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Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 02367/07 Secção: Contencioso Administrativo - 2º Juízo Data do Acordão: 04/02/2009 Relator: José Gomes Correia Descritores: RESPONSABILIDADE CIVIL-EMPREITEIRO DE OBRAS PÚBLICAS-INCOMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS Sumário: I) -São actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que o agente, despido de poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado. São actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas. II) -Estando em causa um incumprimento contratual a competência dos Tribunais Administrativos depende de esse contrato revestir natureza administrativa. III) -A relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração e só é administrativa a relação jurídica disciplinada em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares. IV) -Ainda que seja admissível a existência de contratos administrativos celebrados entre particulares, tal só pode ocorrer quando um deles seja uma pessoa colectiva de direito privado e regime administrativo isto é, uma pessoa colectiva privada mas que faça parte da Administração Pública e intervenha nessa qualidade. V) -Não tendo o contrato de empreitada cujo incumprimento está em causa sido celebrado com o Município de Palmela, mas sim entre o Recorrente e as Administrações Conjunta das Quintas n.º 1, 2, 3, 4 , 5 e 9 do Pinhal das Formas, e não revelando do dito contrato qualquer nexo sinalagmático que o vincule o Município à realização de qualquer prestação, não pode o mesmo foi responder pelo eventual incumprimento do contrato. VI) -Assim, para além de o Recorrido Município não ser parte no contrato, o que releva para a declaração de incompetência material do tribunal administrativo em tal situação é a circunstância de o referido contrato de empreitada não estar submetido ao regime geral das empreitadas e aquisição de bens e serviços das entidades públicas aprovado pelo DL n.° 197/99, de 8 de Junho, nem este contrato ter sido objecto de pré-contratação segundo a disciplina do DL n° 59/99, de 2 de Março, o que, vista a disciplina contida nos art. 1° e 4° do ETAF, não se encontra desenhada ou configurada na relação contratual controvertida qualquer relação de direito público de natureza administrativa que defina qualquer posição do Município recorrido. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I- RELATÓRIO M ...– Pavimentos, Infraestruturas e Terraplanagens, Lda, com os sinais nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Almada, de 12.09.2006, a fls. 475 (do SITAF, e 451 na numeração aposta nos autos), que julgou procedente a excepção dilatória da incompetência material daquele tribunal, suscitada pelo Município de Palmela na contestação e em consequência absolveu os RR da instância. Nas suas alegações de fls. 466 a 473, formulou as seguintes conclusões, que vão por nós numeradas: “1- A Mma. Juíza a quo na sua sentença só teve em conta o Contrato de Empreitada, não levando em consideração toda a relação jurídica administrativa existente, nomeadamente, os comportamentos adoptados pelo Município - despachos, deliberações, comunicações, etc.; 2- O Município faz parte da relação jurídica administrativa controvertida; 3- É o Município quem vai suportar os custos da obra; 4-Tais custos, inicialmente suportados pelos comproprietários e em parte já pagos à Recorrente, serão tomados em conta aquando do pagamento das taxas ao Município; 5- A obra não é particular, pois quer os materiais aí aplicados, quer o espaço onde estão e irão ser implantadas, são ou ficarão a pertencer ao domínio público; 6-E tanto assim que, quem alterar, utilizar ou por qualquer meio danificar as condutas instaladas, ficará sujeitos a processo contra-ordenacional; 7- Estas obras irão servir/beneficiar outras AUGI. 8 - Daqui se infere tratar-se de uma obra pública da responsabilidade do Município, estando o mesmo investido no seu jus imperii. 9- Os comproprietários, no caso sub júdice, actuaram em nome e no interesse do Município, prosseguindo interesses públicos. 10- O Município ao actuar como actuou, criou expectativas legítimas na Recorrente; 11- Todos os despachos, deliberações, comunicações, etc , por parte do Município, levaram a Recorrente a acreditar que a confiança depositada no mesmo nunca seria defraudada, mormente no que tange ao cumprimento do Contrato, quer na execução total da obra, quer no pagamento da mesma; 12- Houve violação, por parte do Município, do princípio da Boa Fé; 13- A confiança e expectativa da Recorrente foram defraudadas; 14- O comportamento adoptado pelos Recorridos consubstancia uma relação jurídica administrativa; 15 - O Município é um ente público e nessa qualidade faz parte da relação jurídica controvertida, pelo que, para dirimir o presente conflito é competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.” Conclui, defendendo que foram violados os seguintes comandos ínsitos nos artigos 1° e al.

