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Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acordão do Tribunal Central Administrativo Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul Processo: 668/22.7BELSB Secção: CA Data do Acordão: 10/31/2024 Relator: PAULA FERREIRINHA LOUREIRO Descritores: PRÉ-CONTRATUAL SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA E SEGURANÇA RECORRIBILIDADE DESPACHO DISPENSA DE PRODUÇÃO DE PROVA ART.º 70.º, N.º 2, AL. F) DO CCP VINCULAÇÕES LEGAIS FORMAÇÃO PROFISSIONAL Sumário: I. A impetração do despacho proferido em 20/12/2022 (que dispensou a produção da prova testemunhal) conjuntamente com a impetração da sentença final revela-se processualmente correta, merecendo o recurso do sobredito despacho ser admitido. II. Demonstrado que a matéria sobre a qual a Recorrente pretende produzir prova não consubstancia factos, mas meros juízos conclusivos, e que, concomitantemente, mesmo a haver factualidade relevante envolvida, a demonstração da mesma é perfeitamente apta a realizar-se através da prova documental junta aos autos, impera concluir que a produção da prova testemunhal requerida pela Recorrente não se revela necessária, quer porque o que com a mesma pretende demonstra não são factos, mas meras ilações jurídicas, quer porque a factualidade relevante dimana da restante prova carreada para os autos. III. Hodiernamente, seja em termos de controlo das vinculações legais e regulamentares de natureza laboral e social, seja em termos de enquadramento na figura do “preço anormalmente baixo”, exige-se que o preço de uma proposta apresentada seja apto a cobrir os custos mínimos necessários à execução do contrato, ainda para mais, no setor da prestação dos serviços de segurança e vigilância privada, como decorre da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, especialmente, do seu art.º 5.º-A. IV. Assim, configura um dever das entidades adjudicantes proceder, precisamente, ao controlo e fiscalização da suficiência do preço proposto face ao custo real da execução do contrato concursado, fiscalização essa que pressupõe, sendo caso disso, a análise microscópica do preço proposto- que pode envolver a decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo-, bem como a análise macroscópica do preço final proposto. V. A ratio essendi deste dever de fiscalização dimana de diretrizes europeias e nacionais, em atenção à especificidade da atividade de segurança privada. VI. Deve concluir-se que o preço oferecido pelas contrainteressadas nas suas propostas é apto e suficiente para cobrir os custos mínimos legais e regulamentares em matéria laboral e social, visto que, bem examinado o cálculo dos custos mínimos realizado pelo Tribunal a quo e confrontando tal resultado com o valor global das propostas em causa, o que se verifica é que a proposta de uma contrainteressada apresenta uma “folga” de 54.520,11 Euros e a da outra contrainteressada uma “folga” de 72.790,65 Euros. O que quer significar, naturalmente, que este valor pode ser canalizado para a satisfação de outros custos que as contrainteressadas possam ter, nomeadamente, seguros de saúde, prémios, custos estruturais imputados ao contrato ou lucro. VII. Ademais, refira-se que o argumentório da Recorrente no que concerne especificamente à inexistência da consideração do custo com a formação profissional anual revela-se pouco sólido, desde logo porque a obrigação de formação não se concretiza quanto a cada contrato, mas sim quanto a cada trabalhador, não sendo possível desconsiderar, por exemplo, que tal formação possa já ter sido ministrada no ano em que se inicia o contrato concursado, ou que possa ser ministrada por outras vias que não o modo desenhado pela Recorrente. E, seja como for, a verdade é que as propostas em causa apresentam uma “folga” que não é despicienda para efeitos de entender que o pagamento da formação aí possa estar incluído. VIII. Sendo assim, e face ao exposto, é mister afirmar que não resulta credivelmente indiciada a insuficiência do preço das propostas para a cobertura dos custos de execução do contrato e, muito menos, que as propostas desvelem preço(

  1. s)indicativos da inobservância das vinculações legais e regulamentares em matéria laboral e social. Votação: Unanimidade Indicações Eventuais: Subsecção de CONTRATOS PÚBLICOS Aditamento: 1 Decisão Texto Integral: Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. RELATÓRIO A P.... , S.A. e a P.... , S.A. vieram propor ações urgentes de contencioso pré-contratual contra a Presidência do Conselho de Ministros, demandando igualmente, a título de contrainteressadas, as empresas concorrentes no procedimento n.º CP/1398/2021, e peticionando a declaração de nulidade, ou anulação, do ato de adjudicação proferido em 16/03/2022, através do qual foi adjudicado à contrainteressada V.... o contrato para prestação de serviços de vigilância e segurança relativamente aos lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8 do procedimento concursal n.º CP/1398/2021, tendente à celebração de contrato no âmbito do “Procedimento Centralizado para Aquisição de Serviços de Vigilância e Segurança”. A P.... peticionou, ainda, a condenação da Presidência do Conselho de Ministros a excluir a proposta da V.... e da P.... , bem como a condenação da mesma Presidência a adjudicar-lhe os contratos referentes aos lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8. Por seu turno, a P.... peticionou a anulação do contrato de prestação de serviços de vigilância e segurança que, entretanto, já tenha sido celebrado com a V.... , bem como a condenação da Presidência a excluir a proposta da V.... quanto aos lotes 1 e 4 e a adjudicar esses mesmos contratos à P.... . Por despacho prolatado em 03/10/2022, foi ordenada a apensação do processo n.º 741/22.1BELSB à presente ação. Em 14/11/2022, foi proferido despacho saneador. E, após várias vicissitudes, foi prolatada sentença em 31/01/2023, nos termos da qual as ações agora em causa- a 668/22.7BELSB e a 741/22.1BELSB- foram julgadas totalmente improcedentes. Inconformada com o julgado, vem a P.... S.A (Recorrente) interpor recurso jurisdicional dessa mesma sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 31/01/2023 que, julgou as ações improcedentes e, consequentemente, absolveu a Presidência do Conselho de Ministros (Recorrida) dos pedidos. O recurso da Recorrente culmina com as seguintes conclusões: «V. Conclusões A. A ora recorrente não se pode conformar com a douta decisão proferida, não só por discordar frontalmente dos fundamentos expostos pelo Tribunal, mas também pelo facto de tal fundamentação estar em contradição com – pelo menos – duas decisões judiciais, que contradizem a lógica exposta na Sentença ora em crise no presente recurso. B. Entende-se também que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento relativamente ao indeferimento da produção da prova testemunhal requerida, pelo que se recorre, também aqui, do despacho que explanou tal decisão, por se afigurar que o despacho recorrido não pode, também ele, subsistir. C. Existe, de facto, factos que não só carecem, como também se mostra perfeitamente adequada a prova testemunhal, atendendo à alegação efetuada em sede de petição e, por outro lado, às impugnações efetuadas pelas contra interessadas (CI) V.... e P.... que, em suma, impugnam os factos articulados pela autora existindo, por isso, efetivamente, matéria controvertida nos autos. D. Nomeadamente, face ao que resulta dos articulados, mostram-se controvertidos os seguintes factos: Qual o tipo de custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato, quanto aos custos diretos do trabalho e todos os demais? O preço da proposta apresentada pela Contrainteressada V.... – Prevenção e Vigilância Privada, Lda, cumpre todos os custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato? Em caso de resposta negativa, quais não foram cumpridos? (…) O preço da proposta apresentada pela Contrainteressada P.... - Segurança Privada SA, cumpre todos os custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato? Em caso de resposta negativa, quais não foram cumpridos? E. Tais questões não se resumem, como se quer fazer crer no douto Despacho proferido, a meras discordâncias de interpretação dos documentos juntos aos autos, nomeadamente as peças do procedimento. Diferentemente, está em causa a identificação, em concreto, dos custos mínimos obrigatórios que cada empresa incorre na execução do contrato aqui em causa e, por outro lado, se os preços das propostas apresentadas pelas CI e que foram dissecadas em sede de articulados cumprem com os custos mínimos obrigatórios que qualquer empresa terá na prossecução do mesmo. F. Ora, indeferindo a produção de prova testemunhal nos presentes autos, o Tribunal dispensou um meio de prova que se julga importante na análise do alegado pela ora recorrente, meio esse que, diga-se, em processos semelhantes ao dos presentes autos naquilo que é a factualidade discutida, foi devidamente considerado para efeitos decisórios, o que demonstra, efetivamente, o papel que tal meio probatório poderá ter numa decisão de mérito. G. Ou seja, atendendo aos quesitos que urgem serem respondidos, o Tribunal a quo não tem ao seu dispor os meios de prova suficiente – ou, pelo menos, poderá dispor de outros meios, talvez mais esclarecedores - para fazer o julgamento da matéria de facto. H. E que a matéria de facto em causa é passível de prova testemunhal também é indisputável, inexistindo norma legal que imponha um meio de prova específico para apurar os custos a incorrer pelas CI na execução das prestações objeto do contrato a celebrar. I. O Tribunal a quo estava vinculado a, havendo matéria controvertida, permitir a produção de prova testemunhal requerida. E estando em causa matéria que admite prova testemunhal, o Tribunal deveria ter a ela dado lugar. J. A produção de prova testemunhal afigura-se, assim, necessária, pelo que deveria ter sido determinada a sua realização, nos termos do número 3 do artigo 90.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. K. Estão em causa “factos relevantes para o exame e decisão da causa”, entendidos estes como “os factos cuja prova seja necessária segundo as várias soluções plausíveis de direito”. L. Como é curial admitir, se cabe ao autor o ónus da prova dos factos que alega, não lhe pode ser recusada a possibilidade de os provar sob a capa de que não são controvertidos para, depois, na sentença, vir a não os julgar provados, com a costumeira fundamentação de o autor não fez prova dos factos relevantes. M. Assim, ao recusar a realização da prova testemunhal requerida quando continua a haver matéria de facto controvertida sobre a qual pode recair prova testemunhal, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, com violação do disposto nos artigos 20.º da Constituição, 90.º, n.os 1 e 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 341.º, 342.º e 393.º do Código Civil, 5.º, n.º 2, alínea a), 410.º e 411.º do Código de Processo Civil. N. Como tal, deve ser revertido o despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal, devendo, consequentemente, admitir-se a produção de tal meio probatório, designando-se data de audiência de julgamento para o efeito, anulando-se assim a sentença proferida. O. Os Acórdãos de 2015 mencionados na douta sentença proferida não se podem aplicar ao caso sub judice por uma questão bastante concreta: os mesmos foram elaborados antes da alteração à lei, não só do próprio CCP, mas também, e principalmente, da Lei que rege o exercício da segurança privada em Portugal: Lei 34/2013 de 16 de maio, alterada pela Lei 46/2019 de 08 de julho, alteração esta que veio prever, especificamente, a proibição da contratação com prejuízo, previsão essa que não existia à data em que foram elaborados os Acórdãos mencionados na douta sentença proferida. P. Como tal, objetivamente, ao considerar-se que existe uma proposta que não cobre os custos mínimos que a empresa incorre ao executar esse serviço, a mesma encontra-se, desde logo, a incumprir as normas legais aplicáveis, mais precisamente, e logo à partida, a alínea
  2. b)do número 2 e o número 1, ambos do artigo 5.º A da Lei 34/2013 de 16 de maio com as alterações previstas na Lei 46/2019 de 08 de julho. Q. Por isso, e desde logo, se aponta tal erro de julgamento à sentença ora em crise: de facto, ao apresentar-se uma proposta com prejuízo, há, de imediato, uma violação às normas legais aplicáveis. R. Não estamos por isso perante um juízo de prognose ou tão pouco uma maior ou menor “probabilidade de”. Estamos, objetivamente, perante uma ilegalidade que, automaticamente, preenche o previsto na alínea
  3. f)do número 2 do artigo 70.º do CCP. S. Os acórdãos enunciados na douta sentença proferida – desatualizados e não enquadráveis na presente lide, sublinhe-se uma vez mais -, refira-se os seguintes recentíssimos acórdãos: Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 05.05.2022, no âmbito do processo 590/21.4BESNT; e Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 22.09.2022, no âmbito do processo 0339/21.1BECBR. T. estamos perante uma situação em que, face à apresentação de propostas que contenham um custo insuficiente, não se pode invocar que tal situação é tolerável face ao estabelecido na lei, tanto no CCP como na Lei da Segurança Privada, invocando-se para tal estratégia comercial ou liberdade de gestão empresarial. U. O preço proposto pelas concorrentes V.... e P.... inferior ao custo mínimo (subavaliado) dos serviços a prestar nas instalações objeto do concurso aberto pela SGPCM submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos. V. Os números 1 e 2 da alínea
  4. b)do artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013 estabelece de forma clara uma proibição absoluta de as empresas do setor da segurança privada (e os adquirentes dos serviços) contratarem com prejuízo, prática que qualifica expressamente como “prática comercial desleal”. W. Sendo o preço proposto pelas CI V.... e P.... para a prestação dos serviços abaixo do custo mínimo a suportar com a execução de tais serviços, calculado por defeito, não há como fugir à conclusão de que o contrato a celebrar implicaria a violação de uma legal clara, expressa e imperativamente aplicável – justamente o artigo 5.º-A, n.ºs 1 e 2, alínea
