Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 364/25.3BELRA Secção: CA Data do Acordão: 11/20/2025 Relator: PAULA FERREIRINHA LOUREIRO Descritores: PRÉ-CONTRATUAL CONCURSO LIMITADO POR PRÉVIA QUALIFICAÇÃO REQUISITOS DE QUALIFICAÇÃO REQUISITOS FINANCEIROS: VOLUME DE NEGÓCIOS, LIQUIDEZ GERAL E AUTONOMIA FINANCEIRA REQUISITOS TÉCNICOS: EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL DA EQUIPA Sumário: I. O concurso limitado por prévia qualificação desenrola-se em duas fases distintas:

1. a)a apresentação das candidaturas e qualificação dos candidatos; e
2. b)a apresentação e análise das propostas e adjudicação (cfr. art.º 163.º do CCP). II. De acordo com o estatuído nos art.ºs 164.º, 165.º, 167.º, 168.º, 170.º, 178.º, 179.º, 181.º, 182.º, 184.º, 185.º, 186.º, 187.º e 188.º do CCP, verifica-se que a fase de qualificação dos candidatos destina-se a avaliar se os potenciais concorrentes detêm capacidade técnica e/ou financeira para garantir, dentro do possível, a boa execução do contrato concursado. III. Com esse desiderato, a entidade adjudicante enumera determinados requisitos, mormente os indicados no art.º 165.º do CCP, estabelecendo um determinado modelo de qualificação (art.ºs 179.º e 181.º do CCP). Assim, a entidade adjudicante, após verificar a existência dos requisitos mínimos para cada candidato e aplicar o modelo de qualificação, seleciona os candidatos que oferecem determinadas garantias técnicas e financeiras de boa execução do contrato concursado. IV. Naturalmente, e já na segunda fase do procedimento, apenas os candidatos que forem qualificados é que serão convidados a apresentar proposta. V. No presente procedimento, o Programa do Concurso elencou, no art.º 12.º, n.º 2, al.
3. a)um requisito de capacidade financeira, concretamente, o de que os concorrentes deverão possuir, nos anos de 2021, 2022 e 2023, uma faturação média anual igual ou superior a 10.000.000,00 Euros alcançada em serviços prestados de «idêntica natureza» aos do contrato agora concursado, ou seja, em “serviços para recolha de resíduos urbanos e biorresíduos, limpeza urbana e limpeza de praias”. VI. Consonantemente com o prescrito nos art.ºs 165.º, n.º 3 e 164.º, n.º 4 do CCP, encontram-se consagradas duas regras na estipulação de requisitos financeiros: a primeira, de que os requisitos atinentes à capacidade financeira não podem, em regra, exceder o dobro do valor do contrato; e a segunda, de que tais requisitos devem reportar-se à aptidão dos candidatos para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários à boa execução do contrato. VII. A menção ao “valor do contrato” reporta-se, indiscutivelmente, à totalidade do valor do contrato e não a parcelas do mesmo, pois a duração do contrato variará, naturalmente, consoante o objeto do contrato. O que significa que, para além dos contratos de execução imediata- cujo objeto esgota-se numa única prestação-, mesmo os contratos de execução duradoura ou prolongada podem ter uma duração variável entre poucas semanas, alguns meses, um ano, ou vários anos. VIII. Sendo assim, a referência ao valor do contrato, entendendo-se tal como o valor total do contrato, é a que oferece maior certeza e segurança, evitando a complexificação da contabilidade que teria de ser realizada no caso de contratos de execução duradoura, especialmente, nos contratos de relevante envergadura financeira e/ou que incluam investimentos elevados a correr por conta do contraente privado. IX. Esta asserção, de que o critério a atender é o do valor total do contrato independentemente do número de anos de duração do mesmo, sai ainda reforçada pela circunstância de a própria norma do n.º 3 do art.º 165.º aludir “à aptidão estimada dos candidatos para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários” ao integral cumprimento do contrato. Ora, é evidente que a alusão à capacidade de mobilização dos meios financeiros necessários ao inteiro cumprimento do contrato, porque referindo-se ao integral cumprimento do contrato, apenas pode significar que devem ser consideradas todas as obrigações e esforços financeiros a desenvolver pelo concorrente em sede de execução do contrato concursado e no sentido de garantir a sua boa execução. X. Além do mais, não pode deixar de atender-se à regulação europeia na matéria, pois que, positivamente, a Diretiva 2014/24/EU, de 26/02/2014, é aplicável ao procedimento concursal visado nos presentes autos em virtude do disposto nos seus art.ºs 1.º, n.ºs 1 e 2 e 4.º, al. a). XI. Deste modo, é de atentar ao que prescreve o art.º 58.º, n.ºs 1 e 3 da Diretiva 2014/24, que erige o “valor estimado do contrato” como um dos critérios a considerar no caso da estipulação de requisitos de capacidade financeira para um concorrente poder participar num procedimento concursal, referindo-se a esse valor como o valor necessário para a execução do contrato, e não realizando qualquer outra diferenciação com exceção das situações relativas aos contratos divididos em lotes e aos contratos subsequentes a um acordo-quadro, mas que não correspondem ao caso posto. Quer isto dizer que, a conclusão não pode ser outra que não a de que a referência ao “valor estimado do contrato” respeita à totalidade do valor do contrato, independentemente do número de anos de duração e execução do mesmo. XII. Sendo assim, a exigência vertida no art.º 12.º, n.º 2, al.
4. a)do Programa do Concurso não é afrontadora do disposto no art.º 165.º, n.º 3 do CCP, nem do art.º 58.º, n.ºs 1, al.
5. b)e 3, 2.º § da Diretiva 2014/24, visto que a exigência realizada no presente concurso, de um volume de negócios médio anual de 10.000.000,00 Euros, é inferior a metade do valor estimado do contrato, e que é de 26.000.000,00 Euros. XIII. O art.º 12.º, n.º 2, al.
6. a)do Programa do Concurso respeita, assim, o limite de que o volume médio anual de negócios exigido a título de requisito de capacidade financeira não pode exceder o dobro do valor estimado para a execução do contrato (veja-se, a propósito deste tipo de requisito de capacidade financeira as considerações realizadas pelo TJUE no acórdão proferido no processo C-927/19, em 07/09/2021- ECLI:EU:2021:700). XIV. Por seu turno, o art.º 12.º, n.º 2, al.
7. c)do Programa do Concurso elencou dois outros requisitos de capacidade financeira, estipulando que «
8. c)Apenas serão admitidos os candidatos cuja Liquidez geral e Autonomia financeira, calculados com base na média dos resultados declarados para efeitos fiscais nos últimos 3 anos (2021, 2022 e 2023) sejam: i. Liquidez Geral = Ativo Corrente / Passivo Corrente >= 75%; ii. Autonomia Financeira = Capital próprio / Total do Ativo] > 25%.» XV. Ora, o desenho dos requisitos atinentes à avaliação da capacidade financeira dos candidatos é marcado por uma grande amplitude, somente limitada pelos princípios da concorrência e da proporcionalidade, sendo deixada à entidade adjudicante uma margem de liberdade para seleção e modelação das exigências concernentes à capacidade financeira dos candidatos, conformando-as às específicas prestações que integram o objeto do contrato concursado e, especialmente, tendo em conta os riscos financeiros e técnicos envolvidos na execução das prestações contratuais. Veja-se, neste ensejo, o expendido pelo TJUE no acórdão proferido no processo n.º C-195/21, de 31/03/2022 (ECLI:EU:C:2022:239). XVI. Sendo assim, atento também o disposto no art.º 58.º, n.º 3, 3 §, e o Considerando 83, ambos da Diretiva 2014/24, é de concluir pela legalidade da estipulação de rácios para avaliação da liquidez financeira dos concorrentes, inexistindo ilegalidade na utilização dos critérios plasmados no art.º 12.º, n.º 2, al.
9. c)do PC. XVII. É consabido que a introdução de exigências financeiras e técnicas à participação de concorrentes num procedimento pré-contratual tem, inevitavelmente, o efeito de estreitar o universo dos potenciais concorrentes, sendo, por isso, suscetível de colocar problemas ao nível da operatividade dos princípios da concorrência leal e da proporcionalidade, plasmados no art.º 1.º-A, n.ºs 1 e 3 do CCP. XVIII. Sucede que, o princípio da concorrência consubstancia um dos pesos a ponderar no desenho dos procedimentos concursais, devendo as entidades adjudicantes, também, sopesar e projetar os riscos e as dificuldades previsíveis de execução dos contratos. Neste sentido, as entidades adjudicantes devem, na medida do possível, eliminar- ou, pelo menos, diminuir- aqueles riscos, por forma a asseverarem-se de que subsiste uma garantia de boa e integral execução do contrato que será posto a concurso. Isto é, que os potenciais e efetivos concorrentes possuem características de natureza técnica, habilitacional ou outra, bem como o arcaboiço financeiro e económico, ou seja, que ofereçam uma garantia credível de que as prestações objeto do contrato submetido ao procedimento pré-contratual serão pontualmente cumpridas. XIX. É precisamente desta dialética que ressuma a permissão, num procedimento pré-contratual, de aposição de requisitos de capacidade técnica e financeira à participação dos concorrentes. Esta síntese encontra-se plasmada na solução legislativa inserta nos art.ºs 164, n.ºs 1, al.
