Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 12443/15 Secção: CA-2º JUÍZO Data do Acordão: 09/17/2015 Relator: CONCEIÇÃO SILVESTRE Descritores: INTIMAÇÃO PARA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES CONSULTA DE PROCESSO DISCIPLINAR Sumário: I. O direito de consulta dos procedimentos administrativos não pode ser exercido sempre a todo o momento ou em qualquer fase do procedimento, existindo procedimentos em que o mesmo só é admitido a partir de determinada fase. II. É o que sucede nos procedimentos disciplinares, designadamente nos que são instaurados pela Ordem dos Advogados, nos termos do disposto no artigo 120º do respectivo Estatuto. III. O n.º 2 do referido preceito concede ao relator do processo a faculdade de autorizar a sua consulta pelo interessado ou pelo arguido antes de ser proferido despacho de acusação quando não haja inconveniente para a instrução; trata-se de um juízo de conveniência que só ao relator cabe fazer, porque só ele tem na sua disponibilidade todos os elementos que lhe permitem aferir da oportunidade do exercício do direito de informação num momento em que o processo tem natureza secreta. IV. O direito à informação procedimental assiste apenas aos particulares que sejam directamente interessados no procedimento e a terceiros que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam. V. O participante carece de alegar e provar ter interesse legítimo na consulta do procedimento disciplinar, sendo certo que tal interesse não resulta de forma automática da circunstância de ter essa qualidade. Votação: UNANIMIDADE Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL: RELATÓRIO ALFREDO ……………………………………….. instaurou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa processo de intimação para a prestação de informações e passagem de certidões contra a ORDEM DOS ADVOGADOS com vista a obter a sua intimação “a facultar ao requerente a consulta do processo disciplinar n.º 1377/2013L/D - 3ª Secção”. Por sentença proferida em 12/06/2015, o TAC de Lisboa julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Inconformado, o requerente apresentou recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões: “

1. a)Nos presentes autos está em causa um direito de consulta dum processo disciplinar em que o interessado na consulta é o queixoso.
2. b)O Tribunal a quo considerou, por ter sido indeferida a pretensão formulada junto do processo disciplinar que tramita na recorrida, na pendência dos presentes autos, e cuja causa de pedir se sustentava na omissão de pronúncia, haver inutilidade superveniente da lide e, consequentemente, ordenou a extinção da instância. Ora,
3. c)O recorrente entende que, salvo melhor e douto entendimento contrário, o Tribunal errou.
4. d)Não se põem em crise os factos dados como provados, antes, com base nos mesmos é que a decisão deveria ser diferente. Com efeito,
5. e)Consagra-se na Lei Fundamental, Constituição da República Portuguesa, o princípio da liberdade de informação, que integra o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos, censura ou discriminações, art. 37º, n.ºs 1 e 2, sendo que nos termos do n.º 2 do artigo 48º, todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos sobre os actos das entidades públicas, designadamente das associações públicas.
6. f)O aludido direito à informação dos administrados, in casu invocado pelo, concomitantemente, participante disciplinar e ora recorrente tem ainda assento constitucional no artigo 268º, n.ºs 1 e 2, o qual assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, consagrados na Lei Fundamental. Nesse sentido cf. Prof. Gomes Canotilho in: “Direito Constitucional”, 7ª edição, pág. 404 e ainda os Acs. do STA de 10/07/1997 - Proc. n.º 42.448, de 23/07/1997 - Proc. n.º 42.546 e o Ac. do TCA Norte de 23/08/2005 - Proc. n.º 00554/05.8BEPRT, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
7. g)Tal direito dos administrados engloba um número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente a consulta do processo, a transcrição de documentos e a passagem de certidões, estando intimamente ligado com o direito de participação em procedimentos/processos e, ainda, serem informados pela Administração sempre que o requeiram sobre o andamento de processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (cf. n.º 1 - direito à informação procedimental) e, bem assim, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias referentes à segurança interna e externa, à intimidade das pessoas e à investigação criminal (cf. n.º 2 - direito à informação não procedimental).