  5. b)da Lei n.º 34/2013, já que isso implicaria “contratar com prejuízo”. X. Em face do novo quadro normativo, não está já em causa a violação das normas legais e regulamentares atinentes aos direitos dos trabalhadores, que a jurisprudência considerava que não resultava diretamente da insuficiência do preço face aos custos estimados, mas sim de uma norma – o artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013 – que proíbe expressamente a contratação com prejuízo na área da segurança privada. Y. O Tribunal a quo, inexplicavelmente, não mencionou tal normativo legal na douta Sentença proferida, mencionando apenas, conforme resulta do mesmo documento, que um preço abaixo de custo não viola, por si só, qualquer normativo legal. Z. Viola frontalmente o artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013, que prevê a contratação com prejuízo. AA. Ao adjudicar a proposta da CI, ao invés de determinar a sua exclusão, o ato impugnado incorre em vício de violação de lei, por desrespeito do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 146.º, n.º 2, alínea o), 70.º, n.º 2, alínea
  6. f)do CCP e 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013. BB. CC. Assim, impunha-se uma decisão diferente da exposta pelo Tribunal a quo relativamente à interpretação e consequente aplicação da alínea
  7. f)do número 2 do artigo 70.º do CCP, uma vez que, ao apresentarem propostas abaixo do preço de custos, as CI estão efetivamente a violar as disposições legais aplicáveis ao procedimento, mormente o artigo 5.º-A, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 34/2013, devendo assim ser excluídas. DD. O número máximo anual de horas de trabalho normal prestado pelo pessoal da segurança privada é de 1.864 [40 horas semanais x 52 semanas – 22 dias de férias x 8 horas diárias – 40 horas de formação contínua]. EE.Qualquer trabalhador – incluindo aqui, naturalmente, os vigilantes – a partir do momento que inicia a sua prestação laboral, tem direito a 40 horas de formação anual ou, no ano de admissão, ao número de horas proporcional ao tempo de serviço prestado nesse mesmo ano. FF. Portanto, das duas uma: (
  8. i)ou o empregador efetivamente ministra essa formação (utilizando recursos próprios ou recorrendo a terceiros, custeando a mesma), e ai o trabalhador terá necessariamente que estar fora do local de trabalho conforme já explicado; ou então (
  9. ii)não é ministrada qualquer formação ao trabalhador, e ai o mesmo é credor de um montante correspondente às 40 (quarenta) horas de formação, tendo o empregador que pagar tal valor (que resulta da seguinte fórmula: 40 x (valor de retribuição horária)). GG. As horas de formação profissional devem ser contabilizadas/consideradas para efeitos de cálculo das horas de trabalho efetuadas ou, se assim não for, das despesas inerentes à execução do contrato. HH. O direito à formação tal como consta no artigo 131.º do CT não depende do tipo de contrato de trabalho em causa. II. Demonstra-se impossível não se considerar o número de horas de formação profissional em ordem a definir a valor/hora a considerar nas propostas. JJ. As concorrentes V.... e P.... não incorporaram na sua nota justificativa de preço as 40 horas de formação contínua anual obrigatórias por lei o que, por si só, pelas razões amplamente aduzidas, determinaria a exclusão das suas propostas, ao abrigo da alínea
  10. f)do número 2 do artigo 70.º do CCP. KK. Assim, também neste ponto, com o respeito que é devido, andou mal o Mm.º Juiz do Tribunal a quo, incorrendo em erro de julgamento, pelo que também aqui a decisão deve ser revertida, decidindo-se que o período de 40 horas anuais deve obrigatoriamente ser considerado para efeito de o subtrair ao total de horas a prestar por cada trabalhador durante um ano em ordem a definir (por relação com a remuneração-base resultante do CCT) o valor/hora mínimo a considerar nas propostas. Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o Douto suprimento de V. Ex.as, deve o recurso interposto ser julgado procedente, por provado, e, consequentemente, (
  11. i)ser revogado o despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal, anulando-se a sentença recorrida e baixando os autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para ser realizado o respetivo julgamento; ou, caso assim não se entenda, (
  12. ii)deve a douta sentença proferida ser revogada e, consequentemente, deve ser a entidade demandada condenada a Praticar ato administrativo que simultaneamente determine a exclusão das propostas das Contrainteressadas V.... e P.... em todos os Lotes adjudique a proposta da recorrente nos Lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, com o que se fará Justiça!» A Recorrida Presidência do Conselho de Ministros apresentou contra-alegações, tendo findado as mesmas comas conclusões que se seguem: «1ª) A douta sentença recorrida fez uma legal interpretação e aplicação das normas jurídicas em causa; 2ª) Em primeiro lugar, e ao contrário do defendido pela recorrente, não é ilegal a decisão do tribunal de indeferir a produção de prova testemunhal; 3ª) Na verdade, saber qual o tipo de custos mínimos a considerar, obrigatoriamente, para a execução do contrato, isso quanto aos custos diretos de trabalho e todos os demais, é indagação que assenta na interpretação das normas jurídicas que regulam essas matérias e assenta, também, na análise das propostas feitas pelas concorrentes; 4ª) Igualmente saber se o preço apresentado pelas aqui contrainteressadas cumprem todos os custos mínimos que obrigatoriamente têm de ser tomados em consideração para a execução do contrato, bem como saber se, no caso de não cumprirem, quais os que não foram cumpridos, assenta, também aqui, na interpretação do normativo jurídico aplicável e na análise das propostas feitas pelas concorrentes; 5ª) As alegações de recurso só confirmam que a matéria em causa não precisa de prova testemunhal; 6ª) Quanto à questão dos “custos mínimos”, a recorrente não tem razão; 7ª) Como é dito na douta sentença recorrida, decorre da jurisprudência administrativa que não é admissível a exclusão da proposta num concurso só porque tal proposta apresenta preços que não tiveram em conta os custos mínimos; 8ª) A circunstância de uma proposta apresentar um preço que configure um custo inferior aos custos que derivam da aplicação da legislação em matéria laboral ou social, não implica – e em regra não implica – que o concorrente vá incumprir obrigações de natureza laboral ou social a que está vinculada; 9ª) Também como é bem analisado e dito na douta sentença recorrida, quanto à questão da formação profissional, estamos perante uma exigência legal cujo cumprimento não tem uma expressão única que possa ser sindicada a partir de uma simples justificação de preço. Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, como é de Justiça!» * A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito no sentido da extemporaneidade do vertente recurso no tocante ao despacho proferido em 20/12/2022- que dispensou a produção de prova testemunhal-, bem como no sentido da improcedência do presente recurso no que concerne aos erros de julgamento imputados à sentença recorrida. * Por despacho proferido em 21/11/2023 foi ordenada a notificação da Recorrente e da Recorrida para, querendo, emitirem pronúncia no concernente à invocada inadmissibilidade do recurso invocada pelo Digno Magistrado do Ministério Público. Notificadas, de tal despacho, apenas a Recorrida Presidência do Conselho de Ministros respondeu, sufragando, em suma, a posição do designado Magistrado. * Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão. II. DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO QUANTO AO DESPACHO PROFERIDO EM 20/12/2022 No recurso apresentado verifica-se que a Recorrente vem impetrar o despacho prolatado pelo Tribunal recorrido em 20/12/2022, na parte em que dispensou a prova testemunhal, por entender que a mesma se mostrava irrelevante e desnecessária face ao teor do alegado pelas partes nos autos, bem como face ao acervo documental que já se encontrava carreado também para os autos. O despacho em causa, na parte recursada, reza assim: «(…) [Meios de prova/Instrução] As Autoras em ambos os processos apresentaram, juntamente com a petição inicial, requerimento de prova testemunhal. Proporcionado o contraditório sobre a possibilidade de dispensa da prova testemunhal, cumpre apreciar e decidir da admissibilidade dessa prova nos presentes autos. Considerando
  13. a)quanto se avançou em sede de Despacho Saneador

(008967827)de 14/11/2022 12:43:31 ao proporcionar o contraditório sobre a questão;
  1. b)que a Autora P.... no processo 741/22.1BELSB nada disse, assim se conformando com a prefigurada dispensa da prova testemunhal por si arrolada;
  2. c)que a Autora no processo 668/22.7BELSB veio pronunciar-se no sentido da necessidade de produção de prova testemunhal por ser «pertinente a exposição e explicação dos custos elencados no seu articulado», mais indicando os artigos relativamente aos quais «pretende a A. produzir prova testemunhal»;
  3. d)que, compulsada a petição inicial, bem se compreende que estão em causa artigos nos quais a Autora i. elenca em abstracto e explica os tipos de custos dos serviços de segurança e vigilância (artigos 17.º a 22.º); ii.enuncia as prestações pecuniárias base devidas aos vigilantes justificando com assento nos três instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho (IRCT) vigentes para a área (artigos 23.º e ss.); iii. prossegue, descrevendo as exigências resultantes dos contratos colectivos de trabalho, dos celebrados pela AES em particular; iv. tece considerações sobre a formação contínua e o modo de a mesma ser ministrada e a respectiva implicação na disponibilidade de cada trabalhador para prestar serviço; v. analisa as notas justificativas de preços constantes das propostas da V.... e da P.... , referindo-se ao subsídio de alimentação ali contemplado bem como às exigências legais em termos de contribuições mensais para os fundos de compensação do trabalho (tudo até ao artigo 66.º da petição inicial); vi. identifica os custos de estrutura e serviços que, no seu entender, terão de ser incorridos por todas as empresas de segurança privada (artigo 72.º); vii. refere-se ainda aos montantes de subsídios de férias e de Natal devidos ao pessoal da segurança privada e ao modo de cálculo respectivo, com base numa cláusula do CCT vigente (artigo 72.º e ss.); e viii. procede, por fim, a uma análise documental das propostas da V.... e da P.... à luz das considerações que antecedem (artigos 87.º e 100.º); pelo que, ou não está em causa matéria factual, ou estão em causa factos que não carecem de mais prova para além da que se encontra já junta aos autos, ou ainda factos para a prova dos quais a prova testemunhal não se mostra adequada;
  4. e)que as partes juntaram prova documental — a qual não foi impugnada — e foi igualmente junto o processo administrativo;
  5. f)que os factos alegados pelas partes se reportam, pois, ao conteúdo de documentos e à sua apresentação no âmbito do procedimento concursal em causa, bem como à interpretação quer das peças do procedimento quer das propostas apresentadas a concurso, matéria para a qual a prova testemunhal se mostra in casu inadequada;
  6. g)que o dissídio das partes resulta da diferente interpretação e valoração do teor das propostas (designadamente, da adjudicatária e da segunda classificada) em confronto com as exigências do CE, tudo sopesado à luz dos princípios reguladores da contratação e das normas legais aplicáveis (nomeadamente em matéria de proibição de apresentação de propostas com preço anormalmente baixo);
  7. h)que, nesta medida, o litígio subjacente apresenta uma configuração eminentemente jurídica pois as partes não dissidem quanto aos factos mas antes quanto à interpretação dos mesmos bem como ao sentido das normas e à respectiva aplicabilidade ao caso; a que acresce a proibição da prática de actos processuais inúteis, que vincula as partes e o tribunal [cfr. artº 130.º do CPC], indefiro a prova testemunhal requerida pelas partes.» Este despacho foi notificado às partes por ofícios do Tribunal a quo, expedidos também em 20/12/2022. Importa, por isso, apurar se a Recorrente impugnou atempadamente a decisão de dispensa ou indeferimento da prova testemunhal. Ora, como decorre claramente do prescrito no art.º 142.º, n.º 5 do CPTA, as decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil. Como resulta dos autos, verifica-se que a Recorrente cumulou no mesmo recurso- apresentado em 20/02/2023- a impetração da sentença final e do despacho promanado em 20/12/2022, na parte em que indeferiu a produção da prova testemunhal requerida pela agora Recorrente. Ora, a questão que se encontra colocada é a de saber se o despacho agora em discussão- o proferido em 20/12/2022- deveria ser objeto de apelação autónoma, nos termos em que o prevê o n.º 2, al.
  8. d)do art.º 644.º do CPC, ou se, efetivamente, a apresentação deste recurso a final, isto é, em conjunto com a impetração da sentença, revela-se acertada, face ao disposto no art.º 142.º, n.º 4 do CPTA. Com efeito, de acordo com os normativos citados, do despacho de admissão ou rejeição de algum meio de prova cabe apelação autónoma, o que quer dizer que a parte prejudicada por tal despacho deve impugná-lo imediatamente, ao invés de aguardar pela promanação da decisão final do processo, ou de qualquer outra de que caiba recurso imediato. Sucede, porém, bem escrutinado o despacho impetrado, que a decisão recorrida não procedeu a um verdadeiro indeferimento da prova testemunhal requerida pela agora Recorrente, dado que, o fundamento da decisão de não produção de prova foi a consideração da desnecessidade de abrir a fase de instrução, por inexistir matéria de facto controvertida relevante para a decisão da causa Sendo assim, não está em causa um verdadeiro indeferimento da produção de prova, mas somente uma decisão de gestão processual que desvela um intuito de impedir a prática de atos inúteis. O que significa que o despacho em apreciação não é recorrível ao abrigo da al.