10. h)e 4 e 165.º, n.ºs 1 e 3 do CCP. XX. Assim, a construção dos requisitos de capacidade técnica e financeira para participação dos concorrentes em determinado procedimento pré-contratual tem por farol as específicas características de cada contrato, mormente, o preço global do mesmo e a duração do contrato- aspetos que são indicativos do esforço financeiro a empreender pelo concorrente adjudicatário- e a especialidade, complexidade, raridade, etc., das prestações objeto do contrato- fatores que impõem a exigência de que o concorrente adjudicatário deva possuir determinados conhecimentos científicos e/ou técnicos para poder executar o contrato, ou/e estar dotado de determinados meios materiais e logísticos a empregar na execução das prestações contratuais, ou/e estar dotado de pessoal com determinado nível de preparação académica e de experiência profissional. XXI. O que quer significar que, a imposição de concretas exigências de capacidade financeira e técnica aos concorrentes tem de encontrar respaldo no próprio objeto do contrato. Ou seja, estes requisitos devem possuir uma ligação umbilical justificadora nas concretas prestações contratuais, explicando-se através das mesmas. XXII. Ademais, essas exigências de capacitação financeira e técnica devem, também, ser adequadas e suficientes para garantir que, previsivelmente, o contrato será pontualmente executado, não devendo apresentar-se excessivas, isto é, implicar um esforço ou o cumprimento de requisitos que ultrapassem o necessário a fundar um prognóstico credível de boa execução do objeto do contrato. XXIII. A satisfação destas duas condições é assim conducente à conclusão de que, naquele específico procedimento pré-contratual, nada obsta à introdução, para participação dos concorrentes nesse procedimento, daquelas determinadas exigências de capacitação financeira e técnica, dado que as mesmas não comprometem- para além de outros-, os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXIV. Acrescente-se que o TJUE, em sede de reenvio prejudicial, já se debruçou, por diversas ocasiões, sobre a introdução de requisitos de participação dos concorrentes em procedimentos concursais (v.g. nos acórdãos proferidos no processo C-486/21, em 10/11/2022, no processo C-332/20, em 01/08/2022, no processo C-195/21, em 31/03/2022, no processo C-927/19, em 07/09/2021 e no processo C-295/20, em 08/07/2021). XXV. E examinada a jurisprudência construída pelo TJUE, é mister assentar que a introdução de requisitos ou condições para participação dos concorrentes em procedimentos pré-contratuais mostra-se amplamente autorizada e acolhida, desde que tais requisitos estejam ligados ao objeto do contrato e se apresentem adequados/ proporcionais ao desiderato que justifica a sua imposição. Assim, como é amplamente aceite a introdução de requisitos de capacidade financeira e técnica que sejam até mais exigentes que os estipulados pelo direito nacional, desde que subsista uma justificação para tanto fundada no objeto do próprio contrato concursado e que tais requisitos sejam adequados e proporcionais à finalidade que preside à sua existência, isto é, a minimização dos riscos de incumprimento do contrato ou, dito doutro modo, garantir a boa execução do contrato. XXVI. Por conseguinte, importa averiguar se os requisitos de capacidade financeira que foram introduzidos no art.º 12.º, n.º 2, al.s
11. a)e
12. c)do Programa do Concurso- (
13. i)ao volume de negócios médio anual mínimo de 10.000.000,00 Euros reportados aos anos de 2021, 2022 e 2023 e (
14. ii)e aos rácios de liquidez geral e autonomia financeira durante os mesmos anos- agridem os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXVII. Dimana do estudo previamente realizado que o prazo de duração adequado para o contrato a celebrar é de 8 anos e o valor entendido como adequado para o contrato é de 26.000.000,00 Euros, atenta a estrutura de custos estimada- que é bastante elevada, seja em termos de meios de pessoal, seja em termos de meios materiais-, a existência de um investimento necessário, a realizar pelo adjudicatário no primeiro ano de duração do contrato, e que se estima em 3.677.322,00 Euros- investimento para a aquisição de viaturas e diversos outros equipamentos, como varredouras e contentores, imprescindíveis à execução das tarefas contratuais-, o período de vida útil e amortização do equipamento- de cerca de 8 anos- e a própria rentabilidade que o adjudicatário poderá obter com a execução do contrato, e que se reconhece que existirá, essencialmente, no último ano de execução do contrato. XXVIII. Tal circunstancialismo é demonstrativo de que qualquer concorrente tem, inevitavelmente, de possuir um arcaboiço económico e financeiro bastante robusto, não só pelos custos operacionais anuais projetados, especialmente quanto a meios humanos- que, neste ano de 2025, se estimam em cerca de 1.063.026,65 Euros-, como também pelo investimento inicial que o contrato prevê realizar no primeiro ano da sua execução, que corre por conta do adjudicatário e que ascenderá a pelo menos 3.677.322,00 Euros. XXIX. Ora, a grandeza dos custos que anualmente o adjudicatário terá de enfrentar e satisfazer, bem como o elevado investimento a realizar pelo adjudicatário no primeiro ano de execução do contrato, constituem circunstâncias claramente indicativas de que a execução do contrato em questão requererá, especialmente durante os sete anos iniciais de duração do contrato, significativa disponibilidade financeira, atentos os elevados montantes em jogo. XXX. Por conseguinte, apresenta-se absolutamente lógica, prudente e adequada a introdução de exigências de capacidade financeira para participação dos concorrentes no procedimento pré-contratual. Diga-se, aliás, que se trata de uma medida sensata, e de basilar prudência, no sentido de garantir que os potenciais concorrentes possuem, efetivamente, capacidade para fazer face a todas as exigências financeiras que a execução deste contrato irá, obviamente, acarretar. Pelo que, mostra-se justificado o recurso aos critérios de capacitação descritos nas al.s
15. a)e
16. c)do n.º 2, do art.º 12.º do Programa do Concurso. XXXI. Acrescente-se que, face à disponibilidade financeira que a execução do contrato concursado exigirá, não se descortina que a grandeza do volume de negócios médio anual exigida seja excessiva ou desadequada. Pelo contrário. A imposição de um volume de negócios anual médio de 10.000.000,00 Euros assoma como prudente, sensata e adequada, tendo em vista que o valor estimado do contrato é de 26.000.000,00 Euros. XXXII. Para além do critério referente ao volume de negócios médio anual, a entidade adjudicante impôs outros critérios de capacitação económica, e que são relativos à liquidez geral e à autonomia financeira dos concorrentes. XXXIII. A liquidez geral é um indicador financeiro que mede a capacidade de uma empresa de honrar as suas obrigações de curto e longo prazo, usando todos os seus ativos para cobrir todos os seus passivos. Assim o rácio de liquidez geral (ou liquidez corrente) mede a capacidade de uma empresa de cobrir as suas dívidas de curto prazo, dividindo os ativos correntes pelos passivos correntes, podendo um resultado baixo sinalizar problemas futuros de liquidez. XXXIV. Por seu turno, o rácio de autonomia financeira é um indicador que mede a proporção do ativo de uma empresa que é financiada por meios próprios (capital próprio), em vez de dívidas. Um rácio elevado significa maior independência financeira, enquanto um valor reduzido pode indicar maior vulnerabilidade e dependência de credores, isto é, que a empresa depende excessivamente de financiamento externo, o que a torna mais vulnerável e expõe-na a maiores encargos financeiros. XXXV. Quer isto significar que a introdução destas duas condições de participação no procedimento concursal tem em vista a avaliação da saúde financeira dos concorrentes, mormente, a capacidade de satisfazer os encargos por meios próprios e o acesso a financiamento. XXXVI. Sendo assim, considerando, entre outras, a circunstância de que o adjudicatário terá, no primeiro ano de execução do contrato, de realizar um investimento de pelo menos 3.677.322,00 Euros, para além de arcar com todos os outros custos de operação, e que ascenderão, também no primeiro ano de execução do contrato, a mais de 2.500.000,00 Euros, encontra-se justificada a necessidade de introdução das sobreditas condições de liquidez geral e de autonomia financeira, uma vez que essas concedem alguma garantia de que o concorrente ao qual vier a ser adjudicado o contrato logrará, seja por meio próprios, seja através de financiamento externo, cumprir as prestações que integram o objeto do contrato, não só durante toda a duração do contrato, mas sobretudo nesse primeiro ano de execução. XXXVII. É de concluir, portanto, que os critérios de liquidez geral e de autonomia financeira que foram fixados encontram-se ancorados nas prestações contratuais a cargo do adjudicatário, mostrando-se adequados e proporcionais ao esforço financeiro que a execução do contrato irá reclamar do adjudicatário. XXXVIII. Destarte, não se descortina qualquer ilegalidade no estabelecimento dos critérios de capacidade financeira a que respeitam as al.s
17. a)e
18. c)do n.º 2 do art.º 12.º do Programa do Concurso, nem os mesmos afrontam os princípios da concorrência e da proporcionalidade. XXXIX. A Recorrente revolta-se, também, contra o requisito de capacidade técnica inscrito no art.º 12.º, n.º 1, al. c), i. e ii. do Programa do Concurso, e que é atinente à exigência de experiência profissional mínima de 8 anos no que concerne a dois dos elementos da equipa técnica: diretor técnico e encarregado geral. XL. Defende a Recorrente que tal exigência de experiência profissional é violadora do preceituado no art.º 165.º, n.º 1 do CCP, bem como dos princípios da concorrência e da proporcionalidade, visto que «impossibilita a participação de empresas com quadros mais jovens no concurso, as quais, por norma, detêm conhecimentos mais atualizados, e sempre poderão granjear valências técnicas durante a execução do contrato, designadamente, considerando o prazo». XLI. Porém, não só o disposto no art.º 165.º, n.º 1, al.s
19. a)e
20. b)permite, precisamente, a estipulação de condições atinentes à experiência profissional, seja do concorrente, seja da equipa de pessoal que irá afetar à execução do contrato, como ainda, interpretado este preceito conjugadamente com o que estabelece o art.º 58.º, n.º 4 da Diretiva, não remanesce qualquer dúvida de que a experiência dos recursos humanos a utilizar na execução do contrato constitui, precisamente, um requisito legítimo, dado que, nas palavras deste preceito, “as autoridades adjudicantes podem impor requisitos de molde a assegurar que os operadores económicos disponham dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato”. XLII. Por conseguinte, a estipulação de um requisito mínimo respeitante à experiência profissional de elementos da equipa a afetar à execução do contrato configura um meio legítimo e serve para garantir um determinado nível de qualidade na execução das prestações objeto do contrato (a este propósito, veja-se, por exemplo, o acórdão do TJUE proferido no processo C-295/20, de 08/07/2021). XLIII. Salientando-se que a exigência daquela experiência profissional mínima é realizada apenas para dois dos elementos da equipa técnica, o Diretor Técnico e o Encarregado Geral, que são os elementos que assumem, lógica e evidentemente, as funções de comando e gestão de uma equipa que, na totalidade, integra pelo menos cerca de 70 elementos, grassa à evidência que a detenção de experiência nessas funções de comando e gestão de equipa e recursos humanos apresenta-se crucial para uma boa organização dos meios humanos e materiais necessários ao correto e eficaz funcionamento do serviço de recolha de resíduos e de limpeza urbana e de praias. XLIV. Pelo que, esta exigência, não se mostrando nem excessiva e desadequada, apresenta-se plenamente justificada pelo tipo de prestações que constituem o objeto do contrato, bem como pelo número de meios humanos e materiais que será necessário gerir diariamente, até porque, quanto aos restantes elementos da equipa, inexiste qualquer exigência de experiência profissional. XLV. Deste modo, a crítica que a Recorrente dirige ao estabelecimento deste requisito não tem qualquer fundamento, nem razão de ser, não subsistindo afronta aos princípios da concorrência e da proporcionalidade na exigência de 8 anos de experiência profissional no caso do Diretor Técnico e do Encarregado Geral. XLVI. Assim, é de concluir que os normativos inscritos no art.º 12.º, n.º 1, al. c), i. e ii. e n.º 2, al. s
21. a)e