8. h)Como corolário do disposto na CRP, o CPTA, sob o Título IV, referente aos Processos Urgentes, Capítulo II, Das Intimações, Consulta de Processos ou Passagem de Certidões, vem, nos artigos 104º a 108º, dar cabal materialização dos mencionados preceitos constitucionais e, também, o próprio CPA, na redacção do DL n.º 442/91 de 15 de Novembro, com as subsequentes alterações, designadamente no capítulo referente ao direito à informação, consagra também tal preocupação constitucional nos seus artigos 82º a 84º, sem esquecer que os arts. 3º e 5º da Lei n.º 46/07 de 24 de Agosto também foram beber à preocupação do legislador constituinte. Ora,
9. i)Conforme sapientemente nos ensina Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 235, a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões é um meio principal porque “… o campo de intervenção deste processo compreende a tutela do direito à informação procedimental, fundado nos arts. 61º a 64º do CPA e do direito à informação extra-procedimental, consagrado no art. 268º, n.º 2 da CRP e na Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto”. Ora,
10. j)Foi com base neste meio processual, previsto no CPTA, que o ora recorrente formulou a sua pretensão jurídica.
11. k)Nesse sentido não podemos minimamente concordar com o exposto na decisão recorrida, máxime quando esta vem alicerçar-se, exclusivamente, na redacção do art. 120º, n.º 1 do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA) ou seja que “O processo é de natureza secreta até ao despacho de acusação”.
12. l)A decisão do Tribunal a quo erra ao não perfilhar da base legal invocada pelo ora recorrente, designadamente dos preceitos anteriormente enunciados, da CRP e a sua respectiva afloração e concretização em sede do CPA e da Lei 46/07 de 24 de Agosto, os quais são de aplicação imediata e necessariamente prevalecem sobre o disposto no EOA, nomeadamente sobre o disposto no seu art. 120º, n.º 1, sob pena de inconstitucionalidade, pelo que alicerçando-se no vertido no art. 120º, no 1 do EOA violou o Tribunal a quo o disposto nos referidos preceitos legais e, consequentemente, padece de notório erro de julgamento de direito.
13. m)Efectivamente, o direito à consulta do ora recorrente enquadra-se no domínio da CRP, à qual o demais ordenamento jurídico português, mormente o EOA e o seu art. 120º, n.º 1, deve estrita obediência, pelo que terá assim de cair por terra, por erro de julgamento, o argumento da decisão recorrida de que “… o direito à informação procedimental, o acesso por consulta de um processo, cede ao direito à reserva, ao segredo, para instrução de um processo disciplinar de forma reservada, sem interferências, designadamente por parte do participante da infracção disciplinar.
14. n)Não descurando o princípio da independência entre a responsabilidade disciplinar, criminal e civil a que alude o art. 111º do EOA, será sempre de concluir que a responsabilidade disciplinar necessariamente tem um menor grau de censurabilidade.
15. o)Nesta lógica afigurasse-nos contraditório e anacrónico, por desfasamento jurídico quanto à evolução legislativa patente no Código de Processo Penal, que o processo disciplinar in foco possa ter carácter secreto até à prolação do despacho de acusação, enquanto a regra geral no processo penal, nos termos do art. 86º, n.º 1 do CPP, é que este é, sob pena de nulidade, público.
16. p)Impendia sobre o Tribunal a quo, nos termos do artigo 9º, n.º 1 do CC, ex vi art. 1º do CPTA, na interpretação do disposto no artigo 120º, n.º 1 o EOA, não cingir-se à letra da lei mas, antes, reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as condições específicas do tempo em que a lei é aplicada, designadamente sopesando o disposto no actual artigo 86º, n.º 1 do CPP e ao não o fazer incorreu em erro de julgamento.
17. q)Não diga a decisão recorrida que “No artigo 83º do CPA estipula-se que os interessados têm direito a consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredos. Por maioria de razão tal limitação estende-se, necessariamente, a um processo que se encontre em segredo”, pois a mesma parece descurar e violar o teor do vertido no artigo 62º, n.º 1 do CPA, na medida em que apenas se encontram sujeitos a restrição informacional os processos que contenham documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica.
