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Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 03312/07 Secção: Contencioso Administrativo - 2º Juízo Data do Acordão: 06/19/2008 Relator: António Paulo de Vasconcelos Descritores: PROVIDÊNCIA CAUTELAR ANTECIPATÓRIA ARTIGO 37º, Nº 3 DO CPTA INSTRUMENTALIDADE DA PROVIDÊNCIA CAUTELAR Sumário: I – A acção de que depende o processo cautelar em causa, identificada pelo requerente no seu requerimento inicial como acção administrativa comum prevista no artigo 37º, nº 3 do CPTA, visando a condenação de uma concessionária de serviço público à adopção e/ou abstenção de um determinado comportamento depende, na sua essência, de três requisitos cumulativos, a saber:

  1. a)A violação ou fundado receio de violação, por um particular, de deveres jurídico administrativos que resultem de acto administrativo, norma ou contrato;
  2. b)Inexistência de um acto administrativo impugnável que tenha dado cobertura às actuações tidas como ilícitas; e
  3. c)Prévia interpelação das autoridades administrativas, por parte do requerente, para adopção das medidas adequadas. II – A prévia interpelação da autoridade administrativa (no caso o concedente Município de Cascais) para a adopção das medidas adequadas para acabar com a ilegalidade detectada, constitui, assim, pressuposto processual da acção ou condição de procedência da mesma. III – Não se destinando a providência cautelar requerida nos autos, a assegurar a utilidade da sentença a proferir nos autos de acção administrativa comum prevista no nº 3 do artigo 37º do CPTA, e que o ora requerente se propõe intentar, falece um dos requisitos da tutela cautelar requerida, a instrumentalidade, logo, o pedido do requerente não pode proceder. Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL: x Georges ..., com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Sintra, de 4 de Outubro de 2007, que julgou improcedente a providência cautelar de intimação para a adopção e abstenção de conduta por violação de norma, contrato ou acto administrativo, contra “ÁGUAS ..., SA", dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas): "1ª O presente recurso vem interposto da sentença proferida em 4.10.2007 pelo douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente o pedido de intimação da recorrida “no sentido de adoptar as condutas necessárias ao restabelecimento do fornecimento público de água, bem como ser decretada a consequente abstenção das condutas que importem a suspensão desse mesmo serviço, devendo para tal ser fixada uma sanção pecuniária compulsória”; 2ª O Tribunal “a quo” fundamentou a sua decisão na falta de instrumentalidade da tutela cautelar requerida face à acção principal a interpor e prevista no artigo 37º, nº 3 do CPTA; na inexistência de uma pronúncia prévia da entidade pública concedente sobre a violação do contrato de concessão que celebrou com a ora recorrida; e, dado que a tutela requerida consubstancia uma tutela antecipatória, na inexistência de “fumus boni iuris” por a acção principal não poder ser procedente por falta de preenchimento de uma condição de procedência, isto é, por a entidade administrativa concedente não se ter pronunciado previamente à intervenção jurisdicional; 3ª O recorrente demonstrou a efectiva probabilidade de, em sede de tutela jurisdicional principal e definitiva, a ora recorrida ser forçada a cumprir com o legal e contratualmente estabelecido; 4ª Tal implica que o restabelecimento do fornecimento público de água assim como abstenção de tornar interromper o referido fornecimento, ao menos com o mesmo fundamento; 5ª A elevada e efectiva probabilidade de procedência da acção principal resulta da celebração entre as partes do “Contrato de Fornecimento de Águas e Drenagem de Águas Residuais, contrato nº 26184102, sendo o “Local de Consumo” o nº 18, da Rua da Índia, no Estoril”; 6ª O Contrato de Fornecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais não se encontra sujeito a qualquer termo ou condição; 7ª O Contrato de Fornecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais foi incumprido pela ora recorrida, impedindo que a habitação do ora recorrente seja objecto de fornecimento público de água e drenagem de águas residuais (V. als
  4. f)i),
  5. j)e m)) do probatório da decisão recorrida, fls 294 e 295 dos autos); 8ª A decisão recorrida assenta em pressupostos meramente processuais, não apreciando nem, por conseguinte, julgando o direito substantivo que se invocava como violado pela actuação da ora recorrida; 9ª O Tribunal “a quo” realizou uma interpretação formal sobre as normas processuais que invoca na sua decisão e que, no seu entender, obstam à procedência da acção cautelar, não cuidando de as interpretar materialmente ou de as confrontar com os princípios estruturantes do Estado de Direito Democrático, nomeadamente o direito fundamental objectivo de acesso ao Direito e aos Tribunais e com a garantia institucional do Direito Processual constituir um instrumento da justiça material, a qual se efectiva através daquele; 10ª O Tribunal “a quo” não realizou qualquer juízo de probabilidade sobre a eventual procedência da acção principal, pelo que não conheceu da existência do “fumus boni iuris” na presente providência (V. decisão recorrida, fls 299 dos autos, in fine); 11ª A decisão do Tribunal “a quo” aprecia a existência de condições de procedibilidade ou pressupostos processuais da acção principal como se tratasse de apreciar o “fumus boni iuris”, quando na realidade este refere-se ao julgamento sumário do direito substantivo invocado na acção principal e que suportará o peticionado na acção principal; 12ª Ainda que o preenchimento de um requisito processual exigido tão- somente para a acção principal pudesse revelar em sede de apreciação sumária do bom direito invocado, a decisão do Tribunal “a quo” não demonstra nem fundamenta que o preenchimento desse requisito da acção principal tenha de se encontrar preenchido aquando da tutela principal, nos termos da lei processual (v. artigos 37º nº 3 e 120º, nº 1 al
