Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 00600/05 Secção: Contencioso Administrativo - 2º Juízo Data do Acordão: 05/05/2005 Relator: Cristina dos Santos Descritores: OMISSÃO DE PRONÚNCIA EXCESSO DE PRONÚNCIA DIREITO À INFORMAÇÃO PROCEDIMENTAL Sumário: 1. O conceito de acto constitutivo de direitos pressupõe que o acto em questão vise, pelo seu conteúdo, a atribuição de direitos a terceiros, de tal modo que se possa considerar o acto como causa dos direitos constituídos e se possa encontrar no acto o fundamento de interesse público que levou à atribuição dos direitos. 2. O Tribunal incorre em omissão de pronúncia quando não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar, aqui incluída a matéria de conhecimento oficioso - artº 668º nº 1

1. d)1ª parte CPC. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Rosa .... e outros, com os sinais nos autos, inconformadas com a sentença proferida pelo Mmo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, dela vêm recorrer concluindo como segue:
2. a)Por despacho de 21/12/1992 do Sr. Director Geral do Património do Estado, notificado às AÃ, ora recorrentes, foi autorizada a sua progressão para o índice 300 com efeitos a 01-10-1991 da categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial e para o índice 320 na sequência da sua promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe, com efeitos a 24-09-1992.
3. b)Com efeito, tendo todas os ora recorrentes sido colocadas com efeitos reportados a 1 de Outubro de 1989 no índice 270 escalão 5 da categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, adquiriram o direito a progredir para o escalão 6° índice 300 a partir do momento em que perfizeram 7 anos na categoria, o que ocorreu em 09/09/91 e de acordo com as normas de descongelamento de escalão previstas nos n°s 1e 2
4. a)do art° 2 do DL 204/91 de 7/06.
5. c)Por seu turno, tendo sido promovidas à categoria de Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe em 24/09/92 de tal facto decorre, atento o art° 2 n° 1
6. b)do DL 406/91 de 17/10, que teriam de ser posicionadas no 6° escalão índice 320 da nova categoria, como lhes foi reconhecido pelo despacho supracitado.
7. d)Porém, como este não fosse executado, e dado tratar-se de um acto constitutivo de direitos para as ora recorrentes e, além disso, já consolidado na ordem jurídica viram-se na necessidade de obter o reconhecimento judicial desse seu direito motivo pelo qual interpuseram a competente acção.
8. e)Ora, a douta sentença recorrida não só negou, no entender das recorrentes, erroneamente a natureza de acto constitutivo de direitos ao despacho do Director Geral do Património de 21/12/92 como considerou (também no entender das recorrentes mal) que às recorrentes não caberia, nos termos da lei aplicável, as progressões pretendidas, sem contudo, se pronunciar sobra a alegada, subsidiariamente, situação consolidada decorrente daquele despacho do Director Geral do Património de 21/12/92, ainda que fosse inválido, não tendo sido revogado estaria, assim, a coberto do art° 141 n° 1 do CPC.
9. f)Na verdade, a questão da consolidação do acto foi suscitada pelas AÃ na sua petição inicial e levada nas alegações às respectivas conclusões (cfr, alínea
10. e)das conclusões) e não foi objecto de pronúncia pelo Tribunal "a quo", o que constitui a nulidade prevista no art° 668° n° 1
11. d)do CPC que aqui expressamente se argui .
12. g)Em qualquer caso, importa reconhecer que o despacho do Sr. Director Geral do Património em apreço é verdadeiramente um acto válido e constitutivo de direitos para as AÃ, ora recorrentes, ao contrário do decidido pela sentença recorrida por, segundo esta, se tratar de um acto que se limitou a verificar ou constatar a existência de uma situação jurídica, sem criar, modificar ou extinguir quaisquer posições jurídicas individuais.
13. h)Porém, o despacho em questão é, inequivocamente, um acto que autoriza as AÃ a progredir de índice(
14. s)remuneratório(s), não sendo, com tal, um acto meramente declarativo.
15. i)Mas ainda que o fosse, integrar-se-ia na categoria das "verificações constitutivas" ou seja, dos actos que reconhecem a existência ou validade de direitos ou situações jurídicas subjectivas sendo, como tal, segundo a melhor doutrina acto constitutivos de direitos (v. por todos, o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo vol. Ill pág. 377).