  9. d)do n.º 2 deste art.º 644.º do CPC. De resto, esta posição foi bem expressa na decisão sumária promanada em 30/09/2021 no processo n.º 570/19.0BEALM-S1, transcrevendo-se da mesma o seguinte: «Com efeito, e conforme se explicitou no Ac. deste TCA Sul de 09/02/2012, proc. n.º 8169/11: “Porém, o despacho em causa não procedeu a uma verdadeira rejeição dos meios de prova requeridos pelo autor, antes tendo o indeferimento da produção de prova testemunhal por aquele requerida sido consequência da constatação da falta de matéria de facto controvertida e, por conseguinte, da desnecessidade de produzir os meios de prova requeridos pelo autor. Ou seja, considerou-se que as questões suscitadas pelo autor se reconduziam a questões de direito, para cuja resolução era suficiente a prova documental constante dos autos e do processo instrutor. Ora, sendo assim, o despacho em causa não rejeitou qualquer meio de prova, mas apenas considerou ser desnecessária a produção de prova requerida, o que constitui realidade distinta. Deste modo, não podendo o despacho em causa ser qualificado como “despacho de rejeição de meios de prova”, o mesmo só pode ser impugnado no recurso que vier a ser interposto da decisão final, nos termos do nº 3 do artigo 691º
(1)Que corresponde ao n.º 3 do art. 644º, do CPC de 2013. do CPCivil. E, sendo assim, não pode conhecer-se do objecto do recurso interposto, como defendeu o recorrido Ministério da Educação na sua contra-alegação”. Também neste preciso sentido se pronunciaram designadamente os seguintes arestos: - Ac. do TCA Sul de 19.12.2017, proc. n.º 236/14.7BELSB-A [“I. O despacho, proferido na fase de saneamento da causa, que considerou não haver necessidade em determinar a abertura de um período de produção de prova, que entende que a prova documental patente nos presentes autos e no processo administrativo é suficiente para a decisão da ação, configura um despacho que não procede a uma verdadeira rejeição dos meios de prova requeridos pelas partes, nos termos previstos no artigo 644.º do CPC. II. Não podendo o despacho recorrido ser qualificado como despacho de rejeição de meios de prova, o mesmo só pode ser impugnado no recurso que vier a ser interposto da decisão final, nos termos do n.º 5 do artigo 142.º do CPTA.”]; - Ac. do TCA Sul de 19.11.2020, proc. n.º 3658/15.2 BELRS-S1 [“1. O despacho, proferido na fase de saneamento da causa, que considerou não haver necessidade de determinar a abertura de um período de produção de prova, não rejeita os meios de prova requeridos pelas partes, nos termos previstos no artigo 644.º do CPC. 2. Não podendo ser qualificado como despacho de rejeição de meios de prova, o mesmo só pode ser impugnado no recurso que vier a ser interposto da decisão final, nos termos do n.º 5 do artigo 142.º do CPTA.”]; - Ac. do TCA Sul de 25.3.2021, proc. n.º 2365/19.1 BEBJA-S1 [“I- O despacho que dispensou a prova testemunhal por considerar ser desnecessária não rejeita os meios de prova requeridos pelas partes nos termos previstos no artigo 644.º do CPC. II- Não podendo ser qualificado como despacho de rejeição de meios de prova, o mesmo só pode ser impugnado no recurso que vier a ser interposto da decisão final, nos termos do nº 3 do art. 644º do CPC (…)”]; - Ac. do TCA Norte de 7.4.2017, proc. n.º 2587/15.4 BEBRG-A [“I – O despacho recorrido, ao afirmar que “O processo contém já os elementos necessários, sem necessidade de maiores indagações ou de realização de diligências de prova adicionais, para conhecer dos pedidos formulados”, mais “notificando as partes para apresentarem alegações escritas ao abrigo do disposto n.º 4 do artigo 91.º do CPTA” não configura um verdadeiro despacho de rejeição dos meios de prova requeridos pelo autor, antes afirma a ausência de matéria de facto controvertida e, por consequência, a desnecessidade de abertura de um período de instrução para conhecer dos pedidos formulados. Deixando, por isso, prejudicada a questão de eventual admissão ou rejeição de específicos meios de prova. II – O despacho recorrido constitui assim um despacho interlocutório, passível de ser impugnado no recurso que vier a ser interposto da decisão final, nos termos do artigo 142º, nº 5, do CPTA.”]; - Ac. do TCA Norte de 17.12.2020, proc. n.º 9/19.0 BEVIS-S1 [“I - A não abertura de um período de instrução, designadamente para inquirição de testemunhas, não é a mesma coisa que a rejeição de um meio de prova. II - Não estando em causa a rejeição de um meio de prova, o recurso do despacho que decide não realizar a inquirição de testemunhas, por o processo já conter todos os elementos necessários para decisão ou por ser a prova meramente documental, apenas pode ser interposto a final, nos termos do n.º 3 do artigo 644.º do CPC. III – Assim, não cabe apelação autónoma, ao abrigo da alínea
  1. d)do n.º 2 do artigo 644.º do CPC, do despacho que dispensa a produção de prova testemunhal, por tal não corresponder à rejeição de um meio de prova. IV – Caso essa apelação autónoma tenha sido admitida pela 1.ª instancia, compete ao tribunal central administrativo, rejeitá-la, por inadmissibilidade da mesma nesta fase processual, devendo o interessado apresentar novo recurso a final, caso assim o entenda”]; - Ac. do TCA Norte de 14.1.2021, proc. n.º 940/17.8 BEPRT-S1 [“I - A não abertura de um período de instrução, designadamente para inquirição de testemunhas, não é a mesma coisa que a rejeição de um meio de prova. II - Não estando em causa a rejeição de um meio de prova, o recurso do despacho que decide não realizar a inquirição de testemunhas, por o processo já conter todos os elementos necessários para decisão ou por ser a prova meramente documental, apenas pode ser interposto a final, nos termos do n.º 3 do artigo 644.º do CPC. III – Assim, não cabe apelação autónoma, ao abrigo da alínea
  2. d)do n.º 2 do artigo 644.º do CPC, do despacho que dispensa a produção de prova testemunhal, por tal não corresponder à rejeição de um meio de prova. IV – Caso essa apelação autónoma tenha sido admitida pela 1.ª instância, compete ao tribunal central administrativo, rejeitá-la, por inadmissibilidade da mesma nesta fase processual, devendo o interessado apresentar novo recurso a final, caso assim o entenda.”]. E como explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª Edição, págs. 1092 e 1093, em anotação ao art. 142º: “(…) o despacho que indefira requerimentos probatórios que tenham sido apresentados, que, nos termos do artigo 644.º, n.º 2, alínea d), do CPC, é passível de impugnação autónoma e cabe, por isso, na ressalva do segmento final do n.º 5. Coberto pela previsão da referida norma do CPC está, porém, apenas o despacho que admite ou rejeita o requerimento de prova, quando haja lugar à sua apresentação por ter sido aberta a fase de instrução, e já não aquelas outras situações em que o juiz considera que não existem factos controvertidos suscetíveis de prova testemunhal ou pericial. Neste caso, cabe ao juiz proferir despacho saneador em que conhece do mérito da causa e o recurso é admissível nos termos gerais do n.º 1 (…)” (sublinhados e sombreado nossos). Adicionalmente, a decisão recorrida também não se subsume na al.
  3. h)do n.º 2 do supra transcrito art.º 644.º, pois que a sua impugnação no recurso interposto da sentença final não é absolutamente inútil, uma vez que não preenche tal requisito o caso em que do provimento do recurso apenas resulta a inutilização de processado e não a inutilidade do próprio resultado do recurso. Com efeito, e como a este propósito esclarece Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 2003, 4ª Edição, pág. 286: “A salvaguarda da utilidade do recurso impõe igualmente a sua subida imediata, sempre que da sua retenção já não adviessem vantagens para o agravante, por a revogação da decisão recorrida não provocar quaisquer efeitos práticos. Tal acontecera, como a jurisprudência tem acentuado, apenas quando a retenção do recurso o torne absolutamente inútil para o recorrente, e não por qualquer outra razão, como a economia processual ou a perturbação que possa causar no processo onde foi interposto. A simples inutilização de actos processuais já praticados, em consequência do provimento do agravo, não justifica a sua subida imediata, uma vez que esses actos podem ser sempre renovados. Exemplo nítido em que a subida diferida tornaria o agravo absolutamente inútil é o interposto do despacho de suspensão da instância (art. 279.°, n.° 1). Subindo o recurso depois de terminada a suspensão, a revogação do despacho que a ordenara não produziria qualquer efeito no processo, por este entretanto já ter retomado a sua marcha.” (sublinhados nossos). Como igualmente explica Luís Filipe Brites Lameiras, Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil, 2009, 2ª Edição, pág. 144, em anotação ao art.º. 691º n.º 2, al. m), do CPC de 1961, na redação do DL 303/2007, de 24/8 (disposição idêntica à do atual art.º. 644º n.º 2, al. h)): “Das decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final - portanto, das decisões interlocutórias atípicas, passíveis de impugnação por aplicação do mecanismo (regra geral) do nº 3 – seria absolutamente inútil (alínea m)) (168 Veja-se o pretérito art. 734º n.º 2, que determinava a subida imediata do agravo cuja retenção o tornasse absolutamente inútil. A jurisprudência corrente entendia que a absoluta inutilidade do recurso retido correspondia a situações em que dessa retenção resultava a inexistência no processo de qualquer eficácia, na hipótese do seu provimento, ou seja, situações em que, ainda que a decisão do tribunal superior fosse favorável ao recorrente, não pudesse este obter qualquer proveito dessa decisão; mas não já se o resultado do recurso envolvesse apenas a anulação de actos do processado, ainda que de vários, incluindo o do julgamento, já que então se tratava apenas de um risco próprio ou normal dos recursos diferidos. Veja-se, por exemplo, Ac. do TC n.º 644/97 de 29 de Outubro de 1997 in DR, 2ª Série, de 5 de Janeiro de 1998, pág. 137, e Ac. da Rel. Coimbra 14 de Janeiro de 2003 in CJ XXVIII-1-10.), cabe recurso, a interpor em 15 dias (nº 5), a subir em separado (art. 691º-A, n.º 2) e com efeito devolutivo (art. 692º n.º 1) (…)” (sublinhados nossos). Conforme também explicitam José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, Código de Processo Civil, Anotado, Volume 3º, Tomo I, 2008, 2ª Edição, pág. 81, em anotação ao art.º. 691º [n.º 2, al. m)], do CPC de 1961
(2)Que corresponde ao actual art 644º [n.º 2, al. h)], do CPC de 2013.: “A alínea m) prevê as decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil. A jurisprudência formada sobre o anterior art.º. 734-2, que previa a subida imediata do agravo cuja retenção o tornaria absolutamente inútil, era muito restritiva: considerava-se que a eventual retenção deveria ter um resultado irreversível quanto ao recurso, não bastando uma mera inutilização de actos processuais, ainda que contrária ao princípio da economia processual (ver, por exemplo, os acs. do TRL de 5.5.81, FLÁVIO FERREIRA, BMJ, 310, p. 292, e do STJ de 21.7.87, ALVES PEIXOTO, BMJ, 369, p. 489). A jurisprudência constitucional também vinha entendendo que o preceito do revogado art. 734-2 não ofendia o princípio da igualdade nem qualquer norma ou princípio constitucional (veja-se os acs. 208/93 do TC, BRAVO SERRA, BMJ, 425, p. 142, 501/96 do TC, VíTOR NUNES DE ALMEIDA, AcTC, 33.º vol., p. 721, e 83/99 do TC, ARTUR MAURÍCIO, não publicado). Além da decisão de suspensão da instância, agora contemplada na alínea f)
(3)Actualmente contemplada na al.
  1. c)do n.º 2 do art. 644º, do CPC de 2013., são escassos os casos em que se possa dizer que ocorre tal absoluta inutilidade se não se admitir a impugnação imediata. Um exemplo apontado na doutrina é o caso do despacho que indefere o pedido de dispensa da audição do requerido em procedimento cautelar (ABRANTES GERALDES, Temas cit., p. 193, posição sufragada por AMÂNCIO FERREIRA, Manual de recursos em processo civil, Coimbra, Almedina, edição de 2006, p. 324 e nota 640).” (sublinhado nosso). E como escreve António Santos Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2ª Edição, 2014, págs. 165 e 166: “(…) Decisão cuja impugnação com a decisão final seja absolutamente inútil. Com este preceito o legislador abre a possibilidade de interposição de recursos intercalares quando a sujeição à regra geral importasse a absoluta inutilidade de uma decisão favorável que eventualmente venha a ser obtida em sede de recurso. O advérbio (“absolutamente”) marca bem o nível de exigência imposto pelo legislador, em termos idênticos ao que antes se previa no art. 734.º, n.º 1, al. c), do anterior CPC, para efeitos de determinar ou não a subida imediata do agravo [242 Mantém-se actual a jurisprudência fixada, por exemplo, no Ac. do STJ, de 21-5-97, BMJ, 467.º/536, segundo a qual “a inutilidade… há-de produzir um resultado irreversível quanto ao recurso, retirando-lhe toda a eficácia dentro do processo, não bastando, por isso, uma inutilização de actos processuais para justificar a subida imediata do recurso”. Como se refere no Ac. da Rel. de Coimbra, de 14-1-03, CJ, tomo I, pág. 10, um recurso torna-se absolutamente inútil nos casos em que, a ser provido, o recorrente já não pode aproveitar-se da decisão, produzindo a retenção um resultado irreversivelmente oposto ao efeito que se quis alcançar./A forma adverbial implica que a inutilidade corresponda ao próprio resultado do recurso, não se confundindo com a mera possibilidade de anulação ou de inutilização de um segmento do processado (cfr. o Ac. do STJ, de 14-3-79, BMJ 285.º/242, o Ac. da Rel. do Porto, de 24-5-84, CJ tomo III, pág. 246, o Ac. da Rel. de Coimbra, de 4-12-84, CJ, tomo V, pág. 79, ou a decisão singular da Rel. de Coimbra, de 25-1-11, CJ, tomo I, pág. 7)]. Deste modo, não basta que a transferência da impugnação para um momento posterior comporte o risco de inutilização de uma parte do processado, ainda que nesta se inclua a sentença final. Mais do que isso, é necessário que imediatamente se possa antecipar que o eventual provimento do recurso não passará de uma “vitória de Pirro”, sem qualquer reflexo no resultado da acção ou na esfera jurídica do interessado.” (sublinhados nossos).» Delineado o horizonte normativo, jurisprudencial e doutrinal, impõe-se concluir, in casu, que não subsiste fundamento para o enquadramento do recurso relativo ao despacho prolatado em 20/12/2022 como apelação autónoma. E, sendo assim, é de aplicar ao caso a regra da impugnação unitária. Pelo que, consonantemente com o estabelecido no art.º 142.º, n.º 5 do CPTA, e 644º n.º 2, a contrario, do CPC, a decisão intercalar de que a Recorrente vem recorrer não admite recurso autónomo. O que quer significar que a impetração do despacho proferido em 20/12/2022 conjuntamente com a impetração da sentença final revela-se processualmente correta, merecendo o recurso do sobredito despacho ser admitido. III. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Clarificado que o presente recurso tem por objeto, para além da sentença recorrida proferida em 31/01/2023, o despacho emitido em 20/12/2022 na parte que dispensou a produção da prova testemunhal, cumpre designar as questões de que cumpre conhecer e julgar na vertente impetração. Assim, cumpre em primeiro lugar apreciar a impugnação do despacho prolatado em 20/12/2022, no sentido de apurar se o mesmo padece de erro de julgamento no que tange à dispensa da produção da prova testemunhal. Em segundo lugar, considerando o teor integral da sentença recorrida, as alegações do recurso e respetivas conclusões, é de salientar que, apesar de a sentença agora em discussão julgar duas causas distintas, atinentes aos processos n.º 668/22.7BELSB e 741/22.1BELSB, apenas a Recorrente P.... veio impetrar a sentença, o que significa que a P.... - autora na ação n.º 741/22.1BELSB- conformou-se inteiramente com o julgado. Adicionalmente, importa referenciar que a Recorrente P.... apenas vem impetrar uma parcela do julgado pelo Tribunal recorrido. Destarte, atentando no teor das conclusões insertas no recurso agora sob apreciação, impõe-se indagar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, por desrespeito do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
  2. f)e 146.º, n.º 2, al.
