores do contrato superiores a 250 000,00€ - caso dos Lotes 1, 2 e 8 – e de 0,5% no caso do Lote 6 (valor inferior a 250 000,00€ mas superior a 125 000,00€. - A errada interpretação do artigo 1.º-A, n.º 2 do CCP e, bem assim, do artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2015, de 16.05. - A errada aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CCP relativamente à fixação do limiar do preço anormalmente baixo abaixo dos custos mínimos obrigatórios a incorrer com a execução das prestações do contrato; XII. Não existe uma definição legal do que são custos mínimos que podem ser imputados ao serviço, devendo considerar-se aqueles em que a empresa prestadora do serviço terá de incorrer obrigatoriamente – por força de prescrições legais ou regulamentares – para poder executar todas as prestações contratadas. XIII. No caso sub judice, estão, basicamente, em causa os custos que obrigatoriamente a empresa incorre com os trabalhadores necessários para a execução das prestações objeto do contrato. XIV. Para prestar os serviços de segurança, a empresa prestadora tem obrigatoriamente de ter – para cumprir com a lei laboral - um trabalhador afeto ao serviço e um trabalhador que o substitua para assegurar a execução do contrato quando o outro não se encontra, por exigência da lei, a trabalhar (dias de férias, dias de descanso, formação). XV. Para o cálculo dos custos mínimos com o serviço, é irrelevante saber se os trabalhadores já se encontram a trabalhar na empresa ou se são especificamente contratados para tal efeito, uma vez que a empresa tem custos quer com o trabalhador “principal” (férias e formação) quer com o seu substituto. cuja utilização é, por força das exigências da legislação laboral quanto ao descanso, férias e formação dos trabalhadores, obrigatória e fundamental. XVI. Logo, todos estes custos têm de ser imputados ao contrato de prestação de serviços, no caso do trabalhador substituído, apenas na proporção da sua afetação. XVII. No que respeita à formação, o Tribunal confunde aquilo que configura um custo que é imputável a uma atividade e o momento em que a despesa é efetuada. XVIII. Mesmo que a despesa com a formação não seja realizada durante o período de execução do contrato, as horas de formação obrigatória de um trabalhador num determinado ano terão sempre de (nesse ano ou mais tarde) lhe ser ministradas ou compensadas – ou seja, representam um custo que, por força do princípio da especialização de exercícios, deverá ser contabilizado anualmente, mesmo que a despesa apenas venha a ser realizada posteriormente. XIX. O custo mínimo direto do trabalho é alcançado na situação em que se considera que o número máximo anual de horas de trabalho normal prestado pelo pessoal da S... é de 1.864 [40 horas semanais x (52 semanas – 22 dias de férias) x 8 horas diárias – 40 horas de formação contínua]. XX. O valor médio da hora de trabalho normal dos vigilantes durante o ano de 2023 será, no mínimo, de 4,99€; XXI. O valor da hora do trabalho normal é apurado com base no número de horas de trabalho anual potencial (2 080 horas), o qual é superior em 216 horas ao número máximo efetivo de horas de trabalho (1 864 horas), por força dos dias de férias (176 horas úteis) e das 40 horas de formação contínua a que os trabalhadores têm direito. XXII. O que perfaz um valor de 5, 57€ por hora. XXIII. Logo, o custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua é de 0,58€ (correspondendo à diferença entre 5,57€ – 4,99€). XXIV. O acréscimo remuneratório devido por cada hora de trabalho noturno prestado pelos vigilantes é de 1,25€ [4,99€ x 25%]. XXV. Os CCT determinam que o trabalho em dia feriado confere ao trabalhador um acréscimo remuneratório mínimo de 100%, impondo, portanto, uma remuneração adicional de 4,99€. XXVI. Os custos horários dos subsídios de férias e de Natal ascendem aos montantes indicados na tabela seguinte: XXVII. Em 2023, o subsídio de alimentação devido ao pessoal da vigilância eleva-se, por cada turno de 8 horas de trabalho, a um valor de 6,68€ [cf. cláusula 33.ª dos CCT em vigor]. XXVIII. Desta forma, o valor médio do subsídio de alimentação que será devido aos vigilantes, no prazo de execução do contrato, elevar-se-á a 0,84 euros por cada hora de trabalho [6,68€ / 8 horas]. XXIX. A taxa normal contributiva para a Segurança Social, de responsabilidade das entidades empregadoras com fins lucrativos, é de 23,75% [conforme artigo 53.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social] e tem por base de incidência a remuneração ilíquida dos trabalhadores. XXX. As entidades empregadoras encontram-se, assim, obrigadas a contribuir mensalmente para os fundos de compensação do trabalho com um montante equivalente a 1,0% (0,925% + 0,075%) das retribuições base e diuturnidades devidas a cada trabalhador, sendo que as entregas a realizar para o fundo de garantia de compensação do trabalho (0,075% das retribuições base e diuturnidades devidas a cada trabalhador) não são recuperáveis pelas entidades empregadoras, razão pela qual constituem um custo. XXXI. Na determinação dos custos mínimos com o contrato, o Tribunal não contabilizou a remuneração da ESPAP, obrigatória nos termos do Acordo-Quadro celebrado, e que correspondem a 1% do preço contratual – para contratos com valor superior a 250 000,00€ (casos dos Lotes 1, 2 e 8) e 0,5% em contratos com valor superior a 125 000,00€ e inferior a 250 000,00€ (caso do Lote 6). XXXII. A norma vertida no n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP determina a invalidade da cláusula que fixe um preço base cujo valor seja inferior aos custos mínimos a incorrer com a execução das prestações contratuais objeto do procedimento, não estando a dita nulidade dependente da invocação expressa de uma concreta norma legal e/ou regulamentar violada. XXXIII. A doutrina e a jurisprudência mais recente – i.e., posterior à entrada em vigor do sobredito preceito - são unânimes em considerar que a cláusula que fixa um preço base inferior aos custos mínimos das prestações objeto do contrato a celebrar é inválida por violação do n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP. XXXIV. Atendendo a que -conforme se demonstrou - o preço base fixado no n.º 1 da Cláusula 5ª para os Lotes 1 e 8 é inferior aos custos mínimos obrigatórios que toda e qualquer empresa prestadora dos serviços de segurança terá de incorrer, a dita cláusula é inválida por violação do n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP. XXXV. Quanto ao limiar do preço anormalmente baixo fixado na Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos, para os Lotes 1, 2, 6 e 8, verifica-se que este é inferior ao custo global mínimo apurado, pelo que a sobredita cláusula do Caderno de Encargos é, igualmente, inválida. XXXVI. O que significa que os referidos limiares não tiveram em consideração os custos diretos mínimos decorrentes da lei e dos contratos coletivos, permitindo-se considerar como válidas e admissíveis – e, nessa medida, adjudicar - propostas que, estando acima do limiar do preço anormalmente baixo, são, ainda, prestações abaixo dos custos mínimos. XXXVII. Esta circunstância determina a violação clara do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CCP, o que, consequentemente, tem por efeito a invalidade da Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos. XXXVIII. Pelo que, em consequência, deverá a Sentença a quo ser revogada e a Recorrida ser condenada, no caso dos Lotes 1 e 8, a revogar a decisão de contratar com fundamento na alínea
7. b)do n.º 1 do artigo 79.º e no artigo 80.º do CCP, e nos Lotes 2 e 6, a adjudicar as propostas apresentadas pela Autora. Caso assim não se entenda, XXXIX. Os atos de adjudicação nos Lotes 1, 2, 6 e 8 padecem de invalidades próprias, porquanto as propostas que se elencam de seguida deveriam ter sido excluídas, com fundamento nas alíneas
8. e)e f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP: (
9. i)P.... , S.A. – nos Lotes 1, 2, 6 e 8; (
10. ii)R... , S.A. – nos Lotes 1, 2, 6 e 8; e (iii) .. A.C.E. – no Lote 2. XL. Todas as propostas identificadas apresentam um preço abaixo dos custos mínimos, o que tem duas consequências muito relevantes: a. Os contratos a celebrar com os adjudicatários teriam um preço abaixo dos custos diretos mínimos da prestação, o que consubstancia um contrato com prejuízo – o que é proibido pelo artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16.05, na redação atual que lhe foi conferida pela Lei n.º 46/2019, de 08.07. b. O preço apresentado pelos concorrentes é, nos termos do n.º 2 do artigo 71.º do CCP um preço anormalmente baixo, “por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.” XLI. O referido em i. da conclusão anterior reconduz-se à causa de exclusão prevista na alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP; por sua vez, o referido em ii., consubstancia uma causa de exclusão prevista na alínea e), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.» A Recorrida SPMS apresentou contra-alegações, tendo findado as mesmas comas conclusões que se seguem: «I. Nulidade por violação do dever de proferir despacho pré-saneador para aperfeiçoamento do articulado 1) Ao contrário do invocado pela Recorrente, não foi praticada qualquer nulidade processual ao não ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento da petição inicial. Com efeito, o despacho de aperfeiçoamento não visa conceder uma oportunidade à parte para refazer o seu articulado, invocando novos factos essenciais à causa de pedir que, pura e simplesmente, não constavam do seu articulado inicial. 2) Neste exato sentido, lê-se, na doutrina administrativista autorizada, o seguinte: “O aperfeiçoamento destina-se unicamente a completar ou esclarecer a peça processual, eliminando certas ambiguidades ou imprecisões de que padeça ou completando-a com alegações complementares (…)” (cfr. Mário Aroso de almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ob. cit., página 701). 3) De resto, saliente-se que o próprio art. 87º, n.º 5 do CPTA é claríssimo ao referir que as alterações à matéria de facto não podem representar uma alteração da causa de pedir. 4) Ora, se atentarmos nos excertos da sentença transcritos nas alegações de recurso, em particular nas respetivas páginas 4 e 5, verificamos que a Recorrente não alegou deficientemente, ou de forma pouco clara, os fundamentos de facto e de direito da sua pretensão. Pelo contrário. 5) Há diversas posições defendidas pela Recorrente que simplesmente não têm qualquer suporte fáctico e jurídico. 6) Neste quadro, não restava outra alternativa ao Tribunal a quo, senão a de julgar a ação improcedente, sendo manifestamente inaplicável o regime do aperfeiçoamento da petição inicial. II. Impugnação da matéria de facto 7) A sentença recorrida encontra-se devidamente fundamentada relativamente à decisão da matéria de facto, ao considerar como provados 14 factos identificados na Secção IV – Fundamentação de Facto [de páginas 13 a 36 ] e que, além destes factos, “nada mais se provou com interesse para o conhecimento do mérito” – sublinhado nosso [página 37]. 8) Com efeito, e como se constatou na sentença recorrida a “Autora, por referência a cada um dos fatores que identifica como correspondendo a custos mínimos, decompõe o respetivo preço em preço/hora, partindo para tal cálculo da consideração do valor hora por referência a 1864 horas de trabalho, somando, depois, a contribuição para a segurança social, o fundo de compensação do trabalho, chegando aos custos mínimos diretos do trabalho”. 9) Deste modo, a remuneração da ESPAP – facto que a Recorrente considera não ter sido considerado na decisão da matéria de facto - não constitui um custo mínimo direto do trabalho imposto pela legislação vigente, antes correspondendo a uma percentagem do valor da faturação semestral emitida pelos cocontratantes, pelos serviços de gestão, supervisão e comunicação prestados pela ESPAP (cfr. Artigo 2.º, n.º 1, da Portaria nº 40/2017 de 27.01). 10) Não se trata, pois, de um custo unitário imposto pela legislação que acresce ao valor horário, como que uma “taxa” sobre o valor horário. 11) Trata-se antes da remuneração que é devida à ESPAP e que é calculada em função da faturação semestral efetuada. 