18. r)Ora no caso sub judice, visto que se trata de um processo disciplinar, tal não se encontra tipificado nas situações legítimas de restrição de informação, visto que não se encaixa em qualquer destes “segredos”, pelo que mal andou a decisão recorrida em lançar mão, à situação em foco, da parte final de tal preceito do CPA. Ainda,
19. s)Não colhe o argumento exarado na douta sentença de que “O direito à informação procedimental, à semelhança de outros direitos consagrados na Constituição, análogos a direitos, liberdades e garantias, como é o caso do de propriedade, não é absoluto, admitindo restrições resultantes do seu confronto com os limites de outros direitos e interesses, constitucionalmente relevantes” e de que “No caso o direito à informação procedimental, o acesso, por consulta de um processo, cede ao direito à reserva, ao segredo, para instrução de um processo disciplinar de forma reservada, sem interferências, designadamente por parte do participante da infracção disciplinar”.
20. t)Os direitos, liberdades e garantias comportam as respectivas restrições e como tal podem, alguns, não ser absolutos.
21. u)Agora o que não se pode aceita e por isso aqui se vem sindicar, pela via do presente recurso, é que o Tribunal a quo venha restringir o direito à informação do ora recorrente mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo.
22. v)Esquece a decisão recorrida que o direito de acesso aos documentos nominativos é sempre reservado à pessoa a quem os dados digam respeito a terceiros que demonstrem interesse directo e pessoal, como é o caso do ora recorrente, já que este é participante disciplinar.
23. w)Saliente-se que não estamos perante dados do foro íntimo ou interior de um indivíduo, que possam traduzir-se numa invasão da reserva da vida privada, logo não pode proceder a fundamentação da sentença recorrida de que “… o direito à informação procedimental, o acesso, por consulta de um processo, cede ao direito à reserva, ao segredo, para instrução de um processo disciplinar …”.
24. x)Pelo que cumpria satisfazer a pretensão do ora recorrente, decidindo-se pela procedência da sua pretensão, pois que a posição tomada pela recorrida, foi a posteriori e esta não se dignou nunca a esgrimir qualquer facto, nos termos do art. 120º, n.º 2 do EOA, que pudesse obstar à consulta do processo disciplinar sub judice, mormente qualquer inconveniente para a instrução disciplinar, factualidade que a decisão recorrida parece não valorar devidamente aquando da prolacção da sua douta decisão jurídica.
25. y)Frise-que que a ora recorrida tem na sua disponibilidade, física e jurídica, o referido processo disciplinar e que o ora recorrente tem um interesse directo, pessoal e legítimo para requerer a respectiva consulta e lhe ser deferida a consulta de tal processo disciplinar, já anteriormente solicitada, com vista a que com a materialização da consulta aos autos disciplinares, o ora recorrente pudesse, eventualmente e sendo o caso, aferir da eventual necessidade da junção de novos documentos probatórios ou ponderar a requisição de novas diligências probatórias essenciais para a descoberta da verdade material, antes que o relator disciplinar proferisse despacho de acusação, pelo que nunca poderia a douta sentença considerar que “… tal recusa como legalmente justificada …”.
26. z)Com uma base factual e jurídica similar mas na qual se decidiu pela procedência vide o Acórdão do TCAS de 22-01-2004 no âmbito do processo n.º 07516/04.