  3. o)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na versão conferida pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho. Concretamente, o que se discute é se as propostas das contrainteressadas V.... e P.... devem ser excluídas por não contemplarem todos os custos inerentes ao contrato, especificamente, por não estar abrangido o custo com a formação contínua de 40 horas anuais a que os trabalhadores têm direito, em conformidade com o que dimana das conclusões O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y, Z, AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK. IV. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA A sentença recorrida considerou provada a factualidade que, ipsis verbis, se elenca em seguida: «
  4. a)A 15/11/2021, através do Anúncio de Procedimento n.º 14207/2021, foi publicitada a abertura do procedimento de Concurso Público n.º CP/1398/2021, tendente à celebração do contrato sob a designação «Procedimento centralizado para aquisição de serviços de vigilância e segurança»- cfr. o mencionado Anúncio, publicado na II Série do Diário da República, n.º 221, de 15/11/2021.
  5. b)Conforme decorre daquele anúncio, as peças do procedimento referido em
  6. a)foram disponibilizadas na plataforma www.amgov.com.
  7. c)O Anúncio de Procedimento referido em
  8. a)foi igualmente publicitado no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE) sob onº de anúncio no índice do JO 2021/S 223-587350- cfr. ponto 15 do Anúncio de Procedimento n.º 14207/2021 e DEUCP constante das peças do procedimento.
  9. d)Do «Programa do Procedimento» consta, além do mais, o seguinte: “Cláusula 1.ª Objeto do procedimento 1. O presente concurso tem por objeto a celebração de contratos de aquisição de serviços de vigilância e segurança, através de procedimento centralizado conduzido pela SGPCM, para satisfazer as necessidades das entidades adquirentes indicadas no número seguinte, conforme as especificações definidas no caderno de encargos e respetivos anexos. 2. O procedimento compreende os seguintes lotes:
  10. a)Lote 1 – Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P. (ADSE);
  11. b)Lote 2 – Academia Nacional de Belas Artes (ANBA);
  12. c)Lote 3 – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDR ALGARVE);
  13. d)Lote 4 - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR LVT);
  14. e)Lote 5 - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR NORTE);
  15. f)Lote 6 - Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL);
  16. g)Lote 7 - Instituto Nacional de Administração, I.P. (INA);
  17. h)Lote 8 – Serviços Sociais da Administração Pública. (SSAP). 3. O concurso público, com publicidade internacional, é o procedimento pré-contratual adotado nos termos da alínea
  18. a)do n.º 1 do artigo 20.º do Código dos Contratos Públicos (CCP). 4. O código aplicável ao objeto do procedimento é o seguinte: 79714000-2 - Serviços de vigilância. (…) Cláusula 5.ª Documentos da proposta 1. A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos, sob pena de exclusão:
  19. a)Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) aprovado pelo Regulamento de Execução (EU) 2016/7 da Comissão, de 5 de janeiro de 2016, devidamente preenchido e assinado eletronicamente;
  20. b)Ficheiro em Excel “Ficheiro-Proposta.CP_1398_2021.xlsx”, que se encontra disponível na plataforma eletrónica, devidamente preenchido e assinado eletronicamente;
  21. c)Identificação inequívoca dos lotes para os quais é apresentada proposta e valor por lote, sem menção do IVA;
  22. d)Valor global da proposta apresentada, incluindo todos os lotes, sem menção do IVA;
  23. e)Justificação do preço de forma a comprovar o cumprimento do disposto na alínea
  24. b)do n.º 2 do artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua redação atual;
  25. f)Qualquer outro documento que o concorrente entenda apresentar por o considerar necessário ao esclarecimento da sua proposta. 2. Os documentos que constituem a proposta são obrigatoriamente redigidos em língua portuguesa, admitindo-se o recurso a língua inglesa ou estrangeirismos nos documentos indicados no número anterior, com exceção do documento da alínea a). 3. O preço deve ser apresentado em euros, no máximo com duas casas decimais. 4. Não são admitidas propostas variantes. 5. Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, a respetiva proposta deve ainda ser constituída por designação do representante comum do agrupamento e respetivos instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros. Cláusula 6.ª Modo de apresentação das propostas 1. Os documentos que constituem as propostas devem ser apresentados na plataforma eletrónica referida na cláusula seguinte, devendo ser assinados eletronicamente. 2. A assinatura eletrónica referida no número anterior deve ser aposta mediante a utilização de um certificado digital que reúna os seguintes dois pressupostos:
  26. a)Seja um certificado de assinatura eletrónica qualificada;
  27. b)Contenha as informações que permitem relacionar o assinante com a sua função e poder de representação do concorrente. 3. O cumprimento do requisito previsto na alínea
  28. b)do número anterior pode ser substituído pelo carregamento na plataforma eletrónica referida na cláusula seguinte, de um documento, dotado de fé pública, que permita comprovar os poderes de representação de que o assinante dispõe. 4. No caso de a proposta ser apresentada por um agrupamento concorrente, a assinatura eletrónica a que se referem os n.os 1 e 2 deve ser aposta pelo representante comum, mediante a utilização de um certificado digital que cumpra os requisitos previstos nos n.os 2 e 3 deste artigo. (…) Cláusula 10.ª Critério de adjudicação 1. A adjudicação será feita por lote, segundo o critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofator, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato a celebrar submetido à concorrência, nos termos da alínea
  29. b)do n.º 1 do artigo 74.º do CCP. 2. Em caso de empate, após a aplicação do critério de adjudicação fixado, será considerado como fator de desempate o sorteio. 3. Para efeitos do disposto no número anterior, o júri notifica os concorrentes que apresentaram as propostas submetidas ao sorteio, com uma antecedência mínima de três dias, da data, da hora e do local da sua realização. 4. A cada concorrente é atribuído o número correspondente à ordem de entrada da sua proposta e que serviu de base à elaboração da lista dos concorrentes. 5. Numa urna são introduzidas as bolas com os números respetivos, procedendo-se seguidamente à sua extração. 6. A ordenação das propostas objeto do sorteio é efetuada de acordo com a ordem da extração efetuada. (…) Cláusula 16.ª Preço anormalmente baixo É considerado preço anormalmente baixo qualquer proposta que apresente um preço 40% inferior ao preço base. Considera a entidade adjudicante que este é o limiar aceitável para assegurar o serviço sem comprometer as obrigações laborais, económicas e fiscais do adjudicatário”- cfr. DOC 2 junto com a PI nestes autos;
  30. e)Do Anexo C ao Programa do Procedimento (PP) consta, sob a designação “Ficheiro-Proposta”, um ficheiro excel, composto por um livro dedicado aos “Preços unitários (a preencher por cada concorrente) e com o teor que se segue, e outros 8 livros (tantos quantos os lotes a concurso) cujo preenchimento não depende da intervenção dos concorrentes antes se socorrendo de fórmulas protegidas para originar (partindo dos valores unitários propostos e do número de horas posto a concurso em cada lote e ano) o valor da proposta em cada lote e ano em causa: - cfr. ficheiro Excel sob a designação «Ficheiro.Proposta.CP_1398_2021» cujo teor se dá por integralmente reproduzido, in pasta “2 docs” constante da pendrive junta pelo Réu e disponível na contracapa dos autos em suporte papel (de ora em diante, simplesmente pendrive).
  31. f)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 1, consta igualmente o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  32. g)Do Anexo C ao PP relativamente ao Lote 3, consta o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  33. h)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 4, consta o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  34. i)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 5, consta o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  35. j)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 6, consta, além do mais, o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  36. k)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 7, consta o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  37. l)Do Anexo C ao PP, relativamente ao Lote 8, consta o seguinte número de horas a contratar, por ano e por serviço: – cfr. o mesmo ficheiro do PA.
  38. m)Do Caderno de Encargos (CE) do procedimento mencionado em
  39. a)consta, designadamente, o seguinte: “Cláusula 1.ª Objeto O presente caderno de encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar na sequência do procedimento pré-contratual que tem por objeto principal a aquisição de serviços de vigilância e segurança para as entidades identificadas no Anexo I, considerando as necessidades inclusas no ficheiro-proposta (anexo C ao programa do procedimento), dividido pelos seguintes lotes:
  40. a)Lote 1 – Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P. (ADSE);
  41. b)Lote 2 – Academia Nacional de Belas Artes (ANBA);
  42. c)Lote 3 – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDR ALGARVE);
  43. d)Lote 4 - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR LVT);
  44. e)Lote 5 - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR NORTE);
  45. f)Lote 6 - Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL);
  46. g)Lote 7 - Instituto Nacional de Administração, I.P. (INA);
  47. h)Lote 8 – Serviços Sociais da Administração Pública. (SSAP). Cláusula 2.ª Preço base 1. O preço base do procedimento é de 1.260.961,21 € (um milhão, duzentos e sessenta mil, novecentos e sessenta e um euros e vinte e um cêntimos), acrescido de IVA à taxa legal em vigor, enquanto valor máximo que as entidades adquirentes se dispõem a pagar pela execução do objeto do contrato e demais obrigações decorrentes do mesmo. 2. O preço base do procedimento distribui-se temporalmente nos seguintes termos:
  48. a)Ano de 2022: 419.448,24 EUR (quatrocentos e dezanove mil, quatrocentos e quarenta e oito euros e vinte e quatro cêntimos)
  49. b)Ano de 2023: 419.075,40 EUR (quatrocentos e dezanove mil, setenta e cinco euros e quarenta cêntimos)
  50. c)Ano de 2024: 422.437,57 EUR (quatrocentos e vinte e dois mil, quatrocentos e trinta e sete euros e cinquenta e sete cêntimos) 3. O preço base do procedimento subdivide-se pelos lotes a concurso nos seguintes termos:
  51. a)Lote 1 – ADSE - 503.580,40 EUR (quinhentos e três mil, quinhentos e oitenta euros e quarenta cêntimos);
  52. b)Lote 2 – ANBA – 3.852,78 EUR (três mil, oitocentos e cinquenta e dois euros e setenta e oito cêntimos);
  53. c)Lote 3 – CCDR ALGARVE - 61.254,96 EUR (sessenta e um mil, duzentos e cinquenta e quatro euros e noventa e seis cêntimos);
  54. d)Lote 4 - CCDR LVT - 110.067,23 EUR (Cento e dez mil e sessenta e sete euros e vinte e três cêntimos;
  55. e)Lote 5 - CCDR NORTE - 117.391,40 EUR (Cento e dezassete mil, trezentos e noventa e um euros e quarenta cêntimos);
  56. f)Lote 6 – DGAL – 95.330,06 EUR (noventa e cinco mil, trezentos e trinta euros e seis cêntimos);
  57. g)Lote 7 – INA – 254.185,47 EUR (duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e oitenta e cinco euros e quarenta e sete cêntimos);
  58. h)Lote 8 – SSAP - 242.335,49 EUR (duzentos e quarenta e dois mil, trezentos e trinta e cinco euros e quarenta e nove cêntimos). 4. São excluídas as propostas cujo valor apresentado para cada um dos lotes a concurso seja superior aos preços base referidos no número anterior. (…) Cláusula 19.ª Serviços sujeitos ao objeto do contrato O objeto dos contratos a celebrar compreende a prestação dos seguintes serviços, considerando as necessidades reportadas pela respetiva entidade adquirente, descritas no ficheiro-proposta que constitui o anexo C ao programa do procedimento:
  59. a)Vigilância: i. Serviço de Segurança Diurno dias Normais (06:00H - 20:59); ii. Serviço de Segurança Noturno dias Normais (21:00H - 05:59H); iii. Serviço de Segurança Diurno feriados (6:00H - 20:59); iv. Serviço de Segurança Noturno feriados (21:00H - 05:59H); v. Bolsa de Serviço Adicional de Segurança Diurno Dias Normais (06:00H - 20:59); vi. Bolsa de Serviço Adicional de Segurança Noturno Dias Normais (21:00H - 05:59H); vii. Bolsa de Serviço Adicional de Segurança Diurno Feriado (06:00H - 20:59); viii. Bolsa de Serviço Adicional de Segurança Noturno Feriado (21:00H - 05:59H);
  60. b)Central de alarme e intervenção: i. Serviço de Ligação a Central de Alarme; ii. Serviço de Permanência de Piquete de Intervenção; iii. Serviço de Permanência de Piquete de Intervenção não justificada” – cfr. DOC 3 junto com a PI nestes autos.