12) É, pois, manifestamente incorreto considerar-se que, pelo facto de o preço contratual ser superior a €250.000,00, aos custos mínimos associados à prestação de serviços acresce ainda 1% do valor do preço global que é pago à ESPAP. 13) A verdade é que não é esse o regime que resulta do Acordo-Quadro e da Portaria n.º 40/2017 de 27.01. 14) Na medida em que o valor que é devido como remuneração à ESPAP depende do volume da faturação semestral – e não, como pretende a Recorrente fazer crer, do preço contratual – é irrelevante para a boa apreciação da causa, a citação do regime que ficou estabelecido no Acordo Quadro celebrado pela ESPAP. 15) Portanto, no que respeita à imputada falta de consideração pelo Tribunal recorrido dos custos associados a todos e cada um dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo-Quadro, a verdade é que a leitura integral da sentença recorrida identifica com precisão todos os casos e cálculos em que o Tribunal considerou que ao abrigo do regime legal e contratual aplicável nenhuma invalidade havia sido cometida. 16) Deste modo, ao contrário do invocado pela Recorrente nas alegações que apresentou, a matéria de facto que se pretende ver aditada é irrelevante para a decisão definitiva da causa, não se tratando, pois, de um custo que incide sobre o preço contratual. 17) A Sentença recorrida não padece de qualquer insuficiência quanto à matéria de facto, tendo o Tribunal a quo criteriosamente analisado toda a matéria de facto trazida aos autos e fundadamente proferido a decisão recorrida. III. Do Erro de Julgamento 18) Ao contrário do invocado pela Recorrente nas alegações que apresentou, a matéria de facto que se pretende ver aditada é irrelevante para a decisão definitiva da causa, porquanto para efeitos de aferir da validade e conformidade dos n.ºs 1 e 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos se constatou que os custos mínimos a incorrer com a execução das prestações objeto do contrato a celebrar excedem o preço base fixado pela Recorrida. 19) Como bem se assinalou na sentença recorrida a respeito do custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua, “a Autora recorre a este valor para efeitos de determinação de uma verba que designa por “custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua” (artigo 129.º, da petição), sem apontar qualquer normal legal ou regulamentar, que exija a contabilização de tal verba. Mais, a Autora nada alega no sentido de o pessoal que se encontre no gozo de férias (ou em formação), ter de ser substituído por outro, que não alguém já contratado pela empresa, o que não importaria a alocação de nenhuma verba para o pagamento da sua retribuição, já que a mesma estaria contemplada nos cálculos da empresa. Dito de outro modo, nada impõe que as férias, ou horas de um trabalhador em formação, sejam feitas por alguém que não integre já o quadro da empresa, não impondo, assim, qualquer contratação para a sua substituição, e podendo o empregador recorrer ao pessoal que já tenha ao seu serviço. Pelo que, não se encontrando fundamento legal para que tal custo seja considerado como “custo mínimo”, não é de se considerar o mesmo” (cfr. a página 45 da sentença). 20) Registe-se que, tal como sucedeu em 1ª instância, também agora a Recorrente não concretiza a norma legal de índole laboral que impõe a exigência em apreço. 21) Na verdade, a Recorrente limita-se a afirmar, conclusivamente, que “(…) é irrelevante saber se os trabalhadores já se encontram a trabalhar na empresa ou se são especificamente contratados para tal efeito”, uma vez que “(…) todos estes custos têm de ser imputados ao contrato de prestação de serviço” (cfr. a XV e a XVI conclusões das alegações de recurso). 22) Sucede que, conforme foi assinalado pela Recorrida, o valor referente ao montante para a substituição em férias e em formação, assenta em meros pressupostos especulativos da Recorrente e que não se mostram por qualquer forma demonstrados. 23) Com efeito, o art. 131º do Código do Trabalho determina que: (
11. i)O trabalhador tem direito, em cada ano, a um número mínimo de 40 horas de formação contínua; (
12. ii)O empregador deve assegurar, em cada ano, formação contínua a pelo menos 10 /prct. dos trabalhadores da empresa; e (iii) O empregador pode antecipar até dois anos ou, desde que o plano de formação o preveja, diferir por igual período, a efectivação da formação anual. 24) Deste modo, o que a lei determina é o direito dos trabalhadores bem como a obrigação da entidade empregadora assegurar a formação contínua a pelo menos 10% dos seus trabalhadores e ainda a possibilidade de antecipar ou diferir até dois anos a efetivação da mesma. 25) Este regime – legal – não permite à Recorrente presumir para efeitos de prova nos presentes autos que o número máximo de horas laborais de cada trabalhador deverá ser descontado de um total de 40 horas. Pelo contrário. 26) Conforme se concluiu, fundamentadamente, na sentença recorrida, isto é, com apoio no entendimento sufragado noutros arestos: “(…) as horas de formação não podem considerar-se como tempo de trabalho e abrangidas, consequentemente, pelas regras legais sobre a elaboração do horário de trabalho (artº 212º do CT)” – cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, Processo n.º 2372/17.9T8LRA.C1, de 20 de fevereiro de 2019, disponível em www.dgsi.pt” (destaque nosso) (cfr. a página 43 da sentença). 27) Acrescentando-se ainda na aludida decisão que: “[a]liás, acompanhando a posição sufragada no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo n.º 2461/19.5BELSB, de 23 de setembro de 2021, temos que “não vem provado que todos os trabalhadores de qualquer empresa de segurança estão obrigados a perfazer, por ano, 40 horas de formação contínua, sendo que essa alegação também contrariaria o determinado no art.º 131.º, n.º 5, do CT. Aliás, basta a determinação contida no art.º 131.º, n.º 5, do CT para se tornar evidente que o facto que a Recorrente quer ver provado não pode ser assim considerado.” - disponível em www.dgsi.pt” (cfr. a página 43 da sentença). 28) Portanto, contrariamente ao que procura a todo o custo perpassar a Recorrente, não é verdade que as empresas prestadoras do serviço de segurança e vigilância estejam obrigadas a registar, anualmente, o custo adveniente da formação contínua dos trabalhadores. 29) Por sua vez, e como se constatou na sentença recorrida a “Autora, por referência a cada um dos fatores que identifica como correspondendo a custos mínimos, decompõe o respetivo preço em preço/hora, partindo para tal cálculo da consideração do valor hora por referência a 1864 horas de trabalho, somando, depois, a contribuição para a segurança social, o fundo de compensação do trabalho, chegando aos custos mínimos diretos do trabalho”. 30) Sucede que, a referência adotada de um máximo de 1864 horas se mostra incorreta. Como bem assinalado na Sentença recorrida, “o número máximo anual de horas de trabalho normal a prestar pelos trabalhadores do serviço de S... é o seguinte: [(40 horas/semanais x 52 semanas)] – [(22 dias úteis de férias x 8 horas/diárias)] = 1904, não podendo ser descontado o número de horas de formação, pois resulta do exposto que estas não são de se considerar compreendidas dentro do tempo de trabalho” – destaque nosso. 31) Deste modo, não merece qualquer reparo a conclusão a que chega o Tribunal recorrido ao considerar que “todo o cálculo da Autora, enferma de erro, pois que considerou um número inferior de horas para a determinar do valor hora, o que, necessariamente, contribui para um aumento do preço” – sublinhados e destaques nossos. 32) Como a própria Recorrente refere na Conclusão XIII das suas alegações, “No caso sub judice, estão, basicamente, em causa os custos que obrigatoriamente a empresa incorre com os trabalhadores necessários para a execução das prestações objeto do contrato”. 33) Sendo certo que esses custos não incluem a remuneração da ESPAP. 34) Com efeito, a remuneração da ESPAP não constitui um custo mínimo direto do trabalho, antes correspondendo a uma percentagem do valor da faturação semestral emitida pelos cocontratantes, pelos serviços de gestão, supervisão e comunicação prestados pela ESPAP (cfr. Artigo 2.º, n.º 1, da Portaria nº 40/2017 de 27.01). 35) Nos termos legais e contratuais, o critério de fixação da remuneração da ESPAP depende do volume de faturação semestral obtida por cada um dos cocontratantes em função dos contratos celebrados no âmbito do acordo quadro e não de um preço fixo, como a Recorrente parece pretender fazer valer. 36) A aplicação da percentagem de remuneração da ESPAP depende do facto de a faturação semestral ser superior a € 125.000, e inferior a € 250.000, ou ser superior a €250.000, não sendo aplicável em função do preço contratual. 37) Acresce que o próprio cálculo da remuneração devida à ESPAP não se aplica na totalidade do montante faturado num dado semestre, sendo antes calculada por intervalos, nos termos previstos na Portaria n.º 40/2017, pelo que é manifestamente incorreto o valor do “custo” apresentado pela Recorrente como devido a título de remuneração da ESPAP, como uma incidência de 1% sobre o valor hora. 38) O Tribunal recorrido procedeu com total isenção aos cálculos dos designados “custos mínimos diretos unitários dos serviços de vigilância” tendo apurado os seguintes valores parcelares: 39) Ou seja, os custos mínimos diretos do trabalho, para cada um dos Lotes em apreço, são, na verdade, os seguintes: 40) E, como ficou devidamente demonstrado na sentença recorrida, “Atendendo aos valores a que chegamos, e por confrontação com os preços-base definidos para cada um dos lotes, e os preços anormalmente baixos fixados, temos que os mesmos se mostram superiores aos valores alcançados”, isto é, aos referidos custos mínimos. 41) Com efeito, como ali se concluiu, os preços-base para cada um dos lotes, e os preços anormalmente baixos fixados, não só não são inferiores aos custos mínimos diretos unitários do trabalho, como foram calculados em excesso: 42) Razão pela qual o Tribunal a quo concluiu pela inexistência de qualquer violação do artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, e do artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2, e artigo 47.º, n.º 3, do CCP. 43) Por conseguinte, o custo com a remuneração devida à ESPAP – que dependerá do volume da faturação semestral e cujo montante é calculado por intervalos (não se aplicando simplesmente uma taxa de 0,5% ou de 1% sobre a totalidade do valor faturado semestralmente) - não invalida a conclusão do Tribunal recorrido de que nem o preço base, nem o preço anormalmente baixo, fixados pelo Caderno de Encargos, foram fixados abaixo dos custos mínimos diretos do trabalho, na medida em que aquele não se trata, nem configura, um custo mínimo direto do trabalho. 44) Quer em 1ª instância, quer em sede de recurso jurisdicional, a Recorrente invoca diversas “regras” relativas à alocação e contabilização dos custos que entende serem os custos mínimos da execução de um contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância, sem, no entanto, indicar, a base legal que suporta os seus raciocínios. 45) Não obstante, e contrariamente ao que a Recorrente procura perpassar, a sentença recorrida não se limitou a sugerir que “para a declaração de invalidade da cláusula do Caderno de Encargos que fixa o preço base, por desconformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP, está dependente de existir uma concreta norma legal ou regulamentar em matéria labora que surja violada pelo preço base”. 46) Pelo contrário, a sentença indagou da eventual existência de erro na definição do preço base ou do preço anormalmente baixo, tendo em conta não só as disposições legais e regulamentares aplicáveis como também os cálculos efetuados pela Recorrente. 47) Neste contexto, com total correção, o Tribunal a quo apurou os seguintes valores:
13. a)valor do trabalho noturno - 1,25 = €4,99 + 25%,
14. b)valor do trabalho prestado em dia de feriado - € 4,99 = € 4,99 + 100%,
15. c)valor/hora do subsídio de férias e de natal, considerando o seguinte: · no caso de trabalhador que preste trabalho em período normal de trabalho: € 864,96 ÷ 2080 horas = € 0,42 /hora, sendo certo que tendo o trabalhador direito a um subsídio de férias e outro de natal, o valor a considerar será o dobro, ou seja, € 0,84, · no caso de trabalhador que preste trabalho em período noturno de trabalho, o qual determina um acréscimo de 25% sobre a remuneração base: (€ 864,96 + 25%) + € 864,96 ÷ 2080 = 0,52, · no caso de trabalhador que preste trabalho em dia de feriado, o qual determina um acréscimo de 100% sobre a remuneração-base: (€ 864,96 ÷ 2080 horas) + 100% = € 0, 83/hora,