22. c)do Programa do Concurso não padecem de ilegalidade. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção de Contratos Públicos Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO .... , Lda (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 23/07/2025 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que, no âmbito da ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra o Município de Alcobaça e em que figuram como contrainteressadas as sociedades .... , S.A. e .... , S.A. (Recorridos), julgou a ação totalmente improcedente e, em consequência, absolveu o Recorrido Município dos pedidos. Nesta ação, proposta pela agora Recorrente, esta veio peticionar que seja proferida «(…) Declaração da ilegalidade do disposto no art. 12.º do Programa do Procedimento, relativo aos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira, no âmbito do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação destinado à formação do contrato “EP2408CL - Prestação de serviços para recolha de resíduos urbanos e biorresíduos, limpeza urbana e limpeza das praias do concelho de Alcobaça”» e, cumulativamente, que o município, o Recorrido, seja condenado «(…) a aprovar novas peças do procedimento, expurgadas das referidas ilegalidades, praticando todos os atos subsequentes no âmbito do concurso em apreço.» Ora, inconformada com o julgamento realizado, a Recorrente veio, então, interpôr o presente recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões: «1. OBJETO DO RECURSO A) Vem o presente recurso interposto da douta sentença de 23/07/2025, pela qual o Tribunal a quo julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual proposta pela Recorrente contra o Município de Alcobaça, ora Município Recorrido, a qual tem por objeto a impugnação de normas do concurso limitado por prévia qualificação destinado à formação do contrato de prestação de serviços com a designação “EP2408CL – Prestação de Serviços para recolha de resíduos urbanos e biorresíduos, limpeza urbana e limpeza das praias do concelho de Alcobaça”, em concreto, as normas contidas no art. 12.º do Programa do Procedimento (PP), que fixam os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira exigidos à qualificação no concurso. 2. FUNDAMENTOS DO RECURSO 2.1. ERRO DE JULGAMENTO NA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO B) Analisada a sentença recorrida, constata-se que se encontram omissos do rol dos factos dados como provados factualidade demonstrada nos autos com relevância à decisão da causa, pelo que se impõe o seu aditamento ao rol, em concreto: a. NOVO FACTO: AA) «No âmbito do procedimento foi elaborado um estudo de “Avaliação Custo-Benefício”, o qual teve como pressupostos gerais de análise, entre o mais que: «A presente análise encontra-se baseada nos pressupostos da prestação de serviços. Foi estimado o investimento em viaturas e equipamentos necessários para assegurar a mesma. Foram ainda estimados custos de conservação, manutenção, de pessoal e outros alocados ao horizonte temporal do mesmo, bem como as receitas geradas, de acordo com os documentos de suporte remetidos pelos responsáveis do Município nesta matéria. O horizonte da análise temporal é de 8 anos, determinado de acordo com prazo estabelecido para a prestação de serviços. O período de referência foi contabilizado com o início da prestação operacional de serviços reportada a janeiro de 2025 e com o investimento inicial em viaturas e equipamentos feita no fim do ano 2024 (ano zero).» e ainda que: «(…) Dado que as viaturas e equipamentos terminam a sua vida útil no decorrer do prazo da prestação de serviços, foi considerado um valor residual, tendo em atenção os 8 de anos de utilização dos mesmos e atribuída uma valorização. As viaturas e equipamentos afetos à recolha de resíduos sólidos urbanos, limpeza urbana e apoio aos serviços diversos tem uma previsão de utilização durantes todos os meses do ano, enquanto que as viaturas e equipamentos afetos à limpeza de praias tem uma utilização menor em função dos meses afetos à mesma». – cfr. Avaliação Custo Benefício, junta com o Processo Administrativo, com a ref.ª 005977731, fls. 1192, págs. 7 e 8. - O aditamento deste facto ao rol dos factos dados como provados assume relevo à decisão da causa, na medida em que permite conhecer pressupostos que concorreram à definição do preço base do concurso e do prazo contratual, os quais influenciaram a definição dos requisitos mínimos fixados no art. 12.º do PP, permitindo percecionar o carácter injustificadamente severo desses requisitos, em detrimento do princípio da concorrência. b. NOVO FACTO: BB) A “.... , LDA” (aqui Recorrente) apresentou declaração de não apresentação de proposta com o fundamento de que a mesma “se encontra impossibilitada de apresentar candidatura no presente concurso, em concreto por não preencher os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira fixados no Programa de Procedimento, os quais considera desproporcionados em face do objeto do contrato a celebrar, com efeitos restritivos para a concorrência, e contrários ao disposto na lei (máxime o disposto no art. 165.º do CCP e no art. 1.º-A do mesmo códice), reservando-se, por esse motivo, no direito de exercer os respetivos direitos impugnatórios, em sede própria, para os devidos e legais efeitos” – cfr. Doc. n.º 6, junto com a petição inicial, e Declaração junta com o Processo Administrativo junto, com a ref.ª 005977755, fls. 1943. - O aditamento deste facto ao rol dos factos dados como provados assume relevo à decisão da causa, porquanto, não apenas evidencia a impossibilidade de a Recorrente participar no presente procedimento, como também permite demonstrar que os requisitos mínimos previstos no art. 12.º do PP impedem o acesso de pequenas e médias empresas ao presente procedimento. c. NOVO FACTO: CC) Em sede de relatório preliminar, o Júri do concurso considerou que apenas as candidatas “.... , S.A.” e “.... , S.A.” preenchem os requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no Programa do Procedimento – cfr. Relatório Preliminar junto com o Processo Administrativo, com a ref.ª 005977755, fls. 1944. - O aditamento deste facto ao rol dos factos dados como provados assume relevo à decisão da causa, porquanto permite demonstrar que os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no art. 12.º do PP importam uma restrição substancial e desequilibrada no acesso de operadores do mercado ao concurso, em detrimento do interesse público consubstanciado na garantia da concorrência efetiva e genuína. C) Pelos fundamentos supra expendido, o Tribunal a quo, ao não incluir os factos supra indicados sob as als. AA), BB) e CC) no rol dos factos dados como provados, incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de facto, em violação do disposto no n.os 3 e 4 do art. 607.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA, pelo que, se requer a este douto Tribunal ad quem o respetivo aditamento ao rol dos factos provados. Cumulativamente, 2.2. ERRO DE JULGAMENTO NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA LEI: VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CONCORRÊNCIA D) Analisado o iter cognoscitivo que entronca a sentença recorrida, constata-se que o mesmo desconsiderou o efeito restritivo para a concorrência decorrente do prazo definido para a execução do contrato, e, sobretudo, as respetivas implicações para a aferição da legalidade dos requisitos mínimos fixados no art. 12.º do PP. E) Se é certo que, por um lado, a fixação de um prazo de 8 anos implica a blindagem do mercado de recolha e transporte de resíduos e biorresíduos no concelho de Alcobaça durante um período extenso, por outro, potencia um fenómeno de concentração de capital e de recursos (incluindo know-how) numa só entidade (o adjudicatário), conferindo-lhe uma posição dominante no mercado, promovendo um efeito lock-in do adjudicatário. F) Acresce que, por efeito da estipulação do referido prazo, verificou-se um empolamento do preço base, e, com isso, a elevação dos requisitos mínimos de qualificação, dando a aparência da sua legalidade, designadamente à luz de uma interpretação estrita do n.º 3 do art. 165.º do CCP (relativamente aos requisitos mínimos de capacidade financeira), quando, ad substantiam, se mostram injustificadamente restritivos da concorrência. G) Não poderia o Tribunal a quo na subsunção do requisito mínimo de faturação previsto na al.
23. a)do n.º 2 do art. 12.º do PP à norma do n.º 3 do art. 165.º do CCP ater-se ao valor da faturação exigido aos concorrentes, relativo aos anos de 2021, 2022 e 2023, tendo por referência o preço base do concurso, sem considerar o número de anos previstos para a execução do contrato. H) Sem prescindir da ilegalidade autónoma dos requisitos mínimos supra referenciados, pelos fundamentos que infra se exporão, em concreto, por violação do n.º 3 do art. 165.º do CCP, ainda que se pretenda associar ou justificar os mesmos no âmbito do preço base do contrato e, por conseguinte, no prazo contratual, constata-se que os referidos pressupostos se encontram inadmissivelmente empolados, por estarem desprovidos de qualquer fundamentação séria e credível. I) Efetivamente, à luz do princípio da concorrência, enquanto princípio enformador do direito dos contratos públicos, a interpretação e aplicação do referido normativo deverá ser efetuada segundo uma relação de proporção temporal entre as realidades “valor de faturação” e “valor do contrato”. Nessa conformidade, verifica-se que os requisitos mínimos relativos à faturação previstos na al.
24. a)do n.º 2 do art. 12.º do PP excedem o limite previsto no n.º 3 do art. 165.º do CCP, atento que o valor médio de faturação anual exigido aos candidatos para os anos de 2021, 2022 e 2023 (€ 10.000.000,00), ultrapassa o dobro do valor anual médio previsto para a execução do contrato, correspondente a € 6.500.000,00 (€ 26.000.000/ 8 anos * 2). J) Verifica-se ainda que, os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira encontram-se moldados em função das conclusões vertidas no estudo da avaliação de custo-benefício em que se suporta a decisão de contratar, as quais, todavia, se encontram desprovidas de qualquer suporte factual ou científico, designadamente quanto à indicação do prazo do contrato e do valor do preço base. K) Em particular no que respeita ao requisito de integrar na equipa técnica um Diretor Técnico e um Encarregado Geral, ambos com, pelo menos, 8 anos de experiência (cfr. art. 12.º, n.º 1, al. c)), constata-se pelo seu carácter injustificadamente restritivo da concorrência, na medida em que impossibilita a participação de empresas com quadros mais jovens no concurso, as quais, por norma, detêm conhecimentos mais atualizados, e sempre poderão granjear valências técnicas durante a execução do contrato, designadamente considerando o prazo. L) Acresce que, não resultou demonstrado nos autos a adequação dos requisitos mínimos para efeitos de garantia da concorrência, em função do objeto do contrato e tendo em especial consideração o prazo definido, enquanto materialidade que integra o ónus da prova que recai sobre o Município Recorrido (cfr. o acórdão do TCA Sul, de 2/06/2016, proferido no processo n.º 3187/16 (in www.dgsi.
25. pt)M) O que resultou demonstrado nos presentes autos é que, apenas 4 entidades (Contrainteressadas nos autos) apresentaram candidatura no concurso, e que, em sede de relatório preliminar, o Júri considerou que apenas 2 entidades preenchiam os requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no art. 12.º do PP. N) Pelo exposto, forçosamente se conclui que os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira fixados no art. 12.º do PP não apenas se mostram injustificados, enquanto resultado de um empolamento artificial do prazo do contrato e do preço base, como importam efeitos substancialmente restritivos para a concorrência, em clara violação do princípio da concorrência consagrado no art. 1.º-A do CCP. O) Por tudo o quanto supra se expôs, forçosamente se conclui que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao julgar admissíveis os requisitos mínimos de capacidade financeira e de capacidade técnica fixados através do art. 12.º do PP, em violação do princípio da concorrência (art. 1.º-A do CCP), para o que contribuiu o uso de uma interpretação estrita da literalidade do disposto no art. 165.º do CCP, a qual não pode prevalecer no julgamento do presente caso, por violar o espírito da lei, a qual vai no sentido de garantir a máxima abertura à concorrência, na salvaguarda do interesse público da execução do contrato. Sem prescindir, 2.3. ERRO NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA LEI: VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO N.º 3 DO ART 165.º DO CCP (REQUISITOS MÍNIMOS DE CAPACIDADE FINANCEIRA) i. Da Ilegalidade do Requisito Mínimo relativo ao Volume de Faturação Anual (nos anos 2021, 2022 e 2023) dos Candidatos P) Verifica-se que, a interpretação efetuada pelo Tribunal a quo relativamente ao disposto no n.º 3 do art. 165.º do CCP reduz o respetivo sentido ao significado da letra da norma, olvidando o sentido que decorre do fim visado pela mesma, e da sua conjugação com os princípios da concorrência, do interesse público e da proporcionalidade (art. 1.º-A do CCP). Q) Com efeito, a interpretação efetuada pelo Tribunal a quo sobre o disposto no n.º 3 do art. 165.º do CCP conduz a resultados desproporcionalmente restritivos da concorrência, porquanto:
26. i)exige que o valor de faturação anual apresentado pelos candidatos seja superior em quase três vezes o valor da faturação anual previsto para o contrato (€3.500.000,00),
27. ii)não toma em consideração que o adjudicatário sempre poderá, ao longo da execução do contrato, ir amortizando os investimentos realizados, garantir liquidez, autonomia financeira e aproveitar economias de escala, assegurando a boa execução do contrato, e, ainda, iii) leva a que se possa admitir que a Entidade Adjudicante defina como requisito de faturação anual o montante de €52.000.000,00 (correspondente ao dobro do valor do contrato)! R) À luz dos princípios que enformam o direito da contratação pública, a operação consubstanciada na subsunção dos requisitos de capacidade financeira à norma do n.º 3 do art. 165.º do CCP, deverá ser norteada por uma interpretação fundada numa relação de proporção entre as duas grandezas “valor de faturação anual” (caso concreto) e “valor do contrato” (norma), isto é, por referência ao período de um ano, enquanto medida temporal ínsita aos requisitos sub examine. Através da aplicação deste critério, o valor de faturação anual não poderá exceder o valor de €6.500.000,00, o que se afigura equilibrado e adequado à salvaguarda do interesse público subjacente à execução do contrato, considerando que a faturação anual prevista é de €3.500.000,00/ano (26.000.000,00 / 8 anos). S) Esta interpretação, pugnada pela Recorrente, leva a concluir que a operação interpretativa efetuada na sentença reco.... da sobre o disposto no n.º 3 do art. 165.º do CCP não reproduz uma solução consonante com a letra e com o espírito da norma, na medida em que abre caminho à previsão de requisitos mínimos de capacidade financeira que não permitem a abertura da concorrência a pequenas e médias empresas, conforme o espírito da Diretiva 2014/24/EU, de 26/02/2014. T) Pelo exposto, o Tribunal a quo, ao considerar que o requisito de faturação previsto na al.