  61. n)Em 10/12/2021, a Autora P.... , apresentou proposta aos Lotes 1 e 2 do procedimento de Concurso Público referido em a), e no dia 13 do mesmo mês apresentou proposta aos demais Lotes do concurso – cfr. folhas 1 a 3 do Relatório Preliminar, junto como DOC 5 da PI nestes autos.
  62. o)Em 12/12/2021, a Autora P.... apresentou proposta aos 8 Lotes do procedimento de Concurso Público referido em
  63. a)– cfr. o mesmo DOC 5.“(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)”
  64. p)Da proposta da P.... referida na alínea anterior consta, designadamente, o seguinte: “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” – cfr. ficheiro Excel sob a designação «Ficheiro.Proposta.CP_1398_2021», in subpasta «DOC_3954_Proposta_20211215_172605», da Pasta «Lote 8», constante da Pasta «Propostas» da pendrive junta pela Ré.
  65. q)Do conteúdo da proposta referida em o), consta ainda a «Nota justificativa do preço», da qual resulta o seguinte: – cfr. ficheiro PDF sob a designação «NJP», in subpasta «DOC_3954_Proposta_20211215_172605», da Pasta «Lote 8», constante da Pasta «Propostas» da pendrive junta pela Ré.
  66. r)A 12/127/2021, a CI V.... apresentou proposta aos 8 Lotes do procedimento de Concurso Público referido em
  67. a)– cfr. o mesmo Relatório Preliminar.“(texto integral no original; imagem)”
  68. s)Da proposta referida na alínea anterior consta, além do mais, o seguinte: - cfr. ficheiro Excel sob a designação «Ficheiro-Proposta.CP_1398_2021», in subpasta «DOC_3952_CP_1398_2021_20211215_172534», da Pasta «Lote 1», constante da Pasta «Propostas» da pendrive junta pela Ré.
  69. t)Do conteúdo da proposta referida em r), consta ainda a «Nota justificativa do preço», da qual resulta o seguinte:“(texto integral no original; imagem)” – cfr. ficheiro PDF sob a designação «Nota Justificativa Preco», in subpasta «DOC_3952_CP_1398_2021_20211215_172534», da Pasta «Lote 1», constante da Pasta «Propostas» da pendrive junta pela Ré.
  70. u)Do conteúdo da proposta referida em r), consta ainda um Documento Único Europeu de Contratação Pública sem aposição de assinatura - cfr. ficheiro PDF sob a designação «Documento Unico Europeu» in subpasta «DOC_3952_CP_1398_2021_20211215_172534», da Pasta «Lote 1», constante da Pasta «Propostas» da pendrive junta pela Ré.
  71. v)A 16/12/2021, o júri do procedimento solicitou um pedido de esclarecimentos à concorrente V.... , do qual consta, essencialmente, o seguinte:“(texto integral no original; imagem)” - cfr. ficheiro PDF sob a designação «Pedido de Esclarecimentos», constante da Pasta «esclarecimentos DEUCP V.... » da pendrive junta pela Ré.
  72. w)A 17/12/2021, a concorrente V.... respondeu ao pedido de esclarecimentos e apresentou o Documento Único Europeu de Contratação Pública, com aposição de assinatura electrónica qualificada, datada de 17/12/2021 12:13:11 – cfr. ficheiro PDF sob a designação «Documento Unico Europeu Assinado», in Pasta «esclarecimentos DEUCP V.... » da pendrive junta pela Ré e ficheiro «workflowProc_701632054119721436», constante da Pasta «2 docs» da mesma pendrive.
  73. x)A 21/12/2021, o júri do procedimento aprovou o «Relatório Preliminar», cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e no qual se propunha a seguinte admissão e classificação das propostas apresentadas:“(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” – cfr. «Relatório Preliminar», junto como DOC 5 com a Pi destes autos.
  74. y)A 24/12/2021 a Autora P.... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, nos termos da qual requereu a «exclusão da proposta do concorrente V.... – Prevenção e Vigilância, Lda., relativamente aos lotes 1 e 4, com o seguinte fundamento: I – Da falta de apresentação de um documento exigido pelas peças; II – Da venda com prejuízo» – cfr. Ficheiro sob a designação «workflowProc_701632054119721436», constante da Pasta «2 docs» da pendrive junta pela Ré e fls. 668 e ss. do processo administrativo junto no SITAF sob registo nº 707839 [cfr. pág. 56 ss. do PDF].
  75. z)A 28/12/2021, a Autora P.... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, nos termos da qual requereu «a exclusão das propostas apresentadas pelas concorrentes V.... , P.... e NOITE e DIA, nos lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8» – cfr. Ficheiro sob a designação «workflowProc_701632054119721436», constante da Pasta «2 docs» da pendrive junta pela Ré e fls. 613 e ss. do processo administrativo junto no SITAF sob registo nº nº 707839 [cfr. pág. 1 ss. do PDF].
  76. aa)A 21/02/2022, o júri do procedimento aprovou o «Relatório Final com Audiência Prévia», do qual consta, desde logo, a análise das pronúncias mencionadas, seguida de uma proposta de reordenação das concorrentes, nos seguintes termos: “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” (…) “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” – cfr. «Relatório Final com Audiência Prévia», junto sob DOC 9 da PI destes autos.
  77. bb)A 24/02/2022, a Autora P.... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia sobre aquele Relatório, nos termos da qual requereu «a exclusão das propostas apresentadas pelas concorrentes V.... e P.... nos lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8” – cfr. DOC 8 junto com a PI destes autos.
  78. cc)A 25/02/2022, Autora P.... apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, nos termos da qual requereu a «exclusão da proposta do concorrente V.... – Prevenção e Vigilância, Lda., relativamente aos lotes 1 e 4, com os seguintes fundamentos: I – Da falta de apresentação de um documento exigido pelas peças; II – Da venda com prejuízo; III – Do não cumprimento do Caderno de Encargos» – cfr fls. 708 e ss. do processo administrativo junto no SITAF sob registo nº 707839 [cfr. pág. 96 ss. do PDF].
  79. dd)A 15/03/2022, o júri do procedimento aprovou o «Relatório Final», do qual consta, “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” essencialmente, o seguinte: “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)" “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)" “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” – cfr. «Relatório Final», a fls. 770 e ss. do processo administrativo junto no SITAF sob registo nº 707841.
  80. ee)A 16/03/2022, por despacho do Secretário-Geral da Presidência o Conselho de Ministros, foi aprovado o «Relatório Final» referido na alínea anterior – cfr. DOC 10 junto com a PI dos presentes autos.
  81. ff)Mais foi aprovada a adjudicação do contrato respeitante ao «Procedimento centralizado para aquisição de serviços de vigilância e segurança», nos Lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, à proposta apresentada pela V.... – cfr. o mesmo DOC 10. “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)”
  82. gg)A 17/03/2022, o ato administrativo de adjudicação foi remetido via plataforma eletrónica a todos os concorrentes – cfr. ainda o mesmo DOC 10.* «Não se provaram outros factos com relevo para a decisão da causa.* Motivação da decisão de facto A convicção do Tribunal, quanto à decisão da matéria de facto, baseou-se na análise crítica da prova produzida nos autos, designadamente nos documentos juntos pelas partes e nos documentos constantes do PA, que não foram impugnados, para eles se remetendo a propósito de cada uma das alíneas do probatório.» V. APRECIAÇÃO DO RECURSO A Recorrente vem, através do vertente recurso, atacar, em primeiro lugar, a decisão de dispensa da prova testemunhal requerida pela Recorrente, decisão esta vertida no despacho emitido em 20/12/2022 e, em segundo lugar, o julgamento realizado pelo Tribunal a quo no tocante à inexistência de violação do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
  83. f)e 146.º, n.º 2, al.
  84. o)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na versão conferida pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho. Indaguemos se a Recorrente tem razão. 1. Clama a Recorrente nas conclusões B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M e N do seu recurso que a decisão de dispensa da produção da prova testemunhal por si requerida é juridicamente incorreta, em virtude de subsistir factualidade controvertida relevante e para cujo esclarecimento se impunha que fossem ouvidas as testemunhas arroladas pela própria Recorrente. Alude, concretamente, à seguinte factualidade, elencada na conclusão D do seu recurso: Qual o tipo de custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato, quanto aos custos diretos do trabalho e todos os demais? O preço da proposta apresentada pela Contrainteressada V.... – Prevenção e Vigilância Privada, Lda, cumpre todos os custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato? Em caso de resposta negativa, quais não foram cumpridos? (…) O preço da proposta apresentada pela Contrainteressada P.... - Segurança Privada SA, cumpre todos os custos mínimos obrigatoriamente a considerar para a execução do contrato? Em caso de resposta negativa, quais não foram cumpridos? Debruçando-nos sobre a alegação da Recorrente, e esmiuçando a mesma, rapidamente se alcança a primeira conclusão e que é a de que o que está em causa não são, verdadeiramente, factos, mas conclusões fáctico-jurídicas. Realmente, a resposta à questão de saber se o preço oferecido nas propostas da V.... e P.... é suficiente para cobrir os custos configura, clara e indubitavelmente, um conclusão lógico-jurídica e não um facto em si mesma. É que compete ao Tribunal- e não às testemunhas- concluir, face à materialidade provada, pela suficiência, ou não, dos preços das propostas para satisfazer os custos da execução do contrato. Por conseguinte, o que releva é apurar quais são os custos inevitáveis e inerentes à execução do contrato nos termos delineados no caderno de encargos e qual o valor mínimo dos mesmos. E se é certo que, nesta parte, é convocada materialidade imprescindível, também é certo que a mesma decorre direta ou implicitamente da lei e da regulamentação laboral e social aplicável ao setor de atividade a que dizem respeito os contratos concursados. Quer isto significar que, os custos laborais diretos e indiretos decorrem da legislação laboral- aqui se incluindo os instrumentos de regulamentação coletiva do trabalho- aplicável ao setor de atividade em causa (serviços de vigilância e segurança privada), revelando-se, portanto, desnecessária a produção de prova nesse sentido. Além do mais, é de salientar que, para além desse acervo normativo definir quais os custos, também determina qual o valor mínimo desses custos, especialmente atentos os instrumentos de regulamentação coletiva. De resto, basta atentar no teor da sentença recorrida para percecionar, sem qualquer dificuldade, que o Tribunal recorrido alcançou perfeitamente a realidade em causa, enumerando satisfatoriamente os custos laborais diretos e indiretos envolvidos na prestação do serviço agora em discussão, bem como o respetivo valor. Seja como for, mesmo quanto a outros custos envolvidos, como os estruturais, a verdade é que a Recorrente limita-se a alegar conclusivamente a sua existência, nada especificando quanto à significância do impacto dos mesmos na composição do preço das propostas da V.... e P.... , mormente, se, em termos contabilísticos, é demonstrável que estes custos existem efetivamente e não são cobertos pelos preços das propostas das contrainteressadas. Refira-se, aliás e em contrário até da alegação da Recorrente, que o Tribunal recorrido, após indagar exaustivamente os custos laborais diretos e indiretos com a execução dos contratos concursados, concluiu que o preço das propostas das contrainteressadas era confortavelmente superior àqueles custos. O que, consequência, logicamente, a inferência de que o preço das propostas seja apto a cobrir outros custos, nomeadamente, os estruturais. Do que vem de se expor decorre, logicamente, que, afinal, a matéria sobre a qual a Recorrente pretende produzir prova não consubstancia factos, mas meros juízos conclusivos. E que, concomitantemente, mesmo a haver factualidade relevante envolvida, a demonstração da mesma é perfeitamente apta a realizar-se através da prova documental junta aos autos. Quer isto significar, portanto, que a produção da prova testemunhal requerida pela Recorrente não se revela necessária, quer porque o que com a mesma pretende demonstra não são factos, mas meras ilações jurídicas, quer porque a factualidade relevante dimana da restante prova carreada para os autos. Sendo assim, não se descortina qualquer erro ou incorreção na decisão do Tribunal recorrido dispensar a produção da prova testemunhal. Pelo que, improcede o recurso jurisdicional no que tange à impetração da decisão de dispensa da dita prova, contida no despacho emitido em 20/12/2022. 2. Quanto ao julgamento realizado pelo Tribunal a quo no tocante à inexistência de violação do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.
  85. f)e 146.º, n.º 2, al.