16. j)Donde, a douta sentença recorrida ao considerar que o despacho em questão não é acto constitutivo de direitos para os ora recorrentes violou a lei, em especial o art° 140 n° 1
17. b)do CPA.
18. k)Com efeito, o despacho em questão não só é constitutivo de direitos como válido uma vez que o direito das ora recorrentes progredirem e para o índice 300 na data nele prevista decorre efectivamente da aplicação do art° 2° n° 1 e n° 2
19. a)do DL 204/91 de 7/06 porquanto, ao contrário do sustentado pela sentença recorrida, o descongelamento de um escalão pela verificação do requisito de tempo (7 anos) na categoria não tem de se verificar numa data precisa mas à medida que se perfizer esse tempo o que, com as recorrentes, ocorreu em 06/09/91.
20. l)Donde resulta que a sentença "a quo" fez uma interpretação errónea do art° 2 n° 1 e n° 2
21. a)do DL 204/91 de 7/06.
22. m)Também, ao contrário do sustentado pela sentença recorrida, não decorre da lei aplicável que o índice 300 em apreço só poderia ser utilizado para efeitos de transição no NSR e já não para efeitos de progressão pelo que, efectivamente, e por força da supracitada regra caberia às recorrentes, como lhes foi reconhecido, progredir para o índice em questão por força do descongelamento de 1 escalão.
23. n)Violou pois a douta sentença "a quo" ao não reconhecer os direitos de progressão acima indicados, às ora recorrentes, os arts. 2 n° 1 e 2
24. a)do DL 204/91 de 7/06 e o art° 2 n° 1
25. b)do DL 406/91 de 17/10.
26. o)Por último, e caso se entenda que a arguida nulidade da sentença "a quo" por omissão de pronúncia não se verifica, estão dir-se-á que a ser inválido o despacho do Sr. Director Geral do Património de 21/12/92, por o mesmo se encontrar consolidado na ordem jurídica não poderá deixar de ser respeitado uma vez que já não pode ser revogado (art° 141º n° 1 do CPA) (v. no mesmo sentido, e para situação idêntica o douto Acórdão do STA de 26/05/98 in rec 43212 citado in Código do Procedimento Administrativo dos Senhores Conselheiros José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho 5 edição-2002 págs. 910 e 911).
27. p)Assim a sentença recorrida teria de reconhecer, em qualquer caso, às AÃ ora recorrentes, por força do despacho autorizador do Director Geral do Património, o seu direito às progressões indiciarias em causa porquanto, ainda que aquele fosse inválido, ter-se-ia consolidado na ordem jurídica donde, não o tendo feito, violou a sentença "a quo" o art° 141 n° 1 do CPA. * A AR não contra-alegou. * O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve: “(..) Afigura-se-me que a sentença recorrida não merece reparo e a arguida nulidade mais será de configurar como erro de julgamento, como no despacho de sustentação se configurou. De resto, partilha-se aqui com vénia o parecer de fls. 161 a 165, aqui se dando por reproduzido, em particular quanto à posição das recorrentes sobre o despacho do Director- Geral do Património, posto que se deverá entender que "não tem a natureza de acto constitutivo de direitos, pois, sendo embora definitivo, não é executório, porque inapto para, directa a imediatamente, produzir efeitos jurídicos na esfera das autoras. Tal acto insere-se na primeira grande categoria de actos não executórios, tal como definida por Freitas do Amaral, Direito Administrativo, lições aos alunos do curso de direito, em 1988/1989, Volume III, pág. 242, na qual se incluem os actos que não são obrigatórios, porque, designadamente sujeitos a aprovação." Com efeito, o despacho proferido em 22.12.1992 pelo recorrido, carecia de condição de perfeição ou melhor como requisito de executoriedade um outro acto, posterior, praticado pelo então Director-Geral da Contabilidade Pública, que autorizasse o pagamento da despesa pública em causa (cfr. DL 499/79, de 22/12). 3. Em conclusão, uma vez que a sentença recorrida não padece das censuras que as recorrentes lhe assacam, deverá improceder o recurso, segundo o meu parecer. (..)”. * Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência. * Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
28. a)as Autoras foram nomeadas na categoria de 3° oficial do quadro da Direcção Geral do Património a 31.08.1980 e promovidas para a categoria de 2° oficial a 07.09.1984 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do instrutor);