  6. a)e
  7. c)do CPTA); 14ª A decisão recorrida não invoca nem fundamenta qualquer juízo de prognose sobre a impossibilidade ou probabilidade do ora recorrente preencher os requisitos da acção principal, no momento em que esse preenchimento deve existir e ser apreciado, isto é, aquando da interposição da acção principal; 15ª A decisão recorrida exige o preenchimento dos requisitos processuais da acção principal num momento prévio (a interposição da acção cautelar), o que não encontra fundamento legal; 16ª Independentemente do entendimento preconizado pelo Tribunal “a quo” sobre o âmbito do “fumus boni iuris”, resulta manifesto dos autos que o recorrente invocou e demonstrou, sem que tal houvesse sido contestado, a existência do direito material que sustenta o peticionado; 17ª Contrariamente ao que é decidido pelo Tribunal “a quo”, ainda que o direito tenha de reunir outros requisitos processuais/formais, essa exigência apenas se verifica aquando da acção principal; 18ª O preenchimento desse requisito formal/processual não pode ser objecto de um juízo de prognose fundamentado, porque o mesmo pode ser preenchido pelo requerente enquanto não interpuser a acção principal; 19ª A instrumentalidade da providência cautelar requerida no sentido de antecipação provisória do resultado, em nada obsta ao seu decretamento; 20ª A instrumentalidade das providências cautelares face aos processos principais antecipam, não legitima a extensão dos requisitos dessa acção principal, (
  8. i)quer por não se encontrarem legalmente previstos em sede cautelar, não sendo por isso legalmente exigíveis, (
  9. ii)quer por existir um lapso temporal entre o decretamento definitivo dessa providência e o momento da propositura da acção principal, interregno esse que permite que o recorrente preencha as condições de procedibilidade da acção principal; 21ª Aquando da consagração legal da presente providência cautelar (artigo 112º, nº 2 al
  10. f)do CPTA) não foi determinado que a mesma tivesse como requisito a prévia interpelação da entidade concedente e a sua inacção, ao contrário do que se encontra previsto para a acção principal (v. artigo 37º, nº 3, 3ª parte do CPTA), pelo que a decisão recorrida nunca poderia ter exigido o preenchimento do mesmo e ao fazê-lo incorre na intromissão do poder legislativo, com a consequente nulidade da decisão por violação do princípio da separação de poderes (artigo 111º da Constituição); 22ª A instrumentalidade das providências cautelares refere-se exclusivamente à apreciação da providência requerida que se encontra na dependência de um positivo juízo de prognose sobre o provimento da acção principal (face à situação factual e ao direito invocado) v. artigos 113º e 123º nº 1 al
  11. f)e
  12. g)do CPTA; cfr. artigo 124º do mesmo diploma legal; 23ª O entendimento da decisão recorrida sobre a instrumentalidade que deve mediar a tutela cautelar e a tutela definitiva suporta-se em pressupostos que não tem fundamento jurídico (v. artigo 9º do Cód. Civil) e inverte a “ratio legis” presente no artigo 112º do CPTA, por contrariar a urgência na salvaguarda antecipada de uma situação jurídicofactual protegida pelo Direito, não permitindo que o Direito se realize de acordo com a ponderação interna do sistema em que se manifesta, nomeadamente pelo posicionamento hierárquico que a celeridade assume na tutela cautelar; 24ª De todo o modo, a exigência de uma pronúncia/actuação prévia administrativa pela Decisão recorrida constitui uma restrição desproporcional do direito de acesso aos tribunais, na medida em que limita, desproporcionadamente e sem fundamento constitucional para tanto, a tutela judicial efectiva, urgente e provisória, constitucionalmente consagrada (v. artigo 20º da Constituição; cfr. artigo 18º do texto fundamental) (...)”x A recorrida “ÁGUAS ..., SA", contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido. x O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida. x Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento. x A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 713º, nº 6 do Cód. Proc. Civil. x Tudo visto, cumpre decidir: Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Sintra que julgou improcedente o pedido da intimação da recorrida “no sentido de adoptar as condutas necessárias ao restabelecimento do fornecimento público de água, bem como ser decretada a consequente abstenção das condutas que importem a suspensão desse mesmo serviço, devendo para tal ser fixada uma sanção pecuniária compulsória”. Em síntese, o Tribunal “a quo” fundamentou a sua decisão na falta de instrumentalidade da tutela cautelar requerida face à acção principal a interpôr e prevista no artigo 37º, nº 3 do CPTA; na inexistência de uma pronúncia prévia da entidade pública concedente sobre a violação do contrato de concessão que celebrou com a ora