27. aa)Ao pugnar e corroborar pela recusa legítima e justificada da entidade requerida, ora recorrida, o Tribunal a quo violou e fez tábua rasa ainda do disposto no art. 117º do EOA (“Podem intervir no processo as pessoas com interesse directo, pessoal e legítimo relativamente aos factos participados, requerendo e alegando o que tiverem por conveniente”), porquanto e como já se referiu o ora recorrente está imbuído na veste de participante disciplinar e como tal não é um terceiro.” A recorrida apresentou contra-alegações, formulando, a final, as seguintes conclusões: “A) A douta sentença recorrida não incorre em qualquer erro ou vício; B) Bem andou o tribunal a quo ao considerar que o despacho de indeferimento da consulta do processo disciplinar proferido pela ora RECORRIDA foi devidamente justificado, por assentar num preceito legal aplicável ao caso subjudice; C) Não pode o ora RECORRENTE pretender obter, com o recurso de uma decisão de intimação (em que apenas lograva obter uma resposta devidamente fundamentada ou, em alternativa, na ausência desta, uma decisão que lhe permitisse proceder à consulta do processo disciplinar em causa), uma decisão de mérito sobre a interpretação do preceito legal em causa; D) Ou, em bom rigor, uma decisão sobre a impugnação do acto administrativo de indeferimento expresso praticado pela ora RECORRIDA, o que expressamente pretende o ora RECORRENTE com o recurso apresentado; E) Não podendo desconhecer o ora RECORRENTE, que, para tal, dispõe dos meios processuais adequados que lhe permitam efectivar tal impugnação, não podendo recorrer a um meio processual inadequado à obtenção da sua pretensão; F) Não se encontrando tal impugnação de mérito contida na finalidade do meio processual utilizado pelo ora RECORRENTE; G) A aferição da conveniência ou inconveniência, para a instrução, da consulta de um processo disciplinar pelo interessado (ou pelo arguido) é um juízo técnico, razão pela qual se encontra subtraído à livre apreciação do julgador, ou seja, é um acto de discricionariedade técnica, não sindicável pelos Tribunais; H) A inadmissibilidade de recurso aos tribunais relativamente a juízos valorativos constantes de decisões da Administração decorre do princípio da separação de poderes, já que a intervenção cautelar substitutiva ou condenatória do juiz administrativo depara-se com um limite fundamental, não podendo aquele substituir-se à Administração ou violar o núcleo essencial da sua autonomia, no âmbito da escolha discricionária dos interesses ou valorações técnicas que lhe estão reservados por lei, in casu, no âmbito do apuramento da conveniência ou inconveniência para respectiva instrução, da consulta de um processo disciplinar movido contra um Advogado ou Advogada; I) O artigo 3.º, número 1, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos é igualmente claro, quando dispõe: "No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação"; J) Competindo à autoridade administrativa, em cada caso e perante o seu particular circunstancialismo, averiguar se o exercício do direito de consulta de um processo disciplinar pelo interessado, enquanto este mantiver a sua natureza secreta é, ou não, adequado; K) Sendo que a concreta decisão sobre a oportunidade (juízo de conveniência ou inconveniência) da consulta tem que ser deixada à independência da autoridade decidente, a qual, nesse domínio, é livre de escolher os elementos que para o efeito considerou relevantes, atento o particularismo de cada caso: trata-se, por outras palavras, de uma decisão discricionária da Administração.” O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso. * A questão a decidir no presente recurso – delimitadas pelas conclusões das alegações [cfr. artigos 635º, n.ºs 3 e 4 do CPC ex vi artigo 140º do CPTA] – consiste em saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter julgado extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. * Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO 1. Matéria de facto O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto: 1) O ora Requerente apresentou participação disciplinar junto do Conselho de Deontologia da OA contra uma advogada (não impugnado); 2) O Conselho Distrital de Lisboa da OA instaurou processo disciplinar contra a advogada participada, o qual corre termos sob o n.º 1377/2013- L/D (idem); 3) Em 5.1.2015 o ora Requerente solicitou ao Conselho de Deontologia da OA, ao abrigo do n.º 2 do artigo 120º do Estatuto da OA, autorização para consultar o processo disciplinar, identificado no ponto que antecede (cfr. doc. 1 junto ao requerimento inicial); 4) Em 28.1.2015 o ora Requerente solicitou, junto dos serviços competentes da Segurança Social, apoio judiciário (cfr. doc. apresentado pelo ISS, IP); 5) Por ofício de 28.4.2015 o Conselho Distrital de Lisboa da OA informou o ora Requerente da nomeação de patrono (cfr. doc. 3 ibidem); 6) Em 8.5.2015 foi instaurada a presente acção; 7) Por despacho de 13.5.2015 a OA indeferiu o pedido do Requerente por não “(…) indicar a razão pela qual os (autos) pretende consultar. // Ainda assim, sempre lhe estaria vedada a consulta, atento o disposto no artigo 120º do E.O.A, o processo é secreto até à acusação. // (…)” (cfr. doc. junto com a resposta, ibidem); 8) O despacho que antecede foi notificado ao Requerente por ofício de 18.5.2015 (idem). 