Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 02976/99 Secção: Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liqidatário Data do Acordão: 06/17/2004 Relator: Cristina Dos Santos Descritores: COMPETÊNCIA FORMALIDADE NO PRAZO LEGAL CONHECIMENTO DO ACTO ADMINISTRATIVO Sumário: 1. A competência, enquanto elemento do acto administrativo, seguindo a lição de Marcello Caetano, configura-se como "o complexo de poderes funcionais conferido por lei a cada órgão para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado". 2. É requisito da competência do órgão - a competência pertence ao órgão e não às pessoas dos titulares - a titularidade do poder abstracto de praticar o acto, princípio que tem afloramento na lei ordinária, entre outros, no artº 29º nº 1 CPA. 3. O não cumprimento de formalidade no prazo assinalado por lei não implica invalidade do acto mas mera irregularidade, salvo se o prazo legal tiver em vista a protecção de interesses particulares ou públicos que resultem prejudicados pela falta de cumprimento atempado da formalidade. 4. A declaração exarada em documento constante do procedimento administrativo junto aos autos judiciais, sob assinatura firmada pelo punho do declarante de que tomou conhecimento do acto administrativo é valorada tabelarmente com força probatória plena nos termos conjugados dos artºs 374º nº 1, 1ª parte e 376º nº 1 ambos do Código Civil. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Alda ...., com os sinais nos autos, vem impugnar o despacho de Sua Exa. o Secretário de Estado da Indústria e Energia datado de 24.03.1999 que indeferiu o recurso hierárquico por si interposto do despacho de homologação da classificação de serviço referente ao ano de 1997 do Director-Geral da Indústria, concluindo como segue: 1. Não viola o regime do artigo 193° do C.P.C., que interpreta o artigo 36°, n° l da L.P.T.A - arestos citados no douto acórdão desse T.C.A. no recurso 3756/99, de 04.04.02- o requerimento de recurso em que, como no caso presente, se enumeram, nos n°s 12, 13, 14, 18 e 19, como causa de pedir, os vícios que afectam o acto recorrido, referenciando os normativos a que tal se reconduz e se conclui pela nulidade, sendo que a qualificação jurídica, face à óptica da entidade recorrida, é coisa diversa: procedência ou improcedência. 2. Se impugnada a falsidade de um documento público, quando elementos escritos, mesmo "adminiculares", (dos quais o "menos irrelevante" e "mais insignificante" será - fls. 86 - dar-se ênfase interna à posse de uma Subdirectora-Geral e não à do Director Geral, atenta a "ratio" (?) expendida nos parágrafos 3° e 4° a fls. 89) levam a considerar falso o seu conteúdo quando titula uma dada competência, anterior a Dezembro de 1998. e isso é o fundamento legal com que se arroga a titularidade de atribuições e competência para a prática do acto em causa. 3. ou seja, colocado em crise "o pressuposto legal da sua actuação", entender que à recorrente incumbia provar a falsidade, se nem se fez accionar o mecanismo do artigo 170 do C.P.P., apesar de requerido e do contido no ponto 9 do documento junto, a fls. 105, seria violar o regime do "ónus da prova" - artigos 372°, n° l, 342°, n° 3 e 346° do C.C. - tal como entende a jurisprudência administrativa e mesmo a doutrina - loc. cit., in "Antologia", ano V, tomo 2, pág. 158. 4. Se alguém se arroga dada competência em que não está investido, estamos perante uma situação de violação de lei, a consubstanciar o vício de incompetência, por estarmos perante "agente putativo" naquele cargo - Prof. M. Caetano, Manual, 4a ed. pág. 235 e 421-, que, porque inerente competência, é caso de nulidade. 5. Se a autoridade recorrida não impugna que dada notificação foi feita oralmente, antes refere que isso é irrelevante porque a recorrente tinha tido "perfeito conhecimento destes elementos, como se constata da interposição do presente recurso", aceita que houve violação da regra do artigo 68° do C.P.A. 6. Interpor recurso sem conhecer o exacto texto da decisão recorrida não equivale a sanação do vício, já que, havendo um outro a legitimar o recurso é possível alegar outro, mesmo que deles se venha a ter conhecimento superveniente - artigo 51° do Dec-Lei 267/85. 7. Se para além do prazo imposto pelo artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, há uma nota interna a conferir à administranda dado prazo para "remover dado obstáculo jurídico" não estamos perante um "prazo ordenador", mas um prazo imperativo e no interesse da mesma. Recusar observar esse prazo é, violar o princípio da "confiança" - artigo 6- A.do C.P.A - e violar o regime do artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, pelo que se trata de preterição de formalidade essencial. Resulta, pois, vício de violação de lei, a implicar a nulidade do acto. 8. Se suscitada esta questão, sobre ela não se toma posição, estamos perante omissão de pronúncia, que gera anulabilidade - artigo 124, n° l,