  1. f)do n.° 1 do art.4° do E.T.A.F.; 266° da C.R.P e 6°-A do C.P.A., pedindo ainda que se declare o TAF de Almada, como o Tribunal materialmente competente para dirimir o litígio. O Município de Palmela, contra -alegou concluindo da forma que segue: “
  2. a)O contrato de empreitada em causa nos presentes autos foi celebrado apenas entre pessoas jurídicas de direito privado.
  3. b)Tal contrato não está sujeito a normas de direito público c)Pelo que é a jurisdição administrativa materialmente incompetente, nos termos do disposto nas alíneas b),
  4. e)e
  5. f)do art.º 4º do E.T.A.F., para conhecer do objecto do presente litígio
  6. d)Pelo que nenhuma censura merece a douta decisão recorrida ao assim ter decidido, fazendo uma correcta interpretação e aplicação da lei”. O contra interessado, a Administração Conjunta da Quinta n.º9 do Pinhal das Formas, nada disse Notificado o Ministério Público nos termos e para os efeitos do nº 1 do art. 146º do CPTA, concluiu o seu douto parecer, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso. Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir. * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 DOS FACTOS A sentença recorrida deu como provada e com interesse para a decisão a seguinte factualidade: A- Em 2002-05-22, entre a Administração Conjunta da Quinta ..., a Administração Conjunta da Quinta n° ... e a Administração Conjunta da Quinta n° ..., designadas por, dono da obra, e a sociedade M... - Pavimentos, Infra-estruturas e Terraplanagens, Lda, designado por, empreiteiro, foi celebrado um contrato de empreitada de construção de infra-estruturas, infra-estruturas estruturantes - adutor de águas domésticas, emissário principal da rede de esgotos, drenagem da rede pluvial das urbanizações n°s ... Concelho de Palmela, cfr. fls. 174 a 178 dos autos que se dão por integralmente reproduzidas. B- Das cláusulas 1a a 7a do contrato supra, consta o seguinte:"... 1ª
  7. a)- O EMPREITEIRO obriga-se a executar as obras referidas em epígrafe de acordo com os projectos das seguintes especialidades: I - Rede Pública de Drenagem de Águas Residuais Domésticas e Pluviais Exteriores à Urbanização.; II - Rede de Abastecimento de Água;
  8. b)- Os projectos e os respectivos cadernos de encargos são do conhecimento dos outorgantes e constituem anexo ao presente contrato, sendo dele parte integrante. c)- Os trabalhos de execução das obras deverão iniciar-se em Junho de 2002 e o respectivo desenvolvimento deverá processar-se em bom ritmo, sem interrupção, salvo motivo de força maior reconhecido por ambas as partes. d)- Consideram-se incluídos na empreitada todos os trabalhos preparatórios ou complementares que forem necessários à sua execução. e)- As características, qualidades, valor dos trabalho e materiais utilizados encontram-se definidos no Orçamento do EMPREITEIRO n.º 2001/01, de 07 de Setembro de 2001, devidamente aprovado pelo DONO DA OBRA 2ª.