16. d)valor do subsídio de alimentação - € 6,68, pelo que, sendo o mesmo devido pelas horas de um dia de trabalho, o valor hora será de € 0,84 (€ 6,68 ÷ 8 horas);
17. e)contribuições da Segurança Social, calculadas da seguinte forma: · retribuição base do trabalho normal com respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 0,84) x 23,75/100 = € 1,38/hora, · retribuição do trabalho prestado em período noturno com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 1,25 + € 1,04) × 23,75 ÷ 100 = € 1,73/hora, · retribuição do trabalho prestado em dia de feriado com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 4,99 + € 1,66) ×23,75 ÷ 100 = € 2,76/hora, · retribuição do trabalho prestado em dia de feriado no horário noturno com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 4,99 + € 2,50) ×23,75 ÷ 100 = € 2,96/hora,
18. f)custos a incorrer com o Fundo de Compensação do Trabalho - (€4,99 × 0,925/100) = € 0,046/hora,
19. g)custos a incorrer com o Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho - (€ 4,99 × 0,075/100) = € 0,00374/hora. 48) Logo, apurando-se que os cálculos arbitrariamente efetuados pela Recorrente não se encontravam corretos, o Tribunal recorrido concluiu que “que tanto os preços base, como os preços anormalmente baixos, constantes da Cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, do Caderno de Encargos cumprem com os custos, supra expostos”. 49) Donde, acrescentou: “não é possível concluir, como alegado pela Autora, que o preço base, assim como o preço anormalmente baixo fixados pelo Caderno de Encargos, tenham sido fixados abaixo dos custos inerentes à prestação de serviço. Não podendo concluir de tal forma, também não será possível concluir pela existência de violação direta e manifesta do artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, e do artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2, e artigo 47.º, n.º 3, do CCP”. 50) Em face do exposto, resulta evidente que a Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos, que estipulou o limiar abaixo do qual consideraria uma proposta anormalmente baixa não potencia, ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, “adjudicar uma proposta com prejuízo”. 51) Em face do exposto, o Tribunal concluiu que “que estas propostas, por não violarem qualquer norma legal ou regulamentar, aplicável, em matéria laboral, não violam, também, o disposto no artigo 1.º-A, n.º 1, do CCP, e logo não podem ser excluídas ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP. E o mesmo se diga quanto à violação do artigo 71.º, n.º 2, do CCP, pois que não resultando provado que os custos mínimos com a prestação de serviço se situam abaixo dos preços anormalmente fixados, ou a existência de qualquer outro fundamento que, se provado, permitisse concluir pela anormalidade do preço, forçoso é concluir que as propostas asseguram os custos inerentes à execução do contrato, e logo, não violam tal normativo, não podendo ser excluídas, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea e), do CCP”. 52) Acresce que, como foi também demonstrado na contestação da Recorrida, ainda que se admitisse – apenas para efeitos de demonstração, sem conceder – a correção dos cálculos que a Recorrente efetuou para basear as suas conclusões (o que, como acima demonstrou não se verifica), a verdade é que a Recorrente (então Autora) não demonstrou que as propostas apresentadas pela P.... , R.... e 2.....compreendiam, necessariamente uma contratação com prejuízo, sendo certo “que não se pode, como pretende a autora e recorrente, ter como referência os valores que entende serem os «mínimos» de molde a cumprir as normas legais e regulamentares, quando no preço final proposto por cada concorrente na sua proposta intervêm diversos fatores que o podem influenciar, sem que isso signifique automática e forçosamente que o contrato a celebrar irá violar disposições legais. Inexiste assim, mesmo considerando a Lei nº 34/2013, de 16.5, qualquer preço mínimo para as prestações de serviços de vigilância” – sublinhado nosso. Termos em que, com o doutro suprimento de V. Exas., Deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se inalterada a decisão judicial ínsita na sentença recorrida, por não merecer qualquer censura.»* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito no sentido da improcedência do vertente recurso, quer no tocante à imputada nulidade por ausência de convite ao aperfeiçoamento do articulado inicial, quer no tocante à imputada insuficiência da matéria de facto selecionada como provada, quer, finalmente, quanto aos erros de julgamento apontados à sentença recorrida. * Notificadas as partes de tal despacho, apenas a Recorrente respondeu, reforçando o já alegado em sede de recurso. * Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Considerando o teor integral da sentença recorrida, as alegações do recurso e respetivas conclusões, bem como as contra-alegações, é de assentar que o objeto do vertente recurso impõe, em primeiro lugar, a indagação quanto à nulidade da sentença por ocorrência de nulidade processual, especificamente, a omissão de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial. Seguidamente, importa apurar se subsiste insuficiência da factualidade conduzida ao probatório, para efeitos de avaliar a inclusão do custo atinente à remuneração da ESPAP. E, finalmente, cumpre verificar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, por desrespeito do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
20. f)e 146.º, n.º 2, al.
21. o)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na versão conferida pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, e art.º 71.º, n.º 2 do CCP. Concretamente, o que se discute é, por um lado, a legalidade da cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3 do CE, no sentido de verificar se o preço-base aí estipulado compreende e é suficiente para cobrir todos os custos mínimos da execução do contrato, e, por outro lado, se as propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... e R.... devem ser excluídas quanto aos lotes 1, 2, 6 e 8, e se a proposta apresentada pela contrainteressada 2.....deve ser excluída quanto ao lote 2, por todas serem insuscetíveis de abarcarem os custos mínimos resultantes da execução do contrato. III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA A sentença recorrida considerou provada a factualidade que, ipsis verbis, se elenca em seguida: «1. Em 24 de janeiro de 2023, o Conselho de Administração da Ré aprovou a informação n.º 1436/CCS/UCBST/2023, de 20 de janeiro de 2023, com o “ASSUNTO: Autorização para Inicio de Procedimento [e a ] DESCRIÇÃO: Prestação de serviços de Vigilância e Segurança Humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do acordo quadro da Espap para as Entidades do Ministério da Saúde REFERÊNCIA: 373/2023”, a qual propunha, no final, o seguinte: “(…) 5. Pareceres e Encargos Financeiros No que concerne ao preço base, o mesmo reflete o conteúdo do contrato de mandato administrativo e declaração de compromisso de inscrição de verba adequada à realização da despesa de cada entidade adjudicante, sendo por isso de 3.689.136,60 € (três milhões seiscentos e oitenta e nove mil cento e trinta e seis euros e sessenta cêntimos), a que acresce IVA a taxa legal em vigor, e fixado por lote (…) O preço base foi definido pelas entidades adjudicantes nos termos do n.º 3 do artigo 47.º, de acordo com o número de horas de serviço a contratar a multiplicar pelos preços hora definidos por cada entidade adjudicante e de acordo com a remuneração mínima definida para o sector. No âmbito deste procedimento, considera-se um preço anormalmente baixo, quando o preço proposto for inferior a: (…) Uma vez que, abaixo desse valor em cada lote não se prevê que possam existir propostas sérias e que cumpram com os valores mínimos legais definidos no Acordo Coletivo de Trabalho do setor STAD e pela AES (Anexo VI). Atendeu-se, à legislação do sector e ao contrato(
22. s)coletivo(
23. s)de trabalho que operam no mercado deste setor, salvaguardando-se os encargos mínimos aí estabelecidos. Nos termos do previsto no artigo 46.º-A, do CCP, o presente procedimento será adjudicado por lotes, correspondendo cada um deles a uma entidade adjudicante. Ainda que os lotes 1, 2, 3, 5, 6, 8 e 9 do procedimento apresentem um preço superior aos 135.000,00€ fixado no sobredito artigo, não será feita uma subdivisão desses lotes, pois face à complexidade do objeto contratual, o mesmo é incindível, pelo que não poderá ser considerada a possibilidade de adjudicação a mais do que um prestador de serviço, para cada entidade adjudicante. Atento o tipo de aquisição, o presente procedimento não carece de qualquer parecer prévio. Nos termos da al.
24. c)do n.º1 do artigo 47.º da Lei n.º 98/97 de 26 de agosto na sua redação atual, não está sujeito a Fiscalização Prévia do Tribunal de Contas "...) Os contratos de arrendamento, bem como os de fornecimento de água, gás e eletricidade ou celebrados com empresas de limpeza, de segurança de instalações e de assistência técnica"; todavia o artigo 49. do mesmo diploma Legal, determina que "O Tribunal de Contas pode realizar fiscalização concomitante:
25. a)Através de auditorias da 1. Secção aos procedimentos e atos administrativos que impliquem despesas de pessoal e aos contratos que não devam ser remetidos para fiscalização prévia por força da lei, bem como à execução de contratos visados". 6. Conclusão O órgão competente para a decisão de contratar é o Conselho de Administração da SPMS sem prejuízo das competências delegadas nos seus membros. Termos em que, solicita-se que o Conselho de Administração dos Serviços Partilhados do Ministério de Saúde, EPE:
26. a)Tome a decisão de contratar e escolha o tipo de procedimento, por convite ao abrigo do Acordo Quadro, nos termos do art.º 259.º e seguintes do CCP;
27. b)Aprove as peças de procedimento, Caderno de Encargos, Convite e respetivos anexos, de acordo com o artigo 40.º, do CCP;
28. c)Nomeie o júri do procedimento e delegue as competências propostas, de acordo com o ponto 4. da presente informação.” – cfr. fls. 536; 2. Do convite ao abrigo do Acordo Quadro da ESPAP, para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, consta, o seguinte:“Caderno de Encargos Ref.: 373/2023 (…) Cláusula 1.ª -Objeto 1. O presente procedimento tem por objeto a Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança Humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes para as Entidades do Ministério da Saúde, ao abrigo dos Lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro para a "Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança" celebrado pela Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. (ESPAP), prosseguindo os trâmites previstos no artigo 259.º do CCP, e aplicando-se-lhe, com as necessárias adaptações, em tudo o que não estiver especialmente regulado, as disposições do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos do Concurso Público de Vigilância e Segurança Humana da ESPAP. 2. As especificações técnicas encontram-se identificadas no Anexo I, enquanto as quantidades e localizações encontram-se identificadas no Anexo II do presente caderno de encargos. (…) Cláusula 4.º-Local da Execução dos contratos 1. As instalações onde serão prestados os Serviços de Vigilância e Segurança Humana objeto do contrato a celebrar, constam do Anexo II deste caderno de encargos. 2. No caso de abertura de novas instalações pelas entidades adjudicantes, bem como encerramento ou transferência das já existentes, o adjudicatário fica vinculado aos preços contratualizados. 3. Para efeitos do número anterior qualquer serviço complementar ou abertura de posto de trabalho adicional, serão cobrados como trabalho normal, não sendo considerado trabalho extra ou suplementar. 4. O previsto no n.º 2 da presente cláusula deve respeitar os limites previstos no artigo 454.º do CCP para os serviços a mais e a menos. Cláusula 5.