29. b)a 21.04.1987 as Autoras foram nomeadas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial de 2a classe (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor);
30. c)a 09.09.1988 as Autoras foram promovidas à categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial de 1a classe (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
31. d)com efeitos reportados a 01.10.1989 as Autoras foram integradas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, escalão 5, índice 270 (acordo das partes e notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
32. e)a 24.09.1991, as Autoras foram promovidas, por concurso de acesso, a Técnicas de Gestão Patrimonial de 2a classe, escalão 4, índice 280 92 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
33. f)por despacho de 17.12.1992 do Director Geral do Património do Estado, notificado às Autoras, foi autorizada a progressão das mesmas para o índice 300 com efeitos a 01.10.1991 e para o índice 320 em 24.09.1992, data da promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe (docs de fls não numeradas do processo instrutor que se dão por integralmente reproduzidos)
34. g)a 07.02.1996, por concurso de acesso, as Autoras foram promovidas, a Técnicas de Gestão Patrimonial de 1a classe, escalão 4, índice 320 (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
35. h)a 28.05.1999, por concurso de acesso, as Autoras foram promovidas a Peritas de Gestão Patrimonial de 2a classe, escalão 4, índice 350, (cfr notas biográficas a fls não numeradas do processo instrutor)
36. i)a 29.06.1999, em resposta ao requerido pelas Autoras no sentido de ser executado o despacho referenciado na alínea e), foi proferido, pela Sub-Directora Geral do Património, despacho de concordância com o teor da informação n° DAS/99, junta com o processo instrutor e que se dá por integralmente reproduzida, em que se refere que a questão foi decidida no sentido da impossibilidade legal, ao tempo, de se proceder à alteração e pagamento dos índices pretendidos;
37. j)a 28.05.1992, por despacho do Réu, a fls não numeradas do processo instrutor, que se dá por integralmente reproduzido, foi autorizada a rectificação da lista de antiguidade relativa ao ano de 1991, considerando, para efeitos de tempo de serviço prestado na carreira e na categoria o tempo de exercido de funções na categoria de 2° oficial. DO DIREITO Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito adjectivo por: 1. omissão de pronúncia em matéria do artº 141º nº 1 CPA ................................. ítens
38. a)a
39. f)das conclusões de recurso E em violação primária de direito substantivo por: 2. erro de julgamento em matéria de conceito de acto constitutivo de direito ........ ítens
40. g)a
41. j)das conclusões. *** O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença recorrida é o que segue: “(..) III - Direito aplicável Face ao pedido formulado pelas Autoras e à matéria de facto assente importa, desde já, determinar se o despacho do Réu que lhes reconheceu o direito às progressões pretendidas configura ou não um acto constitutivo de direitos e, em caso afirmativo, se por via dele pode proceder a pretensão das Autoras. A - O DESPACHO DE 17.12.1992 DO DIRECTOR GERAL DO PATRIMÓNIO DO ESTADO O despacho do Réu, ao autorizar às Autoras a progressão para o índice 300 com efeitos a 01.10.1991 e para o índice 320 em 24.09.1992, data da promoção a Técnico de Gestão Patrimonial de 2a classe, limitou-se a declarar um efeito alegadamente decorrente da aplicação dos diplomas que estabeleciam a disciplina das progressões nas categorias em que se encontravam. Ora, em matéria de progressão (diferente de promoção), a regra é a de que esta é automática e oficiosa, devendo os serviços proceder ao processamento respectivo - art. 20° do DL n° 353 -A/89 de 16.10; Assim, aquele acto não criou, modificou ou extinguiu quaisquer posições jurídicas individuais que, a existirem, no caso, decorriam directa e imediatamente da lei. Limitou-se, antes, a verificar ou constatar a existência de uma situação jurídica, esgotando aí os seus efeitos. Na verdade, os actos meramente declarativos apenas se consideram actos administrativos nos casos em que a lei lhes associa algum efeito constitutivo ou em que são praticados no âmbito da função tituladora da Administração, na certeza de que a nenhuma destas situações se reconduz a dos autos. Assim, o despacho do Réu de 17.12.1992 não configura um acto administrativo constitutivo de direitos nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 120° e 140° /1/