28. a)do n.º 2 do art. 12.º do PP está em conformidade com a lei, incorreu em manifesto erro na interpretação e aplicação da norma contida no n.º 2 do art. 165.º do CCP. Cumulativamente, ii. Da Ilegalidade dos Requisitos Mínimos de Liquidez Geral e de Autonomia Financeira U) Da análise da sentença recorrida, verifica-se que, o Tribunal a quo, não enquadrou a questão da ilegalidade dos requisitos mínimos de capacidade financeira relativos à liquidez geral e à autonomia financeira no âmbito do disposto no n.º 3 do art. 165.º do CCP, tratando-se de requisitos que constituem um agravamento substancial das restrições para a concorrência, em conjugação com os requisitos mínimos previstos na al. a), relativos à faturação anual exigida aos candidatos. V) Ora, se a ratio legis do n.º 3 do art. 165.º do CCP visa garantir que o candidato tem ao seu dispor, logo que necessário, os meios e recursos financeiros necessários ao cumprimento das obrigações do contrato (cfr. acórdão do TCA Norte, de 22/04/2010, p. n.º 1327/09.1BEPRT, r. LINO RIBEIRO), não se compreende a razão de ser do nível elevado das exigências financeiras em causa, atento o seu efeito restritivo para a concorrência, considerando que uma parte substancial dos meios de produção exigidos ao início da atividade são transmitidos com a extinção do contrato precedente, sendo esta matéria tratada como transmissão de estabelecimento comercial para os legais efeitos, como seja, por exemplo, em termos laborais (art. 285.º do Cód. do Trabalho). W) Quedou, efetivamente, demonstrado nos autos que, das 4 (quatro) entidades que apresentaram candidatura no concurso, apenas 2 (duas) entidades foram consideradas pelo Júri do procedimento como as que reúnem os requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no art. 12.º do PP - o que, de per se, é demonstrativo do carácter profundamente anti concorrencial desses requisitos mínimos! X) Acresce que, os requisitos de capacidade financeira previstos na al.
29. c)do n.º 2 do art. 12.º do PP, relativos aos níveis de liquidez e de autonomia financeira apresentados pelos candidatos nos anos de 2021, 2022 e 2023, são fortemente penalizadores para pequenas e médias empresas – como é o caso da Recorrente –, designadamente, considerando as dificuldades de financiamento proporcionadas pelas elevadas taxas de juro e os elevados custos operacionais resultantes do aumento dos preços durante aquele período, na sequência da pandemia da Covid-19 e, bem assim, do despoletar do conflito armado na Ucrânia. Y) Pelos fundamentos supra expendidos, o Tribunal a quo, ao julgar admissíveis os requisitos mínimos de capacidade financeira previstos na al.
30. c)do n.º 2 do art. 12.º do PP, incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação do disposto no n.º 3 do art. 165.º do CCP, violando a norma e, cumulativamente, o princípio da concorrência, consagrado no n.º 1 do art. 1.º-A do CCP. Cumulativamente, 2.4. ERRO NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA LEI: VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO N.º 1 ART. 165.º DO CCP (REQUISITOS MÍNIMOS DE CAPACIDADE TÉCNICA) Z) Verifica-se ainda que, o juízo decisório do Tribunal a quo a respeito da pretensa legalidade dos requisitos de capacidade técnica previstos na al.
31. c)do n.º 1 do art. 12.º do PP, sustenta-se no pressuposto conclusivo de que existem razões para exigir experiência mínima aos referidos membros da equipa técnica, e que o requisito mínimo de experiência não é violador dos princípios da proporcionalidade e da concorrência. AA) Efetivamente, in casu, não resultou demonstrado qualquer fundamento técnico e objetivo justificativo da experiência mínima exigida ao Diretor Técnico e ao Encarregado Geral através do n.º 1 do art. 12.º do PP – ónus da prova que sempre recairia sobre o Município Réu (cfr., o citado acórdão do TCA Sul, de 2/06/2016, proferido no processo n.º 3187/16). BB) Na realidade, a fixação dos requisitos mínimos de capacidade técnica em causa têm um efeito restritivo injustificado para a concorrência, uma vez que restringem a participação de empresas com quadros mais jovens, por norma detentoras de conhecimentos mais atualizados, impedindo-as de aceder à contratação pública, quando, o prolongado prazo dos contratos permitiria o desenvolvimento das competências necessárias, tornando desnecessária a exigência daquele nível de experiência prévia à boa execução do contrato a celebrar. CC) De igual modo, a proliferação de procedimentos idênticos ao sub examine, e para a celebração de contratos com prazo tão ou mais extenso, pode levar a que empresas com quadros mais jovens fiquem impedidos de aceder à contratação pública, gerando um efeito lock in no setor. DD) Tendo o Tribunal a quo decidido no sentido de que os referidos requisitos mínimos de experiência técnica são conformes a lei, apoditicamente o mesmo incorreu em erro na interpretação e aplicação da lei, em violação do no n.º 1 do art. 165.º do CCP, e do princípio da concorrência. Sem prescindir, 2.5. ERRO NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA LEI: VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE EE) Verifica-se que o Tribunal a quo, na sindicância da legalidade dos requisitos mínimos fixados no art. 12.º do PP, não conferiu a devida amplitude ao princípio da proporcionalidade, enquanto princípio enformador da contratação pública, e que serve de bitola à aferição da legalidade dos requisitos mínimos, atento o almejado equilíbrio entre a prossecução do interesse público e o concorrência. Com efeito, i. Da Violação do Princípio da Proporcionalidade na Decisão sobre a Legalidade dos Requisitos Mínimos relativos à Faturação Anual (Capacidade Financeira) FF) Verifica-se que o critério utilizado na sentença recorrida para aferir da legalidade dos requisitos de capacidade técnica relativos à faturação, previstos na al.
32. a)do n.º 2 do art. 12.º do PP, o qual se limita a considerar o valor da faturação exigido aos concorrentes, relativo aos anos de 2021, 2022 e 2023, tendo por referência o preço base do concurso, e sem considerar o número de anos previstos para a execução do contrato, viola o princípio da proporcionalidade. GG) Contrariamente ao sustentado na sentença recorrida, a metodologia utilizada pela Recorrente tem suporte na letra da lei, uma vez que tem como pressuposto base o valor (estimado) do contrato. Simultaneamente, essa metodologia é a que melhor se coaduna com o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio enformador do direito dos contratos públicos (art. 1.º-A do CCP), pois, através da sua aplicação, alcança-se uma medida razoável (€6.500.000,00) para efeitos de aferição da legalidade dos requisitos mínimos de faturação anual previstos na al.
33. a)do n.º 2 do art. 12.º do PP, atendendo o valor e o prazo do contrato a celebrar. HH) De frisar que, a adoção do critério utilizado pelo Tribunal a quo levará a que, no limite, a Entidade Adjudicante possa definir como requisito de faturação anual o montante de €52.000.000,00 (o dobro do valor do contrato), o que se mostra absolutamente desproporcional e desajustado à realidade económica vigente, e manifestamente desnecessário à execução do contrato Acresce que, ii. Da Violação do Princípio da Proporcionalidade – Requisitos Mínimos de Capacidade Financeira relativos à Liquidez e Autonomia Financeira II) Verifica-se que o Tribunal a quo ignorou que os requisitos plasmados na al.
34. c)do n.º 2 do art. 12.º do PP são absolutamente desproporcionais à garantia do valor da concorrência efetiva, pondo em crise a participação de pequenas e médias empresas no presente concurso, em violação do espírito do n.º 3 do art. 165.º do CCP e da Diretiva 2014/24/EU (máxime Cons. 2). JJ) Com efeito, os referidos requisitos mínimos de capacidade financeira mostram-se sobremaneira excessivos, considerando que uma parte substancial dos meios de produção exigidos ao início da atividade são transmitidos com a extinção do contrato precedente, sendo esta matéria tratada como transmissão de estabelecimento comercial para os legais efeitos, como seja, por exemplo, em termos laborais (art. 285.º do Cód. do Trabalho). KK) Tendo, inclusivamente, resultado demonstrado que apenas 4 (quatro) empresas apresentaram candidatura no concurso, e, das quais, apenas 2 (duas) foram consideradas pelo Júri do Procedimento como possuidoras dos requisitos mínimos de capacidade financeira em análise (cfr. quadro anexo ao Relatório Preliminar junto com o PA). Acresce que, iii. Da Ilegalidade dos Requisitos Mínimos relativos à Experiência Profissional do Diretor Técnico e do Encarregado Geral – Requisitos Mínimos de Capacidade Técnica LL) Verificou-se ainda que, através da sentença recorrida, o Tribunal a quo não atendeu à circunstância de os requisitos de capacidade técnica relativos à experiência do Diretor Técnico e do Encarregado Geral se mostrarem desproporcionais à prossecução do interesse público, por restringirem a concorrência a concorrentes com equipas com um nível excessivo de experiência, ao mesmo tempo que têm por efeito impedir a participação de empresas com equipas mais jovens, restringindo a concorrência, em benefício dos operadores económicos já estabelecidos no mercado, promovendo o efeito lock in neste mercado, e impossibilitando a inovação e dinamismo no setor, sem que, nos presentes autos, haja resultado demonstrado a sua adequação em face do objeto e fins do contrato. Sem prescindir, iv. Da Violação do Princípio da Proporcionalidade na Cumulação dos Requisitos Mínimos de Capacidade Financeira e de Capacidade Técnica MM) Percorrido o iter cognoscitivo que entronca a sentença recorrida, verifica-se que o Tribunal a quo ocupou-se da análise individual de cada requisito mínimo (de capacidade técnica e de capacidade financeira) impugnado na presente ação, desonerando-se de efetuar uma análise conjugada de todos os requisitos em questão, o prazo do contrato e, ainda, as especificidade do setor em que se move o presente procedimento, o qual, como é facto notório, é composto por um número exíguo de operadores económicos e um número restrito de clientes. NN) Os requisitos mínimos sub examine têm por efeito privilegiar desmedidamente determinados operadores estabelecidos e criar barreiras ao acesso ao mercado por novos concorrentes ou concorrentes de menor dimensão empresarial, o que, efetivamente, resultou evidenciado nos presentes autos, na medida em que apenas 4 entidades apresentaram candidatura no concurso, e, em sede de relatório preliminar, o Júri considerou que apenas 2 delas reuniam os requisitos de capacidade financeira e de capacidade técnica previstos no concurso. OO) Acresce que, em função da duração prevista para a execução do contrato a celebrar, o mercado de recolha e transporte de resíduos do concelho de Alcobaça ficará fechado à concorrência pelo período de 8 anos, em benefício de um único operador de mercado, e em detrimento do interesse público que subjaz à concorrência. PP) Da conjugação do nível de exigência dos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira, com o prazo previsto para a vigência do contrato a celebrar, identifica-se uma atuação abusiva ou, pelo menos, temerária, na conformação do presente procedimento, no sentido da promoção do fenómeno de concentração do mercado, em total denegação do valor fundamental da concorrência (artigos 81.º da CRP, 101.º e 102.º do TFUE e Lei n.º 19/2022). QQ) Por tudo o quanto acima se expôs, incorreu em erro de julgamento o Tribunal a quo ao julgar válidos os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira definidos através dos n.os 1 e 2 do art. 12.º do PP, em violação do princípio da proporcionalidade, previstos no art. 1.º-A do CCP. ASSIM, RR) Por tudo o quanto supra se expôs, a sentença recorrida viola o Direito, em concreto, por violação dos seguintes normativos legais, constitucionais e supranacionais:
35. i)Artigo 81.º da CRP,
36. ii)Artigos 101.º e 102.º do TFUE e Lei n.º 19/2022, iii) Artigos 1.º-A e 165.º do CCP;
37. iv)Artigos 6.º e 8.º do CPA,
38. v)Artigos 9.º e 342.º do Cód. Civil, e
39. vi)Artigo 607.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA. SS) Pelo que, deverá a sentença recorrida ser revogada, e ser substituída por outra decisão, de molde a repor a legalidade ferida pelos atos praticados pelo Município Recorrido – o que se requer a V/Ex.as. Sem prescindir, Caso não venha a ter vencimento, o que apenas se admite por mero dever de patrocínio, 3. PEDIDO DE DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTEDA TAXA DE JUSTIÇA TT) Tendo em consideração, quer a pouca complexidade da causa, quer a positiva atitude processual das partes, sempre se deverá concluir que a aqui Recorrente deverá ser dispensada do pagamento do remanescente da taxa de justiça, sob pena do mesmo ser manifestamente desproporcional, tendo em consideração os princípios constitucionalmente consagrados. UU) Efetivamente, tendo em consideração a análise aos princípios constitucionais, que sempre deverá ser levada a cabo para efeitos de ponderação da dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, sempre será de concluir que qualquer decisão que não seja a da dispensa do referido pagamento é desproporcional face aos serviços prestados por este douto Tribunal – tendo em consideração a simplicidade das decisões proferidas. VV) Motivo pelo qual, muito respeitosamente, se requer a V/Exas. a dispensa do pagamento do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do artigo 6.º/7 do Regulamento das Custas Processuais, por se encontrarem reunidos os pressupostos legais nesse sentido. TERMOS EM QUE, Deverão V. Ex.as julgar procedente o recurso, e, consequentemente, revogar a sentença recorrida, substituindo-a por outra que julgue a ação totalmente procedente, com as devidas consequências legais. Sem prescindir, caso não venha a ter vencimento, o que apenas se admite por mero dever de patrocínio, Requer a V/Ex.as se digne dispensar a Recorrente do pagamento do remanescente da taxa de justiça aplicável. Assim se Fazendo Justiça!» O Recorrido Município de Alcobaça apresentou contra-alegações, que culminam com as seguintes conclusões: «I - A sentença recorrida, à luz da sólida fundamentação de facto e de Direito adoptada, não enferma nem padece de qualquer ilegalidade, invalidade ou nulidade. II - Os factos que a Recorrente pretende ver dado como provados (elencados na al. B) das conclusões do recurso) são absolutamente irrelevantes para o objeto do recurso, pois não contendem, nem direta nem indiretamente, com as supostas ilegalidades apontadas à norma procedimental do Art.º 12.º do Programa do Procedimento (PP). III - A alegação da Recorrente sobre a duração de 8 anos do contrato como restritiva da concorrência e criadora de um efeito lock-in constitui uma questão inovatória que não foi suscitada perante o Tribunal a quo. Consequentemente, tal questão não pode ser apreciada pelo Tribunal ad quem, em respeito ao princípio da preclusão e à finalidade dos recursos. IV - O Tribunal a quo concluiu corretamente que o requisito mínimo de faturação média anual superior a €10.000.000,00, para um contrato de €26.000.000,00, não excede o limite do dobro do valor do contrato previsto no Art.º 165.º, n.º 3 do Código dos Contratos Públicos (CCP). V - A interpretação da Recorrente, que divide o valor do contrato pelos anos de execução para calcular o limite, não encontra suporte na letra ou espírito da lei (Art.º 9.º do Código Civil, Art.º 17.º, n.º 1 e Art.º 165.º, n.º 3 do CCP), nem na Diretiva 2014/24/EU, que se refere ao valor total do contrato e não a um valor segmentado anualmente. VI - Assim, o requisito financeiro do Art.º 12.º, n.º 2, al.