ª- Preço Base 1. O preço base total do procedimento é de 3.689.136,60 € (três milhões seiscentos e oitenta e nove mil cento e trinta e seis euros e sessenta cêntimos), a que acresce IVA a taxa legal em vigor, e fixado por lote, sendo decomposto da seguinte forma: a. Lote 1 (Lote 2 do AQ) - Instituto Português de Oncologia de Coimbra Francisco Gentil, EPE - Preço base: 322.489,26 € (trezentos e vinte e dois mil quatrocentos e oitenta e nove euros e vinte e seis cêntimos), decomposto da seguinte forma: -Serviços de Vigilância e Segurança Humana: 322.489,26 € b. Lote 2 (Lote 3 do AQ) - Hospital de Vila Franca de Xira, EPE - Preço Base: 293.905,94 € (duzentos e noventa e três mil novecentos e cinco euros e noventa e quatro cêntimos), decomposto da seguinte forma: -Serviços de Vigilância e Segurança Humana: 293.905,94 € (…) f. Lote 6 (Lote 17 do AQ)-Hospital de Magalhães Lemos, EPE - Preço Base: 284.588,35 € (duzentos e oitenta e quatro mil quinhentos e oitenta e oito euros e trinta e cinco cêntimos), decomposto da seguinte forma: -Serviços de Vigilância e Segurança Humana: 278.988,35 € - Alarmes e Piquetes: 5.600,00 € (…) h. Lote 8 (Lote 20 do AQ) - Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano, EPE-Preço Base: 437.233,48 € (quatrocentos e trinta e sete mil duzentos e trinta e três euros e quarenta e oito cêntimos), decomposto da seguinte forma: - Serviços de Vigilância e Segurança Humana: 436.933,48 € - Alarmes: 300,00 € (…) 2. O preço base constante no número anterior corresponde ao preço máximo que cada entidade adjudicante se dispõe a pagar pelo fornecimento de todos os serviços que constituem o objeto do contrato a celebrar. 3. O preço global da proposta para os Serviços de Vigilância é considerado anormalmente baixo, se este for inferior a: • Lote 1 - 95,26 % do preço base para os serviços de vigilância, nos termos do artigo 71º do CCP, não se aplicando aos serviços de alarmes e piquetes. • Lote 2 -90,54 % do preço base para os serviços de vigilância, nos termos do artigo 719 de CCP, não se aplicando aos serviços de alarmes e piquetes. (…) • Lote 6-75,39 % do preço base para os serviços de vigilância, nos termos do artigo 719 do CCP. • Lote 8-95,00% do preço base para os serviços de vigilância, nos termos do artigo 71º do CCP, não se aplicando aos serviços de alarmes. (…) 4. A determinação do preço anormalmente baixo funda-se nos pressupostos de valores legais mínimos pagos pelo sector, e por conseguinte, existirem propostas sérias com preços que sejam inferiores ao indicado no número anterior, face às especificidades técnicas indicadas nos Anexo: deste Caderno de Encargos. (…) Anexo II - Mapa de Quantidades e Localizações (disponível em formato xls.) II.1. Mapa de Quantidades - Serviços de Segurança e Vigilância 11.2. Mapa de Quantidades - Serviços de Piquetes 11.3. Mapa de Quantidades – Alarmes 11.4. Mapa de Localizações (…)” – cfr. fls. 479; 3. Em 30 de janeiro de 2023, a Contrainteressada P.... , S.A., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: – cfr. fls. 706; 4. Em 3 de fevereiro de 2023, a Contrainteressada 2....., A.C.E., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: – cfr. fls. 546; 5. Em 3 de fevereiro de 2023, a Autora, apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: - Cfr. fls. 650; 6. Em 3 de fevereiro de 2023, a G.... , SA., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: - Cfr. fls. 598; 7. Em 6 de fevereiro de 2023, a S.... , S.A., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: - Cfr. fls. 896; 8. Em 6 de fevereiro de 2023, a S.... , S.A., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: - Cfr. fls. 937; 9. Em 6 de fevereiro de 2023, a R.... , Lda., apresentou proposta para todos os lotes a concurso, do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, e das quais se retira o seguinte: - Cfr. fls. 937; 10. Em 09 de fevereiro de 2023, o júri do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, elaborou “relatório preliminar”, do qual se retira o seguinte: “(…) 3. PRAZO DE ENTREGA DE PROPOSTA E LISTA DE CONCORRENTES O prazo de entrega das propostas expirou às 18 horas do dia 06 de fevereiro de 2023, tendo apresentado proposta, por ordem de submissão das propostas na plataforma, os seguintes concorrentes:“(texto integral no original; imagem)” 4. ESCLARECIMENTOS SOBRE AS PROPOSTAS Não foram solicitados esclarecimentos ao abrigo do art.º 72º do Código dos Contratos Públicos. 5. ANÁLISE E AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS 5.1. CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS Nos termos e para os efeitos previstos, respetivamente, nos artigos 122.º e 123.º do CCP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual, o júri do procedimento identificado em epígrafe reuniu-se às 10 horas do dia 09 de fevereiro de 2023 e elaborou o presente Relatório, onde verteu as suas conclusões decorrentes da análise e avaliação das propostas apresentadas. Com efeito, importa clarificar que, metodológica e cronologicamente, deve distinguir-se duas fases distintas: por um lado, a análise das propostas, enquanto atividade orientada para efeitos de aferição das causas de exclusão que recaiam sobre as propostas; e, por outro lado, a avaliação das propostas, realizada após aquela análise e orientada para a ordenação das propostas para efeitos de adjudicação. Dito de outro modo: a aplicação do critério de adjudicação só opera nesta última fase (de avaliação) e não prescinde aquela primeira fase (de análise), destinada a apurar eventuais causas de exclusão, como se referiu. 5.2. ANÁLISE FORMAL DAS PROPOSTAS Tendo em conta o exposto, o júri analisou primeiramente as propostas face aos requisitos constantes no artigo 5.º do Convite, o qual determinava no seu n.º 2 que as propostas dos concorrentes devem ser constituídas por um conjunto de documentos. Termos em que o mapa infra contém a análise das propostas dos concorrentes face aos requisitos da referida norma procedimental: (tabela) 5.2.1. CONCLUSÃO DA ANÁLISE FORMAL DAS PROPOSTAS O júri verificou o seguinte, no que concerne à análise formal das propostas submetidas no âmbito do presente procedimento: a. A empresa P.... - S... , S.A. apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite, no âmbito de todos os lotes deste procedimento. b. A empresa 2.... , A.C.E. apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite, no âmbito de todos os lotes deste procedimento. c. A empresa P.... , S.A. apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite, no âmbito de todos os lotes deste procedimento. d. A empresa G... , S.A. não apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite no âmbito de todos os lotes deste procedimento, nomeadamente o documento em formato pdf. exigido na alínea
29. c)do n.º 2 do referido artigo, termos em que o júri propõe a exclusão da proposta do referido concorrente de acordo com a alínea
30. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
31. c)do n.º 1 do artigo 57.º do CCP. e. A empresa S... , S.A. apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite, no âmbito de todos os lotes deste procedimento. f. A empresa S... , S.A. não apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite no âmbito de todos os lotes deste procedimento, nomeadamente o documento em formato pdf. exigido na alínea
32. c)do n.º 2 do referido artigo, termos em que o júri propõe a exclusão da proposta do referido concorrente de acordo com a alínea
33. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
34. c)do n.º 1 do artigo 57.º do CCP. g. A empresa R.... - R... , LDA. apresentou a totalidade dos documentos solicitados no n.º 2 do artigo 5.º do Convite, no âmbito de todos os lotes deste procedimento. Termos em que as propostas apresentadas pelos concorrentes, formalmente admitidas são: • P.... - …, S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento; • 2.... , A.C.E. no âmbito de todos os lotes deste procedimento • P.... , S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento • S... , S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento • R.... - …, LDA. no âmbito de todos os lotes deste procedimento 5.3. AVALIAÇÃO MATERIAL E ORDENAÇÃO DAS PROPOSTAS O júri procedeu à avaliação das propostas formalmente admitidas por lote, de acordo com o critério de adjudicação previamente estabelecido no n.º 1 do artigo 11.º do Convite, designadamente, o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através da modalidade monofator, avaliando-se, nos termos do disposto na alínea
35. b)do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, o preço ou custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar submetido à concorrência. O n.º 1 do artigo 8.º do Convite deste procedimento, refere que são excluídas as propostas “cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 146º do CCP.” Ora, consultado o preço das propostas formalmente admitidas, verificou-se que: 5.3.1 A proposta do concorrente 2.... , A.C.E. não cumpre com o preço base dos lotes 1, 3, 5 e 8 deste procedimento definido no n.º 1 da cláusula 5.ª do Caderno de Encargos, pelo que o júri propõe a exclusão da proposta do referido concorrente no âmbito dos lotes 1, 3, 5 e 8 nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
36. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. 5.3.2 A proposta do concorrente P.... , S.A. não cumpre com o preço base dos lotes 1, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento definido no n.º 1 da cláusula 5.ª do Caderno de Encargos, pelo que o júri propõe a exclusão da proposta do referido concorrente no âmbito dos lotes 1, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
37. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. 5.3.3 A proposta do concorrente S... , S.A. não cumpre com o preço base dos lotes 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento definido no n.º 1 da cláusula 5.ª do Caderno de Encargos, pelo que o júri propõe a exclusão da proposta do referido concorrente no âmbito dos lotes 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
38. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. Termos em que as propostas apresentadas pelos concorrentes, formal e materialmente admitidas são: • P.... - S... , S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento; • 2.... , A.C.E. no âmbito dos lotes 2, 4, 6, 7 e 9 deste procedimento; • P.... , S.A. no âmbito dos lotes 2 e 6 deste procedimento; • S... , S.A. no âmbito do lote 6 deste procedimento; • R.... - R... , LDA. no âmbito de todos os lotes deste procedimento; Face ao exposto, o júri propõe preliminarmente as seguintes propostas admitidas para efeitos de adjudicação: Para o Lote 1 (Lote 2 do AQ) – IPOC: “(texto integral no original; imagem)” (…) Para o Lote 6 (Lote 17 do AQ)- HML:“(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” 6. CONCLUSÕES Em face do acima referido e nos termos do n.º 1 do artigo 122.º do Código dos Contratos Públicos, o Júri propõe: i. A exclusão da proposta do concorrente G... , S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento, nos termos da alínea
39. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
40. c)do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, pelos motivos aludidos na alínea d. do ponto 5.2.1 do presente Relatório. ii. A exclusão da proposta do concorrente S... , S.A. no âmbito de todos os deste procedimento, nos termos da alínea
41. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
42. c)do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, pelos motivos aludidos na alínea f. do ponto 5.2.1 do presente Relatório. iii. A exclusão da proposta do concorrente 2.... , A.C.E. no âmbito dos lotes 1, 3, 5 e 8 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
43. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 5.3.1 do presente Relatório. iv. A exclusão da proposta do concorrente P.... , S.A. no âmbito dos lotes 1, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
44. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 5.3.2 do presente Relatório. v. A exclusão da proposta do concorrente S... , S.A. no âmbito dos lotes 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
45. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 5.3.3 do presente Relatório. vi. A adjudicação das seguintes propostas, nos termos que se seguem:
46. a)Do Lote 1 (IPOC) ao concorrente P.... - S... , S.A. pelo preço total de 318.602,46 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor.