  9. a)- O preço a pagar pelo DONO DA OBRA é de Esc-: 97.180.142$00 (Noventa e sete milhões cento oitenta mil cento quarenta dois Escudos), equivalente a Euros: 484.732,50 (Quatrocentos oitenta e quatro mil setecentos trinta dois Euros e cinquenta cêntimos) correspondente ao valor aprovado, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, de acordo com o orçamento 2001/01, de 07 de Setembro de 2001, mencionado na cláusula anterior e que faz parte integrante deste contrato. b)- O valor do presente Contrato sofre um agravamento global de 5%, para compensar o aumento que os valores dos factores de produção, constantes do Orçamento inicial, sofreram desde a data da sua realização (Setembro de 2001) até à presente data. 3ª O DONO DA OBRA poderá recusar o pagamento do preço em qualquer dos pagamentos mensais. quando:
  10. a)- a obra apresentar vícios de execução; b)- não for cumprido, pelo EMPREITEIRO, o estipulado no presente contrato e documentos anexos. 4ª A entrega da obra deverá ser notificada deverá ser notificada peto EMPREITEIRO ao DONO DA OBRA, por meio de carta registada com aviso de recepção. 5ª. A verificação final dos trabalhos executados será realizada no prazo máximo de 10 dias após a entrega da Obra. 6ª. Após verificação, o DONO DA OBRA poderá: a)- aceitá-la integralmente e requerer, seguidamente, á Câmara Municipal de Palmela a correspondente recepção provisória. b)- aceitá-la sob condição de serem reparados os vícios ou defeitos identificados c)- rejeitá-la por inadequação aos fins a que se destina e, caso não seja possível a reparação, considerar incumprido o contrato, com as consequências previstas no mesmo e nas disposições legais em vigor. 7ª
  11. a)- Às alterações à obra ou obras realizadas, aplica-se o regime estabelecido nos Art.ºn.ºs 1214º a 1217º do Código Civil.
  12. b)– qualquer trabalho que acresça ao convencionado, terá de ser autorizado por escrito pelo DONO DA OBRA. C - Em 2002-05-09, a Administração Conjunta das Quintas 2,3 4 e 5 do ..., dirigiu um ofício à Presidente da Câmara, donde consta o seguinte ponto de situação: “… 1) Foi fixada nova datação com a "Somague" para a facilidade concedida de utilização dos terrenos da zona da obra até ao dia 31/Jul/02 como último prazo e só foi possível dado o atraso existente em todo o calendário de execução das obras, 2) Face à urgência, foi planificada e acertada nova estrutura financeira para o seu financiamento em virtude da não aceitação da Câmara como parceira com os donos da obra na assinatura de contrato de construção. 3) O contrato de adjudicação com a empresa ”M..., Lda” será assinado este fim de semana, com a preparação do terreno para o inicio da obra. 4) Junta-se nova minuta do Protocolo de acordo com a nova orientação e postura da C.M. Palmela, e o qual deve ser assinado de imediato. 5) Conforme o ofício de 10/Jan/02 solicita-se urgentemente as autorizações necessárias para o arranque da obra. Cumpre-me relembrar uma vez mais o nosso empenho em realizar esta obra e não ser possível de novos adiamentos devidos a decisões tardias, por parte da Autarquia (o que já motivou o aumento dos custos e agora mais 2% no valor do IVA) o que novamente a acontecer, inviabiliza a execução do Emissário de Esgotos e só poderá ser executado após a entrega definitiva à REFER dos arruamentos paralelos a executar pela "Somague” , em Outubro de 2003 ou com a extinção da garantia da obra no final de 2005, com todas as consequências inerentes a terem de ser assumidas; publicamente pelas partes envolvidas neste processo de construção das Infra-estruturas Gerais para o P... e Urbanizações Limítrofes, (…) Junta
  13. a)Protocolo
  14. b)Cópia para Departamento de Planeamento e Urbanismo
  15. c)Cópia aos Donos da Obra ...", cfr. fls. 163 dos autos. D- Em 2002-06-11, foi efectuada a seguinte informação, a qual mereceu despacho de concordância de 2002-06-18, com o teor e nos termos seguintes: “….. GÉNERO NUMERO DATA PROCESSO INFORMAÇÃO TÉCNICA 5-20002 11-06-2002 L-45/98 PARA DP/GRAGI Sra. Presidente P... ASSUNTO INFRA-ESTRUTURAS ESTRUTURANTES"- P.... cc DP-Arq, João ....; DGU/DL-Arq. Paula .... e DAAR-Eng. Luís... ________________________________________________________________ O projecto relativo às INFRA-ESTRUTURAS ESTRUTURANTES – Rede de abastecimento de água e rede de drenagem de águas domésticas e pluviais mereceu aprovação condicionada em sessão de Câmara de 28-11-2001 (DOC, 1, anexo), Não sendo as questões referidas pela DAAR, que então condicionaram a proposta, restritivas ao início da obra pretendida