1. c)do C.P.A. 9. Atenta a finalidade do artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, e o sentido do ponto 2 da nota interna do G.J. 0100 - 3/98, de 05.05, a preterição da "entrevista", na medida em que se busca a "influência" pelo "consenso", nunca estaríamos perante uma situação de "formalidade" dispicienda, acobertada pelo princípio do "máximo aproveitamento dos actos", merecendo antes o tratamento rigoroso dos arestos citados acima em 40,45 e 46. 10. A acta de 09.03 e os considerandos feitos em 29 da alegação de recurso, aliados aos princípios do ónus da prova, que se expenderam a propósito da conclusão a), demais que se está perante um "fundamento legal com que se arroga a titularidade de atribuições e competência, ou, dito doutro modo, dos "pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (...desfavorável)"- aresto citado do STA, de 24.01.02, que se reporta a outro de 26.01.00 - levam a que nunca seria à recorrente que incumbia provar que tal formalidade foi substancial e formalmente observada, demais que se não vê que de tal "reunião", o objecto – e conteúdo - fosse o previsto no referido artigo 31º do Dec-Reg. 44-B/83. Houve, pois, preterição de formalidade essencial, ou seja do contraditório em instrução, a fundamentar a anulabilidade com base no artigo 100° do C.P.A , na linha do douto aresto desse T.C.A., de 30.11.00, publicado in "Antologia...", ano IV, n° l, pág.218. * A AD respondeu, pugnando pela manutenção do acto e concluindo como segue:
2. a)A lei impõe ao recorrente não só o ónus de alegar, (pois não o fazendo o recurso é logo julgado deserto), como também lhe exige que nas suas alegações formule conclusões;
3. b)É através das conclusões das alegações do recorrente que é delimitado objectivamente o âmbito do recurso (cfr arts 684°, n° 3 e 690°, n° l, ambos do CPC, aplicável ao contencioso administrativo, ex vi, art 1°, da LPT A);
4. c)As conclusões são proposições que devem sintetizar com precisão e concisão os fundamentos do recurso;
5. d)À falta, deficiência ou obscuridade das conclusões do recorrente é aplicável o n° 4 do art 690° do CPC, isto é, o Tribunal deve convidá-lo a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso;
6. e)A recorrente, nas conclusões que formula, em vez de expor com clareza os factos e razões pelos quais defende a ilegalidade ou a invalidade do acto impugnado, limita-se a divagações genéricas, confusas e obscuras;
7. f)O Tribunal deverá, nos termos do n° 4, do art 690°, do CPC convidá-la a suprir as deficiências constantes das conclusões, sob pena de não se conhecer do recurso;
8. g)Caso o Tribunal assim o não entenda e considere como correctamente formuladas as conclusões da recorrente, dá-se como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais tudo quanto se deixou alegado em sede de resposta para cujo teor e fundamentação se remete. * Pelo EMMP junto deste TCA foi emitido parecer no seguinte sentido: “(..) o recurso deve ser liminarmente rejeitado nos termos o artº 57º § 4º do RSTA ou, caso tal não seja acolhido, ser considerado inteiramente improcedente. (..)”. * Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência. * Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade: 1. Em 21.10.98 o Director Geral da Direcção Geral da Indústria do Ministério da Economia, em sede de “notação periódica do pessoal técnico superior e do pessoal técnico, relativamente à A, com a categoria de técnica superior de 1ª classe, e ao período de serviço de 01.01.1997 a 31.12.1997 exarou despacho de concordância e homologação da pontuação global de 9 (nove) – fls. 1/2 do vol. 1º do PA apenso. 2. Em 09.10.98 a A declarou que tomou conhecimento da notação dada, mediante assinatura aposta pelo seu punho e constante do documento de homologação da notação – fls. 1 do vol. 1º PA apenso. 3. Em 02.11.98 a A declarou que tomou conhecimento após homologação, mediante assinatura aposta pelo seu punho e constante do documento de homologação da notação – fls. 1 do vol. 1º PA apenso. 4. Com data de entrada de 18.11.1998 sob registo nº 12535, a A deduziu recurso hierárquico do despacho de homologação, junto de Sua Ex. o Secretário de Estado da Indústria e Energia – doc. PA apenso. 5. Com data de 24.03.99 por Sua Exa. o Secretário de Estado da Indústria e Energia foi proferido o seguinte despacho “Indefiro, com os fundamentos expostos”, sobre o parecer da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, nº 06/GJC/99, procº nº 178/GJC/98, 06/GJC/99 – doc. vol. 2º PA apenso. 