47. b)Do Lote 2 (HVFX) ao concorrente 2.... , A.C.E. pelo preço total de 275.433,30 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…)
48. f)Do Lote 6 (HML) ao concorrente P.... - S... , S.A. pelo preço total de 219.404,80 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…)
49. h)Do Lote 8 (ULSNA) ao concorrente P.... - S... , S.A. pelo preço total de 431.865,28 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…) Mais se propõe que o presente Relatório Preliminar seja submetido a audiência prévia escrita dos concorrentes, em prazo não inferior ao prazo legal de 3 (três) dias, nos termos do artigo 123.º do Código dos Contratos Públicos.” – cfr. fls. 964; 11. Em 14 de fevereiro de 2023, a Autora apresentou pronúncia sobre o “relatório preliminar” elaborado pelo júri do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, a qual se tem aqui por integralmente reproduzida para os devidos efeitos – cfr. fls. 977; 12. Em data não determinada, o júri do procedimento para a prestação de serviços e vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do Acordo Quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde, elaborou “relatório final”, do qual se retira, o seguinte: “(…) 6. DA PRONÚNCIA 6.1. No dia 14 de fevereiro de 2023, o concorrente P.... , S.A. no exercício do seu direito de audiência prévia, apresentou pronúncia requerendo a exclusão das propostas dos. concorrentes 2045- Gálla/Serviços de Vigilância e Segurança, A.C.E., P.... -S... , S.A. e R.... R... , LDA. aos lotes 1, 2, 6 e 8 do procedimento pelos seguintes motivos em súmula aduzidos: - (...) É do domínio público que foi assinado um Acordo de Princípios entre os Sindicatos e as Associações Empresariais (AES e AESIRF) para a fixação de um vencimento mensal para os vigilantes no montante de 864,96 euros e subsidio de alimentação diário de 6,68 euros, com efeito a 1 de janeiro de 2023. - (...) Já no que concerne ao CCT celebrado entre AES/STAD, Já se encontram publicadas, no BTE n..º4 de 29 de janeiro, as tabelas salariais a vigorar desde 1 de janeiro de 2023. - (…) Resulta, assim, claro que os preços apresentados por alguns concorrentes nos Lotes do Procedimento não cumprem os custos diretos mínimos legais do setor da vigilância humana, nomeadamente: Lote 1-P.... e R.... ; Lote 2-2... , P.... e R.... ; Lote 6-P.... e R.... ; e Lote 8-P.... e R.... - (...) Nos Lotes 1 e 8, os valores base fixados nem sequer permitem a apresentação de propostas válidas pelos concorrentes porque os custos mínimos legais aumentaram em 2023 e o presente Procedimento está abrangido pelo Acordo Quadro do ESPAP, obrigando os concorrentes a remunerar esta Entidade em conformidade com o contratualmente definido. - (...) Com os fundamentos anteriormente explicitados, e ao abrigo do disposto na alínea
50. f)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, requer-se a exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes: • P.... -nos Lotes 1, 2, 6 e 8; • R.... -nos Lotes 1, 2, 6 e 8; e • 2... -no Lote 2. 7. ANÁLISE DA PRONÚNCIA 7.1. No que ao alegado pelo concorrente P.... , S.A. no ponto 6. do presente relatório, o júri ponderou as observações do referido concorrente e deliberou o seguinte: 7.1.1 0 júri do procedimento analisou formalmente os documentos da proposta dos concorrentes 2.... , A.C.E., P.... -S... , S.A. e R.... - R... , LDA. e verificou que os mesmos foram apresentados de acordo com o solicitado no n.º 2 do Artigo 5.º do convite, e entregues no modo e forma enunciados no Artigo 6.º da referida peça procedimental. Seguidamente, o júri avaliou materialmente as propostas dos referidos concorrentes aos lotes a que concorrem e verificou que as mesmas cumprem com o preço base para cada um dos respetivos lotes definido no n.º 1 da cláusula 5. do caderno de encargos. Nestes termos, e após a aplicação do critério de adjudicação enunciado no artigo 11.º do convite, o júri propôs preliminarmente a ordenação das propostas aos lotes 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 do procedimento, conforme enunciado no relatório preliminar. 7.1.2 No que concerne à pronúncia apresentada pelo concorrente P.... , S.A, nomeadamente o enunciado no ponto 6. do presente relatório, é alegado que os concorrentes 2.... , A.C.E., P.... -S... , S.A. e R.... R... , LDA., cujas propostas foram formal e materialmente admitidas em sede de relatório preliminar, não cumprem os custos diretos mínimos legais do setor da vigilância humana para os lotes 1, 2, 6 e 8 do procedimento, tendo em conta as remunerações previstas para o ano 2023, propondo desse modo preços abaixo de custo para as horas exigidas nos referidos lotes. Em primeira análise, e nos termos do n.º 1 do artigo 5.º do convite, cumpre esclarecer que o presente procedimento resulta da agregação das necessidades estimadas reportadas pelas entidades adjudicantes que constituem o procedimento para um período de 10 meses, tendo sido efetuado esse apuramento previamente à data de abertura do procedimento no tempo útil necessário que este tipo de agregação exige. Importa também referir que, a data da decisão de contratar e escolha do tipo de procedimento nos termos dos artigos 36.º e 38.º do CCP, foi aprovada no dia 24 de janeiro de 2023, exarado na informação n.º 1436/CCS/UCBST/2023 de 20 de janeiro, e a data de publicação do procedimento na plataforma eletrónica anoGov, onde tramita o procedimento, ocorreu no dia 26 de janeiro de 2023. 7.1.3 Neste sentido, e não existindo publicado à data de decisão de contratar um CCT que estabelecesse as condições de trabalho para o setor de vigilância privada, o preço base definido no n.º 1 da cláusula 5.ª do caderno de encargos teve por base as condições de trabalho do referido sector nessa data, e nesse sentido a análise e avaliação das propostas das prestações pecuniárias mínimas devidas aos vigilantes tiveram em conta esse raciocínio lógico. Face ao exposto, e no que concerne ao alegado pelo concorrente P.... , S.A. que é do domínio público que foi assinado um Acordo de Princípios entre os Sindicatos e as Associações Empresariais (AES e AESIRF) para a fixação de um vencimento mensal para os vigilantes no montante de 864,96 euros e subsidio de alimentação diário de 6,68 euros, com efeito a 1 de janeiro de 2023, não pode o júri acolher este fundamento e ter como base para análise e avaliação de propostas o plasmado no dito acordo, uma vez que o mesmo ainda não se encontra efetivado e publicado na data atual. No que toca ao CCT celebrado entre AES/STAD, nomeadamente o BTE n.º 4, datado de 29 janeiro de 2023, o mesmo apresenta uma data de publicação posterior à data da decisão de contratar, pelo que nesta última data, o júri do procedimento não tinha conhecimento sobre os ajustamentos verificados para o ano 2023 no setor da vigilância privada, porquanto a análise e avaliação de propostas não podia e não teve em conta esse pressuposto. 7.1.4 Face ao exposto, as propostas apresentadas pelos concorrentes 2.... , A.C.E., P.... -S... , S.A. e R.... -R... , LDA. aos lotes 1, 2, 6 e 8 do procedimento, que foram objeto de análise por parte do júri não só ao nível da aplicação do critério de adjudicação definido no artigo 11.º do convite, mas também ao nível da avaliação do preço poder ser anormalmente baixo, conforme enunciado no n.º 3 da cláusula 5.ª do caderno de encargos, cumprem com os custos diretos mínimos do trabalho do setor à data da decisão de contratar. Neste sentido, não pode o júri considerar ilegal o preço apresentado pelos referidos concorrentes, porquanto estes são superiores ao preço anormalmente baixo, pelo que se mostram suficientes para custear a execução dos serviços de acordo com os normativos legais aplicáveis. Se não vejamos: • As entidades adjudicantes podem definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo. • Em tais casos, têm de ser claros e explícitos os critérios que presidiram a essa definição, designadamente por referência a preços médios obtidos em eventuais consultas preliminares. Assim o impõe o n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos. • No caso do presente procedimento foi definido um preço anormalmente baixo para os lotes 1, 2, 6 e 8, nos termos do n.º 3 da Cláusula 5.ª do Caderno de Encargos, se este for inferior a 95,26 %, 90,54 %, 75,39% e 95,00 % do preço base respetivamente, nos termos do nº 1 do artigo 71º do CCP. • Nos termos do n.º 4 da Cláusula 5.ª do caderno de encargos, a determinação do preço anormalmente baixo fundou-se nos pressupostos de valores legais mínimos pagos pelo sector, e por conseguinte, existirem propostas sérias com preços que sejam inferiores ao indicado no n.º 3 da cláusula mencionada, face às especificidades técnicas indicadas nos anexos do caderno de encargos. Nesta ótica, os preços base fixados no n.º 1 da cláusula 5.ª do caderno de encargos, nomeadamente o dos lotes 1 e 8, acautelem todos os custos inerentes à prestação do serviço à data da decisão de contratar, bem como a remuneração devida à ESPAP, pelo facto de se tratar de um procedimento lançado ao abrigo do acordo quadro de segurança e vigilância celebrado por esta entidade, ao invés do que refere o concorrente Prestibel-Empresa de Segurança, S.A. na sua argumentação. Destarte, e considerando-se um cenário hipotético, no qual os preços base fixados para os lotes 1 e 8 do procedimento não permitissem apresentação de propostas válidas pelos concorrentes, conforme dirimido pelo concorrente P.... , S.A., parece ao júri nesta fase contraproducente este tipo de afirmação pelo facto de nada ser dito sobre esta matéria pelo concorrente em sede de apresentação de esclarecimentos, erros e omissões sobre as peças procedimentais, nos termos do n.º 2 do artigo 50.º do CCP, porquanto o júri não pode acolher tal argumentação. Ademais, importa esclarecer que, ainda que os ajustes no CCT celebrado entre AES/STAD para o ano 2023 tenha coincidido com a fase de apresentação de propostas do presente procedimento e o mesmo produza efeitos a partir do dia 01 de janeiro de 2023, existe no Código dos Contratos Públicos o lugar à reposição do equilíbrio financeiro do contrato nos termos previstos nos artigos 282.º e 314.º do referido diploma, bem como à atualização extraordinária do preço dos contratos deste tipo de serviços prevista nos termos da Portaria n.º 54/2023 de 24 de fevereiro, pelo que em última análise procede-se à referida reposição e atualização dos preços de acordo com a lei em sede de execução contratual. 7.1.5 Importa considerar que a exclusão de uma proposta por violação do disposto na alínea
51. f)do n.2 2 do artigo 70.º apenas se reporta a direitos e deveres que tenham a sua própria causa e dimensão jurídica no contrato a celebrar e não em qualquer outro titulo. Ora, no caso em apreço, o facto de uma proposta refletir um preço que implicaria um custo inferior aos custos que derivam da aplicação de uma série de leis do trabalho não implica que a entidade adjudicatária não vá cumprir qualquer legislação vigente e nomeadamente a legislação de trabalho -vide, neste sentido, o entendimento jurisprudencial plasmado no Acórdão do STA de 28/01/2016, processo nº 01255/15. Esta matéria é sustentada por diversos Acórdãos do STA, nomeadamente o Acórdão do STA de 31/12/2015, processo n. 0657/15, o Acórdão de 16/12/2015, processo nº 01047/15, o referido Acórdão de 28/01/2016. Face ao todo o exposto, não existem fundamentos para excluir os concorrentes 2.... , A.C.E., P.... S... , S.A. e R.... R... , LDA. aos lotes 1, 2, 6 e 8 do procedimento, nos termos da alínea
52. f)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelo que não se dá provimento ao requerido pelo concorrente P.... , S.A.. (…)” – cfr. fls. 995; 13.Em 24 de janeiro de 2023, o Conselho de Administração da Ré aprovou a informação n.º 1631/CCS/UCBST/2023, de 17 de fevereiro de 2023, com o “ASSUNTO: Proposta para Adjudicação [e a ] DESCRIÇÃO: Prestação de serviços de Vigilância e Segurança Humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4, 17 e 20 do acordo quadro da Espap para as Entidades do Ministério da Saúde REFERÊNCIA: 373/2023”, a qual propunha, no final, o seguinte: “(…) 5. CONCLUSÃO Em cumprimento do n.º 3 do artigo 124.º do CCP, que determina que "O relatório final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo é enviado ao órgão competente para a decisão de contratar.", submete-se à apreciação e deliberação do Conselho de Administração dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE:
53. a)A aprovação do Relatório Final, cf. anexo à presente Informação;
54. b)A exclusão da proposta do concorrente G... , S.A. no âmbito de todos os lotes deste procedimento, nos termos da alinea
55. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
56. c)do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 8. do Relatório Final.
57. c)A exclusão da proposta do concorrente S... , S.A. no âmbito de todos os deste procedimento, nos termos da alínea
58. d)do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, na sua remissão para a alínea
59. c)do n.º 1 do artigo 57.9º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 8. do Relatório Final.
60. d)A exclusão da proposta do concorrente 2.... , A.C.E. no âmbito dos lotes 1, 3, 5 e 8 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
61. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 8. do Relatório Final.