  86. o)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na versão conferida pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho. Concretamente, tomando em consideração o que dimana das conclusões O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y, Z, AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ e KK do recurso, o que resulta das mesmas é que a Recorrente vem disputar a jurisprudência de que se socorreu o Tribunal recorrido, bem como a conclusão de que todos os custos mínimos dos contratos concursados encontram-se abrangidos pelo valor da proposta das contrainteressadas V.... e P.... , especialmente o custo com a formação contínua de 40 horas anuais a que os trabalhadores têm direito. E a verdade é que, perscrutada a sentença recorrida, constata-se que o Tribunal a quo convocou, em apoio de asserções que veio, posteriormente, a formular, jurisprudência consignada nos anos de 2015 e 2016 e que, face às alterações legislativas ocorridas ulteriormente, não se revela idónea, nem adequada, ao enquadramento do caso versado. Realmente, sobre a matéria em discussão no caso posto, o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido em 22/09/2022 no processo 339/21.1BECBR, veio esclarecer que: «10.1. Sucede que toda a argumentação esgrimida pelo Recorrente “Município de Coimbra” no presente recurso de revista se mostra totalmente incompatível com as normas do CCP após a reforma de 2017, introduzida pelo DL nº 111-B/2017, de 31/8 – redação do CCP aplicável na presente ação. Argumenta, nomeadamente, o Recorrente: - O preço da proposta vincula a Adjudicatária face à Entidade Adjudicante, mas não pressupõe que a vincule face aos trabalhadores (conclusão IX); - A Contrainteressada está sempre vinculada às obrigações legais em matéria laboral (conclusão X); - Tais obrigações legais podem ser cumpridas através de outros recursos da empresa, e não somente pelo preço do contrato (conclusão XI); - A obtenção, ou não, de apoios à contratação, corre por risco da Adjudicatária, não cumprindo à Entidade Adjudicante controlar este risco (conclusão XIV); - De outro modo, estaria em causa a “liberdade de gestão empresarial” da Contrainteressada, garantida pelo art. 61º da CRP (conclusão XV). Ora, toda esta argumentação é contrariada, como se disse, pelas normas do CCP, designadamente após a reforma nele introduzida pelo DL nº 111-B/2017 (em sentido que viria a ser confirmado pela posterior reforma introduzida pela Lei nº 30/21, de 21/5), em obediência, aliás, ao direito da União Europeia (Diretiva nº 2014/24/UE). Desde logo, o nº 2 do art. 1º-A do CCP (introduzido pelo DL nº 111-B/2017) veio estipular que: «As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional». Isto é, o dever de controlo exigido às Entidades Adjudicantes não se reporta, apenas, à fase da execução do contrato, mas deve focar-se, desde logo, na fase pré-contratual da “formação dos contratos públicos”. É, pois, insubsistente a argumentação do Recorrente “Município de Coimbra” tendente a afastar de si, enquanto Entidade Adjudicante, qualquer responsabilidade sobre o controlo do “risco” de prejuízo consequente de uma proposta com preço insuficiente, que alegadamente correria só por conta da Adjudicatária. Por outro lado, a alínea
  87. g)do nº 4 do art. 71º do CCP (introduzida, também pelo DL nº 111-B/2017), ao estabelecer que, na ponderação de um “preço ou custo anormalmente baixo”, se hão-de ponderar, entre outras circunstâncias, eventuais esclarecimentos relativos «ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no nº 2 do artigo 1º-A», veio ligar as situações de eventual insuficiência do preço apresentado para satisfação de obrigações legais em matéria, designadamente, laboral – prevista como causa de exclusão das propostas pela alínea
  88. f)do nº 2 do art. 70º do CCP –, ao fundamento de exclusão por “preço ou custo anormalmente baixo”, previsto na alínea
  89. e)do mesmo nº 2 do art. 70º do CCP. Ligação que viria, aliás, posteriormente, a ser claramente confirmada com a redação dada pela Lei nº 30/21 ao nº 4 do art. 71º do CCP: «Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato» (sublinhados nossos). Como explica Nuno Cunha Rodrigues, a propósito da reforma introduzida pelo DL nº 111-B/2017 (in “Jornadas de Direito dos Contratos Públicos (16-17 de Maio de 2019, FDUL)”, AAFDL, 2020, págs. 167 e segs.: «O CCP passou a proceder a uma ligação intrínseca a entre o regime do PAB [preço anormalmente baixo] e o incumprimento de obrigações de cariz laboral, ambiental ou social, procurando-se, dessa forma, ir ao encontro do previsto na Diretiva-clássica. Assim, as entidades adjudicantes passaram a estar obrigadas a excluir a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18º nº 2 da Diretiva – i.e., obrigações de cariz laboral, ambiental ou social. Compreende-se, por isso, que o artigo 71º do CCP estabeleça, no nº 4, alínea g), que, na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente, “ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no nº 2 do artigo 1ª-A”. Trata-se, reitere-se, de uma novidade decorrente das diretivas de 2014 e da revisão de 2017 que poderá implicar, no futuro, a modificação da jurisprudência administrativa relativa a PAB. É que, até à revisão do CCP operada em 2017, os tribunais administrativos consideravam que os operadores económicos tinham o direito de fixar livremente o preço a apresentar nos procedimentos concursais, tendo como única limitação o preço anormalmente baixo. Esta jurisprudência permitia a apresentação de propostas abaixo do custo (ainda que dentro do valor do preço base) atendendo, nomeadamente, à totalidade da atividade desenvolvida pelo cocontratante que lhe podia permitir compensar prejuízos decorrentes da execução de um determinado contrato à luz da subsidiação cruzada com outros contratos rentáveis». E estas alterações legislativas decorrem, como se disse, de imposição do direito da UE, no caso, em particular, da Diretiva nº 2014/24/EU, de 26/2, a qual expressava no seu considerando 40: «O controlo da observância destas disposições ambientais, sociais e laborais deverá ser efetuado nas fases pertinentes do procedimento de contratação, ou seja, ao aplicar os princípios gerais que regem a escolha dos participantes e a adjudicação de contratos, ao aplicar os critérios de exclusão e ao aplicar as disposições relativas às propostas anormalmente baixas (…)». Em face da atual normação do CCP – pelo menos desde 2017 -, não é mais possível defender que o risco de um preço ou custo insuficiente pode correr apenas por conta das empresas adjudicatárias, sem controlo, nesta sede, por parte das Entidades Adjudicantes; ou que basta uma declaração/compromisso no sentido do cumprimento das obrigações legais; ou que um preço ou custo insuficiente pode ser compensado com recurso a outras fontes de financiamento das empresas adjudicatárias, ou a outros contratos; ou que consubstancie um prejuízo que as empresas adjudicatárias estejam dispostas a suportar, nomeadamente por razões de marketing ou estratégia comercial, em nome da sua “liberdade de gestão empresarial”. O atual direito nacional, por via do direito da UE, opõe-se claramente a todo este argumentário em nome do “interesse público” e em nome de uma “livre, clara e sã concorrência”. Assim é que o art. 69º nº 1 da citada Diretiva nº 2014/24/EU - “sempre que estes (preços ou custos indicados na proposta) se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar” - estabelece, para o efeito, a relevância da relação “preço/prestação”, no sentido de que o eventual caráter anormalmente baixo de uma proposta deve ser apreciado exclusivamente “face à prestação”, e não pela maior ou menor capacidade dos proponentes, cabendo, em suma, aferir se o preço proposto é, ou não, objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer. Pelo exposto, improcedem os argumentos do Recorrente “Município de Coimbra” atrás listados, designadamente (conclusões IX, X, XI, XIV e XV das suas alegações) quanto ao preço da proposta vincular a Adjudicatária face à Entidade Adjudicante, mas não pressupor que o vincule face aos trabalhadores; quanto à Contrainteressada estar sempre vinculada às obrigações legais em matéria laboral; quanto a tais obrigações legais poderem ser cumpridas através de outros recursos da empresa, e não somente pelo preço do contrato; quanto à obtenção, ou não, de apoios à contratação, correr por risco da Adjudicatária, não cumprindo à Entidade Adjudicante controlar este risco; quanto a estar em causa a “liberdade de gestão empresarial” da Contrainteressada, garantida pelo art. 61º da CRP.» (negro nosso) Esta diretriz interpretativa é subjacente, também, ao acórdão da mesma Suprema Instância, prolatado em 10/02/2022 no processo 1429/20.3BELSB, em que é dito que: «A questão que importa conhecer é, assim, se bem andou o acórdão recorrido, a, por referência a jurisprudência anterior à revisão do CCP de 2017 e à alteração da Lei da Segurança Privada de 2019, entender que a entidade adjudicante não pode excluir uma proposta quando os elementos vertidos no procedimento evidenciem que o preço apresentado não contempla os custos retributivos legalmente imperativos e se mostra insuficiente para suportar os custos com a execução do contrato, corresponde a uma errada interpretação do artigo 70.º, n.º 2, alínea
  90. f)do CCP, em violação dos artigos 1.º-A, n.º 2 do CCP e do artigos 5.º-A, n.ºs 1 e 2, alínea b). E, subsidiariamente, conhecer da bondade da exclusão da proposta face ao artigo 70º, nº 2, alínea e), do CCP, ou seja, com fundamento no preço anormalmente baixo da sua proposta. (…) Ora, o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto artigo 1.º e que tem a epígrafe “Princípios” refere que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional. Não há, assim, dúvida que vem expressamente referido que as entidades adjudicantes devem ter uma posição ativa no sentido de assegurar o respeito pelas normas em matéria laboral não só na execução do contrato mas também na sua formação. Pelo que, não podemos deixar de dizer que, de acordo com o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto, artigo 1.º-A nº2, a expressa referência_ a que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional_ significa que o cumprimento pelos operadores económicos das normas laborais é uma questão que merece especial atenção da entidades adjudicantes. É certo que já resultava do art.º. 70º nº 2 al.
  91. f)do CCP, que são excluídas as propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, onde se incluem as referidas normas laborais. E já resultava da jurisprudência em vigor e suprarreferida que o que estava em causa era aferir se resultava do contrato que essas vinculações legais não iam ser cumpridas. Ou seja, o que cumpria aferir era se, no caso concreto, estava em causa a exclusão de uma proposta cuja realização do contrato implicava, ele próprio, a violação de vinculações legais, sem interferência de quaisquer variantes.» A fundamentalidade desta temática foi revisitada ainda pela mesma Instância no acórdão recente de 12/09/2024, promanado no processo 1172/23.1BELSB, que consignou, além do mais, o seguinte: «48. Por outro lado, conforme é também consensual na doutrina e na jurisprudência, de acordo com o disposto no art.º 71.º, n.º3 do CCP e art.º 69.º da Diretiva 2014/24/UE, uma proposta só poderá ser excluída com esse fundamento, quando os esclarecimentos fornecidas pelos operadores económicos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, sendo esse, também ,o sentido da jurisprudência comunitária convocada pela Recorrente. 49.Este entendimento vem espelhado, por exemplo, no Acórdão do TJUE, de 29.03.2023, SAG ELV Slovenko a.s. e outros, C-599/10, n.º29 no qual se lê que : A “existência de um debate contraditório efetivo entre a entidade adjudicante e o concorrente, num momento útil do procedimento de análise das propostas, para este poder provar a seriedade da sua proposta, constitui uma exigência fundamental…com vista a evitar a arbitrariedade da entidade adjudicante e garantir uma sã concorrência entre as empresas”; “cabe à entidade adjudicante formular claramente o pedido dirigido aos candidatos em causa, de modo a estes poderem justificar plena e utilmente a seriedade das suas propostas”. 50.A consagração do instituto do preço anormalmente baixo no CCP, tem o seu embrião no direito da União Europeia, tendo surgido como resposta à necessidade de assegurar um mercado livre e concorrencial entre os operadores económicos, em ordem a proteger a contratação pública dos riscos associados à adjudicação do contrato a uma proposta excessivamente baixa, seja por, uma proposta dessa natureza não assegurar a cabal execução do contrato – “perspetiva do risco de incumprimento” -, seja por a sua insuficiência para cobrir a totalidade dos custos inerentes à prestação a contratar, evidenciar o falseamento da concorrência – “perspetiva da cobertura de custos e lucro”. 51.Sobre a perspetiva comunitária do regime do preço anormalmente baixo, Ana Fernanda Neves refere que “se tem sido relativamente incontroverso que o instituto do preço anormalmente baixo é feixe de interesses contrapostos, visando conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço e o direito à livre iniciativa económico empresarial com, por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato, cabe agora concluir que a referida figura jurídica é igualmente inspirada – e teleologicamente justificada – pela necessidade de tutela da concorrência na referida dúplice vertente e, portanto, também a tutela de um mercado concorrencial são e efetivo”- cfr. in “ Os Princípios da Contratação Pública”, in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, Coimbra Editora, pág.70. 52. No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e outro, afirmam que o escopo da penalização de preços anormalmente baixos radica “na necessidade de normalização dos mercados públicos, gravemente distorcidos e abalados pelo aparecimento de concorrentes que, por alguma razão (em regra, para fazer face às crises endémicas das respetivas empresas conjugadas com as resultantes do aumento da concorrência e da diminuição da procura), apresentavam propostas com preços imbatíveis (os chamados preços predatórios”), que dificilmente eram compatíveis com os custos mínimos associados às prestações a realizar. [Só que a] celebração de contratos nesses termos era causa, depois, de frequentes situações de abandono ou de grave desleixo na execução dos mesmos e de um marcado acréscimo de conflitualidade, dadas as tentativas feitas para forçar os contraentes públicos ao pagamento de preços (revistos) bastante superiores ao contratado. [A]ssim, as propostas de preço anormalmente baixo, a que a Administração, noutros tempos, aspirava, tornaram-se na realidade num pesadelo para si, exigindo uma intervenção legislativa no sentido de poderem as mesmas ser excluídas, para não terem que ser avaliadas e ordenadas favoravelmente, em função do preço que delas objetivamente constava. [E é] nesse contexto, para prevenir o interesse da entidade adjudicante em não contratar “aventureiros” e para assegurar uma concorrência leal entre todos os operadores económicos, que se instituiu o regime do art. 70.