recorrida; e, uma vez que a tutela cautelar requerida consubstancia uma tutela antecipatória, na inexistência de “fumus boni iuris”, por a acção principal não poder ser procedente por falta de preenchimento de uma condição de procedência, ou seja, por a entidade administrativa concedente não se ter pronunciado préviamente à intervenção jurisdicional. O recorrente sustenta a motivação da sua alegação essencialmente em duas questões: o preenchimento do “fumus boni iuris” e a instrumentalidade da providência cautelar requerida. Acompanhando a argumentação expendida pela recorrida nas suas contra-alegações, entendemos que não assiste razão ao recorrente. Na verdade, no que concerne ao preenchimento do requisito do “fumus boni iuris” aliás, como bem salienta a sentença “a quo” cai-se no âmbito da aplicação das alíneas
  13. b)ou
  14. c)do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Tratando-se da adopção de uma providência cautelar antecipatória bastará que o juiz forme convicção na probabilidade da procedência da pretensão, além da verificação dos demais requisitos legais. Ou seja, o Tribunal deve avaliar unicamente, de forma sumária, o grau de probabilidade de procedência da pretensão a formular pelo requerente (ora recorrente) na acção principal. Ou seja, no caso em apreço, importa realizar uma “Summario cognitio” se a alegada ilegalidade da actuação da concessionária requerida é manifesta, por violação de vínculos jurídicoadministrativos emergentes do contrato de concessão celebrado com o Município de Cascais e das normas legais e regulamentares aplicáveis. Como se trata aqui da concessão antecipada de tutela jurídica a situações que dela se mostram carenciadas, há necessidade que as perspectivas de resolução final do litígio se revistam de sentido favorável à pretensão do requerente, ora recorrente, com um grau suficientemente forte que permita cobrir o risco da antecipação da realização de um direito ainda não reconhecido a quem o invoca. Ora, tal não sucede no caso vertente, atendendo à inexistência de relação de instrumentalidade entre a providência cautelar requerida e a acção principal que o ora recorrente se propunha intentar. Com efeito, em concreto, a acção de que depende o processo cautelar em apreço, identificada pelo requerente no seu requerimento inicial como acção administrativa comum prevista no artigo 37º, nº 3 do CPTA, visando a condenação de um particular no caso, a requerida e ora recorrida, concessionária de serviço público à adopção e/ou abstenção de um determinado comportamento, depende, na sua essência, de três requisitos cumulativos, a saber:
  15. a)A violação ou fundado receio de violação, por um particular, de deveres jurídico administrativos que resultem de acto administrativo, norma ou contrato;
  16. b)Inexistência de um acto administrativo impugnável que tenha dado cobertura às actuações tidas como ilícitos; e
  17. c)Prévia interpelação das autoridades administrativas, por parte do requerente, para adopção das medidas adequadas. Ora, o último requisito enunciado, pretende suprir a falta de intervenção dos poderes públicos, só podendo, por conseguinte, ser utilizados quando as autoridades administrativas competentes, tendo sido solicitadas para o efeito, não tenham intervindo. A prévia interpelação da autoridade administrativa para a adopção das medidas adequadas para acabar com a ilegalidade detectada, constitui, assim, pressuposto processual da acção ou condição de procedência da mesma. Sucede que o requerente só poderia demandar em juízo a requerida após ter recorrido, sem êxito, à autoridade legalmente competente para evitar a violação dos vínculos jurídicoadministrativos por parte da mesma requerida (concessionária). No caso concreto, tal não sucedeu, isto é o requerente não interpelou o concedente Município de Cascais para que pusesse termo à situação de corte no fornecimento de água ao imóvel dos autos, situação de alegada violação dos vínculos jurídico-administrativos decorrentes do contrato de concessão. Assim sendo, falta pressuposto processual ou condição para a procedência da acção à acção administrativa comum prevista no nº 3 do artigo 37º do CPTA, a instaurar pelo ora recorrente, o que significa que é previsível que não seria reconhecido ao mesmo recorrente na acção principal o direito pretendido. Tal significa que a providência cautelar requerida nos presentes autos não se destina a assegurar a utilidade da sentença a proferir nos autos de acção administrativa comum, prevista no nº 3 do artigo 37º do CPTA, que o ora recorrente se propõe intentar. E assim sendo, não está demonstrado um dos requisitos da tutela cautelar requerida, a instrumentalidade, o que se traduz na existência de causa de caducidade da providência cautelar ou de improcedência do pedido (cfr. artigo 123º, nº 1 al
  18. a)e nº 2 do CPTA). Face ao que ficou exposto, improcedem as conclusões da alegação do recorrente, sendo de confirmar na íntegra a decisão recorrida.x Acordam, pois, os juizes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida. Custas pelo recorrente com taxa de justiça reduzida a metade. x Lisboa, 19 de Junho de 2008 as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator) Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo José Francisco Fonseca da Paz

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Explicação por IA a partir do texto oficial da lei. Orientativa, não substitui aconselhamento jurídico.