62. e)A exclusão da proposta do concorrente P.... , S.A. no âmbito dos lotes 1, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146.º do CCP, conjugado com a alínea
63. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 8. do Relatório Final.
64. f)A exclusão da proposta do concorrente S... , S.A. no âmbito dos lotes 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 e 9 deste procedimento, nos termos da alínea o), n.º 2 do artigo 146, do CCP, conjugado com a alínea
65. d)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, pelos motivos aludidos no ponto 8. do Relatório Final.
66. g)A adjudicação das seguintes propostas, nos termos que se seguem: i. Do Lote 1 (IPOC) ao concorrente P.... S... , S.A. pelo preço total de 318.602,46 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. ii. Do Lote 2 (HVFX) ao concorrente 2... , A.C.E. pelo preço total de 275.433,30 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…) vi. Do Lote 6 (HML) ao concorrente P.... S... , S.A. pelo preço total de 219.404,80 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…) viii. Do Lote 8 (ULSNA) ao concorrente P.... - S... , S.A. pelo preço total de 431.865,28 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor. (…)
67. h)Caso o referido na alínea anterior, seja aprovado pelo Digníssimo Conselho de Administração da SPMS, EPE, proceder-se-á, nos termos do n.º 1 do artigo 77.º do CCP, ao envio da notificação de adjudicação aos respetivos adjudicatários e, em simultâneo, aos restantes concorrentes, a qual será acompanhada do Relatório Final. (…)” – cfr. fls. 1026; 14. Em 27 de fevereiro de 2023, a Autora apresentou a petição inicial que instrui os presentes autos – cfr. fls. 1.* Factos Não Provados Nada mais se provou com interesse para o conhecimento do mérito.* Motivação O Tribunal fundou a sua convicção com base na análise da prova documental apresentada pelas Partes, nomeadamente no Processo Administrativo, constante dos presentes autos, e que se encontram identificados em cada um dos respetivos pontos do probatório.» IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO A Recorrente vem, através do vertente recurso, invocar que a sentença recorrida padece de nulidade, em virtude da nulidade processual ocasionada pela omissão de despacho pré-saneador de convite ao aperfeiçoamento do articulado inicial, de acordo com o exigido pelo art.º 87.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA. Entende a Recorrente, também e em segundo lugar, que a sentença padece de insuficiência de matéria de facto. E, finalmente, que padece de erro de julgamento, por desrespeito do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
68. f)e 146.º, n.º 2, al.
69. o)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na versão conferida pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, e art.º 71.º, n.º 2 do CCP. Estriba a sua impetração nesta parte, em suma, na ilegalidade da cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3 do CE, pois entende que o preço-base aí estipulado não compreende, nem é suficiente, para cobrir todos os custos mínimos da execução do contrato. Concomitantemente, a Recorrente reclama que as propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... e R.... devem ser excluídas quanto aos lotes 1, 2, 6 e 8, e a proposta apresentada pela contrainteressada 2.....deve ser excluída quanto ao lote 2, por todas serem insuscetíveis de abarcarem os custos mínimos resultantes da execução do contrato, mormente, a substituição dos trabalhadores em férias e formação e os custos com a remuneração da ESPAP. Indaguemos se a Recorrente tem razão. 1. Quanto à nulidade da sentença resultante de nulidade processual Clama a Recorrente nas conclusões I, II, III, IV e V do seu recurso que a sentença recorrida padece de nulidade derivada da omissão de despacho prévio de aperfeiçoamento do articulado inicial. Realmente, vem a Recorrente defender que o Tribunal recorrido, na medida em que aponta «insuficiências na matéria de facto alegada, tinha o dever de prolação de despacho de aperfeiçoamento, não podendo, primeiro, incumprir o dever de convidar ao aperfeiçoamento do articulado e, depois, em sede de saneador-sentença, considerar o pedido da parte improcedente, por falta de factos que a parte poderia ter alegado.» Entende a Recorrente, por isso, que ocorre nulidade processual nos termos previstos no art.º 195.º, n.º 1 do CPTA, em virtude da violação do disposto no art.º 87.º, n.ºs 1, al.
70. b)e 3 do CPTA. Ora, desde já se avança que este ataque não merece qualquer acoito. E por diversas razões. A primeira porque, desde logo, a Recorrente nunca identifica quais os pontos factuais a que se refere como constando da petição inicial e sendo carecidos de concretização ou completamento. É que, basta atentar no teor das conclusões exaradas quanto a esta questão para se percecionar, sem qualquer dificuldade, a natureza ambígua da impetração, pois que, em momento algum, a Recorrente explica qual a matéria factual, já constante da petição inicial, e que poderia concretizar ou densificar na sequência do aludido convite ao aperfeiçoamento, de modo que o Tribunal recorrido pudesse realizar outro tipo de apreciação e aplicação do direito. Realmente, importa salientar a este propósito que o convite ao aperfeiçoamento a que se refere o n.º 3 do art.º 87.º do CPTA tem como intuito «que se complete ou corrija o inicialmente produzido», não podendo servir para verter no processo toda a matéria factual que ab initio deveria constar da petição inicial. Como é consabido, a insuficiência alegatória compromete sempre o sucesso da procedência do pedido, sendo que as partes não podem alegar qualquer desconhecimento quanto ao encargo que sobre as mesmas impende, de alegar toda a factualidade essencial nos articulados da causa. A omissão de alegação dos factos essenciais não é suprível, pois que, o suprimento da omissão alegatória em fase ulterior da tramitação processual comprometeria, claramente, o princípio da igualdade das partes e a estabilidade objetiva da instância, para já não falar da obliteração do princípio da responsabilidade das partes. A segunda razão explicativa do insucesso do ataque agora em apreciação reside na circunstância de que, no caso posto, nunca estaria em causa o «suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada» conforme exige a norma inserta no art.º 87.º, n.º 3 do CPTA, mas antes o carreamento para os autos de uma constelação factual totalmente omitida pela Recorrente no articulado inicial. Realmente, perscrutado o articulado inicial da Recorrente- especialmente todo o alegado nos pontos 104 a 228-, verifica-se que a mesma elenca um conjunto de tipo de custos que entende serem os mínimos contratuais, realiza um conjunto de operações aritméticas partindo de premissas que entende serem as corretas, alcançando determinados valores que sufraga serem os custos mínimos de cada categoria de custos e, finalmente, estabelecendo um determinado valor para os lotes 1, 2, 6 e 8 a título de valor total mínimo do contrato para cada um desses lotes. Em seguida, com base nesses mesmos valores mínimos do contrato- que, de resto, são os que baseiam o valor da sua própria proposta-, limita-se a extrapolar que os preços-base definidos para os lotes 1, 2, 6 e 8, os limiares fixados para cada um desses lotes para consideração de proposta de valor anormalmente baixo e as propostas apesentadas pelas contrainteressadas a cada um dos lotes não cobrem os custos mínimos contratuais, porque possuem valores que são inferiores aos que resultam dos seus próprios cálculos. O que quer dizer que, a Recorrente nunca especifica qual ou quais os custos mínimos contratuais que não foram integrados no preço-base fixado para cada um dos citados lotes, ou quais os custos subvalorizados ou ausentes das propostas das contrainteressadas, mormente, com indicação do arrimo legal concretamente violado. Ou seja, toda a alegação da Recorrente na petição inicial nos pontos 104 a 228, com exceção dos seus próprios cálculos, é meramente conclusiva, dado que alicerça a conclusão de violação dos art.ºs 70.º, n.º 2, al.s
71. e)e
72. f)e 71.º, n.º 2 do CCP, bem como art.º 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na mera circunstância dos preços-base, dos limiares de preços anormalmente baixo e dos valores das propostas das contrainteressadas serem inferiores ao valor resultante dos seus cálculos. Por conseguinte, tendo a alegação vertida pela Recorrente na petição inicial natureza essencialmente conclusiva, necessariamente é de concluir que não subsiste naquela peça processual matéria factual que pudesse apenas ser concretizada, completada ou corrigida. Finalmente, a derradeira razão do improvimento do vertente ataque recursivo reside no facto de, não obstante as assinaladas omissões de alegação factual, o Tribunal recorrido ter procedido a uma apreciação compreensiva da factualidade relevante, atendendo, por sua própria iniciativa, a toda a factualidade relevante para o julgamento das questões postas, especialmente nos casos em que a alegação da Recorrente na petição inicial assume natureza essencialmente conclusiva. Citamos, exemplificativamente, o exarado pelo Tribunal recorrido nos últimos dois parágrafos da página 40 da sentença recorrida e o primeiro parágrafo da página seguinte, e donde deriva claramente que, apesar de o Tribunal recorrido ter assinalado a deficiência alegatória, ainda assim prossegue, por sua própria iniciativa e colmatando a omissão alegatória da Recorrente, com a análise microscópica dos custos mínimos contratuais envolvidos para cada um dos lotes 1, 2, 6 e 8. E nas páginas 45, 46 e 52 da sentença, o Tribunal recorrido limita-se a realçar, no fundo, que o teor conclusivo das alegações da Recorrente não permite abalar a fiabilidade e a credibilidade das operações aritméticas realizadas pelo próprio Tribunal na sentença recorrida. Até porque, nunca se debruçando a Recorrente especificamente sobre as propostas das contrainteressadas e sobre a estrutura de custos que as mesmas contêm, demonstrando a subsistência de qualquer falha, inexiste- na ótica do Tribunal recorrido- fundamento que esteie conclusão diversa quanto ao tipo e valor dos custos mínimos envolvidos para cada um dos lotes, bem como quanto ao valor contratual total mínimo encontrado pelo Tribunal para cada um dos mencionados lotes. O que quer significar, por conseguinte, que a omissão de alegação da Recorrente acabou por, a final, ser neutralizada por iniciativa do Tribunal recorrido, não tendo qualquer repercussão na apreciação e julgamento da causa. Desta feita, não se descortina qualquer afronta ao dever prescrito no art.º 87.º, n.ºs 1, al.