6. O parecer da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, nº 06/GJC/99, procº nº 178/GJC/98, 06/GJC/99 que constitui a fundamentação do despacho de indeferimento do recurso hierárquico é do seguinte teor: “(..) .ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto por ALDA ...., do despacho de homologação da classificação de serviço. 1. Alda ...., técnica superior de 1a classe do quadro de pessoal da Direcção-Geral da Indústria vem, ao abrigo do n° 1, do artigo 39°, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, de 1 de Junho, recorrer hierarquicamente para o Senhor Secretário de Estado da Indústria è Energia, do despacho do Senhor Director Geral da Indústria datado de 21 de Outubro de 1998, que homologou a lista de classificação de serviço que lhe foi atribuída, referente ao ano de 1997. Como fundamento do seu recurso invoca a recorrente a violação do artigo 68°, do Código do Procedimento Administrativo e do artigo 31 °, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, de 1 de Junho, por preterição de formalidade essencial. Invoca ainda a incompetência do Senhor Director Geral da Indústria para proceder à homologação em causa. Solicitado que foi o parecer deste Gabinete Jurídico e de Contencioso, cumpre emiti-lo. 2. Passemos então à apreciação dos vícios atrás sumariamente enunciados e que fundamentam o recurso interposto por Alda ..... Após uma leitura atenta da petição de recurso, constatamos que, para além de uma série de insinuações que não concretiza, a recorrente invoca no essencial, a preterição de algumas formalidades que reputa essenciais ao processo de notação e classificação de serviço e que afectará a validade do acto de homologação proferido pelo Senhor Director Geral da Indústria. Vejamos então. Começa a recorrente por invocar a incompetência do Senhor Director Geral para proceder à homologação em causa, por não ter delegação de poderes "até porque se ignora a data da posse". Ora, esta argumentação é totalmente improcedente. Com efeito, no que respeita à competência para homologação das classificações de serviço dispõe o n° 1, do artigo 12°, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, que ela é exercida pelo dirigente máximo do serviço. Por sua vez, o artigo 44°, do mesmo diploma legal esclarece que, "para efeitos de aplicação do presente diploma, considera-se dirigente máximo da unidade orgânica o director geral ou equiparado ou outro dirigente responsável por unidade orgânica directamente dependente do Governo". Assim, o Senhor Director Geral da Indústria, ao proceder à homologação da classificação de serviço da recorrente, agiu com a competência própria que a lei lhe atribuiu, não carecendo, nesta sede, de qualquer delegação de competências. Não procede assim o alegado vício de incompetência. 3. Invoca também a recorrente que foi notificada da homologação de classificação de serviço, oralmente, em 2 de Novembro de 1998, pelo Senhor Director de Serviços de Gestão, pelo que, com esta actuação, terão sido violados os artigos 68°, do CPA e artigo 31° do Decreto Regulamentar n° 44-B/83. Vejamos, por partes. Dispõe o citado artigo 31°, que a ficha de notação, depois de devidamente preenchida, será dada a conhecer ao interessado em entrevista individual com os notadores. Ora, consta do processo administrativo que a recorrente foi convocada para tomar conhecimento da classificação que lhe fora atribuída, tendo comparecido à entrevista, mas, inexplicavelmente, recusou pronunciar-se sobre a matéria. Assim, perante a actuação da recorrente, os notadores, entenderam e bem, dar a entrevista como efectuada. Efectivamente, o formalismo previsto no artigo 31°, foi observado, tendo, porém, a recorrente obstado a que a entrevista se desenvolvesse nos termos legais. Não houve, assim, violação do artigo 31° do Decreto Regulamentar n° 44-B/83. Do mesmo modo, não procede o alegado pela recorrente para sustentar a violação do artigo 68°, do CPA. Com efeito, dispõe este normativo legal que, da notificação, devem constar:
9. a)O texto integral do acto administrativo;
10. b)A identificação do procedimento administrativo incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