º/2 do CCP, fundado na ideia de que a proposta de melhor preço nem sempre é uma boa proposta ou uma proposta séria”- cfr. in Concursos e outros procedimentos de contratação publica, p.937. 53. Porém, importa não confundir o instituto do preço anormalmente baixo, a que se reporta o artigo 69.º da Diretiva 14/24/EU e o artigo 71.º do CCP (e artigo 17.º do PP) com a possibilidade que o legislador nacional reconhece às entidades adjudicantes de fixarem parâmeros base, máxime, em relação aos preços parciais dos serviços a prestar, através do estabelecimento de limites mínimos e máximos a partir dos quais e até aos quais pretende que a concorrência de desenvolva. Pese embora os dois institutos possam orientar-se a uma mesma finalidade (cobertura dos lucros e custos versus a proibição de contratação com prejuízo), a possibilidade prevista nos n.ºs 3 e 4 do artigo 42.º do CCP de as entidades adjudicantes puderem estabelecer parâmetros base relativamente a aspetos submetidos à concorrência, como é o caso do preço (atributo) através da fixação de limites mínimos e máximos que as propostas devem observar sob pena de exclusão nos termos da al.b), n.º2 do art.º 70.º do CCP, e a previsão do regime do preço anormalmente baixo, que vincula a entidade adjudicante à solicitação de prévios esclarecimentos aos proponentes em relação a cujas propostas considere que apresentam um custo ou preço anormalmente baixo, e à ponderação das razões que venham a ser oferecidas, antes de tomar uma decisão que exclua a proposta, têm campos de aplicação distintos, uma vez que, como melhor veremos, num caso estão em causa preços parciais que se incluem na proposta e no outro o preço global da proposta. Vejamos. 54.Para a compreensão da diferença entre tais regimes, basta ter presente que no regime do preço anormalmente baixo o que releva é a suficiência do preço/custo global da proposta e não o montante individual de cada preço unitário ou parcial, que embora possa atuar como elemento indiciador de uma proposta de preço anormalmente baixo, carece de ser confirmado em termos globais, não se confundindo com o preço global. 55.No regime do preço anormalmente baixo, o que está em causa é aferir se o preço global apresentado na proposta é “adequado a remunerar o conjunto dos custos, riscos e ónus que essa execução comporta, bem como a margem de lucro que o cocontratante necessariamente deve receber” - cfr. João Amaral e Almeida, in Estudos da Contratação Pública- III, “As Propostas de Preço Anormalmente Baixo”, Coimbra Editora, pág. 88.- e não se os preços (parciais) apresentados para algumas obras, fornecimentos ou serviços estão abaixo dos parâmetros mínimos fixados no PP. Pode acontecer que os preços parciais apresentados não violem os parâmetros mínimos estabelecidos no PP e ainda assim a entidade adjudicante considere que a proposta apresentada, atendendo à totalidade do preço e dos custos e na comparação com as demais, se revela como sendo uma proposta de preço anormalmente baixo. Como tal, o campo de aplicação do instituto do preço anormalmente baixo é diferente do campo de aplicação do regime previsto no n.º4 do art.º 42.º do CCP. 56.O regime do artigo 71.º do CCP tem como pressuposto a consideração do preço global da proposta apresentada, e não cada um dos preços parciais propostos pelos concorrentes, pelo que nesse âmbito a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos, podendo os preços parciais funcionar apenas como elementos indiciadores da anomalia do «preço global», não passando, no entanto, de meros indícios. 57.Neste sentido, com interesse, sumariou-se no Ac. do STA de 21/04/2022, proferido no processo n.º 03/21.1BEBRG que: “O preço de uma proposta corresponde pois ao preço contratual proposto. Deste modo, o n.º2 do artigo 71.º do CCP aplica-se ao preço global da proposta, e não a cada um dos preços unitários propostos, sendo que a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos. […]mesmo que se entendesse que os valores remuneratórios unitários recursivamente invocados, seriam baixos, essa circunstância não deixaria de constituir um mero indício da invocada violação, que não foi confirmado pelo conjunto da prova disponível ( cfr.Ac TJUE de 28/1/2016, proc.T-570/13, “Agroconsulting”). Diz-se ainda neste Acórdão do STA que “Para efeitos de ponderação de exclusão de proposta com fundamento na alínea
  92. f)do n.º2 do art. 71.º do CP (…) tal como na alínea
  93. e)…não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global.(…)» 58.Assim, para a aferição do preço anormalmente baixo, o que releva perante cada proposta é a demonstração de que a adjudicação de certa proposta não garante ao proponente a razoável cobertura dos custos e a obtenção da sua margem de lucro, levando à outorga de um contrato em que exista um risco sério de incumprimento, ou seja, em que se verifique a séria probabilidade de não ocorrer a satisfação integral das prestações a cargo do adjudicatário. Tal incumprimento, ou pelo menos o risco de o mesmo ocorrer, não se reporta apenas à proteção da entidade adjudicante e assim à potencial lesão do interesse público associado ao contrato, verificando-se, ao invés, que esse incumprimento também poderá advir da inobservância de normas legais ou regulamentares através dos quais se imponham custos subjacentes à execução do contrato. 59.Em qualquer desses casos, como bem assinala a CI, a entidade adjudicante fará uma comparação com um determinado perfil (o necessário e suficiente para demonstrar um mínimo de viabilidade para cumprir o contrato em respeito das normas legais e regulamentares que sejam aplicáveis) – tendo em conta o preço global da proposta e não, como ocorre com os parâmetros base, os preços parcelares que decompõem a proposta. Aquilo que se compara são os custos necessários para o cumprimento contratual num sentido amplo e aquilo que foi o preço apresentado pelo concorrente na sua proposta. E o tipo de juízo efetuado pela entidade adjudicante quanto ao preço anormalmente baixo — insista-se, um juízo globalmente comparativo — tem de ser evidentemente articulado com a autonomia que os concorrentes dispõem para definir o preço da sua proposta. O que leva a que tal regime preveja que nenhuma proposta seja excluída com fundamento em preço anormalmente baixo sem a possibilidade de o concorrente poder explicitar a razão de o seu preço global não ser insuficiente para cobrir todos os custos inerentes à prestação do serviço. Ao invés, a fixação de parâmetros base mínimos e máximos só pode ser compreendida no quadro da autonomia procedimental conferida às entidades adjudicantes pelas normas do CCP. A esta luz, o artigo 42.º, n.ºs 3 e 4, do CCP supõem um exercício de prognose por parte da entidade adjudicante sobre quais os patamares mínimos e máximos que uma proposta tem de assumir para ser aceitável à luz daquele que é o interesse público por si identificado. Igualmente ao contrário do que resulta do regime do preço anormalmente baixo, a definição de parâmetros base mínimos implica uma perspetiva microscópica sobre aqueles que são os aspectos submetidos à concorrência e paradigmaticamente o preço, não na sua vertente global, mas sim quanto aos valores parciais que o compõem. No caso dos parâmetros base mínimos, a comparação é, de todo em todo, diferente: o que se está a comparar já não é o preço total em si com os custos, mas as componentes desse preço com aquilo que, sendo fixado pela entidade adjudicante, é aceitável por parte desta. 60. Ponderando que o estabelecimento de parâmetros base mínimos e o regime do preço anormalmente baixo têm sentidos diferentes e pressupõem comparações diferentes, não se pode concluir que a fixação de parâmetros mínimos em relação ao preço, nos termos do n.º4 do artigo 42.º do CCP esvazia o regime do preço anormalmente baixo, subvertendo a disciplina legal do artigo 71.º e do artigo 69.º da Diretiva citada. 61.No caso sob escrutínio, nada impedia a Entidade Demandada de proceder à exclusão de propostas com fundamento em preço anormalmente baixo, não obstante ter fixado parâmetros base, caso tivesse concluído pela existência de propostas com indícios que fundamentassem a respetiva verificação. 62. A forma de conjugar a aplicação do regime que impõe a exclusão das propostas que não observem os parâmetros base estabelecidos no CE e do regime do preço anormalmente baixo, que proíbe a exclusão das propostas sem que se convidem os concorrentes a apresentar justificação do preço, é a de entender que só há lugar à formulação de tal convite se o Júri considerar que o limiar da anormalidade do preço se situa acima dos parâmetros mínimos fixados. 64. Daí que, naturalmente, o facto de existirem parâmetros base relativos aos preços (parciais) não só não impossibilita os concorrentes de apresentarem um preço que possa ser tido como anormalmente baixo - designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato -, como, consequentemente, se assim suceder – e dessa forma o entender a entidade adjudicante por decisão fundamentada - o concorrente terá o direito de explicar o seu preço e de o justificar, em integral cumprimento do estabelecido nos arts. 69.º da Diretiva 2014/24/EU, 71.º do CCP e cláusula 17.ª do PP. (…) 74.Ora, estes factos apurados, são bem são reveladores de que a Entidade Adjudicante teve como escopo, ao fixar parâmetros base mínimos de preço, a proteção do mercado laboral, que é uma das estratégias que o direito da União Europeia pretende seja assegurado pelos Estados membros através dos mecanismos da contratação pública. 75.É certo, como já se disse, que a fixação de parâmetros base mínimos parciais, relacionados com os preços parciais (permitida pelo artigo 42.º, n.º 4 do CCP) delimita a concorrência, tal como também sucede com a fixação do preço base ao estabelecer o limite acima do qual as propostas são excluídas automaticamente (ainda que tais propostas pudessem ser as melhores para a satisfação do interesse público). Na verdade, com a fixação de limiar mínimo de aceitabilidade das propostas relativamente aos preços parciais quanto ao valor/custo hora dos vigilantes, a entidade adjudicante está a condicionar a concorrência que poderia existir abaixo daquele patamar mínimo, conquanto a previsão de limites mínimos e máximos para certos preços parciais, no caso, custo/hora da mão de obra, limita a liberdade dos concorrentes conformarem as suas propostas abaixo desse limiar e, nesse sentido, de concorrerem entre si na apresentação dos preços que, em termos de liberdade negocial, entendem por mais competitivos. 76. Porém, esse condicionamento é justificado em prol da prossecução do interesse público por si considerado essencial e, que, visa também, no presente caso, a salvaguarda da sã concorrência entre as empresas, na medida em que impede a apresentação de preços predatórios e proíbe preços abaixo do mínimo necessário para o cumprimento das obrigações legais e regulamentares aplicáveis, em matéria laboral e social. 77.Neste contexto são muito impressivas as considerações de Pedro Sanchez quando afirma: “ A título de exemplo, quando a entidade adjudicante estabelece uma cláusula tão frequente como aquela que fixa o preço base do procedimento, com isso impõe uma muito relevante restrição à concorrência: qualquer operador económico incapaz de propor um preço inferior ao preço base fica automaticamente impedido de contratar com a Administração. Todavia, e como é evidente, não é por isso que se conclui que a fixação de um preço base é ilegal…”- cfr.in Direito da Contratação Pública, Vol.I, AAFDL, 2021, p.80). Mas“…se é sabido que a noção de concorrência na contratação pública se não esgota na perspetiva de acesso dos operadores económicos ao mercado ( “concorrenza per il mercato”), antes interessando também garantir uma concorrência no mercado (“concorrenza nel mercato”), então incumbe tanto ao legislador como às entidades adjudicantes a obrigação de zelar por uma concorrência efetiva e sã- não desvirtuada de práticas que distorcem o funcionamento do mercado através da apresentação de propostas não realistas e não sérias”- in ob. cit., vol.II, 2021, p.281). “Nem é possível replicar que, assumindo a concorrência o papel de vetor central do regime de contratação pública, ela deveria prevalecer, pelo menos neste particular âmbito de ordenamento, sobre qualquer outro interesse juridicamente relevante. Como adiante se notará, esse argumento encontra-se hoje caducado desde que a própria construção europeia impregnou a contratação pública de preocupações sociais, laborais, ambientais e atinentes a outros interesses públicos que podem submeter a severas restrições preocupação original de suscitação de competição. A concorrência é agora, mais do que nunca, “ajustada ao interesse público”. Por outras palavras, qualquer requisito formulado no caderno de encargos pode ser aceitável- desde que contribua para aumentar o grau de satisfação da necessidade que a entidade adjudicante prossegue com a celebração do contrato»- cfr.Pedro Sanchez, ob. cit., vol.I,p.77 e 79. 78. Por outro prisma, faz parte dos poderes que assistem à entidade adjudicante a definição dos limites a partir dos quais e até aos quais pretende que a concorrência se desenvolva, desde que essa definição tenha a justificá-la razões atendíveis, impostas pela prossecução de interesses públicos. O objetivo da concorrência não pode fazer esquecer outras finalidades e valores que a contratação pública deve assegurar, como sejam os relacionados com os interesses ambientais, sociais e laborais. 79.Conforme se expende no Considerando n.º 37 da Diretiva 2014/24/EU, atribui-se às autoridades adjudicantes a obrigação de que “tomem as medidas necessárias para assegurar o cumprimento das obrigações em matéria de direito ambiental, social e laboral aplicáveis no local onde as obras são executadas ou os serviços prestados, obrigações essas que decorrem de leis, regulamentos, decretos e decisões tanto a nível nacional como da União, bem como de convenções coletivas, desde que tais regras e a aplicação das mesmas sejam conformes com o direito da União.”. 80.No plano nacional, aponta-se, em reforço, o disposto no art. 1.º-A n.º 2 do CCP, onde se prescreve que “As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental, de igualdade de género e de prevenção e combate à corrupção, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional” e, bem assim, no art. 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, que estabelece o regime do exercício da atividade de segurança privada e da organização de serviços de autoproteção, que proíbe as práticas comerciais desleais na prestação de serviços de segurança privada (n.º 1), considerando-se como tal, entre o mais, a contratação com prejuízo (n.º 2 al. b)). E como emerge no art. 70.º, n.º 2 al.