73. b)e 3 do CPTA, não ocorrendo qualquer nulidade processual nos termos indicados no art.º 195.º, n.º 1 do CPC. Pelo que, a sentença recorrida não padece da nulidade que lhe é imputada pela Recorrente, improcedendo o recurso jurisdicional nesta parte. 2. Quanto à impugnação da matéria de facto A Recorrente, nas conclusões VI, VII, VIII, XIX e X do seu recurso, vem invocar que o elenco probatório não se encontra completo, uma vez que foi omitida a factualidade atinente à participação da Recorrente no acordo-quadro celebrado com a ESPAP para prestação de serviços de vigilância e segurança, bem como o teor da cláusula 5.ª deste acordo-quadro e da cláusula 9.ª do CE respetivo. Esgrime a Recorrente que tais factos possuem relevo, dado que têm a ver com o estabelecimento de um tipo de custo dos contratos a celebrar para cada um dos lotes 1, 2, 6 e 8, atinente à remuneração da ESPAP a cargo dos cocontraentes, e que entende que não está contemplada nos preços-base, nem no valor das propostas apresentadas pelas contrainteressadas. E, examinada a petição inicial, bem como a sentença recorrida, impera assumir que a Recorrente tem razão, merecendo o recurso ser acolhido nesta parte. Com efeito, dimana da análise da petição inicial que a remuneração da ESPAP no domínio do acordo-quadro ao abrigo do qual foi lançado o procedimento agora em discussão constitui uma questão içada pela Recorrente logo naquele articulado, aí defendendo a Recorrente que tal remuneração não só configura um custo mínimo obrigatório, como não está incluído no preço-base estipulado para cada um dos lotes, nem foi considerado no valor das propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... , R.... e 2... . Sucede que, o Tribunal recorrido não conduziu ao probatório positivo qualquer factualidade relacionada com esta questão, não obstante ter julgado que a dita remuneração da ESPAP não consubstancia um custo mínimo obrigatório do contrato. Ora, a Recorrente acomete o assim julgado pelo Tribunal recorrido, pelo que, importa, para melhor esclarecimento, elencar a factualidade relevante para apreciar a impetração da Recorrente relativamente àquele segmento da sentença a quo. Desta feita, tomando em consideração o teor dos documentos 2 e 3 juntos com a petição inicial, respeitantes ao acordo-quadro celebrado em 07/07/2022 entre a Recorrente e a ESPAP para a prestação de serviços de segurança e vigilância, bem como ao caderno de encargos desse mesmo acordo-quadro, cumpre aditar ao probatório positivo os seguintes factos: 15. Em 07/07/2022, a Recorrente Prestibel celebrou com a ESPAP “Acordo-Quadro para a Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança”, constando do mesmo, além do mais, a cláusula seguinte: (cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial). 16. A cláusula 9.ª do Caderno de Encargos referente ao “Acordo-Quadro para Prestação de Serviços de Vigilância e Segurança” tem a seguinte redação: (cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial). 3. Quanto aos erros de julgamento A Recorrente assaca vários erros à sentença a quo. Concretamente, tomando em consideração o que dimana das conclusões XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX, XL e XLI do recurso, o que resulta das mesmas é que a Recorrente vem disputar o entendimento do Tribunal recorrido quanto ao que deve constituir os custos mínimos diretos e respetivos valores unitários e globais dos contratos atinentes aos lotes 1, 2, 6 e 8 do procedimento concursal. E, desta dissensão, faz derivar toda a impugnação quanto ao julgado, sendo de realçar que, em bom rigor, a posição que a Recorrente espraia no vertente recurso consiste na repetição do que já constava da sua petição inicial. Com efeito, bem examinado o teor conclusivo da parte da impetração que agora enfrentamos, verificamos que a Recorrente pretende que seja revisto o decidido pelo Tribunal a quo relativamente à não inclusão dos custos concernentes à formação profissional, à substituição dos trabalhadores em férias e em formação e aos custos de remuneração da ESPAP nos valores definidos a título de preço-base para cada um dos lotes agora em discussão, bem como no valor das propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... , R.... e 2... . Realmente, a Recorrente sufraga que tais custos não foram contemplados nas projeções que conduziram à fixação dos preços-base para cada um dos lotes concursados e, bem assim, não foram incluídos no preço das propostas apresentadas pelas citadas contrainteressadas. E, por isso, nem os preços-base constantes do CE, nem os preços constantes das propostas mencionadas são suficientes para abarcar todos os custos com a execução dos contratos. O que- no entender da Recorrente- conduz à invalidade da cláusula 5.ª, n.º 3 do CE, por violação dos art.ºs 1.º-A, n.º 2 e 71.º, n.º 2 do CCP, bem como à impreterível exclusão das propostas das contrainteressadas para os lotes 1, 2, 6 e 8 de acordo com o prescrito nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.s
74. e)e
75. f)do CCP, em virtude da violação do preceituado no art.º 71.º, n.º 2 do CCP e art.º 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio. Indaguemos, pois, se assim é. A problemática em discussão tem sido objeto de atenção reiterada por banda da jurisprudência administrativa, salientando-se a constatação de um percurso evolutivo no que tange à consideração dos preços-base fixados e dos valores das propostas apresentadas em termos de suficiência para cobrir os custos de execução dos contratos postos a concurso, especialmente no que diz respeito aos contratos para prestação de serviços de vigilância e segurança. Ora, não sendo relevante, para os presentes efeitos, minuciar todo o dito percurso evolutivo, interessa, todavia, assinalar o entendimento jurisprudencial mais recente firmado pela Suprema Instância Administrativa. Assim, sobre a matéria em discussão no caso posto, o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido em 22/09/2022 no processo 339/21.1BECBR, veio esclarecer que: «10.1. Sucede que toda a argumentação esgrimida pelo Recorrente “Município de Coimbra” no presente recurso de revista se mostra totalmente incompatível com as normas do CCP após a reforma de 2017, introduzida pelo DL nº 111-B/2017, de 31/8 – redação do CCP aplicável na presente ação. Argumenta, nomeadamente, o Recorrente: - O preço da proposta vincula a Adjudicatária face à Entidade Adjudicante, mas não pressupõe que a vincule face aos trabalhadores (conclusão IX); - A Contrainteressada está sempre vinculada às obrigações legais em matéria laboral (conclusão X); - Tais obrigações legais podem ser cumpridas através de outros recursos da empresa, e não somente pelo preço do contrato (conclusão XI); - A obtenção, ou não, de apoios à contratação, corre por risco da Adjudicatária, não cumprindo à Entidade Adjudicante controlar este risco (conclusão XIV); - De outro modo, estaria em causa a “liberdade de gestão empresarial” da Contrainteressada, garantida pelo art. 61º da CRP (conclusão XV). Ora, toda esta argumentação é contrariada, como se disse, pelas normas do CCP, designadamente após a reforma nele introduzida pelo DL nº 111-B/2017 (em sentido que viria a ser confirmado pela posterior reforma introduzida pela Lei nº 30/21, de 21/5), em obediência, aliás, ao direito da União Europeia (Diretiva nº 2014/24/UE). Desde logo, o nº 2 do art. 1º-A do CCP (introduzido pelo DL nº 111-B/2017) veio estipular que: «As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional». Isto é, o dever de controlo exigido às Entidades Adjudicantes não se reporta, apenas, à fase da execução do contrato, mas deve focar-se, desde logo, na fase pré-contratual da “formação dos contratos públicos”. É, pois, insubsistente a argumentação do Recorrente “Município de Coimbra” tendente a afastar de si, enquanto Entidade Adjudicante, qualquer responsabilidade sobre o controlo do “risco” de prejuízo consequente de uma proposta com preço insuficiente, que alegadamente correria só por conta da Adjudicatária. Por outro lado, a alínea
76. g)do nº 4 do art. 71º do CCP (introduzida, também pelo DL nº 111-B/2017), ao estabelecer que, na ponderação de um “preço ou custo anormalmente baixo”, se hão-de ponderar, entre outras circunstâncias, eventuais esclarecimentos relativos «ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no nº 2 do artigo 1º-A», veio ligar as situações de eventual insuficiência do preço apresentado para satisfação de obrigações legais em matéria, designadamente, laboral – prevista como causa de exclusão das propostas pela alínea
77. f)do nº 2 do art. 70º do CCP –, ao fundamento de exclusão por “preço ou custo anormalmente baixo”, previsto na alínea
78. e)do mesmo nº 2 do art. 70º do CCP. Ligação que viria, aliás, posteriormente, a ser claramente confirmada com a redação dada pela Lei nº 30/21 ao nº 4 do art. 71º do CCP: «Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato» (sublinhados nossos). Como explica Nuno Cunha Rodrigues, a propósito da reforma introduzida pelo DL nº 111-B/2017 (in “Jornadas de Direito dos Contratos Públicos (16-17 de Maio de 2019, FDUL)”, AAFDL, 2020, págs. 167 e segs.: «O CCP passou a proceder a uma ligação intrínseca a entre o regime do PAB [preço anormalmente baixo] e o incumprimento de obrigações de cariz laboral, ambiental ou social, procurando-se, dessa forma, ir ao encontro do previsto na Diretiva-clássica. Assim, as entidades adjudicantes passaram a estar obrigadas a excluir a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18º nº 2 da Diretiva – i.e., obrigações de cariz laboral, ambiental ou social. Compreende-se, por isso, que o artigo 71º do CCP estabeleça, no nº 4, alínea g), que, na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente, “ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no nº 2 do artigo 1ª-A”. Trata-se, reitere-se, de uma novidade decorrente das diretivas de 2014 e da revisão de 2017 que poderá implicar, no futuro, a modificação da jurisprudência administrativa relativa a PAB. É que, até à revisão do CCP operada em 2017, os tribunais administrativos consideravam que os operadores económicos tinham o direito de fixar livremente o preço a apresentar nos procedimentos concursais, tendo como única limitação o preço anormalmente baixo. Esta jurisprudência permitia a apresentação de propostas abaixo do custo (ainda que dentro do valor do preço base) atendendo, nomeadamente, à totalidade da atividade desenvolvida pelo cocontratante que lhe podia permitir compensar prejuízos decorrentes da execução de um determinado contrato à luz da subsidiação cruzada com outros contratos rentáveis». E estas alterações legislativas decorrem, como se disse, de imposição do direito da UE, no caso, em particular, da Diretiva nº 2014/24/EU, de 26/2, a qual expressava no seu considerando 40: «O controlo da observância destas disposições ambientais, sociais e laborais deverá ser efetuado nas fases pertinentes do procedimento de contratação, ou seja, ao aplicar os princípios gerais que regem a escolha dos participantes e a adjudicação de contratos, ao aplicar os critérios de exclusão e ao aplicar as disposições relativas às propostas anormalmente baixas (…)». Em face da atual normação do CCP – pelo menos desde 2017 -, não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem controlo, nesta sede, por parte das Entidades Adjudicantes; ou que basta uma declaração/compromisso no sentido do cumprimento das obrigações legais; ou que um preço ou custo insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos; ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar, nomeadamente por razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua “liberdade de gestão empresarial”. O atual direito nacional, por via do direito da UE, opõe-se claramente a todo este argumentário em nome do “interesse público” e em nome de uma “livre, clara e sã concorrência”. Assim é que o art. 69º nº 1 da citada Diretiva nº 2014/24/EU - “sempre que estes (preços ou custos indicados na proposta) se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar” - estabelece, para o efeito, a relevância da relação “preço/prestação”, no sentido de que o eventual caráter anormalmente baixo de uma proposta deve ser apreciado exclusivamente “face à prestação”, e não pela maior ou menor capacidade dos proponentes, cabendo, em suma, aferir se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer. Pelo exposto, improcedem os argumentos do Recorrente “Município de Coimbra” atrás listados, designadamente (conclusões IX, X, XI, XIV e XV das suas alegações) quanto ao preço da proposta vincular a Adjudicatária face à Entidade Adjudicante, mas não pressupor que o vincule face aos trabalhadores; quanto à Contrainteressada estar sempre vinculada às obrigações legais em matéria laboral; quanto a tais obrigações legais poderem ser cumpridas através de outros recursos da empresa, e não somente pelo preço do contrato; quanto à obtenção, ou não, de apoios à contratação, correr por risco da Adjudicatária, não cumprindo à Entidade Adjudicante controlar este risco; quanto a estar em causa a “liberdade de gestão empresarial” da Contrainteressada, garantida pelo art. 61º da CRP.» (negro nosso) Esta diretriz interpretativa é subjacente, também, ao acórdão da mesma Suprema Instância, prolatado em 10/02/2022 no processo 1429/20.3BELSB, em que é dito que: «A questão que importa conhecer é, assim, se bem andou o acórdão recorrido, a, por referência a jurisprudência anterior à revisão do CCP de 2017 e à alteração da Lei da S... de 2019, entender que a entidade adjudicante não pode excluir uma proposta quando os elementos vertidos no procedimento evidenciem que o preço apresentado não contempla os custos retributivos legalmente imperativos e se mostra insuficiente para suportar os custos com a execução do contrato, corresponde a uma errada interpretação do artigo 70.º, n.º 2, alínea
79. f)do CCP, em violação dos artigos 1.º-A, n.º 2 do CCP e do artigos 5.º-A, n.ºs 1 e 2, alínea b). E, subsidiariamente, conhecer da bondade da exclusão da proposta face ao artigo 70º, nº 2, alínea e), do CCP, ou seja, com fundamento no preço anormalmente baixo da sua proposta. (…) Ora, o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto artigo 1.º e que tem a epígrafe “Princípios” refere que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional. Não há, assim, dúvida que vem expressamente referido que as entidades adjudicantes devem ter uma posição ativa no sentido de assegurar o respeito pelas normas em matéria laboral não só na execução do contrato mas também na sua formação. Pelo que, não podemos deixar de dizer que, de acordo com o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto, artigo 1.º-A nº2, a expressa referência_ a que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional_ significa que o cumprimento pelos operadores económicos das normas laborais é uma questão que merece especial atenção da entidades adjudicantes. É certo que já resultava do art.º. 70º nº 2 al.