40. a)do PP não viola o Art.º 165.º, n.º 3 do CCP, nem os princípios da concorrência e da proporcionalidade. VII - Os requisitos mínimos de liquidez geral e autonomia financeira (al. c), do n.º 2, do Art.º 12.º do PP) são justificados, adequados e proporcionais à dimensão e complexidade das prestações contratuais, que exigem um investimento inicial significativo em equipamentos, viaturas e instalações para o serviço de limpeza urbana e de praias no Município de Alcobaça. VIII - A exigência de ambos os indicadores visa garantir que o adjudicatário possua solvabilidade a curto e longo prazo, prevenindo que, após um bom início, possa ficar impedido de concluir o contrato de 8 anos por problemas de endividamento excessivo. IX - A fixação de um requisito de liquidez geral “>= 75%” e de autonomia financeira “>25%”, demonstra, ainda assim, uma especial proteção do princípio da concorrência, permitindo, em considerável medida exposição ao endividamento por parte dos candidatos. X - Portanto, a fixação destes requisitos não viola os princípios da proporcionalidade ou concorrência. XI - Os requisitos de experiência mínima de 8 anos para o "Diretor Técnico" e "Encarregado Geral" (Art.º 12.º, n.º 1, al. c), subal. i. e ii. do PP) são adequados, necessários e proporcionais às complexas exigências técnicas do contrato de recolha de resíduos sólidos urbanos, limpeza urbana e de praias. XII - A gestão de resíduos e limpeza urbana é uma atividade de grande escala e com impactos significativos na gestão ambiental e saúde pública, exigindo elevados padrões de competência técnica e experiência para identificar riscos, coordenar equipas, gerir logística e garantir a execução contínua e eficaz do serviço por 8 anos. XIII - A justificação técnica para estes requisitos ancora-se na complexidade operacional, na elevada capacidade técnica de resposta, na garantia de capacidade imediata de gestão e operação e na comprovação de resiliência e adaptabilidade exigida pela Caderno de Encargos. XIV - Estes requisitos são não discriminatórios e incompatíveis com os princípios da concorrência, igualdade de tratamento e transparência, sendo que o próprio CCP permite expressamente a inclusão de tais requisitos (Art.º 165.º, n.º 1, al.
41. a)do CCP), aliás, tal como definidos pela art.º 12.º do PP; XV - O Tribunal a quo decidiu correctamente ao considerar que existem razões objetivas, ligadas ao objeto do contrato, que justificam a experiência mínima exigida aos sobreditos trabalhadores. Nestes termos, e nos melhores de Direito que Vossas Excelências melhor suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente, e, em consequência, deve a sentença recorrida manter-se válida na ordem jurídica.» A contrainteressada .... também apresentou contra-alegações, que findou com as seguintes conclusões: «1. DA INOCUIDADE DOS “NOVOS FACTOS” INVOCADOS PELA RECORRENTE A. Sustenta a RECORRENTE que, do elenco dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo, não constam três factos dados como provados cuja “materialidade [é] essencial à boa decisão da causa”, requerendo, consequentemente – sem qualquer fundamento válido, como se deixou demonstrado – o aditamento de três “Novos Factos”. B. Requer, assim, o “ADITAMENTO DE NOVO FACTO: AA”, que se reconduz a um conjunto de conclusões que a RECORRENTE, procura – sem êxito, diga-se – extrair da análise do documento “Avaliação Custo-Benefício”, estudo exigido, nos termos do n.º 3 do artigo 36.º do CCP, como pressuposto e fundamento da abertura de procedimentos pré-contratuais cujo preço base seja superior a 5.000.000,00 euros e que, naturalmente, consta do processo instrutor junto aos Autos pelo MUNICÍPIO RECORRIDO. C. A tese da RECORRENTE é a de que a decisão de adquirir viaturas novas para a prestação de serviços concursada e de considerar como período de vida útil das referidas viaturas 8 anos, teria constituído uma forma ardilosa e infundada de o MUNICÍPIO RECORRIDO, sem qualquer justificação, empolar o preço base do CONCURSO e o prazo de execução do contrato que se visa adjudicar para melhor fundamentar a exigência dos requisitos de capacidade financeira e de capacidade técnica consagrados no Programa do Procedimento. D. Tal tese não tem, porém, qualquer fundamento, porquanto, desde logo, não é difícil antever que a decisão de adquirir viaturas novas para a prestação dos serviços objeto do CONCURSO tenha tido em consideração garantias acrescidas de fiabilidade na execução das prestações contratuais, o que não é despiciendo, atenta a relevância das mesmas na prossecução do interesse público subjacente ao contrato. E. A outro tempo, não pode deixar de se admitir que considerações relacionadas com a sustentabilidade ambiental terão igualmente estado presentes nessa opção, uma vez que o recurso a um parque de viaturas totalmente novo concorre decisivamente para reduzir o impacte ambiental associado à prestação de serviços, contribuindo para um melhor desempenho ambiental, nomeadamente ao nível do consumo de combustível, das emissões de poluentes atmosféricos e do ruído. F. No mais, sem prejuízo das considerações supra que seguramente integrarão o fundamento da decisão de aquisição de viaturas novas, não pode deixar de se ter presente que tal decisão repousa num juízo de discricionariedade do MUNICÍPIO RECORRIDO, apenas judicialmente sindicável em caso de erro manifesto (neste sentido, cfr. entre outros Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo e Acórdão do Tribunal Central Administrativo, cujo sumário, por ser muito impressivo, se deixou transcrito no ponto 8 supra, pp.7 e 8). G. No que respeita ao período de oito anos de vida útil das viaturas indicado no estudo de “Avaliação Custo-Benefício”, já não se trata aqui de uma opção assente num juízo de discricionariedade do MUNICÍPIO RECORRIDO, mas da necessidade de assegurar a conformidade do estudo “Avaliação Custo-Benefício” com o conceito de “Período de vida útil”, previsto no artigo 3.º do DR 25/2009, diploma que consagra o REGIME DAS DEPRECIAÇÕES E AMORTIZAÇÕES, do qual resulta que a taxa anual de depreciação é de 12,5%, pelo que o período de vida útil é de 8 anos (12,5* 8=100), tal como contabilizado no estudo de “Avaliação Custo-Benefício” (cfr. neste sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26 de Maio de 2022, tirado no Processo n.º 1626/04.9BESNT, disponível in Acórdão do Tribunal Central Administrativo). H. Não menos relevantes são as conclusões do estudo “Avaliação Custo Benefício” relativamente à rentabilidade do “projeto” e, bem assim, a Conclusão final do referido estudo donde resulta claríssima a necessidade de se assegurar que o futuro prestador de serviços dispõe de capacidade financeira adequada, atenta a circunstância de apenas no sétimo ano de execução do contrato ser possível obter o retorno do investimento inicialmente realizado e de somente no oitavo e último ano se assegurar a viabilidade financeira subjacente à execução do contrato, assim se reduzindo o risco associado ao investimento (cfr. “Avaliação Custo Benefício”, junta com o Processo Administrativo, com a ref.ª 005977731, fls. 1192, pp. 13 e 14, reproduzidas parcialmente no ponto 11 supra). I. Fica, assim, claríssimo que, mais do que inócua, a consideração do “Novo Facto” requerida pela RECORRENTE reforçaria a conclusão alcançada na sentença quanto à conformidade legal dos requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira. J. De resto, tendo presente que “[a] motivação do tribunal quanto aos factos provados assenta na prova documental constante dos autos” (cfr. p. 30 da Sentença), e que o estudo “Avaliação Custo Benefício” – elevado à categoria de “Novo Facto” pela RECORRENTE – consta dos documentos igualmente juntos aos Autos, não pode deixar de se presumir ter sido este o entendimento do Tribunal a quo, pelo que inexiste motivo para aditar este “Novo Facto” ao rol de factos dados como provados, nos termos pretendidos pela RECORRENTE. K. Requer, ainda, a RECORRENTE o “ADITAMENTO DE NOVO FACTO: BB)”, o qual se reconduz à declaração de não participação que a «.... , LDA” (aqui Recorrente) apresentou com o fundamento de que a mesma “se encontra impossibilitada de apresentar candidatura no presente concurso, em concreto por não preencher os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira fixados no Programa de Procedimento, os quais considera desproporcionados em face do objeto do contrato a celebrar, com efeitos restritivos para a concorrência, e contrários ao disposto na lei (máxime o disposto no art. 165.º do CCP e no art. 1.º-A do mesmo códice)» (cfr. p. 14 das alegações). L. Relativamente a este “Novo Facto” que a RECORRENTE requer seja aditado, comece por se sublinhar que dúvidas não restam de que o mesmo foi ponderado pelo Tribunal a quo, conforme resulta da primeira página da Sentença. M. Assim, sendo verdade que a RECORRENTE apresentou declaração de não apresentação de proposta, não pode dar-se como assente e provado que a não apresentação da candidatura radicou na impossibilidade de a RECORRENTE preencher os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira fixados no Programa de Procedimento por serem os mesmos desproporcionados em face do objeto do contrato. N. Como bem refere o Tribunal a quo, “aquele requisito previsto na al.