e satisfeitas as mesmas através de novos elementos entregues e já apreciados favoravelmente pela DAAR , parecer de 14-12-2001 (DOC, 2, anexo) e parecer de 15-03-2002 (DOC. 3, anexo), entendo ser viável o Início das referidas obras. A falta de aprovação prévia, por parte da DRAOT/LVT, para a ligação do colector pluvial á linha de água, insistentemente solicitada, (DOC 4) pela Administração Conjunta, que ainda não obteve qualquer resposta, considera-se não ser fundamental para o arranque das obras. Assim, salvo melhor opinião, é viável o início, das referidas obras, que não carecem de licenciamento, mas apenas de uma autorização e o acompanhamento efectivo por parte da fiscalização da Divisão de Loteamentos e pela DAAR, dado tratar-se de uma obra municipal P... (ARQUITECTO) _____________________________________________________________________ Despachos Concordo, Informe-se a Comissão Remeta-se ao Sr. Vereador Charneira p/ conhecimento. ( 02/06/18) “ - , cfr. fls. 170 dos autos e Vol. VI
  16. f)do processo instrutor, não numerado. E - Em 2002-06-24, através do ofício ref DP-GRAGI n° 344 foi dado conhecimento à Administração Conjunta da Quinta n° 9 do P..., do Despacho da Sra. Presidente de 18 de Junho de 2002, que autorizou o início das obras., cfr. fls. 172 dos autos.* 2.2 DO DIREITO A única questão colocada no presente recurso é de saber se, o então TAF de Almada é, ou não, materialmente competente para conhecer da pretensão do Autor, sendo certo que na decisão sob apreciação aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente em razão da matéria para apreciar a presente acção. Preliminarmente, diga-se que, em geral, o conceito de competência é definido como o complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado. O artº 20º, nº 1 da Constituição determina que «a todos é assegurado o acesso ao direito aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos». Consagra este preceito, além do mais, o direito de acesso aos tribunais ou à tutela jurisdicional que implica naturalmente a garantia de uma protecção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efectiva. Tendo isso presente, o certo é que, a política conformadora do Estado social levou a Administração a invadir os campos mais insuspeitados da actividade individual, tornando os cidadãos cada vez mais dependentes das suas prestações. Falida a concepção liberal em que se defendia a abstenção do Estado como forma de protecção do cidadão, hoje, adversamente, reclama-se a sua intervenção na vida económica, social e cultural, de forma a criar as condições indispen­sáveis à realização do homem. O Estado social implica, pois, a existência de uma Administração «constitutiva» ou «conformadora» em ordem à realização de uma ideia de justiça social, extirpando os resquícios de uma Administração eminentemente absten­cionista e «agressiva» típica do Estado anterior, o que acarreta, incontornavelmente, a omnipresença da Administração na vida social e a proliferação de situações em que esta pode colidir com os direitos e interesses do cidadão, com o consequente aumento da conflitualidade. No reverso, cresce um sentimento generalizado da necessidade de reforço das garantias dos administrados e, na esfera do político, nota-se uma pulverização e democratização do poder com alterações na estrutura organizativa da Administração Pública. Assim se justificam os movimentos de descentralização e desconcentração das competências administrativas, com a inevitável multiplicação dos órgãos capazes de praticarem actos definiti­vos os quais deixaram, assim, de ser atributo dos poucos órgãos supremos que mereciam um maior crédito quanto à responsabilidade e ao cuidado na obser­vância da legalidade nas suas decisões. Todavia, se é certo que a fragmentação do poder implicou que a Administração deixasse de ter o monopólio da titularidade e gestão dos interesses gerais, dando origem a que dentro do próprio Estado surgissem novos entes públicos que configu­ram outros tantos centros autónomos de decisão e de poder que concorrem para a realização do interesse público, também o é que no exterior do aparelho estadual se assiste à gestão de interesses colectivos por entes que não fazem parte do complexo orgânico da Administração. Daí que a Administração e os entes, que não fazem parte do complexo orgânico da Administração mas procedem à gestão de interesses colectivos, esteja agora mais vinculada ao direito, já que não só tem de cumprir as condições e os limi­tes expressamente fixados na lei, mas também tem de respeitar princípios