42. b)do CPA, não decorrendo da sua prática a procedência da pretensão das Autoras na presente acção. Importa então aferir da existência do direito que se pretende ver reconhecido face às disposições legais invocadas: B - DO DIREITO A PROGRESSÃO NOS TERMOS DAS DISPOSIÇÕES CONJUGADAS DOS ARTS. 2°/1 E 2/A) DO DL N° 204/91 DE 07.06 E 2°/1/B) DO DL N° 406/91 DE 17.10 O DL n° 353-A/89 de 16.10 veio estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas. Contudo, veio estabelecer, no art. 38°, um condicionamento de progressão nas categorias, determinando o respectivo congelamento. O descongelamento dos escalões de progressão veio a acontecer progressivamente, nos termos da calendarização prevista no n° 2 do art. 38° mencionado, constituindo o DL n° 204/91 o segundo diploma de descongelamento de escalões. A carreira técnica do património não foi abrangida pelo DL n° 353-A/89, aquando da sua publicação, tendo a estrutura da respectiva remuneração sido definida através da publicação do DL n° 406/91 de 17.10, em execução da previsão contida no art. 27° do DL n° 353-A/89. O mencionado DL n° 406/91 fez retroagir os respectivos efeitos a 01.10.89, data em que entrou em vigor o DL n° 353-A/89 (art.45°/1), tudo se passando, pois, como se a estrutura remuneratória dessa carreira tivesse ocorrido por efeito do DL n° 353-A/89. Assim, o descongelamento operado pelo DL n° 204/91 de 07.06 é abstractamente, aplicável à carreira técnica do património que, além do mais, não está excepcionada no n° 2 do art.1°. * Importa agora verificar, em concreto, se as Autoras são titulares do direito à progressão nos termos peticionados. Vejamos: As Autoras foram posicionadas na categoria de Auxiliar de Gestão Patrimonial, escalão 5/270, com efeitos a 01.10.1989; Em Janeiro de 1991, data a que se reportam os efeitos do DL n° 204/91 de 07.06, para que pudessem beneficiar do descongelamento aí previsto teriam de reunir uma das condições ai previstas, a saber, antiguidade na categoria igual ou superior a 7 anos para subida de um escalão ou 18 anos para subida de dois escalões. Da matéria assente resulta que as Autoras, à data a que se reportaram os efeitos do diploma de descongelamento, não reuniam os requisitos de antiguidade exigidos para subida de um escalão, na medida em que os 7 anos apenas se completariam em Setembro. Acresce que, ainda que o requisito de antiguidade se encontrasse preenchido, a progressão não operaria, na medida em que as Autoras se encontravam, à data do descongelamento, no último escalão da categoria respectiva, sendo que o 6° escalão - a extinguir quando vagar- tem natureza transitória, podendo apenas ser utilizado para efeitos de posicionamento, por transição, no Novo Sistema Retributivo e não para efeitos de progressão. Pela mesma ordem de razões não podiam as Autoras ter progredido para o escalão 6/320 na data em que foram promovidas a técnicas de gestão patrimonial de 2a classe, na medida em que tal progressão apenas ocorreria se tivesse ocorrido a anterior. IV- Decisão Por tudo o que acima ficou exposto, julgo a presente acção improcedente e absolvo o Réu do Pedido.(..)”. *** Diga-se, desde já, que o julgado é para confirmar pelas razões que seguem
43. a)acto constitutivo de direitos Seguindo a lição de Robin de Andrade, “não é de admitir a figura do “accertamento costitutivo” nem a possibilidade de qualificação como acto constitutivo de direitos, de um mero acto de constatação ou reconhecimento, ainda que a lei faça derivar da sua emanação a atribuição de direitos a terceiros. Se o acto é de mera constatação, isso significa, lógicamente que da sua força ou conteúdo intrínsico não deriva qualquer inovação da ordem jurídica, e muito menos qualquer investimento de terceiros em situações jurídicas activas que se possam qualificar como direitos. Pode a lei, é certo, fazer derivar a constituição de direitos da prática de simples actos de constatação. Nem por isso estes actos passarão a poder considerar-se constitutivos de direitos, na medida em que o direito surgido tem por fonte ou causa a ei e não o acto em si