42. a)do n.º 1 do artigo 12.º, não se prende directamente com o operador em si (não é ao operador que se exige 8 anos de experiência), podendo ser satisfeito através de uma contratação externa e sem imposição de integrar os quadros laborais do candidato. Portanto, não é uma característica que seja susceptível de gerar o efeito lock-in afigurado pela autora” (cfr. pág. 45 da Sentença; destacado da CONTRAINTERESSADA). O. Por outro lado, a lei confere aos candidatos soluções alternativas para o cumprimento dos requisitos de capacidade financeira, sempre que se adote o modelo simples de qualificação, como, de resto, é o que sucede no CONCURSO (cfr.alíneas
43. a)e
44. b)do n.º 3 do artigo 179.º do CCP). P. Acresce que, sempre poderia a RECORRENTE ter recorrido à possibilidade, conferida pelo CCP e acolhida pelo PROGRAMA DO PROCEDIMENTO (cfr. artigo 9.º), de optar pela apresentação de candidatura em agrupamento com outro operador económico, o que permitiria “somar” as respetivas capacidades. Q. Neste contexto, ponderada a alegação da Autora, de acordo com a qual se encontra “impossibilitada de apresentar candidatura no presente concurso, em concreto por não preencher os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira fixados no Programa de Procedimento, os quais considera desproporcionados em face do objeto do contrato a celebrar, com efeitos restritivos para a concorrência, e contrários ao disposto na lei”, não poderia o Tribunal a quo levar este facto ao rol de factos dados como provados, porquanto não resultou – nem resulta – demonstrada que a não apresentação da candidatura radica na impossibilidade de preencher os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira fixados no Programa de Procedimento por serem os mesmos desproporcionados em face do objeto do contrato, inexistindo, assim, fundamento para aditar este “Novo Facto” ao rol de factos dados como provados. R. Por fim, requer a RECORRENTE o “ADITAMENTO DE NOVO FACTO: CC), o qual decorreria da circunstância de, em sede de Relatório Preliminar, o júri ter considerado que apenas as candidatas .... e a .... preenchem os requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira “permite demonstrar que os requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no art. 12.º do PP importam uma restrição substancial e desequilibrada no acesso de operadores do mercado ao concurso, em detrimento do interesse público consubstanciado na garantia da concorrência efetiva e genuína”. S. A verdade é que a exclusão das candidaturas da .... e da .... nada teve que ver com o preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira, porquanto ambas as candidaturas acabaram excluídas por falta de documentos cuja não apresentação implica a respetiva exclusão, e não por um qualquer juízo relacionado com preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira exigidos, cujo cumprimento – sublinhe-se – não chegou a ser aferido. T. No mais, a qualificação de duas candidaturas e a consequente apresentação de duas propostas pelos candidatos qualificados assegura a concorrência e a prossecução do interesse público que lhe está subjacente, razão pela qual inexiste no CCP norma que, no âmbito do concurso limitado por prévia qualificação, imponha um número mínimo de candidatos qualificados convidados a apresentar proposta. U. De resto, não pode deixar de se presumir ter sido este o entendimento do Tribunal a quo, pelo que, à semelhança dos demais “Novos Factos” apontados pela RECORRENTE, inexiste qualquer motivo para aditar este “Novo Facto” ao rol de factos dados como provados. V. Termos em que, forçoso será concluir que, por inexistir fundamento que justifique qualquer alteração ao rol dos factos dados como provados, ao contrário do que sustenta a RECORRENTE, não incorreu o Tribunal a quo em erro sobre a matéria de facto, devendo ser negada a sua pretensão de ver alterada o rol dos factos provados. 2. DA CONFORMIDADE E ADEQUAÇÃO DOS REQUISITOS MÍNIMOS DE CAPACIDADE TÉCNICA E FINANCEIRA DO PROGRAMA DO PROCEDIMENTO W. O juízo de ilegalidade que a RECORRENTE persiste em imputar – de forma manifestamente infundada, como de resto bem decidiu o Tribunal a quo – aos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no Programa do Procedimento assenta essencialmente: (
45. i)Na incorreta interpretação dos limites legais dos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira (cfr. n.os 1 e 3 do artigo 165.º do CCP); (
46. ii)Na desconsideração das especificidades do contrato que se pretende celebrar, designadamente no que respeita (
47. i)às obrigações de investimento inicial, com impacto na definição dos requisitos mínimos de capacidade financeira dos candidatos, e (
48. ii)à complexidade das prestações incluídas no objeto do contrato, com reflexo nos requisitos mínimos de capacidade técnica; (iii) No, pelo menos aparente, desconhecimento da prática reiterada seguida pelas entidades adjudicantes em concursos limitados por prévia qualificação para adjudicação de serviços idênticos aos que integram o objeto do Concurso. X. A correta interpretação dos limites à definição dos requisitos mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira do CCP e a consideração das concretas exigências técnicas e financeiras do contrato, permitem concluir pela adequação, necessidade e proporcionalidade dos requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no artigo 12.º do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO e, assim, pela respetiva conformidade legal. 2.1 DO CONCURSO LIMITADO POR PRÉVIA QUALIFICAÇÃO Y. A aferição da adequação e conformidade dos requisitos de capacidade técnica e financeira exige que se apontem, em síntese, os aspetos caraterizadores do procedimento adjudicatório em que os mesmos intervêm. Z. Desde logo, cabe notar que é evidente que a definição de requisitos de qualificação tende a limitar o número de operadores económicos suscetíveis de virem a ser adjudicatários, o que se justificará quando a execução do contrato exija a mobilização e afetação de significativos meios financeiros e técnicos, sendo, então, natural, que a entidade adjudicante se procure certificar de que os operadores económicos, dispõem da capacidade técnica e financeira necessária. 2.2 DA CONFORMIDADE LEGAL DOS REQUISITOS DE CAPACIDADE FINANCEIRA PREVISTOS NO ARTIGO 12.º DO PROGRAMA DO PROCEDIMENTO. AA. Em primeiro lugar, como é bom de ver, a questão da definição do prazo de vigência do contrato em oito anos está diretamente relacionada com o nível de investimento que a execução do mesmo envolve. BB. Não se trata apenas do investimento em equipamento e viaturas novas (cfr. cláusula E10.ª das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos), mas também do demais investimento necessário para a execução do contrato, designadamente em instalações fixas, próprias ou arrendadas (cfr. cláusula T 9.ª das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos). CC. Como se deixou demonstrado supra (cfr. ponto 8 das presentes contra-alegações e alíneas D., E. e F. das conclusões), tendo presente que a opção por viaturas novas repousa num juízo de discricionariedade formulado na margem de livre decisão administrativa de que goza o MUNICÍPIO RECORRIDO, a mesma encontra fundamento nas razões objetivas e racionais aí apontadas. DD. De resto, como se referiu no ponto 11 supra, as conclusões do estudo “Avaliação Custo Benefício” relativamente à rentabilidade do “projeto” e, bem assim, a Conclusão final do referido estudo são, quanto ao prazo mínimo de execução do contrato, muito evidentes: apenas no sétimo ano de execução do contrato será possível obter o retorno do investimento inicialmente realizado e somente no 8.º (oitavo) e último ano se assegurará a viabilidade financeira subjacente à execução do contrato, ficando evidente a necessidade de se assegurar que o futuro prestador de serviços dispõe de capacidade financeira adequada para o efeito. EE. Por seu turno, no que respeita ao período de oito anos de vida útil das viaturas indicado no estudo de “Avaliação Custo-Benefício”, remete-se para o que ficou dito no ponto 9 das presentes contra-alegações e na alínea G. supra, relativamente à necessidade de assegurar a conformidade do estudo “Avaliação Custo-Benefício” com o conceito de “Período de vida útil” consagrado no REGIME DAS DEPRECIAÇÕES E AMORTIZAÇÕES. FF. Ao contrário do que sustenta a RECORRENTE, fica, assim, muito evidente que tais opções não tiveram por base um qualquer pressuposto insondável arbitrariamente fixado pelo MUNICÍPIO RECORRIDO com o intuito de empolar o preço base o prazo de execução do contrato e de, assim, artificialmente produzir elevação da fasquia dos requisitos mínimos. GG. Quanto à alegação de “que os requisitos mínimos relativos à faturação excedem o limite previsto no n.º 3 do art. 165.º do CCP, atento que o valor médio de faturação anual exigido aos candidatos para os anos de 2021, 2022 e 2023 (€ 10.000.000,00), ultrapassa o dobro do valor anual médio previsto para a execução do contrato, correspondente a € 6.500.000,00 (€ 26.000.000/ 8 anos * 2)”, com que procura ilustrar a alegada elevação da fasquia dos requisitos mínimos – alegação que, como se acaba de demonstrar, não tem fundamento algum –, louva-se a CONTRAINTERESSADA na forma lapidar e certeira com que o Tribunal a quo procedeu à interpretação da citada norma do n.º 3 do artigo 165.º do CCP e do n.º 3 do artigo 58.º da Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014 (Diretiva 2014/24/EU) (cfr. pp. 38 e 39 da Sentença, reproduzidas no ponto 33 supra). HH. Com efeito, o limite da primeira parte do n.º 3 do artigo 165.º do CCP tem por referência, sem margem para qualquer hesitação, o valor do contrato e não, ao contrário do que sustenta a RECORRENTE “o valor médio anual do contrato”, pelo que, tendo presente que a cláusula 12.ª do Caderno de Encargos estabelece que “[o] preço base global para o contrato definido nos termos do artigo 47.º do CCP é de 26.000.000,00€ (vinte seis milhões de euros)”, para que o limite do n.º 3 do artigo 165.º do CCP fosse ultrapassado, necessário seria que o valor da faturação média anual definido como requisito mínimo de capacidade financeira nos termos do artigo 12.º do Programa do Procedimento fosse superior ao dobro do valor do contrato, ou seja, superior a €52.000.000,00. II. O que o artigo 12.º do Programa do Procedimento exige é que os candidatos apresentem uma faturação média anual igual ou superior a €10.000.000,00, longe – bem longe – dos €52 milhões a que corresponde o dobro do valor do contrato, o que, por si só, revela a razoabilidade do requisito em causa, pelo que a conclusão de que este requisito mínimo de capacidade financeira não viola o limite do n.º 3 do artigo 165.º do CCP é incontestável. JJ. Relativamente aos indicadores de liquidez geral e de autonomia financeira exigidos ao abrigo do artigo 12.º do Programa do Procedimento, os mesmos revelam-se em total conformidade com os limites do n.º 3 do artigo 165.º do CCP e, deste modo, perfeitamente alinhados com o princípio da proporcionalidade que, como se explicitou supra, preside à seleção dos requisitos de qualificação. KK. Como expressamente resulta do n.º 3 do artigo 165.º do CCP, os requisitos de capacidade financeira “devem reportar-se à aptidão estimada dos candidatos para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários para o integral cumprimento das obrigações resultantes do contrato a celebrar” (cfr. segunda parte do n.º 3 do artigo 165.º do CCP). LL. No caso sub judice, os requisitos de capacidade financeira, designadamente a liquidez e autonomia financeira, necessários para o momento inicial de execução do Contrato são particularmente relevantes, atentos os avultados investimentos que o Caderno de Encargos (cfr. supra citadas Cláusulas T 9.ª e E 10.ª das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos) impõe ao adjudicatário no momento inicial de execução do Contrato, estimando-se que o investimento inicial exigido ao adjudicatário seja superior €3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil euros), em linha com “as despesas associadas ao investimento a realizar pelo futuro prestador de serviços e que se estimam em 3.677.322,00€”, conforme resulta da “Avaliação custo benefício” (cfr. “Avaliação Custo Benefício”, junta com o Processo Administrativo, com a ref.