  94. f)do CCP é considerada causa de exclusão das propostas a verificação de que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais e regulamentares. 81.Neste contexto é patente que a previsão de limites máximos e mínimos referentes aos preços parciais dos serviços a prestar, mostrando-se orientada pela necessidade de salvaguarda das obrigações em matéria de direito social e laboral, respeitantes ao cumprimento pelos prestadores de serviços das obrigações legais no que respeita a valores a pagar à mão-de-obra e à proibição da contratação com prejuízo, revela-se como uma medida racionalmente justificada. 82.A restrição à concorrência que tais parâmetros base, em abstrato, introduzem, corresponde, na realidade, a uma medida adequada e necessária ao fim do interesse público prosseguido, porquanto o interesse público só é alcançado se a prestação contratual for executada, não com os preços mais baixos a todo o custo, mas no respeito pelas vinculações legais e regulamentares que em matéria laboral e de contração sem prejuízo vigoram. 83.“É reconhecida à contratação pública especificamente o potencial de influenciar positivamente na prática a garantia dos direitos dos trabalhadores ( o que tem também uma função social relevante”- -cfr. pág. 172, Ana F. Neves, in A tutela das normas laborais e o dever de diligência em matéria de contratação pública sustentável, Comentários ao Código Dos Contratos Públicos, Vol. I, Carla Amado Gomes e outros. 84.Como se diz no acórdão recorrido: “É certo que a entidade adjudicante, ao fixar no ponto 2.1. da cláusula 2.ª, do C.E., os valores mínimos e máximos dos preços a propor pelos concorrentes, não veda o acesso dos concorrentes ao procedimento, mas está a afastar a possibilidade de admissão de propostas que apresentem outros valores que não se situem no intervalo de preços fixado. Isto é, impede que os concorrentes compitam entre si através da apresentação de propostas com preços abaixo do limiar fixado, o que se traduz indubitavelmente numa limitação da concorrência. No entanto, tal limitação constitui uma consequência natural da fixação de parâmetros base, que é admissível desde que seja imposta pela prossecução de outros objectivos prosseguidos pelo interesse público.» 85.A contratação pública pode ser usada como instrumento para o fomento de políticas públicas em matérias sociais, ambientais ou laborais, o que “não significa uma autorização para as entidades adjudicantes decidirem, na prática, com critérios alheios a uma racionalidade estruturalmente baseada nos ganhos de eficiência que se entende decorrerem da concorrência” - Miguel Assis Raimundo Direito dos Contratos Públicos, AAFDL, vol. I, 2023, pág. 88. 86.Necessário é assegurar que tais decisões devem “ser pautadas pela razoabilidade e pela proporcionalidade, uma vez que é ilegítimo impor exigências que restringem o universo potencial de concorrentes se o seu cumprimento é inútil ou desnecessário para a satisfação das necessidades públicas em causa - não sendo então a restrição imposta ao princípio da concorrência compensada com qualquer mais-valia na prossecução do interesse público subjacente ao contrato”,- Pedro Sánchez, Direito da Contratação Pública, AAFDL, 2020, vol. I, págs. 684. 87.No caso, a fixação de parâmetros mínimos ao preço, foi estabelecida para prossecução dos supra indicados objetivos que constam da fundamentação da decisão de abertura do procedimento, nomeadamente os de natureza laboral, que se encontram relacionados com a execução do contrato, conforme exigido pelo n.°6 do art.° 42.° do CCP, traduzindo-se numa forma da entidade adjudicante assegurar o cumprimento das normas de natureza laboral pelos operadores económicos, conforme admitido pelo n.° 2 do art.° 1.°-A do CCP. 88.Ademais, não está demonstrado que os valores fixados como parâmetros mínimos pela entidade adjudicante estejam errados, ou sejam manifestamente desadequados ou desnecessários para a prossecução dos objetivos que foram considerados aquando da sua fixação. 89.A circunstância da Recorrente ter apresentado proposta com valores inferiores aos previstos no ponto 2.1 da Cláusula 2.ª do C.E. para os dias úteis diurno, ou o facto de terem sido apresentadas outras propostas com preços iguais aos limites ou parâmetros mínimos ali previstos, não permite que se conclua ter sido violado o princípio da concorrência, uma vez que, tais parâmetros foram definidos de forma adequada, necessária e proporcional, pelo que tendo os mesmos sido violados pela proposta da Autor, esse facto determina a exclusão da sua proposta (art. 70.º, n.º 2 al.
  95. b)do CCP).» Esta linha jurisprudencial já vinha sendo acolhida pelo Tribunal Central Administrativo Norte- veja-se o acórdão proferido em 07/12/2022 no processo 972/22.4BEPRT, bem como por este Tribunal Central Administrativo Sul, como é disso exemplo o acórdão por nós proferido em 17/06/2021 no processo 132/19.1BESNT. A jurisprudência elencada antecedentemente permite confortavelmente concluir, seja em termos de controlo das vinculações legais e regulamentares de natureza laboral e social, seja em termos de enquadramento na figura do “preço anormalmente baixo”, que, hodiernamente, se exige que o preço de uma proposta apresentada seja apto a cobrir os custos mínimos necessários à execução do contrato, ainda para mais, no setor da prestação dos serviços de segurança e vigilância privada, como decorre da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, especialmente, do seu art.º 5.º-A. Assim, configura um dever das entidades adjudicantes proceder, precisamente, ao controlo e fiscalização da suficiência do preço proposto face ao custo real da execução do contrato concursado, fiscalização essa que pressupõe, sendo caso disso, a análise microscópica do preço proposto- que pode envolver a decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo-, bem como a análise macroscópica do preço final proposto. A ratio essendi deste dever de fiscalização dimana de diretrizes europeias e nacionais, em atenção à especificidade da atividade de segurança privada. Como, de resto, se explicitou no acórdão proferido em 17/06/2021 no processo 132/19.1BESNT: «(…) Ora, a questão aqui colocada pela Recorrente não é, na verdade, de somenos importância, não só em face do estatuído nos art.ºs 1.º-A, n.º 2 e 70.º, n.º 2, al.
  96. f)do CCP, mas- e especialmente- em face do setor de atividade que está em causa no contrato concursado, e que é a contratação de serviços de segurança privada. Realmente, o n.º 2 do art.º 1.º-A do CCP dispõe que “as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional”. Nessa senda, e por forma a conferir efetiva operatividade àquele ditame principiológico, o CCP prescreve, no seu art.º 70.º, n.º 2, al. f), a exclusão das propostas cuja análise revele “que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”. A prestação de serviços de segurança privada constitui um setor de atividade económica, um mercado, altamente competitivo e concorrencial, o que tem óbvios reflexos sobre os procedimentos de contratação pública. Nas palavras de RICARDO NEVES (A norma proibitiva da contratação com prejuízo nos serviços de segurança privada: sentido e validade, in Concorrência e Sustentabilidade: dois desafios para a contratação pública, Actas das II Jornadas de Direito dos Contratos Públicos, org. Miguel Assis Raimundo, abril 2021, AAFDL, pp. 246, 247 e 248), “(…) as empresas que actuam no referido mercado prestam serviços a preços de tal forma competitivos que em muitas situações se colocam dúvidas legítimas sobre a racionalidade económica que lhes está subjacente. Por outras palavras: as referidas empresas definem um preço para os seus serviços que, num cálculo elementar, não é, amiúde, suficiente para cobrir os custos incorridos para proceder à prestação dos mesmos. Num segundo plano, e em paralelo, verifica-se também que a competitividade dos preços da prestação de tais serviços apenas é alcançada através de práticas ilegais nos planos laboral e social, com particular relevância para o pagamento de contribuições de natureza social inferiores às impostas pela lei ou o desrespeito pelas normas de convenções coletivas de trabalho referentes à remuneração e demais prestações de natureza laboral. (…) Desde logo, a prestação de serviços de segurança privada a estruturas administrativas qualificáveis como entidades adjudicantes envolve, na grande maioria dos casos, um procedimento aberto e de natureza concorrencial, no âmbito do qual o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa (…). Ora, é sabido que, à luz deste critério de adjudicação, as entidades adjudicantes podem optar por um critério monofactor que tende muitas vezes a ser a avaliação do preço ou custo quando, naturalmente, definam nas peças do procedimento todos os demais elementos de execução do contrato a celebrar (…). Neste quadro, é palmar que as empresas de segurança privada têm um enorme incentivo para se concentrar, tão só, no preço, reflectindo nas propostas por si apresentadas preços atractivos e que, repita-se, são por vezes inferiores aos custos necessários para prestar o serviço com as características e do modo previsto no caderno de encargos. (…)” Aliás, este diagnóstico quanto ao mercado da prestação de serviços de segurança privada, eloquentemente descrito por RICARDO NEVES, motivou a publicação da Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, que alterou o regime do exercício da atividade de segurança privada e da autoproteção, e no âmbito do qual foi aditado o art.º 5.º-A com vista à proibição de práticas comerciais desleais por banda das empresas deste mercado, designadamente, a contratação com prejuízo, prática esta qualificada expressamente como comercialmente desleal. Seja como for, e muito embora aquele diploma não seja aplicável ao caso dos autos em virtude da sua entrada em vigor após a emissão do ato de adjudicação impugnado nos presentes autos, a verdade é que a eventual insuficiência do preço proposto pelos concorrentes não constitui um aspeto meramente venial, antes assumindo verdadeira essencialidade na promoção de uma sã concorrência no mercado, bem como na promoção da conformação da atividade económica e respetivos operadores com o bloco de legalidade aplicável. E é justamente por tais razões que, a verificar-se a insuficiência do preço proposto pelo concorrente para satisfação integral dos custos originados pela execução do contrato concursado, a proposta deve, por princípio, ser excluída, pois que, doutro modo, acarretará uma deficiente execução do contrato e/ou o incumprimento de obrigações legais, nomeadamente, de natureza laboral e social. A problemática em causa tem tratamento doutrinário já bastante, destacando-se PEDRO FERNÁNDEZ SANCHÉZ (A exclusão de propostas prevista na alínea
  97. f)do n.º 2 do artigo 70.º do CCP como meio de proteção da entidade adjudicante contra preços anormalmente baixos, in Estudos sobre Contratos Públicos, março 2019, AAFDL Editora, pp. 79 a 97), que tem vindo a afirmar a importância da al.
  98. f)do n.º 2 do art.º 70.º do CCP como mecanismo de “alargamento do universo de parâmetros que apoiam a entidade adjudicante na formulação de juízos de aceitabilidade de propostas” (p. 81), esclarecendo que “a inaceitabilidade da proposta pode também resultar da informação que nela o concorrente inscreve quando apresenta um atributo ou um termo ou condição que, direta ou indiretamente, indicia ou comprova a violação de uma vinculação legal ou regulamentar. A função que a referida alínea
  99. f)do n.º 2 do artigo 70.º exerce nestes casos consiste em apelar a todo o bloco de juridicidade como parâmetro de aceitabilidade da proposta, exigindo a sua exclusão no caso de violação de uma vinculação legal ou regulamentar aplicável.” (p. 82) E continua o mesmo Autor: “É à luz deste enquadramento inicial que se procede à averiguação de qual é o regime jurídico aplicável aos casos em que esteja verificado o seguinte pressuposto: o de que se haja demonstrado objetivamente, à luz da informação que consta dos respetivos documentos- dos documentos iniciais ou de posteriores esclarecimentos prestados nos termos do artigo 72.º do CCP-, que uma dada proposta, no caso de sobre ela recair a adjudicação, daria origem à celebração de um contrato cujo preço seja inferior ao montante necessário para que o adjudicatário cobrisse rigorosamente todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas aplicáveis a tal contrato.” (p. 83) (sublinhado nosso) A operatividade da al.
  100. f)do n.º 2 do art.º 70.º está dependente, por conseguinte, da circunstância de a entidade adjudicante determinar, “com absoluta segurança, baseada nos elementos constantes de uma proposta, que os custos cuja satisfação é exigida pelas normas jurídicas aplicáveis ao contrato que se visa celebrar, constantes de fontes vinculativas para as partes, sejam elas expressamente previstas ou não nas peças do procedimento, não podem ser cobertos pelo preço proposto”. (p. 83). E tal pode suceder nos casos em que a entidade adjudicante, ao analisar a proposta de um concorrente, “continue a verificar, com base no somatório das informações que dela constam, ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente- por exemplo, por verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outros, cuja satisfação é juridicamente obrigatória”. (p. 91) É de ressaltar, consonantemente com PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ (sobre esta mesma matéria, e mais recentemente, Direito da Contratação Pública, idem, pp. 262 a 274), a imprescindibilidade de que a conclusão da entidade adjudicante- quanto à insuficiência do preço constante da proposta para fazer face a todos os custos legalmente obrigatórios- se baseie no teor dos documentos que integram a proposta, incluindo esclarecimentos posteriormente apresentados, e permitam fundar objetivamente a conclusão de que tal proposta originaria um contrato ilegal no caso de sobre a mesma recair a adjudicação. O juízo objetivo aqui necessário concerne ao exercício lógico-racional quanto aos custos mínimos legalmente obrigatórios envolvidos na execução do objeto do contrato e o montante do preço final proposto, o que traduz, em muitos casos, uma operação de cariz aritmético. Também perfilham a mesma visão vinda de espraiar PEDRO COSTA GONÇALVES (idem, pp. 955 e 956) e ANA FERNANDA NEVES (O alcance da tutela de normas laborais na contratação pública, in Comentários à Revisão do Código dos Contratos Públicos, 3.ª edição, outubro 2019, AAFDL Editora, pp. 219 a 249).» Delineado o horizonte jurisprudencial e doutrinário que releva atentar para efeitos de aplicação ao caso posto do disposto no art.º 70.º, n.º 2, al.
  101. f)do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2, al.
  102. a)da Lei n.º 34/2013 de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, impõe-se indagar se as propostas apresentadas pelas contrainteressadas V.... e P.... observam as exigências decorrentes desses normativos. Ora, a sentença recorrida, no seguimento de uma análise minuciosa do preço das propostas das indicadas contrainteressadas, concluiu positivamente pelo acolhimento e observância dos sobreditos normativos. E fundamentou o seu julgamento no excurso seguinte: «2. Em concreto, da violação do CCT aplicável no respeitante à obrigação de formação contínua anual dos trabalhadores e aos valores a suportar com os subsídios de férias e de Natal Independentemente da análise prospetiva subjacente à causa de exclusão de propostas vertida na, já analisada, alínea
  103. f)do art.º 70.º/2 do CCP, ainda assim, importa assinalar que das «Notas Justificativas do Preço» apresentadas pelas concorrentes V.... e P.... – Segurança Privada, S.A., aos Lotes 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, ao contrário

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