jurídicos fundamentais, nomeadamente os princípios da imparcialidade, da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, ou seja, a Administração, no seu todo, está submetida ao princípio da juridicidade, concepção que traduz com mais rigor a sua vinculação ao direito do que o tradicional princípio da legalidade. Ora, no Estado social e democrático, os textos constitucionais, reagindo contra uma concepção puramente retórica dos direi­tos fundamentais, consagraram direitos liberdades e garantias eficazes por si mes­mos e vinculativos para todos os poderes públicos e privados e privados. Todavia, a efectividade do seu reconhecimento exige uma protecção jurisdicional imediata sem a qual as declarações constitucionais não passam de figuras retóricas, de tex­tos declamatórios que formulam ideários, mas não atribuem nem protegem direitos. Nesse sentido, há que reconhecer e impor mudanças nas relações entre a Administração e os administrados de modo a que se reduza a superioridade da Administração perante o cidadão que deixa de ser mero destinatário da acção administrativa, transmutando-se em sujeito de direitos que a Administração, como qualquer outro poder do Estado, ou privado actuando no âmbito do interesse público, tem de respeitar. A Administração apresenta-se, segundo esta visão, como um poder autónomo, mas em paridade institucional com os outros poderes, direccionado à realização em concreto do interesse público mediante a prática de actos dotados de poder de imperium, de força de autoridade em que, todavia, as exigências de celeridade e eficiência da sua actuação perdem a natureza de valor absoluto, para, casuisticamente, serem conciliadas com os limites postos pelos direitos fundamentais do cidadão e os prin­cípios constitucionais. Em vista do caso concreto, entre os direitos fundamentais recolhidos na lei fundamental, há a destacar a consagração do direito à tutela judicial efectiva que visa alcançar um controlo integral e pleno da actividade administrativa como o principal instrumento de defesa dos par­ticulares face à Administração. Mas isso não era compatível com um contencioso de tipo puramente impugnatório face à multiplicação e complexificação de modos de conduta da Administração que atrás já se assinalaram, quando é certo que tradicionalmente o processo contencioso foi perspectivado e estruturado à luz da configuração bilateral da relação jurídico - administrativa, e a complexidade das tarefas do estado social atestam um aumento crescente das relações jurídicas poligonais. Este estado de coisas impôs o aperfeiçoamento e adaptação dos meios processuais do Con­tencioso no sentido de uma plena juris­dição e abertura para as mais variadas formas de acção administrativa com a inevitável desvalorização do acto administrativo como figura nuclear do contencioso administrativo e a relativização da importância que esse acto desempe­nha na dogmática clássica do direito administrativo, quer no plano do direito adjectivo, quer no do direito substantivo. Respiga-se, a tal propósito, Gomes Canotilho, cfr. «Procedi­mento Administrativo e defesa do ambiente», RLJ, 123 (1990/91), p. 136 ss: «é tempo de se perguntar se o 'eixo' do direito administrativo deve continuar a ser o acto administrativo ou se é metódica e cientificamente mais frutuoso deslocar esse 'eixo' para as relações jurídico - administrativas e para a fenomenologia procedimental do desenvolvimento da acção administrativa». Tendo em conta os precedentes considerandos diga-se que, no âmbito da pessoa colectiva Estado e no quadro da clássica divisão de poderes ou funções - legislativas, administrativas e jurisdicional -, a questão da competência em apreço recorta-se, entre nós, na área jurisdicional, isto é, face às diversas ordens de tribunais. A questão da competência jurisdicional para o efeito de saber se a relação do recorrente e recorrida tem uma natureza originariamente na totalidade, e parcialmente na actualidade, de direito público coloca-se perante o ramo da alternativa de uma de duas ordens de tribunais - judiciais e administrativos. Aos referidos tribunais - órgãos de soberania - compete administrar justiça em nome do povo (artigo 205°, n° 1, da CRP). Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles. A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território (artigo 13°, n°1, da Lei n° 38/87, de 23 de Dezembro - LOTJ). No caso em apreço só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza da matéria dos litígios, isto é, a vertente da competência material. A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas de direito em razão da sua vastidão ou especificidade. Compete-lhes, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenha por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 214°, n° 3, d CRP). Em desenvolvimento do estatuído nos artigos 211°, n° 1, alínea b), e 214°, n° 3, da CRP foram publicados o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril, e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - LPTA -, aprovada pelo Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho e, depois, o CPTA. A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (artigo 1° do ETAF). Incumbe-lhes, em sede de administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (artigo 3° do ETAF). A expressão "contencioso administrativo "é utilizada pelas leis em pelo menos cinco sentidos distintos - orgânico, funcional, material, instrumental e normativo - a maioria deles sem grande rigor. No presente caso releva o sentido material da expressão contencioso administrativo isto é, "o conjunto de litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos com aplicação do Direito Administrativo”. No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais (artigos 51°, alíneas
  17. a)a d),
  18. e)f),
  19. g)e h), do ETAF). O contencioso administrativo por natureza ou essencial constitui a garantia dos particulares contra o exercício ilegal por via unilateral do poder administrativo. Na senda do Acórdão deste TCAS de 18.01.2005, no Recurso nº 108/04, os tribunais comuns não dispõem de competência em razão da matéria para conhecerem dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativa e fiscais, a qual se radica na ordem de tribunais da jurisdição administrativa e fiscal. É que, sempre na senda do citado aresto, por força de norma constitucional, a competência para julgar as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, radica-se nos tribunais administrativos e fiscais – art.º 212.º n.º3 da CRP – que não nos tribunais comuns, exercendo estes a sua jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – art.º 211.º n.º1 da mesma CRP. Na respectiva pirâmide legislativa, no degrau imediatamente inferior, as leis orgânicas das respectivas ordens de tribunais, vêm secundar aquelas normas constitucionais, desenvolvendo-as, no sentido programado por aquelas. Assim, a competência em razão da matéria dos tribunais comuns ou judiciais é para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – art.º 18.º da LOTJ na redacção introduzida pela Lei n.º 105/2003, de 10 de Dezembro – enquanto que aos tribunais administrativos e fiscais é atribuída a competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art.º 1.º do ETAF, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro. A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do art. 212.º da C.R.P., em que se estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», norma esta que adoptou, no essencial, a regra que já constava do art. 3.º do ETAF e está actualmente contida na parte final do artigo 1º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro. Sendo a jurisdição dos tribunais judiciais constitucionalmente definida por exclusão, conforme preceitua o art. 211.º, n.º 1, da CRP (disposição esta que é reproduzida, na sua essência, no art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - Lei 3/99, de 13 de Janeiro, doravante LOFTJ). De acordo como o art. 18° da LOFTJ e 66.° CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais. E, pela voz da doutrina, não se olvida o pensamento de MANUEL DE ANDRADE, in Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 91, que nos ensina ser a competência dos tribunais aferida em função dos termos em que a acção é proposta, «seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.» «A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão» (Obra e local citados). Este entendimento está, aliás, em sintonia com o direito que a todos os cidadãos é garantido de acederem aos tribunais com o escopo de verem apreciados os direitos de que se arrogam (n.