ª 005977731, fls. 1192, p. 8). MM. Foi exatamente com base nestes pressupostos que o Tribunal a quo concluiu que “[p]ara conseguir asseverar que o operador consegue executar as prestações, em curto prazo, compreende-se que a entidade demandada pretenda aferir a liquidez geral e a autonomia financeira em ratios adequados e proporcionais ao investimento inicial exigido. E, atenta a dimensão das prestações a executar e dos equipamentos pretendidos e que devem estar operacionais a breve trecho, não se afigura desproporcionado a fixação daqueles requisitos mínimos (cfr. p. 42 da Sentença; destacado da CONTRAINTERESSADA), pelo que, “em face do que foi dito, não há, na fixação dos requisitos mínimos previstos no n.º 2 do artigo 12.º do Programa do Procedimento, violação dos princípios da proporcionalidade ou concorrência” (cfr. p. 43 da Sentença; destacado da CONTRAINTERESSADA). NN. De resto, procurar sustentar a inutilidade do avultado investimento inicial com base no facto de a “transmissão do estabelecimento comercial” – e, por essa via, de “parte substancial dos meios de produção exigidos ao início da atividade” –, tornar a realização daquele investimento escusado, dando como único exemplo os contratos de trabalho que transitam do atual para o futuro prestador (por força do artigo 285.º do Código do Trabalho), revela-se completamente destituído de sentido. OO. É que, a prevalecer a tese da RECORRENTE, por força da transmissão do estabelecimento comercial, o adjudicatário “herdaria” os trabalhadores que transitam do contrato anterior, mas não disporia nem das instalações, nem das viaturas, nem dos demais equipamentos imprescindíveis à execução do contrato. PP. No mais, reitera-se que os indicadores de liquidez geral e de autonomia financeira em causa se revelam em linha, não apenas com os indicadores médios das empresas do setor, mas – também por isso – com os indicadores exigidos em procedimentos adjudicatórios semelhantes promovidos por outras entidades adjudicantes (cfr. ponto 38 supra e alíneas O), P), e Q) do probatório, quanto aos exemplos de procedimentos semelhantes). QQ. Em face do exposto, forçoso é concluir que os requisitos de capacidade financeira definidos no artigo 12.º do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, ao contrário do que procura a RECORRENTE sustentar, se revelam em plena conformidade com os limites do n.º 3 do artigo 165.º do CCP e com os princípios da proporcionalidade e da concorrência, tal como concluiu o Tribunal a quo (cfr. supra citada p. 43 da Sentença). RR. Nesta medida, todas as consequências que a RECORRENTE procura retirar ao nível da alegada limitação da concorrência, para além de meramente conclusivas, revelam-se completamente desacertadas: É meramente conclusiva a afirmação de que o facto de apenas 4 entidades terem apresentado candidatura “perfaz prova indiciária do carácter restritivo dos requisitos mínimos de capacidade financeira previstos no programa do procedimento” (cfr. p. 37 das Alegações), porquanto revela um profundo desconhecimento do setor e das opções estratégicas que os operadores económicos por vezes adotam, designadamente relacionadas com um juízo de oportunidade subjacente, entre outros aspetos, à área geográfica em que o contrato será executado; Não corresponde à verdade, pelas razões apontadas supra (cfr. pontos 20 e 21 e nas alíneas S. e T.), a afirmação de que “das 4 (quatro) entidades que apresentaram candidatura no concurso, apenas 2 (duas) entidades foram consideradas pelo Júri do procedimento como as que reúnem os requisitos de capacidade técnica e de capacidade financeira previstos no art. 12.º do PP – o que, de per se, é demonstrativo do carácter profundamente anti concorrencial desses requisitos mínimos”: nem as duas candidaturas foram excluídas por não preencherem o requisitos de capacidade financeira, nem do facto de apenas duas candidaturas serem admitidas a apresentar proposta revela falta de concorrência, desde logo porque o CCP não retira daí qualquer consequência. SS. Acresce que, como se referiu supra (cfr. ponto 17 das presentes contra-alegações), a lei confere aos candidatos soluções alternativas para o cumprimento dos requisitos de capacidade financeira, sempre que se adote o modelo simples de qualificação, como, de resto, é o que sucede no Concurso. TT. Termos em que, para além da demonstrada conformidade legal dos requisitos de capacidade financeira, a própria RECORRENTE faz denotar uma efetiva falta de capacidade financeira para a execução do contrato ora em causa. 2.3 DA CONFORMIDADE LEGAL DOS REQUISITOS DE CAPACIDADE TÉCNICA PREVISTOS NO ARTIGO 12.º DO PROGRAMA DO PROCEDIMENTO UU. Reconheceu o Tribunal a quo que a exigência de que o Diretor Técnico e o Encarregado Geral – os mais altos responsáveis pela coordenação e boa execução de um contrato que envolve dezenas de trabalhadores, dezenas de viaturas e uma multiplicidade de prestações contratuais, nalguns casos de complexidade considerável – tenham, no mínimo, oito anos de experiência, se revela plenamente adequada “à natureza das prestações objecto do contrato a celebrar”, em conformidade com a alínea
49. b)do n.º 1 do artigo 165.º do CCP. VV. Com efeito, a extensão, a complexidade e a multidisciplinariedade das prestações objeto do contrato a celebrar ficam bem evidenciadas quando se atenta nas “Especificações Técnicas do Serviço” incluídas nas Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos, como se sintetiza na Sentença: “[s]e compulsarmos as cláusulas técnicas T1.ª, T3.ª, T4.ª, T5.ª e T6.ª (cfr. al. E) a I) do probatório), conclui-se que o concurso pretende a apresentação de candidaturas de operadores económicos dispostos a assegurar a limpeza urbana e de praia da integralidade do concelho de Alcobaça, com mais de 50.000 habitantes (cfr. al. Z), do probatório), mediante recolha e transporte de resíduos urbanos, fornecimento, manutenção e lavagem de contentores, recolha de monos e monstros, limpeza urbana com varredura manual, mecânica e lavagem e monda química, e com a limpeza das nove praias do Município” (cfr. p.42. da Sentença; reproduzida no ponto 36 supra). WW. Assim, como bem concluiu o Tribunal a quo, “nessa medida, o requisito mínimo previsto na norma não é violador dos princípios da proporcionalidade e concorrência” (cfr. p.45. da Sentença; destacado da CONTRAINTERESSADA). XX. Trata-se, de resto, de exigência em linha com a prática seguida em outros procedimentos de idêntica natureza para a adjudicação do mesmo tipo de serviços, conforme resulta das alíneas V), W), X) e Y) do probatório. YY. Por outro lado, não corresponde à verdade a afirmação da RECORRENTE de que o “requisito da experiência mínima de 8 anos dos referidos técnicos implica a impossibilidade de participação no concurso de empresas com quadros mais jovens”, pela simples, mas decisiva, razão de que a exigência da experiência mínima respeita única e exclusivamente ao Diretor Técnico e ao Encarregado Geral, não se aplicando aos demais técnicos que devem integrar o quadro de recursos humanos exigido. ZZ. De igual modo, não corresponde à verdade a afirmação de que “os requisitos de experiência mínima fixados através do n.º 1 do art. 12.º do PP importam efeitos restritivos desproporcionais e injustificados, assim como são suscetíveis de gerar o efeito lock in”, porquanto, como bem nota o Tribunal a quo, “desde logo, aquele requisito previsto na al.
50. a)do n.º 1 do artigo 12.º, não se prende directamente com o operador em si (não é ao operador que se exige 8 anos de experiência), podendo ser satisfeito através de uma contratação externa e sem imposição de integrar os quadros laborais do candidato. Portanto, não é uma característica que seja susceptível de gerar o efeito lock-in afigurado pela autora” (cfr. p. 45 da Sentença; destacado da CONTRAINTERESSADA). AAA. Perante tão certeiro argumento, limita-se a RECORRENTE a afirmar, sem mais, que “um tal argumento não convence”, fazendo por ignorar a relevância e o propósito da faculdade conferida pelo CCP e pela Diretiva 2014/24/EU aos operadores económicos (candidatos ou concorrentes) de recorrer às capacidades de entidades terceiras para o preenchimento dos requisitos mínimos de capacidade que o programa do procedimento define e exige. BBB. Fica, assim, bem evidenciada a adequação deste requisito à “natureza das prestações objecto do contrato a celebrar”, em conformidade com a alínea
51. b)do n.º 1 do artigo 165.º do CCP, inexistindo, ao contrário do que afirma a RECORRENTE, qualquer efeito restritivo da concorrência suscetível de gerar o efeito de lock-in no mercado do setor da recolha e tratamento de resíduos urbanos, sendo forçoso concluir que os requisitos de capacidade técnica previstos no artigo 12.º do Programa de Procedimento se revelam em plena conformidade com os limites do n.º 1 do artigo 165.º do CCP, porquanto, como se deixa demonstrado, se revelam adequados “à natureza das prestações objeto do contrato a celebrar”. 2.4 DA CONFORMIDADE DAS NORMAS PROCEDIMENTAIS COM OS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA CONCORRÊNCIA CCC. Por fim, a RECORRENTE, repisando os argumentos acima rebatidos, sem que invoque qualquer fundamento adicional, a não ser um conjunto de afirmações conclusivas, procura sustentar a “violação do princípio da proporcionalidade e da concorrência das normas do programa do procedimento”. DDD. A demonstração supra de que os requisitos de capacidade técnica e financeira previstos no artigo 12.º do Programa de Procedimento se revelam em plena conformidade com os limites dos n.os 1 e 3 do artigo 165.º do CCP impõe a conclusão da sua conformidade com o princípio da proporcionalidade nas três vertentes que lhe dão corpo – da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito (cfr. ponto 25 supra). EEE. Nesta medida, a adequação e conformidade dos requisitos de qualificação previstos no artigo 12.º do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO com o artigo 165.º do CCP, é, por si só, suficiente para se concluir pela plena conformidade dos mesmos com os princípios da proporcionalidade e da concorrência. FFF. Alega, ainda, a RECORRENTE que “olvidou o Tribunal a quo de efetuar uma análise conjugada de todos os requisitos em questão, o prazo do contrato e, ainda, as especificidade do setor em que se move o presente procedimento, o qual, como é facto notório, é composto por um número exíguo de operadores económicos e um número restrito de clientes. GGG. Refira-se, em primeiro lugar, que, como se expôs supra, o Tribunal a quo procedeu à análise de todos e de cada um dos requisitos de capacidade técnica e financeira previstos no artigo 12.º do Programa do Concurso, tendo tido em linha de conta o prazo de vigência do contrato e, bem assim, as razões determinantes do mesmo, como, de resto, resulta da Sentença, tendo concluído, de forma inequívoca, que “[f]ace ao exposto, ao contrário do afigurado pela autora, a norma contida no artigo 12.º do Programa do Procedimento não se afirma como violadora dos princípios da proporcionalidade e concorrência, devendo manter-se nos precisos termos formulados” (cfr. p. 47 da Sentença). HHH. Acrescente-se que a afirmação de que o “setor (…) é composto por um número exíguo de operadores económicos e um número restrito de clientes”, se revela infundada e meramente conclusiva: o número de municípios servidos por empresas privadas é de cerca de 180, de dimensão naturalmente diferente, abrangendo uma população em torno dos 5.8 milhões de habitantes; o número de operadores privados, em Portugal, esse número é superior a 20 (vinte), destacando-se os seguintes: .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... , .... . Em face do exposto e ao contrário do sustentado pela RECORRENTE, forçoso é concluir que a norma contida no artigo 12.º do Programa do Procedimento se revela em plena conformidade com os limites legais do artigo 165.º do CCP, não se afirmando como violadora dos princípios da proporcionalidade e concorrência, devendo, como concluiu o Tribunal a quo, manter-se nos precisos termos formulados. Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado integralmente improcedente e, em consequência, ser confirmada a Sentença recorrida.» A contrainteressada, .... apresentou contra-alegações, findando com as seguintes conclusões: «A. O facto que a Recorrente requer aditamento ao rol de facto provados enquanto facto AA), apesar de dizer respeito a elementos constantes de prova documental (processo administrativo instrutor) não impugnada pelas partes, trata-se de um facto completamente omisso da discussão em 1ª instância, o qual não foi invocado sequer pela própria Recorrente. B. Ademais, trata-se de um facto assessório ou instrumental, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5.º, n.º 2, al.