11. c)O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso. A razão de ser deste preceito prende-se com a necessidade de dar ao interessado perfeito conhecimento do acto, seu conteúdo ou objecto, habilitando-o, assim, a poder recorrer do mesmo. É jurisprudência unânime do STA que, para um acto ser oponível ao interessado é necessário que a sua notificação dê a conhecer o autor, a data e o sentido da decisão (cfr. Ac. STA de 7.2.95 rec. 36.034). Ora, dúvidas não restam, que a recorrente tomou perfeito conhecimento destes elementos, como se constata da interposição do presente recurso. Assim, a ter havido preterição de qualquer formalidade, o que só por mera hipótese se admite, não foi seguramente qualquer formalidade essencial, de modo a poder afectar a validade do acto. 4. Por fim, insurge-se a recorrente com o facto de na notação referente a 1997, ter havido uma ponderação global inferior à do ano anterior. O facto não constitui, sequer, fundamento de recurso. Com efeito, dispõe o n° 2, do artigo 39°, do Decreto Regulamentar n°. 44-B/83; que "a invocação de meras diferenças de classificação com base na comparação entre classificações atribuídas não constitui fundamento atendível de recurso". Aliás, a notação de funcionário público pelos seus superiores hierárquicos situa-se no âmbito da discricionaridade imprópria, no domínio do que o Professor Freitas do Amaral (V. Direito Administrativo, 2° vol., pág. 33 e segs) designa como justiça administrativa, uma vez que, no desempenho da sua actividade, a Administração é, neste particular, chamada a proferir decisões essencialmente baseadas em critérios de justiça material e que se tem por insindicável, salvo erro manifesto ou ostensivo, o que, se não verificou. Neste sentido é uniforme a jurisprudência do STA (cfr. entre outros, o Ac. de 14.11.85, in ADSTA n° 295, pág. 862 e de 5.5.87, in ADSTA n° 325, pág. 1 e segs.). 5. Conclusão: Em face do exposto, e em conclusão, deveVá o presente recurso hierárquico ser indeferido, com todas as legais consequências, não só porque não procedem os vícios alegados pela recorrente, mas também porque não se mostra que o despacho de homologação da classificação de serviço atribuída à recorrente, enferme de qualquer outro vício que o invalide. (..)” – doc. vol. 2º PA apenso. 7. A A foi notificada do despacho de indeferimento de 24.03.99 pelo ofício nº 1316 de 31.03.99, via correio registado com data do carimbo de saída dos CTT de Entre-Campos de 31.03.99, com o teor que segue: “(..) ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto para o Senhor Secretário de Estado da Indústria e Energia. Reportando-me ao recurso hierárquico interposto por V. Exa para o Senhor Secretário de Estado da Indústria e Energia do despacho de homologação da classificação de serviço referente ao ano de 1997, exarado pelo Senhor Director-Geral da Indústria, em 21 de Outubro de 1998, venho, por este meio, notificá-la que, por despacho do Senhor Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 24.3.99, foi o recurso indeferido pelos fundamentos constantes do parecer n° 06/GJC/99, que se anexa. (..)” – docs. vol. 2º PA apenso. 8. O presente recurso deu entrada na Secretaria deste TCA em 12.05.99 – fls. 2 dos autos. DO DIREITO Vem assacado o despacho recorrido de incorrer nos seguintes vícios: 1. violação de lei por incompetência do autor do acto ..................... ítens 1 a 4 e 10 das conclusões; 2. preterição de formalidade essencial por violação do prazo imposto pelo artº 31º do Dec. Reg. 44-B/83 de 01.06 ............................................................................... ítens 6 a 10 das conclusões; 3. violação da regra do artº 68º do CPA ........................................... ítens 5 e 10 das conclusões. * É requisito da competência do órgão – a competência pertence ao órgão e não às pessoas dos titulares – entendida como “(..) o complexo de poderes funcionais conferido por lei a cada órgão para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado (..)” ( Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol I, Almedina, 10ª edição, pág. 223.), a titularidade do poder abstracto de praticar o acto, princípio que tem afloramento na lei ordinária, entre outros, no artº 29º nº 1 CPA. No caso dos autos, a competência homologatória da classificação de serviço mostra-se contida nos seguintes termos do artº 12º nº 1 Dec. Regulamentar nº 44-B/83: - “A competência para homologar as classificações atribuídas pelos notadores é exercida pelo dirigente máximo do serviço ou, quando se trate de serviços com unidades desconcentradas, pelos dirigentes de categoria não inferior a director de serviços em que aquele delegue esse poder.” O dirigente máximo do serviço da Direcção Geral da Indústria é o respectivo Director Geral que, na data da prática do acto de homologação, esteja investido nas competências, como é o caso para os efeitos do despacho homologatório de 21.10.98, atento o Despacho conjunto nº 503/98 datado de 29.06.1998, de Suas Exas. o Primeiro-Ministro e Ministro da Economia, publicado no Diário da República – II Série, nº 174 de 30.7.1998. Todas as questões que nos ítens 1 a 4 e 10 das conclusões são suscitadas a propósito da alegada falsidade do termo de posse ( O termo de posse é o registo oficial da celebração do acto pelo qual o nomeado declara a aceitação do cargo – cfr. Autor o Obra citados na nota