80. f)do CCP, que são excluídas as propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, onde se incluem as referidas normas laborais. E já resultava da jurisprudência em vigor e suprarreferida que o que estava em causa era aferir se resultava do contrato que essas vinculações legais não iam ser cumpridas. Ou seja, o que cumpria aferir era se, no caso concreto, estava em causa a exclusão de uma proposta cuja realização do contrato implicava, ele próprio, a violação de vinculações legais, sem interferência de quaisquer variantes.» A fundamentalidade desta temática foi revisitada ainda pela mesma Instância no acórdão recente de 12/09/2024, promanado no processo 1172/23.1BELSB, que consignou, além do mais, o seguinte: «48. Por outro lado, conforme é também consensual na doutrina e na jurisprudência, de acordo com o disposto no art.º 71.º, n.º3 do CCP e art.º 69.º da Diretiva 2014/24/UE, uma proposta só poderá ser excluída com esse fundamento, quando os esclarecimentos fornecidas pelos operadores económicos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, sendo esse, também ,o sentido da jurisprudência comunitária convocada pela Recorrente. 49.Este entendimento vem espelhado, por exemplo, no Acórdão do TJUE, de 29.03.2023, SAG ELV Slovenko a.s. e outros, C-599/10, n.º29 no qual se lê que : A “existência de um debate contraditório efetivo entre a entidade adjudicante e o concorrente, num momento útil do procedimento de análise das propostas, para este poder provar a seriedade da sua proposta, constitui uma exigência fundamental…com vista a evitar a arbitrariedade da entidade adjudicante e garantir uma sã concorrência entre as empresas”; “cabe à entidade adjudicante formular claramente o pedido dirigido aos candidatos em causa, de modo a estes poderem justificar plena e utilmente a seriedade das suas propostas”. 50.A consagração do instituto do preço anormalmente baixo no CCP, tem o seu embrião no direito da União Europeia, tendo surgido como resposta à necessidade de assegurar um mercado livre e concorrencial entre os operadores económicos, em ordem a proteger a contratação pública dos riscos associados à adjudicação do contrato a uma proposta excessivamente baixa, seja por, uma proposta dessa natureza não assegurar a cabal execução do contrato – “perspetiva do risco de incumprimento” -, seja por a sua insuficiência para cobrir a totalidade dos custos inerentes à prestação a contratar, evidenciar o falseamento da concorrência – “perspetiva da cobertura de custos e lucro”. 51.Sobre a perspetiva comunitária do regime do preço anormalmente baixo, Ana Fernanda Neves refere que “se tem sido relativamente incontroverso que o instituto do preço anormalmente baixo é feixe de interesses contrapostos, visando conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço e o direito à livre iniciativa económico empresarial com, por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato, cabe agora concluir que a referida figura jurídica é igualmente inspirada – e teleologicamente justificada – pela necessidade de tutela da concorrência na referida dúplice vertente e, portanto, também a tutela de um mercado concorrencial são e efetivo”- cfr. in “ Os Princípios da Contratação Pública”, in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, Coimbra Editora, pág.70. 52. No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e outro, afirmam que o escopo da penalização de preços anormalmente baixos radica “na necessidade de normalização dos mercados públicos, gravemente distorcidos e abalados pelo aparecimento de concorrentes que, por alguma razão (em regra, para fazer face às crises endémicas das respetivas empresas conjugadas com as resultantes do aumento da concorrência e da diminuição da procura), apresentavam propostas com preços imbatíveis (os chamados preços predatórios”), que dificilmente eram compatíveis com os custos mínimos associados às prestações a realizar. [Só que a] celebração de contratos nesses termos era causa, depois, de frequentes situações de abandono ou de grave desleixo na execução dos mesmos e de um marcado acréscimo de conflitualidade, dadas as tentativas feitas para forçar os contraentes públicos ao pagamento de preços (revistos) bastante superiores ao contratado. [A]ssim, as propostas de preço anormalmente baixo, a que a Administração, noutros tempos, aspirava, tornaram-se na realidade num pesadelo para si, exigindo uma intervenção legislativa no sentido de poderem as mesmas ser excluídas, para não terem que ser avaliadas e ordenadas favoravelmente, em função do preço que delas objetivamente constava. [E é] nesse contexto, para prevenir o interesse da entidade adjudicante em não contratar “aventureiros” e para assegurar uma concorrência leal entre todos os operadores económicos, que se instituiu o regime do art. 70.º/2 do CCP, fundado na ideia de que a proposta de melhor preço nem sempre é uma boa proposta ou uma proposta séria”- cfr. in Concursos e outros procedimentos de contratação publica, p.937. 53. Porém, importa não confundir o instituto do preço anormalmente baixo, a que se reporta o artigo 69.º da Diretiva 14/24/EU e o artigo 71.º do CCP (e artigo 17.º do PP) com a possibilidade que o legislador nacional reconhece às entidades adjudicantes de fixarem parâmeros base, máxime, em relação aos preços parciais dos serviços a prestar, através do estabelecimento de limites mínimos e máximos a partir dos quais e até aos quais pretende que a concorrência de desenvolva. Pese embora os dois institutos possam orientar-se a uma mesma finalidade (cobertura dos lucros e custos versus a proibição de contratação com prejuízo), a possibilidade prevista nos n.ºs 3 e 4 do artigo 42.º do CCP de as entidades adjudicantes puderem estabelecer parâmetros base relativamente a aspetos submetidos à concorrência, como é o caso do preço (atributo) através da fixação de limites mínimos e máximos que as propostas devem observar sob pena de exclusão nos termos da al.b), n.º2 do art.º 70.º do CCP, e a previsão do regime do preço anormalmente baixo, que vincula a entidade adjudicante à solicitação de prévios esclarecimentos aos proponentes em relação a cujas propostas considere que apresentam um custo ou preço anormalmente baixo, e à ponderação das razões que venham a ser oferecidas, antes de tomar uma decisão que exclua a proposta, têm campos de aplicação distintos, uma vez que, como melhor veremos, num caso estão em causa preços parciais que se incluem na proposta e no outro o preço global da proposta. Vejamos. 54.Para a compreensão da diferença entre tais regimes, basta ter presente que no regime do preço anormalmente baixo o que releva é a suficiência do preço/custo global da proposta e não o montante individual de cada preço unitário ou parcial, que embora possa atuar como elemento indiciador de uma proposta de preço anormalmente baixo, carece de ser confirmado em termos globais, não se confundindo com o preço global. 55.No regime do preço anormalmente baixo, o que está em causa é aferir se o preço global apresentado na proposta é “adequado a remunerar o conjunto dos custos, riscos e ónus que essa execução comporta, bem como a margem de lucro que o cocontratante necessariamente deve receber” - cfr. João Amaral e Almeida, in Estudos da Contratação Pública- III, “As Propostas de Preço Anormalmente Baixo”, Coimbra Editora, pág. 88.- e não se os preços (parciais) apresentados para algumas obras, fornecimentos ou serviços estão abaixo dos parâmetros mínimos fixados no PP. Pode acontecer que os preços parciais apresentados não violem os parâmetros mínimos estabelecidos no PP e ainda assim a entidade adjudicante considere que a proposta apresentada, atendendo à totalidade do preço e dos custos e na comparação com as demais, se revela como sendo uma proposta de preço anormalmente baixo. Como tal, o campo de aplicação do instituto do preço anormalmente baixo é diferente do campo de aplicação do regime previsto no n.º4 do art.º 42.º do CCP. 56.O regime do artigo 71.º do CCP tem como pressuposto a consideração do preço global da proposta apresentada, e não cada um dos preços parciais propostos pelos concorrentes, pelo que nesse âmbito a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos, podendo os preços parciais funcionar apenas como elementos indiciadores da anomalia do «preço global», não passando, no entanto, de meros indícios. 57.Neste sentido, com interesse, sumariou-se no Ac. do STA de 21/04/2022, proferido no processo n.º 03/21.1BEBRG que: “O preço de uma proposta corresponde pois ao preço contratual proposto. Deste modo, o n.º2 do artigo 71.º do CCP aplica-se ao preço global da proposta, e não a cada um dos preços unitários propostos, sendo que a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos. […]mesmo que se entendesse que os valores remuneratórios unitários recursivamente invocados, seriam baixos, essa circunstância não deixaria de constituir um mero indício da invocada violação, que não foi confirmado pelo conjunto da prova disponível ( cfr.Ac TJUE de 28/1/2016, proc.T-570/13, “Agroconsulting”). Diz-se ainda neste Acórdão do STA que “Para efeitos de ponderação de exclusão de proposta com fundamento na alínea
81. f)do n.º2 do art. 71.º do CP (…) tal como na alínea
82. e)…não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global.(…)» 58.Assim, para a aferição do preço anormalmente baixo, o que releva perante cada proposta é a demonstração de que a adjudicação de certa proposta não garante ao proponente a razoável cobertura dos custos e a obtenção da sua margem de lucro, levando à outorga de um contrato em que exista um risco sério de incumprimento, ou seja, em que se verifique a séria probabilidade de não ocorrer a satisfação integral das prestações a cargo do adjudicatário. Tal incumprimento, ou pelo menos o risco de o mesmo ocorrer, não se reporta apenas à proteção da entidade adjudicante e assim à potencial lesão do interesse público associado ao contrato, verificando-se, ao invés, que esse incumprimento também poderá advir da inobservância de normas legais ou regulamentares através dos quais se imponham custos subjacentes à execução do contrato. 59.Em qualquer desses casos, como bem assinala a CI, a entidade adjudicante fará uma comparação com um determinado perfil (o necessário e suficiente para demonstrar um mínimo de viabilidade para cumprir o contrato em respeito das normas legais e regulamentares que sejam aplicáveis) – tendo em conta o preço global da proposta e não, como ocorre com os parâmetros base, os preços parcelares que decompõem a proposta. Aquilo que se compara são os custos necessários para o cumprimento contratual num sentido amplo e aquilo que foi o preço apresentado pelo concorrente na sua proposta. E o tipo de juízo efetuado pela entidade adjudicante quanto ao preço anormalmente baixo — insista-se, um juízo globalmente comparativo — tem de ser evidentemente articulado com a autonomia que os concorrentes dispõem para definir o preço da sua proposta. O que leva a que tal regime preveja que nenhuma proposta seja excluída com fundamento em preço anormalmente baixo sem a possibilidade de o concorrente poder explicitar a razão de o seu preço global não ser insuficiente para cobrir todos os custos inerentes à prestação do serviço. Ao invés, a fixação de parâmetros base mínimos e máximos só pode ser compreendida no quadro da autonomia procedimental conferida às entidades adjudicantes pelas normas do CCP. A esta luz, o artigo 42.º, n.ºs 3 e 4, do CCP supõem um exercício de prognose por parte da entidade adjudicante sobre quais os patamares mínimos e máximos que uma proposta tem de assumir para ser aceitável à luz daquele que é o interesse público por si identificado. Igualmente ao contrário do que resulta do regime do preço anormalmente baixo, a definição de parâmetros base mínimos implica uma perspetiva microscópica sobre aqueles que são os aspectos submetidos à concorrência e paradigmaticamente o preço, não na sua vertente global, mas sim quanto aos valores parciais que o compõem. No caso dos parâmetros base mínimos, a comparação é, de todo em todo, diferente: o que se está a comparar já não é o preço total em si com os custos, mas as componentes desse preço com aquilo que, sendo fixado pela entidade adjudicante, é aceitável por parte desta. 60. Ponderando que o estabelecimento de parâmetros base mínimos e o regime do preço anormalmente baixo têm sentidos diferentes e pressupõem comparações diferentes, não se pode concluir que a fixação de parâmetros mínimos em relação ao preço, nos termos do