52. a)do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA. C. Termos nos quais deverá improceder o pedido de aditamento do facto AA) ao rol de factos provados. D. Não se verifica qualquer restrição ilegal do princípio da concorrência decorrente da douta sentença recorrida, nem, bem assim, das peças do procedimento. E. A mera formulação de requisitos de capacidade mínima não constitui restrição ilegal da concorrência, nem mesmo que daí resulte que determinados operadores não possam ser qualificados. F. Com efeito, o legislador previu e pretendeu isso mesmo ao regular o concurso limitado por prévia qualificação no CCP. G. Os requisitos mínimos de capacidade apenas serão desproporcionalmente restritivos da concorrência quando sejam, de algum modo, desadequados, desnecessários ou excessivos face ao objeto do contrato, à finalidade do mesmo e às concretas exigências do interesse público subjacente. H. Ora, a Recorrente não logrou articular qualquer argumento passível de demonstrar alguma desadequação, desnecessidade ou excesso da parte desses requisitos. I. No que concerne aos requisitos mínimos de capacidade financeira, a Recorrente alega que estes violariam o disposto no n.º 3 do artigo 165.º do CCP na medida em que, alegadamente, excederia o dobro do valor do contrato. J. Porém, como bem refere a douta sentença recorrida: “Ora, compulsada a norma do Programa a mesma define o seguinte: «
53. a)Apenas serão admitidos os candidatos com faturação média anual igual ou superior a € 10.000.000,00 nos últimos três anos (2021, 2022 e 2023), em serviços prestados de idêntica natureza ao previsto no caderno de encargos (recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos e a limpeza urbana)» - cfr. al. D), dos factos provados. Sendo o contrato a celebrar no valor de €26.000.000,00, aquele requisito mínimo de capacidade financeira não excede, de todo, o limite definido no n.º 3 do artigo 165.º do CCP, pois a facturação média anual superior a €10.000.000,00 não atinge o dobro daquele montante. E não pode vingar a interpretação da autora ao pretender calcular aquele limite em função do valor anual do contrato, repartindo o montante por cada ano em que irá vigorar, pois tal conclusão não encontra suporte no espírito do legislador, nem na letra da lei (cfr. artigo 9.º do Código Civil). Desde logo porque o valor do contrato é tratado pelo CCP, como pelas peças do procedimento, como único e não repartido anualmente. Vide, designadamente a formulação utilizada pelo legislador no n.º 1 do artigo 17.º do CCP: «Para efeitos do presente Código, o valor do contrato a celebrar é o valor máximo do benefício económico que pode ser obtido pelo adjudicatário com a execução de todas as prestações que constituem o seu objecto». Ou seja, o valor do contrato corresponde à execução de todas as prestações que integram o objecto contratual e, portanto, quando o legislador se refere no n.º 3 do artigo 165.º ao «valor do contrato», é aquele a que refere e não a um valor seccionado ou repartido. Por outro lado, o entendimento da autora não encontra também suporte na Directiva 2014/24/EU supra citada. Atente-se para o efeito à redacção do n.º 3 do artigo 58.º, que, explicitando que as entidades adjudicantes podem exigir um determinado volume de negócios anual mínimo ou que forneçam informações sobre contas anuais, explicita que o volume de negócios anual mínimo que é exigido aos operadores económicos não pode exceder o dobro do valor estimado do contrato, sem segmentar por anos o „valor do contrato‟ ou, tão pouco indexar o valor do contrato a esse volume de negócios anual. Portanto, a interpretação da autora não encontra suporte na letra da norma do CCP, nem da Directiva, nem se vislumbram desideratos legislativos que permitam estender o valor do contrato por cada ano que deva vigorar nos termos e para os efeitos ínsitos no n.º 3 do artigo 165.º”. K. Com efeito, o preço base é de € 26.000.000,00 (vinte e seis milhões de euros), pelo que o limite do n.º 3 do artigo 165.º do CCP seria de € 52.000.000,00 (cinquenta e dois milhões de euros). L. Ora, o que é exigido pelo programa do procedimento é uma capacidade financeira traduzida numa faturação média anual igual ou superior a € 10.000.000,00 (dez milhões de euros), ou seja, apenas 38,46% do preço contratual. M. Em todo o caso, considerando que – ao contrário do que pretende a Recorrente – a exposição financeira do eventual adjudicatário de um qualquer contrato público não abrange apenas a execução proprio sensu do contrato, podendo, também, incluir indemnizações e penalidades contratuais ou quaisquer outras vicissitudes que se venham a verificar durante a execução de um contrato com prazo de 8 (oito) anos. N. Em particular numa situação – como é o caso – em que o contrato a celebrar abrange prestações diversas, em toda a área do município e durante 8 anos, sem divisão em lotes, tornando ainda mais premente para a entidade adjudicante garantir a capacidade financeira (e, como se verá, também técnica) do eventual adjudicatário. O. Em todo o caso, o n.º 2 do art. 12.º do programa do procedimento prevê, inclusivamente, uma amenização desse requisito por forma a salvaguardar candidatos prejudicados pelos anos da pandemia, pelo que, longe de desproporcional ou restritivo, o programa do concurso visou abrir ao máximo a concorrência, sem desvirtuar a escolha do procedimento e a necessidade de devidamente salvaguardar o interesse público. P. Por outro lado, no que concerne aos rácios de liquidez geral e autonomia financeira, a Recorrente alega que os mesmos são excessivamente restritivos face às percentagens indicadas para cada um na alínea
54. c)do art. 12.º do programa do procedimento, porém, a exigência de que o ativo corrente seja mais que suficiente para cobrir o passivo corrente e que os capitais próprios sejam superiores ao total dos ativos constituem índices objetivos de solvabilidade e capacidade de tesouraria. Q. A falta dessa solvabilidade e capacidade de tesouraria indiciaria que o candidato não dispunha de recursos disponíveis (leia-se: efetivamente disponíveis, sem carecer de liquidação de ativos) para cumprir todas as suas obrigações; ou melhor, que dispunha de recursos disponíveis sem necessidade de assegurar financiamento externo (passivo) para poder executar o contrato. R. No que concerne ao requisito de experiência mínima da equipa técnica, este corresponde a um requisito comum em contratos públicos semelhantes. S. Ora, a exigência de requisitos de capacidade técnica visa, precisamente, comprovar características técnicas dos candidatos, essas características podem ser a titularidade de determinadas habilitações (como cursos, por exemplo) ou podem referir-se a experiência concreta. T. A experiência na execução de contratos com objeto e características semelhantes constitui um requisito de capacidade técnica comum na contratação pública e amplamente admitido pela jurisprudência. U. Em particular considerando que essa experiência não poderá depois ser considerada em sede de avaliação das propostas, visto que, como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo em Acórdão de 20/12/2023, Proc. 0693/20.2BELSB. V. Em todo o caso, o próprio programa do procedimento prevê mecanismos de sanação de eventual falta de experiência através da associação de assessores ao Diretor Técnico e ao Encarregado Geral. W. Por último, no que diz respeito à cumulação dos requisitos de capacidade mínima financeira e técnica, esta cumulação resulta e tem respaldo expresso no artigo 164.º, n.º 4 do CCP. X. Ao que acresce que não resulta qualquer ilegalidade ou restrição indevida da proporcionalidade na cumulação dos requisitos de capacidade financeira com os requisitos de capacidade técnica, visto que dizem respeito a esferas completamente distintas das estruturas dos candidatos, de tal forma que a exigência de determinada capacidade financeira afeta a exigência de determinada capacidade técnica e vice-versa. Y. Por outro lado, apesar de requisitos distintos, ambos visam assegurar aspetos essenciais do interesse público uma vez que é tão necessário garantir que os concorrentes têm capacidade mínima para executar as prestações do ponto de vista técnico, como para suportar os custos mínimos inerentes à execução do contrato. Z. Pelo que se verifica improcederem todos os fundamentos do recurso interposto, Nestes termos e nos mais de direito e sempre com o douto suprimento de V. Exas. requer se digne julgar o recurso improcedente, mantendo e confirmando a douta sentença recorrida. Assim se fazendo a mui acostumada JUSTIÇA!» * O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer de mérito. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pela Recorrente e o teor das contra-alegações dos Recorridos dos Município, .... e .... , importa indagar se a sentença a quo padece dos erros de julgamento que lhe são assacados, especificamente, quanto à matéria de facto, bem como quanto à violação do art.º 165.º, n.ºs 1 e 3 do CCP, dos princípios da concorrência e da proporcionalidade e, finalmente, quanto à violação do preceituado nos art.ºs 101.º e 102.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Concretamente, impõe-se apreciar se a sentença recorrida decidiu corretamente a questão de saber se os requisitos financeiros e técnicos prescritos para os concorrentes no art.º 12.º, n.º 1, al. c), pontos i. e ii., e n.º 2, al.s
55. a)e
56. c)do Programa do Concurso (doravante, somente PC) desrespeitam o estatuído no art.ºs 165.º, n.ºs 1 e 3 do CCP, os princípios da concorrência e proporcionalidade e os art.ºs 101.º e 102.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida, sendo que, para melhor compreensão e subsunção jurídica, procede-se agora à numeração dessa factualidade considerada provada: «Com relevância para a decisão da causa, mostra-se provada a seguinte matéria de facto: A) A entidade demandada determinou a abertura do concurso limitado por prévia qualificação dirigido à „Prestação de serviços para recolha de resíduos urbanos e biorresíduos, limpeza urbana e limpeza das praias do concelho de Alcobaça’, com a referência interna EP2408CL, publicado através do anúncio do procedimento n.º 1460/2025 (doc. a fls. 44 do sitaf, registo 005966450); B) O valor do preço base do procedimento foi fixado em €26.000.000,00 (doc. a fls. 44 do sitaf, registo 005966450; cláusula 11.ª do Caderno de Encargos a fls. 53 do sitaf, registo 005966452); C) O prazo de execução do contrato foi definido em 8 anos (doc. a fls. 44 do sitaf, registo 005966450; cláusula 3.ª do Caderno de Encargos a fls. 53 do sitaf, registo 005966452); D) [norma] O artigo 12.º - “Requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira‟, do Programa do Procedimento, estipulou o seguinte: «(…) 1 - Para avaliação da capacidade técnica
57. a)Apenas serão admitidos candidatos que tenham em vigor, à data de apresentação da candidatura, pelo menos um contrato de prestação de serviços com uma população servida superior a 50.000 habitantes (de acordo com os Censos de 2021) e que o mesmo inclua os seguintes serviços: recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos, limpeza urbana e limpeza de praias, a comprovar através dos documentos das alíneas b1) e b2) do artigo anterior, no mínimo, com uma declaração abonatória de um dos contrato em vigor. A declaração deverá incluir, sob pena de exclusão, a seguinte informação: - Designação da entidade contratante, - Data de início do contrato, - Duração do contrato, - Valor anual ou total do contrato - Descrição sumária dos serviços/trabalhos objeto do contrato
58. b)Apenas serão admitidos candidatos que sejam titulares de certificação no âmbito da norma NP EN ISO 9001:2015, NP EN ISO 14001:2015 e NP ISO 45001:2019, ou equivalente, que corresponda a atividade do objeto do presente procedimento, nomeadamente recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos e limpeza urbana, a comprovar através dos documentos da alínea b3) do artigo anterior.
59. c)Apenas serão admitidos os candidatos que declarem ter no seu quadro de pessoal, ou com contrato válido, à data da candidatura, pelo menos, os seguintes recursos humanos que reúnam as condições também a seguir indicadas. i. Um Diretor Técnico com: Oito