2. Do Direito 2.1. O ora recorrente instaurou no TAC de Lisboa processo de intimação para a prestação de informações e passagem de certidões contra a Ordem dos Advogados, ora recorrida, com vista a obter a sua intimação “a facultar ao requerente a consulta do processo disciplinar n.º 1377/2013L/D - 3ª Secção”. Alegou, para tanto e em síntese, que formulou junto da Ordem dos Advogados um pedido de consulta do aludido processo e que até à data da instauração dos presentes autos não foi notificado de qualquer decisão. Em 12/06/2015 foi proferida sentença que declarou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide com o seguinte discurso fundamentador: “No caso em apreciação nos presentes autos, o ora Requerente solicitou a consulta do processo disciplinar instaurado pela OA a advogado, na sequência de participação que apresentou contra o mesmo. Encontrando-se o referido processo a decorrer, o pedido de informação formulado tem natureza procedimental. A aqui Entidade requerida não respondeu ao pedido do Requerente. Já na pendência dos presentes autos proferiu despacho de indeferimento por o Requerente não ter indicado a razão da consulta e porque, nos termos do nº 1 do artigo 120º dos respectivos Estatutos, o processo é secreto até ao despacho de acusação. É certo que tal reserva vem prevista no nº 1 desse artigo, mas no nº 2 prevê-se: “O relator pode, contudo, autorizar a consulta do processo pelo interessado ou pelo arguido, quando não haja inconveniente para a instrução.” E foi ao abrigo desta norma que o aqui Requerente lhe formulou o pedido de informação. Pelo que impendia sobre a Entidade requerida o dever de lhe responder, permitindo a consulta ao abrigo do nº 2 do referido artigo 120º, ou recusando-a, por força do nº 1. Não o tendo feito, deu azo à instauração da presente acção. No artigo 83º do CPA estipula-se que os interessados têm direito a consultar o processo que não contenha documentos classificados ou que revelem segredos. Por maioria de razão tal limitação estende-se, necessariamente, a um processo que se encontre em segredo. O direito à informação procedimental, à semelhança de outros direitos consagrados na Constituição, análogos a direitos, liberdades e garantias, como é o caso do de propriedade, não é absoluto, admitindo restrições resultantes do seu confronto com os limites de outros direitos e interesses, constitucionalmente relevantes. No caso o direito à informação procedimental, o acesso, por consulta de um processo, cede ao direito à reserva, ao segredo, para instrução de um processo disciplinar de forma reservada, sem interferências mesmo por parte do participante da infracção disciplinar. Mas só até ser proferido despacho de acusação. Significando que o direito à informação do aqui Requerente não é recusado de forma absoluta mas apenas por agora, enquanto o processo disciplinar que pretende consultar se encontra na fase de segredo. No que concerne ao caso em apreciação, a Entidade requerida, já na pendência da presente acção, indeferiu o pedido do aqui Requerente por o mesmo não justificar a razão da consulta e, ainda que a tivesse indicado, pela natureza secreta do processo disciplinar até à acusação, nos termos disposto no referido artigo 120º do EOA. Sendo de considerar tal recusa como legalmente justificada, resulta inútil prosseguir a tramitação dos autos”. 2.2. Sustenta o recorrente que o TAC de Lisboa errou “ao não perfilhar da base legal invocada pelo ora recorrente, designadamente dos preceitos anteriormente enunciados, da CRP e a sua respectiva afloração e concretização em sede do CPA e da Lei 46/07 de 24 de Agosto, os quais são de aplicação imediata e necessariamente prevalecem sobre o disposto no EOA, nomeadamente sobre o disposto no seu art. 120º, n.º 1, sob pena de inconstitucionalidade, pelo que alicerçando-se no vertido no art. 120º, no 1 do EOA violou o Tribunal a quo o disposto nos referidos preceitos legais e, consequentemente, padece de notório erro de julgamento de direito”. É essa, pois, a questão que cumpre apreciar e decidir. 2.3. Estamos perante um processo de intimação regulado nos artigos 104º ss do CPTA, o qual configura um processo urgente, consagrado como um meio processual autónomo, destinado a assegurar a tutela do direito à informação procedimental e extra procedimental. O direito à informação dos particulares perante a Administração vem consagrado no artigo 268º da CRP. Dispõe o n.º 1 que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”; por sua vez, prescreve o n.º 2 do mesmo preceito legal que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. O n.º 1 do artigo 268º da CRP consagra o direito à informação procedimental, reportando-se o n.º 2 ao direito à informação não procedimental. Estas duas facetas do direito à informação foram transpostas para o CPA