º1 do artigo 20º da Lex Fundamentalis) e tem vindo a ser aceite, no essencial, pelo STJ , STA e Tribunal de Conflitos (veja-se, entre outros, os Acs. do T. Conflitos, de 31.01.91, AD 361 e de 6-7-93 (Conflito nº 253); do STJ, de 03.02.87, in BM 364º-591, de 202-90. BMJ 394º-453, de 12.01.94 e do STA, de 09.03.89,Rec. 25084, de 13.05.93, Rec. 31478, de 27.01.94, Rec. 32278, de 28.05.96, Rec. 39911, de 26.09.96, Rec. 267, de 27.11.96,Rec. 39544, de 19.02.97, Rec. 39589, de 24.11.98, Rec. 43737 de 03.03.99, Rec. 40222, de 23.03.99, Rec. 43973, de 26.05.99, Rec. 40648, de 13.10.99, Rec. 44068, de 26.09.00, Rec. 46024, de 06.07.00. Rec. 46161, de 03.10.00, Rec. 356 e de 11.07.00, Rec. 318). Temos, assim, que a competência do tribunal se afere face à pretensão formulada pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio pedido/causa de pedir, ou seja, face ao «quid disputatum» e não ao «quid decisum», isto é, dito por outras palavras, a competência determina-se pelo pedido do Autor, irrelevando qualquer tipo de indagação acerca do seu mérito. É consabido que aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, sendo certo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público. É, pois à luz da doutrina e jurisprudência citada, bem como das referidas normas delimitadoras da competência da jurisdição administrativa e da dos tribunais judiciais, que cumpre decidir se o conhecimento da presente acção incumbe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais, in casu o foro cível. Vejamos então. O Tribunal “ a quo”, arrimado às normas insertas nas als
  20. b)
  21. e)e
  22. f)do n.º 1 do artigo 4º, conjugado com o disposto no artigo 1°, ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterada, pela Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e pela Lei n° 107-D/2003, de 31 de Dezembro, considerou que a questão em litígio consubstanciava uma situação de responsabilidade por incumprimento de um contrato de empreitada sujeito ao regime de direito privado, pois foi celebrado entre privados e do seu clasulado não resulta que qualquer uma das partes se encontre investida de “ ius imperii”, isto apesar das obras de saneamento básico, objecto do contrato se destinarem ao domínio público e a Câmara Municipal de Palmela ter acompanhado de perto o processo. Estando em causa um incumprimento contratual, como é o caso dos autos, a competência dos Tribunais Administrativos depende de esse contrato revestir natureza administrativa (cfr. artigos 178. n.º1 do CPA e artigo 9º do ETAF). Ensina Freitas do Amaral in “Direito Administrativo”, vol. III, 1989, pags. 439/440 que a relação jurídica administrativa “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”. Só é administrativa a relação jurídica “disciplinada em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares” – vg Sérvulo Correia in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, 1987, a p. 397-, por isso , embora se admita a existência de contratos administrativos celebrados entre particulares, tal só pode ocorrer quando “um deles seja uma pessoa colectiva de direito privado e regime administrativo isto é, uma pessoa colectiva privada mas que faça parte da Administração Pública e intervenha nessa qualidade”- vg. Sérvulo Correia, ob. cit., a p. 411. Ora, no caso dos autos o contrato de empreitada cujo incumprimento está em causa, constante do doc. N.º 17, junto com a p.i.,a fls. 174 e ss. não foi celebrado com o Município de Palmela. Mas sim entre o ora Recorrente e as Administrações Conjunta das Quintas n.º 1, 2, 3, 4 , 5 e 9 do Pinhal das Formas, e não revelando do dito contrato qualquer nexo sinalagmático que o vincule o Município à realização de qualquer prestação, não pode o mesmo foi responder pelo eventual incumprimento do contrato. Como bem salienta o DMMP, no seu douto parecer final, em consonância com a decisão recorrida “(…) para além de o Recorrido Município não ser parte no contrato, o que releva para a excepção ter sido julgada procedente é a circunstância de o dito contrato de empreitada não estar submetido ao regime geral das empreitadas e aquisição de bens e serviços das entidades públicas aprovado pelo DL n.° 197/99, de 8 de Junho, nem este contrato ter sido objecto de pré-contratação segundo a disciplina do DL n.° 59/99, de 2 de Março, o que, vista a disciplina contida nos art. 1° e 4° do ETAF, não se encontra desenhada ou configurada na relação contratual controvertida qualquer relação de direito público de natureza administrativa que defina qualquer posição do recorrido Município de Palmela”. Assim sendo, a decisão recorrida, ao concluir, pela incompetência em razão da matéria não merece a censura que endereçada, devendo por isso ser confirmada.* 3.DECISÃO Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao presente recurso, confirmando a decisão recorrida Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 7 UCs (art. 73ºD, nº 3 do C.C. Jud).* Lisboa, 02/04/2009 (Gomes Correia) (Carlos Araújo) (Fonseca da Paz)

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